1 Innledning
1.1 Flodbølgekatastrofen
Jordskjelvet og den påfølgende flodbølgen som rammet Sør-Asia 2. juledag 2004 er en av de mest omfattende naturkatastrofer verden har opplevd i nyere tid. Katastrofen medførte et tap av over 220 000 menneskeliv og den førte til omfattende ødeleggelser med nærmest total ruin av teknisk og sosial infrastruktur i de hardest rammede områdene. Flodbølgen rammet landene i Sør–og Sørøst Asia særlig hardt, men traff også land på Afrikas østkyst.
Også Norge ble hardt rammet av flodbølgekatastrofen. 79 nordmenn er identifisert omkommet, og fem personer er fremdeles savnet pr. 23. mai 2005. Dette gjør flodbølgekatastrofen til en av katastrofene som har krevd flest norske liv i nyere tid. Mange av våre innvandrere har familie og venner som mistet livet i land som ble rammet av katastrofen. Et stort antall nordmenn befant seg i de rammede områdene, og over 4000 personer ankom norske flyplasser i dagene etter katastrofen.
Ansvaret for myndighetenes håndtering av flodbølgekatastrofen lå hos Regjeringen. Regjeringen beklager at mange mennesker i en fortvilet situasjon ikke fikk den hjelpen de trengte fra norske myndigheter, spesielt i de første kaotiske dagene. Blant annet burde både hjelpen til de overlevende i de katastroferammede områdene og informasjonen til pårørende ute og hjemme ha vært langt bedre. Mange ble dessuten påført unødige belastninger ved at enten de selv eller familie og venner feilaktig ble oppført på myndighetenes oversikter over savnede personer.
For å få hjelp til å trekke lærdom av erfaringene, oppnevnte Regjeringen 14. januar 2005 et uavhengig utvalg for å evaluere norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen. Utvalget overleverte sin rapport til justisministeren 20. april 2005.
Evalueringsutvalget fikk en krevende oppgave, spesielt i lys av den korte tidsfristen som var satt for arbeidet. Evalueringsutvalget har allikevel gjort et grundig arbeid.
Utvalget har pekt på svakheter ved norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen, og kommet med viktige anbefalinger til forbedringer. Regjeringen vil i denne meldingen redegjøre for hvordan utvalgets anbefalinger vil bli fulgt opp. Regjeringen har særlig merket seg at utvalget mener at et viktig prinsipp er å utnytte de samme ressurser som står til rådighet for nasjonale hendelser ved katastrofer, også i utlandet. Dette har vært et viktig utgangspunkt for Regjeringens arbeid med denne meldingen.
Hovedformålet med evalueringsutvalget var å trekke lærdom for bruk i framtidige krisesituasjoner. Regjeringen har derfor ikke lagt vekt på å kommentere, eller gått nærmere inn på utvalgets beskrivelse av hendelsesforløpet, men har i stedet valgt å fokusere på utvalgets anbefalinger og de forbedringspunktene som er trukket fram i utvalgets rapport.
For å styrke evnen til å bistå norske borgere i utlandet i krisesituasjoner vil Regjeringen:
styrke kriseberedskapen ved utenriksstasjonene
styrke beredskapen i Utenriksdepartementet
etablere utrykningsenheter
i særskilte situasjoner av omfattende og kompleks karakter overføre koordineringsansvaret til Justisdepartementet, jf. Justisdepartementets ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene
For å styrke den generelle krisehåndteringsevnen i departementene vil Regjeringen:
forsterke krisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd
presisere og klargjøre ansvaret for krisestyring i lederdepartementet (det departementet som er mest berørt av krisen)
etablere ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering
Statsministeren ga en foreløpig redegjørelse til Stortinget om flodbølgekatastrofen i Asia 10. januar 2005. Stortinget er tidligere forelagt bevilgningsmessige konsekvenser av myndighetenes ulike tiltak gjennom St.prp. nr. 36 (2004-2005), St.prp. nr. 37 (2004-2005) og St.prp. nr. 65 (2004-2005).
