St.meld. nr. 31 (1997-98)

Om Noregs deltaking i den 52. ordinære generalforsamlinga i Dei sameinte nasjonane (FN) og vidareførte sesjonar av FNs 51. generalforsamling

Til innhaldsliste

1 Samandrag

1.1 Reform

Det dominerande spørsmålet under den 52. generalforsamlinga var oppfølging av reformpakken som vart framlagd av Generalsekretæren i juli 1997. Dette er det mest omfattande reformprogrammet i FNs historie. Reformprogrammet vart handsama under eitt i uformelle samråd i plenum under leiing av presidenten i Generalforsamlinga. Første del av reformforhandlingane fokuserte på dei initiativa som Generalsekretæren kunne iverksetja innanfor eige mandat. Debatten kom i hovudsak til å dreie seg om i kva grad medlemslanda kunne, eller burde, leggje føringar på iverksetjinga av desse tiltaka. Fleire av dei store utviklingslanda var skeptiske til ein del av framlegga som galdt nedrusting, styrking av FNs kapasitet til konfliktførebygging og at menneskerettar skulle integrerast i heile FNs verksemd. Dei vestlege landa var opptekne av å gje full støtte til Generalsekretærens tiltak og hans fullmakter som FNs administrative leiar. Etter vanskelege forhandlingar, under leiing av FN-ambassadørane frå Noreg og Brasil, vedtok Generalforsamlinga 12. november ein resolusjon som var ei klar tillitserklæring frå medlemslanda til Generalsekretæren. Resolusjonen gav eit klarsignal til Generalsekretæren om iverksetjing av dei tiltaka som ligg innanfor hans mandatområde. Dette innebar mellom anna at det vart gjeve grønt lys til ei sterkare samordning av FNs aktivitetar på landnivå, til ei styrking av FNs innsats for å motverke konfliktar og til arbeidet med menneskerettar i alle delar av verksemda til FN. Resolusjonen gjekk ikkje konkret inn på dei enkelte tiltaka, men nøgde seg med å slå fast at Generalsekretæren skal ta omsyn til medlemslanda sine synspunkt ved gjennomføring av reformene.

Den andre fasen av reformforhandlingane tok for seg Generalsekretærens tilrådingar til medlemslanda. Desse kravde godkjenning frå medlemslanda. Forhandlingane vart prega av tradisjonelle motsetningar mellom nord og sør. Utviklingslanda var skeptiske til reformer som var for vidtrekkande, medan industrilanda ønskte å følgje Generalsekretæren sine tilrådingar så langt som mogleg. Etter harde forhandlingar vedtok Generalforsamlinga fleire av tilrådingane, medan ei rekkje av dei meir kompliserte og kontroversielle tilrådingane anten vart overførte til andre organ og ekspertkomitear eller utsett til Generalsekretæren har lagt fram ytterlegare opplysningar om gjennomføring av tiltaka. I den andre reformresolusjonen vart det mellom anna vedteke å opprette ei stilling som varageneralsekretær. Varageneralsekretæren skal, i tillegg til å hjelpe Generalsekretæren med drifta av organisasjonen, ha eit særleg ansvar for økonomiske og sosiale saker. Det vart vidare vedteke å opprette ein «utviklingskonto» for å kanalisere administrative innsparingar til utviklingsprosjekt, å styrkje FNs kapasitet til konfliktførebyggjande tiltak og evne til rask reaksjon og å opprette eit nytt kontor for samordning av humanitære saker og naudhjelp. Generalsekretæren vart også oppmoda om å vurdere ytterlegare framlegg til meir langsiktige reformer, mellom anna framlegget om å opprette ein ministerkommisjon som skal sjå på kva som trengst av endringar i FN-pakta og på særorganisasjonane si rolle i FN-systemet og framlegget om å halde eit «tusenårsmøte» i år 2000.

