3 Evalueringsutvalgets mandat, hovedkonklusjoner og anbefalinger
3.1 Evalueringsutvalgets mandat og sammensetning
Regjeringen oppnevnte ved kgl.res. 14. januar 2005 et utvalg for å evaluere norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia. Mandat, sammensetning og tidsfrist for utvalgets arbeid ble i forkant drøftet med de parlamentariske lederne på Stortinget.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal evaluere norske myndigheters håndtering av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia. Utvalget skal kartlegge hendelsesforløpet og vurdere gjennomføringen av myndighetenes og andres krisehåndteringsarbeid både sentralt, lokalt og i de flodbølgerammede områdene.
I denne sammenheng bes utvalget blant annet se nærmere på:
den innledende fasen, inklusive varsling
evakuering av nordmenn fra de katastroferammede områdene
ivaretakelse av skadde og pårørende
registrering av savnede og omkomne
berørte departementers håndtering av den aktuelle katastrofen og samarbeidet mellom departementene
samarbeidet mellom departementer, etater og organisasjoner mv. som deltok i arbeidet
presse- og informasjonshåndtering
Utvalget står fritt til å vurdere andre sider ved krisehåndteringen, og kan foreslå tiltak som evalueringen viser det er behov for.
Utvalget skal også vurdere hvordan håndteringen har vært, sammenliknet med andre nordiske land og eventuelt andre land, for eksempel gjennom kontakt med evalueringsutvalg i disse landene.
Evalueringsutvalget kan innhente opplysninger fra ulike kilder, herunder tjenestemenn i departement, direktorater, politiet mv.
Utvalget kan innhente bistand fra eksterne rådgivere, herunder helsefaglig kompetanse.
Det forutsettes at utvalget tar imot synspunkter og forklaringer fra alle pårørende som ønsker det, samt fra andre personer som opplevde katastrofen».
Utvalget hadde følgende sammensetning:
Jan Reinås, styreleder, Bærum (leder)
Truls Fyhn, politimester, Tromsø
Rita Engh Heflo, administrasjonskonsulent, Oslo
Torunn Laupsa, personalsjef, Ski
Siv Meisingseth, informasjonssjef, Oslo
Harald Sunde, generalmajor, Ullensaker
Morten Wetland, direktør, Oslo
Utvalget fikk frist til 20. april 2005.
3.2 Evalueringsutvalgets temaer
Evalueringsutvalget fikk mandat til å innhente opplysninger fra ulike kilder. Utvalget har på kort tid samlet betydelig informasjon gjennom intervjuer og skriftlig materiale, og hatt samtaler og møter med en lang rekke berørte personer. I sentrum stod de som selv opplevde katastrofen og de som mistet sine nærmeste. Utvalget har hatt samtaler med om lag 80 personer og flere møter med Nasjonal Støttegruppe etter Flodbølgekatastrofen. Utvalget har hatt samtaler med over 100 embets- og tjenestemenn som var involvert i katastrofehåndteringen. Utvalget har også hatt samtaler med andre sentrale aktører og organisasjoner, reise- og forsikringsselskaper og frivillige organisasjoner. Utvalget har blant annet vært på befaring i Thailand og på Sri Lanka.
I henhold til mandatet stod utvalget fritt til å vurdere alle sider av krisehåndteringen og å foreslå tiltak som evalueringen viser det er behov for. I rapporten omtales flodbølgekatastrofens omfang og konsekvenser i de mest berørte områder og norske myndigheters håndtering de første dagene. Det gis en omtale av juridiske rettigheter for norske borgere i utlandet, samt en presentasjon av organisering av beredskap i offentlig sektor. Evalueringsutvalget har delt evalueringen av norske myndigheters håndtering inn i følgende temaer: koordinering og ledelse, medie– og informasjonshåndtering, håndteringen i Thailand, håndteringen på Sri Lanka, håndteringen i Indonesia, evakuering og hjemtransport, ivaretakelse av skadde, berørte og pårørende i Norge, registrering av savnede og omkomne og humanitær bistand. Utvalget gir en kortfattet presentasjon av håndteringen i Danmark, Finland, Sverige, Tyskland og Italia.