1.2 Forholdet til tidligere stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet
Hovedformålet med denne meldingen vil være i lys av erfaringene med flodbølgekatastrofen å gjøre rede for de tiltak Regjeringen vil foreslå for å stå bedre rustet til å håndtere ulike krisesituasjoner i fremtiden. Noen tiltak er allerede iverksatt og andre vil bli gjennomført så snart det er praktisk mulig. Meldingen har derfor ikke til hensikt å gi en helhetlig fremstilling av sikkerhets– og beredskapsarbeidet nasjonalt eller internasjonalt. Utdypende redegjørelser for sikkerhets– og beredskapsarbeid innen ulike sektorer er nylig gitt i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet–Veien til et mindre sårbart samfunn og St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt–militært samarbeid. St.meld. nr. 14 (2004-2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap, som ble lagt frem i januar, behandler den forebyggende sjøsikkerheten og beredskapen mot akutt utslipp til sjøs.
I forbindelse med behandlingen av St.meld nr. 39 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005) fattet Stortinget fem anmodningsvedtak hvorav to omhandler det nasjonale systemet for krisehåndtering. Dette gjelder:
Anmodningsvedtak nr. 71 datert 30. november 2004, hvor Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, og komme tilbake til Stortinget med saken på egnet måte
Anmodningsvedtak nr. 74 datert 30. november 2004, hvor Stortinget ber Regjeringen iverksette en evaluering av organiseringen av Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo)
Regjeringen har funnet det naturlig å gi sine tilbakemeldinger på disse to anmodningsvedtakene i denne stortingsmeldingen. Dette gjøres i kapittel 7 om krisehåndtering på strategisk nivå. Regjeringen vil senere komme tilbake til de øvrige anmodningsvedtakene som ble fattet 30. november 2004.
En viktig bakgrunn for behandlingen av anmodningsvedtakene er vårt nasjonale system for krisehåndtering. Det er derfor tatt inn en nærmere beskrivelse av dette i vedlegg 1.
Meldingen gir ikke en utdypende omtale av sikkerhetspolitisk krisehåndtering, hvor Forsvaret vil være ett av de sentrale sikkerhetspolitiske virkemidler. De utfordringer vi står overfor i sikkerhetspolitikken er blant annet omtalt i St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008.
1.3 Enkeltmenneskets opplevelse av katastrofer
Mennesker som rammes av katastrofer vil ofte få endret sitt liv dramatisk. Nære familiemedlemmer eller venner kan ha omkommet. Berørte som overlever katastrofen kan sitte igjen med ekstreme inntrykk fra hendelsen som må bearbeides. Det er derfor viktig at samfunnet er parat til å yte hjelp, både i den akutte situasjonen og over tid.
Evalueringsutvalget har i sin rapport latt både pårørende og overlevende komme til orde for å fortelle hvordan de opplevde flodbølgekatastrofen og møtet med norske myndigheter. Dette gir nyttige og viktige perspektiver til arbeidet med å forbedre kriseberedskapen.
Også Nasjonal Støttegruppe etter Flodbølgekatastrofen har i sin høringsuttalelse tatt opp forhold knyttet til de pårørendes møte med norske myndigheter. Støttegruppen påpeker at enkeltmennesker ikke må fratas sin integritet selv om de har vært gjennom mye og eventuelt mistet noen. Det er viktig at myndighetene respekterer den enkelte rammedes rett til å foreta egne valg i en krisesituasjon. Støttegruppen gir også uttrykk for at den føler at norske myndigheter ikke evnet å ta i bruk frivillige ressurser i tilfredsstillende grad.
Det ligger i selve definisjonen av katastrofebegrepet at en katastrofe er en hendelse hvor de ressursene som normalt er tilgjengelige, ikke strekker til. Dette betyr blant annet at overlevende, pårørende og etterlatte i praksis ikke alltid vil ha tilgang på den hjelpen som ellers ville ha vært tilgjengelig. Det kan derfor være vanskelig å unngå at hjelpeapparatet i kortere eller lengre perioder oppleves som utilstrekkelig. En viktig målsetting med beredskapsarbeidet er å gjøre slike perioder så korte som mulig.
Personer som direkte eller indirekte har vært berørt av en katastrofe, vil ha ulike reaksjoner, både i den akutte fasen og på lang sikt. Reaksjonene vil variere fra person til person. Mens enkelte vil få så sterke reaksjoner at de vil trenge medisinsk hjelp, vil andre kunne bidra aktivt i redningsarbeidet og i det etterfølgende støttearbeidet. Etter en katastrofe vil det kunne være svært mange pårørende og berørte som kan ha behov for ulik hjelp og bistand. Det er viktig at hjelpepersonellet og representanter for norske myndigheter i størst mulig utstrekning forsøker å se hvert enkelt menneske og dets individuelle behov. I nettopp slike situasjoner, hvor hjelpebehovet er stort, er det viktig å utnytte den ressurs som pårørende og berørte kan være.