Når det kjem til reform av Tryggingsrådet, er det særleg i spørsmålet om utviding av talet på faste medlemmer i Rådet at medlemslanda i FN står langt frå kvarandre. Noreg har til liks med andre nordiske land, mange vestlege land og ein del andre land støtta Tysklands og Japans kandidaturar til fast plass i Rådet. Samtidig går ein inn for tre nye faste plassar til land frå sør. Nokre land, både utviklingsland og industrialiserte land, avviser ei utviding av talet på faste plassar fordi dei meiner at dette vil auke den eksisterande ubalansen og fungere udemokratisk. Drøftingane i arbeidsgruppa for reform av Rådet vart våren 1997 prega av forsøk på å bringe arbeidet over i ein meir konkret forhandlingsfase, mellom anna ved at presidenten i Generalforsamlinga la fram eit dokument som skisserte eit mogleg rammevedtak om utviding med fem nye faste plassar og fire nye ikkje-faste plassar. Sjølv om dette vart helsa velkome av mange, vart opplegget også sterkt kritisert av dei landa som går imot nye faste plassar. Også i spørsmålet om vetoretten og ei eventuell utviding av denne til nye faste medlemmer er det store motsetningar. Det var følgjeleg ikkje grunnlag for å presse fram noko avgjerd. Det kom ikkje fram noko særleg nytt i debatten i plenum på den 52. generalforsamlinga under dette dagsordenspunktet. Sverige heldt eit felles nordisk innlegg. Den opne arbeidsgruppa vil halde fram med arbeidet sitt i 1998, men utsiktene til vidare reell framdrift er enno usikre.

USA var under Generalforsamlinga sterkt oppteken av reform av FNs bidragsskala og å få senka taket, og dermed senke det amerikanske bidraget frå 25 til 20 prosent. Den amerikanske kongressen si vegring når det gjeld tilbakebetaling av USA si gjeld til FN førte etter kvart til ei antiamerikansk stemning mellom fleirtalet av medlemslanda. USA måtte difor heilt gje opp kravet om ei senking av taket til 20 prosent. Langt det viktigaste reformframlegget på finanssida var at FN skal gå over til resultatbasert budsjettering. Dette vil kombinere målstyring, rammeløyvingar og større fridom for sekretariatet med høgare krav til resultat og resultatrapportering.

1.2 Nedrusting

På grunn av Ottawa-prosessen og samråda om eit forhandlingsmandat for Nedrustingskonferansen (CD) i Genève, vart personellminene den dominerande nedrustingssaka under haustsesjonen. Vedtaket av ein konvensjon om eit totalforbod mot personellminer i Oslo den 18. september 1997 markerte eit avgjerande gjennombrot i det mangeårige arbeidet med mineproblemet både i og utanfor FNs organ. Ein resolusjon lagd fram av Noreg og dei andre kjernegruppelanda vart vedteken med stor oppslutning i Generalforsamlinga.

1.3 FNs økonomiske situasjon

FNs situasjon er prega av ei stadig alvorlegare økonomisk krise, der medlemslanda skuldar FN over USD 2 milliardar i ubetalte bidrag. USA åleine skuldar omlag USD 1,4 milliardar. Store delar av året må difor FN låne inn midlar frå dei fredstryggjande operasjonane til den daglege drifta, noko som blir vanskelegare etter kvart som desse operasjonane minkar i omfang og får mindre budsjett. I denne samanhengen var den viktigaste hendinga under den 52. generalforsamlinga at Kongressen i USA viste seg ute av stand til å handsame eit framlegg om delvis betaling av USA si bidragsgjeld til FN - utarbeidd av Senatet og administrasjonen. Generalsekretæren sa i samband med dette at FN kan få eit alvorleg likviditetsproblem, og at han ikkje lenger kunne garantere dei troppebidragsytande landa refusjon av utgiftene deira til mannskap og materiell.

1.4 Dei viktigaste aktørane

Det er ein klar vilje frå alle dei nordiske landa til å føre det gode nordiske samarbeidet i FN vidare. Men til liks med situasjonen under Generalforsamlinga dei tre siste åra har praksisen med felles nordiske innlegg vorte sterkt redusert. Det vart halde fem felles nordiske innlegg, mellom anna om reform av Tryggingsrådet og om urfolk, og det var eit godt uformelt samarbeid mellom dei nordiske landa i mange spørsmål. Frå norsk side har ein i mange tilfelle slutta seg til EUs innlegg og stemmeforklaringar. Noreg samarbeidde også med andre land om einskildsaker, og har delteke i gjensidig informasjonsutveksling. Det gjeld mellom anna i JUSCANZ-gruppa, som er samansett av Japan, USA, Canada, Australia, New Zealand, Noreg og Sveits (og der også Tyrkia og Mexico deltek når det gjeld miljøspørsmål). Noreg spela ei aktiv og viktig rolle i reformprosessen, mellom anna gjennom verva som medformann i Høgnivågruppa for styrking av FN-systemet og som tilretteleggjar for handsaminga av Generalsekretærens reformpakke.