Som det fremgår av punkt 8.14 har Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) fått i oppdrag å utføre forskning knyttet til flodbølgekatastrofen. Denne forskningen skal blant annet omfatte stressbelastning, reaksjoner og tilpasning hos personer som har vært i katastrofeområdet. Dette arbeidet vil kunne gi myndighetene bedre kunnskap om hvordan en best mulig kan bistå personer som direkte eller indirekte er berørt av en katastrofe.
I lys av erfaringene fra flodbølgekatastrofen, vil Regjeringen i det videre arbeidet med å styrke kriseberedskapen blant annet fokusere på økt bevissthet om følgende punkter:
Innsats- og hjelpepersonell
I tillegg til livreddende innsats- og akuttmedisinsk skadebehandling og sikring av grunnleggende fysiske behov, vil innsats- og hjelpepersoner som kommer til et katastrofested måtte gi prioritet til gjenforening av splittede familier og informasjon om de berørtes skjebne. Personellets holdninger må være preget av respekt for behovene den enkelte berørte uttrykker, enten det er behov for å yte innsats, lete etter sine nærmeste eller behov for omsorg og nærhet. Personellet må forvente og tolerere sterke krav og kritikk, og møte dette på et måte som utviser tillit og respekt.
Informasjon til pårørende og berørte
Både overlevende og pårørende/etterlatte vil ha stort behov for informasjon i de ulike fasene etter en katastrofe. Informasjonen bør generelt omhandle utviklingen av selve katastrofeforløpet og ulike praktiske forhold. Det er spesielt viktig med løpende informasjon om redningsarbeidet dersom det er savnede og omkomne. Usikkerhet og utrygghet øker med manglende informasjon. Det å ikke vite om ens nærmeste har overlevd, oppleves som en ekstrem belastning og kan føre til at overlevendes første aktivitet vil være å lete etter sine savnede. Ved katastrofer bør det derfor etableres et informasjons- og støttesenter så raskt som mulig, ute og hjemme.
Pårørende og berørte som ressurs
Fra tidligere katastrofer vet vi at en del berørte har utgjort en viktig ressurs i redningsarbeidet og i bistanden til andre katastroferammede. Det skjedde også under flodbølgekatastrofen i Thailand selv om innsats fra berørte og pårørende kunne ha blitt utnyttet i større utstrekning enn det som faktisk skjedde. I tillegg til å gjøre en viktig innsats for fellesskapet, vil dette også kunne ha en positiv effekt for den berørte.
Også i det senere forløpet etter en katastrofe vil overlevende og pårørende kunne være en ressurs i informasjons- og støttearbeidet. Erfaringene med Nasjonal Støttegruppe etter Flodbølgekatastrofen bekrefter også inntrykket etter tidligere katastrofer om at pårørende, etterlatte og overlevende har behov for å organisere seg for å ivareta sine interesser, ha en profil utad og yte hverandre medmenneskelig støtte og oppmerksomhet. Pårørende, etterlatte og overlevende har gitt uttrykk for at dette er av stor betydning og at det blant annet har lettet løsningen av flere praktiske spørsmål.
Det er viktig å trekke lærdom av erfaringene og legge til rette for ordninger som raskt kan gi pårørende, etterlatte og overlevende et tilbud. Enhver katastrofe av et stort omfang er unik og vil ha særskilte kjennetegn, utfordringer og belastninger både for pårørende, etterlatte og overlevende. Overføringsverdien av kunnskap fra en katastrofe til en annen er til stede, selv om kunnskapen må tilpasses forholdene. Praktiske og emosjonelle behov i etterkant av en katastrofe vil ofte ha mange fellestrekk. Det er derfor viktig å ha en beredskap for raskt å mobilisere et støtteapparat når noe skjer.
Erfaringer fra tidligere katastrofer og fra flodbølgekatastrofen har understreket hvor viktig det er å anerkjenne den ressursen som de ulike grupper berørte representerer. Ved framtidige krisesituasjoner vil det være viktig at myndighetene utnytter denne ressursen på en god måte, både i katastrofeområdet og i oppfølgingen senere. Som ledd i arbeidet med å styrke kriseberedskapen, gis det i kapittel 8 en nærmere drøfting av beredskap for å utnytte pårørende som ressurs.