I dei seinare åra har EU-samarbeidet vorte samordna på stadig fleire område av FN si verksemd. EU stadfesta under den 52. generalforsamlinga - særleg i samband med FN-reformprosessen - stillinga si som den kanskje mest sentrale politiske aktøren i FN saman med G-77.

Som følgje av at USA heller ikkje hausten 1997 klarte å gjera vedtak om å betale restansane sine til FN - trass i at FN vedtok å gjennomføre reformer som USA har kravd - har landet tapt mykje truverd i FN, og viljen til konsesjonar og kompromiss hjå andre medlemsland er mindre. Dette førte til ei høgare nord/sør-spenning i fleire samanhengar under den 52. generalforsamlinga enn det ein har vorte van med i FN i dei seinare åra. Samtidig fører auka skilnader mellom utviklingslanda til større meiningsforskjellar.

Det norske innlegget i generaldebatten vart halde av dåverande utanriksminister Bjørn Tore Godal. I innlegget vart hovudvekta lagt på stønad til Generalsekretærens reformpakke, landminearbeidet, kritikk av manglande innbetaling av bidrag til FN, og ønskje om utviding av medlemstalet i Tryggingsrådet.

1.5 Regionale konfliktar

Tilhøvet til FN og det internasjonale samfunnet etter maktovertakinga til Laurent Kabila i Den demokratiske republikken Kongo (tidlegare Zaire) har vore prega av usemje om undersøkingar av det ein meiner er grove brot på menneskerettane. Som følgje av innvendingar frå Kabila-regjeringa har Generalsekretærens MR-delegasjon til DR Kongo enno ikkje byrja på arbeidet sitt.

Rettsoppgjeret i Rwanda har trekt i langdrag, mellom anna fordi krigsforbrytartribunalet har vore prega av administrative problem. Desse ser no ut til å vera løyste. Fredsprosessen i nabolandet Burundi var prega av stillstand i 1997.

I Angola vart partane i konflikten i januar 1998 samde om ein ny timeplan for sluttføring av fredsprosessen i det borgarkrigsherja landet. FNs observatørstyrke i landet er no i ferd med å reduserast. Størstedelen av dei militære komponentane skal trekkjast ut innan 1. juli 1998. Samtidig er det vedteke å auka talet på sivilt politi i operasjonen. FNs framtidige nærvere i Angola er framleis til diskusjon.

I Sierra-Leone, Liberia, Somalia og Den sentral-afrikanske republikken har regionale fredstryggjande styrker og fredsprosessar ei meir sentral rolle enn FN. Generalsekretæren utnemnde i juli 1997 tidlegare visegeneralsekretær Kittani til spesialutsending for Somalia. Denne utnemninga imøtekom eit lenge uttrykt ønske frå Egypt og dei andre afrikanske rådsmedlemmene om ei opptrapping av FN sitt engasjement i Somalia. Frå april 1998 vart det oppretta ein FN-operasjon i Den sentralafrikanske republikken.

Den tidlegare amerikanske utanriksministeren James Baker vart i april 1997 utnemnd til Generalsekretærens representant for Vest-Sahara og har ført samtalar med partane i konflikten. I november la Generalsekretæren fram ein timeplan for gjennomføringa av den opphavlege såkalla løysingsplanen, som legg til grunn at folkerøystinga skal kunne haldast i desember 1998.

Den vanskelege situasjonen i fredsprosessen i Midtausten førte til at ein under Generalforsamlinga ikkje lukkast å koma fram til semje om den såkalla «positive» resolusjonen, som sidan 1993 har vore vedteken etter forslag frå Noreg, Russland og USA med støtte både frå israelsk og arabisk side. Resolusjonen har vore eit uttrykk for verdssamfunnets støtte til fredsprosessen i Midtausten. I lys av manglande semje valde dei tre hovudframleggsstillarane å trekkje resolusjonsutkastet. Noreg let som tidlegare vere å røyste på resolusjonen om palestinarane sin rett til sjølvstyre, men ga uttrykk for prinsipiell stønad i si stemmeforklaring. Vurderinga var at ein berre kan koma fram til endeleg status for palestinarane gjennom forhandlingar mellom partane i samsvar med prinsipperklæringa mellom Israel og PLO.

Iraks samarbeid med FNs spesialkommisjon, UNSCOM, som har til oppgåve å overvake avskaffinga av irakiske masseøydeleggingsvåpen, har vore mangelfull. Det bygde seg opp ei krise i 1997 fordi Irak ikkje samarbeida med kommisjonen i samsvar med FNs vedtak. Tilhøvet mellom FN og Irak var tilspissa mot slutten av året, og derfor vart sanksjonane mot Irak ikkje oppheva.

Generalforsamlinga forlengde mandatet til FNs operasjon i Guatemala (MINUGUA) fram til 31. desember 1998. Etter utgangen av mandatet for MINUSAL i april 1996 vart FNs nærvere i El Salvador for oppfølging og gjennomføring av fredsavtalane sterkt redusert. FNs fredstryggjande operasjon på Haiti vart også ytterlegare redusert i 1997. Etter oppmoding frå Haitis president vart det oppretta ein internasjonal sivil politioperasjon med mandat ut november 1998.

FNs engasjement på Balkan vart monaleg mindre då den NATO-leidde IFOR-styrken (seinare SFOR-styrken) overtok ansvaret for den fredstryggjande operasjonen i Bosnia etter at Dayton-avtalen vart inngått i desember 1995. UNPROFOR hadde då vore med på å sikre humanitære hjelpesendingar til sivilbefolkninga i Bosnia sidan 1992, og hadde sommaren 1995 vakse til å bli den største FN-operasjonen nokon gong med eit personell på omlag 50 000.

FN er likevel sterkt inne på den sivile sida i Bosnia-Hercegovina. Tryggingsrådet vedtok i desember 1995 å opprette eit FN-kontor og ein FN-politistyrke på omlag 2 000 personar som mellom anna overvaker og rettleier dei lokale politistyrkane. FNs aktivitetar i Bosnia omfattar elles samordning av minerydding og anna arbeid som vert utført av FN-organisasjonar og Verdsbanken. FN-kontoret vart i 1997 leidd av ambassadør Kai Eide som Generalsekretærens spesialrepresentant i Bosnia. Vidare har FN ansvaret for politiovervakinga i dei områda i Aust-Slavonia der det bur serbarar. Noreg har i tillegg til den humanitære innsatsen stilt styrkar til rådvelde sidan FN-operasjonane i eks-Jugoslavia starta. Deltakinga er vidareført i Bosnia med ca. 780 soldatar i SFOR og 24 politifolk i politistyrken. Noreg deltek vidare med 43 soldatar i Den tidlegare jugoslaviske republikken Makedonia og med 19 politifolk i Aust-Slavonia.

Tryggingsrådet godkjende i mars 1997 ein multinasjonal styrke for Albania. Styrken vart leidd av Italia. Operasjonen var i hovudsak vellukka, og etter at valet var gjennomført i juni, vart styrken trekt ut i august.

FNs engasjement i konfliktane i dei tidlegare sovjetrepublikkane i Kaukasus og Sentral-Asia omfattar mellom anna støtte til fredsinnsatsen i regi av Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa (OSSE) og Samveldet av uavhengige statar, og til utplassering av militære observatørar.

Menneskerettssituasjonen under Talibanstyret i Afghanistan, særleg situasjonen for kvinner og jenter, har gjeve særleg grunn til uro. Taliban har nedlagt forbod mot at kvinner og jenter skal arbeide eller gå på skule utanfor heimen. Yrkesforbodet har ramma det humanitære hjelpearbeidet, som i stor grad har vore drive med hjelp frå lokalt tilsette kvinner.

1.6 Fredstryggjande operasjonar og preventivt diplomati

FNs fredstryggjande operasjonar har minka kraftig i omfang sidan 1994-95. Talet på militært personell tilknytt operasjonane var på det høgaste ca. 80 000. Per 31. desember 1997 var det tilsvarande talet om lag 11 750. Sivilt politi talde på same tidspunkt om lag 3 130. Noreg deltok per 31. desember 1997 med 681 militært personell i sju av FNs totalt 15 fredstryggjande operasjonar, i tillegg til ca. 780 i NATO-operasjonen SFOR i Bosnia-Hercegovina. Norsk sivilt politi deltok ved årsskiftet 97/98 med 45 personar i tre av dei sju operasjonane der FN har slikt personell. Dei samla utgiftene til FNs fredstryggjande operasjonar er for 1997 kostnadsrekna til ca. USD 1 milliard, ein nedgang på USD 300 millionar frå 1996.

Etter eit norsk initiativ i den 51. generalforsamlinga vart det våren 1997 oppretta eit Fond for preventiv handling, som stiller auka ressursar til rådvelde for Generalsekretæren for å styrkje innsatsen med å førebyggje potensielle konfliktar. Noreg har gjeve USD 4 millionar til fondet, som no er på totalt USD 5 millionar.

1.7 Økonomi- og utviklingsspørsmål

Debattane knytt til økonomiske spørsmål og utviklingsspørsmål har under denne sesjonen vore kjenneteikna av eit vanskelegare forhandlingsklima, prega av utbreidd mistillit mellom G-77 og dei vestlege landa med omsyn til fleire viktige spørsmål. Mellom anna oppsto det usemje om korleis ein definerer omgrepet «berekraftig utvikling», og om i kva omfang ein skal halde oppfølgingskonferanser til dei store verdskonferansane. Dette gjorde sitt til å forvanske og forlengje forhandlingane om ein del resolusjonar. Dei fleste resolusjonstekstene vart framlagde av G-77. Oppfølging av dei globale FN-konferansane og framlegg om ulike høgnivåmøte eller nye konferansar vart sentrale spørsmål. Frå vestleg side stilte ein seg kritisk til omfanget av desse oppfølgingsprosessane, medan G-77 vurderte dette som naudsynt for å halde utviklingsspørsmål på saklista.

Det vart mellom anna vedteke å halde ein spesialsesjon for oppfølging av Kairo-konferansen om befolkningsspørsmål, ein spesialsesjon i 2001 for oppfølging av Den internasjonale busetjingskonferansen (Habitat II), og å halde ein konferanse for tiårsgjennomgangen av programmet for dei minst utvikla landa (MUL). Det vart elles vedteke resolusjonar om handel og utvikling, kvinner og utvikling, utviklingslanda si gjeldskrise, palestinsk suverenitet over dei okkuperte områda og FN-systemet sine operasjonelle aktivitetar.

G-77 la denne gongen fram eit forslag om å halde ein FN-konferanse om finansiering av utvikling. OECD-landa var samde om å gå inn for eit høgnivå møte snarare enn ein konferanse, mellom anna på bakgrunn av dei omfattande diskusjonane av spørsmålet som allereie har funne stad i og utanfor FN-systemet. Ein kom til sist fram til ein resolusjon som definerte ein førebuingsprosess til ein dialog om finansiering av utvikling, der ein mellom anna skal ta stilling til kva form, omfang og innhald denne dialogen skal få.

1.8 Miljø- og ressursspørsmål

Generalforsamlinga møttest til sin 19. spesialsesjon (UNGASS 19) i New York 23. - 28. juni 1997 for å markere femårsjubileet for Rio-konferansen om miljø og utvikling (UNCED) i 1992, gjera opp status for dei pliktene statane hadde påteke seg i Rio de Janeiro, og stake opp kursen vidare. I det norske hovudinnlegget minna dåverande statsminister Jagland dei rike landa om at den gamle målsetjinga deira om å bruke 0,7 prosent av BNP til utviklingshjelp framleis er langt frå oppfylt. Han peikte på faren for at utviklingslanda overtek den forureinande delen av industrilanda sin industri, og gav tilsegn om eit ekstraordinært bidrag på 100 millionar kroner til å fremje utvikling av miljøteknologi.

Spesialsesjonen viste klart at det ikkje finst noka global politisk semje om å sameine vekst og miljøomsyn, og mykje tid og krefter gjekk med til å forsvare det som hadde vorte oppnådd i Rio i staden for å få statane til å påta seg nye plikter og føre prosessen vidare. På den andre sida fekk spesialsesjonen vedteke eit fokusert og handlingsretta arbeidsprogram for dei fem neste åra for FN-kommisjonen for berekraftig utvikling (CSD) og ei rekkje tilrådingar til medlemslanda i FN. Saman med vedtaket om å setje i verk mellomstatlege prosessar på områda ferskvatn, skog, og energi, gjer dette at ein likevel kan karakterisere resultatet av spesialsesjonen som akseptabelt.

Debatten om miljøspørsmål på haustsesjonen var i stor grad prega av prosedyreresolusjonar. Den viktigaste årsaka til dette er at miljøprosessane har ført fram til konvensjonar eller konferansar om ørkenspreiing, klima, biologisk mangfald og berekraftig utvikling i små øystatar. Debattane og forhandlingane finn då stad og realitetsavgjerdene vert tekne i dei respektive partskonferansane eller mellomstatlege komiteane. I eit norsk innlegg gav ein uttrykk for at ein var noko vonbroten over utfallet av spesialsesjonen for gjennomgang av Agenda 21, men ein understreka samtidig at spesialsesjonen også framheva positive element, mellom anna eit meir fokusert program for Kommisjonen for berekraftig utvikling (CSD).

1.9 Sterkare samordning av FNs naudhjelp

I debatten under dette punktet på saklista ønskte ei rekkje delegasjonar velkomen Generalsekretærens utnemning av Sergio de Mello som ny naudhjelpskoordinator (ERC). Noreg, til liks med ein del andre delegasjonar, la i innlegget sitt vekt på kor viktig Generalsekretærens reforminitiativ er på det humanitære området. I det norske innlegget uttrykte ein vidare sterk uro over auken i valdelege åtak på humanitært hjelpepersonell. Ein understreka at alle partar er ansvarlege for å sikre at hjelp når fram til dei som lid naud, og samtidig garantere tryggleiken til hjelpepersonellet i dette arbeidet.

1.10 Menneskerettsspørsmål

Tendensen til polarisering omkring menneskerettsspørsmål mellom landa i nord og enkelte land i sør frå den 51. generalforsamlinga vart sterkare på generalforsamlinga sist haust. Vanskelege forhandlingar om ein resolusjon om retten til utvikling og ein resolusjon om markeringa av 50-årsjubileet for Menneskerettserklæringa viste dette. Under forhandlingane om retten til utvikling søkte fleire land, mellom andre Cuba, Kina og Iran, å svekke relevansen av Menneskerettserklæringa. Forhandlingane om resolusjonsframlegget om retten til utvikling braut saman.

Under saklistepunktet om barns rettar heldt Noreg innlegg der ein la vekt på verdien av Barnekonvensjonen, viste til barnearbeidskonferansen i Oslo i oktober 1997, og tok opp problema knytt til barn i væpna konfliktar.

1.11 Juridiske spørsmål

Eit sentralt tema for 6. komité under årets generalforsamling var oppretting av ein fast mellomfolkeleg straffedomstol. Generalforsamlinga vedtok å be FNs generalsekretær innkalle til ein diplomatkonferanse i Roma 15. juni - 17. juli 1998 for å forhandle fram ein traktat om oppretting av ein slik domstol. Noreg er ein av pådrivarstatane i førebuingane til konferansen, og uttrykte i innlegget glede over at fleire og fleire statar deltek, sidan legitimiteten til domstolen føreset brei oppslutnad.

I 1999 er det hundre år sidan den første mellomfolkelege fredskonferansen i Haag, og året markerer dessutan avslutninga av FNs folkerettstiår (1991-99). Generalforsamlinga inviterte til markering av hendingane mellom anna gjennom ein serie møte og konferansar som ein kan kalle den tredje mellomfolkelege fredskonferansen.

Til forsida av dokumentet