3.3 Utvalgets hovedkonklusjoner og anbefalinger
Evalueringsutvalgets hovedkonklusjoner oppsummeres i rapporten på følgende måte (s. 8):
«Hovedinntrykket av håndteringen er at det var mange og betydelige svakheter i den innledende fasen hvor UD var mest sentral. Senere, da politiet og helsemyndighetene i stor grad tok over, er konklusjonene at oppgavene i store trekk ble godt utført. Utvalget vil påpeke at UD fikk den mest krevende oppgaven i den innledende fasen både hjemme og i katastrofeområdet. UD har ingen operativ virksomhet i den forstand det her var tale om, og dermed heller ingen operativ trening. I tillegg manglet UD fullstendig relevante beredskapsplaner både sentralt og ved ambassadene, og ingen hadde øvet på et katastrofescenario. Dette står i motsetning til politiet, helsemyndighetene og Forsvaret som har operative virksomheter og beredskapsplaner. Beredskapsplanene er riktignok for situasjoner i Norge, men de ble lett tilpasset til den aktuelle situasjonen. Dessuten har disse sektorene trening i å håndtere krisesituasjoner.
I den innledende fasen, nærmere bestemt gjennom de fire til fem første dagene etter flodbølgen, har utvalget konstatert betydelig svikt på flere områder:
Det må allerede tidlig på dagen 26. desember ha fremstått som klart at katastrofen også angikk Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Justisdepartementet (JD), og UD skulle ha varslet HOD og JD på et tidlig tidspunkt.
Utvalget kan ikke se at de som satt på strategisk nivå hadde en god nok forståelse av helhetsbildet av situasjonen i katastrofeområdet som kunne danne grunnlag for en felles, tverrdepartemental innsats.
I den innledende fasen var det i UD mangel på telefonkapasitet, bemanningssystemer, system for registrering, ledelsesoppfølgning, informasjon med videre.
Etter utvalgets syn burde arbeidet med håndtering av registrering av savnede personer med videre vært håndtert av politiet fra første stund.
Et informasjons- og støttesenter for pårørende og en telefontjeneste burde ha vært opprettet så snart det ble klart at et større antall nordmenn var berørt av flodbølgekatastrofen.
Det var gjennomgående et lavt teknologisk nivå i informasjonsbehandlingen. Dette må skyldes manglende forståelse av behovet for å tilpasse virksomheten til informasjonssamfunnet.
Det var mangelfull personalledelse, organisering og oppfølgning av ansatte i UD. Disse fikk ikke forutsetninger for å gjøre en god jobb.
Det var uklare beskjeder om økonomiske fullmaktsforhold, noe som skapte uklarheter for ansatte i katastrofeområdet.
Arbeidet ved ambassaden i Bangkok var ustrukturert med svak internkommunikasjon, usikre beslutningsprosesser, uklare fullmakter og en betydelig underbemanning. Utvalget mener at hovedansvaret for denne svikten ligger hos ledelsen i UD i Oslo, som straks skulle ha forstått situasjonen og øyeblikkelig sendt betydelige forsterkninger med reell kompetanse.
I henhold til kongelig resolusjon av 3. november 2000 skal alle departementer, inklusiv UD, utarbeide beredskapsplaner og rapportere om dette arbeidet en gang i året til JD. Av disse rapportene fremgår at UD mener at de har krisehåndteringserfaring gjennom å håndtere enkelttilfeller hvor nordmenn i utlandet er i trøbbel. For utvalget ser det ut til at man i UD tror at en varslingsplan er en beredskapsplan, og at regelmessig behandling av småsaker er det som skal til for å utvikle kompetanse til å håndtere virkelige kriser. Etter utvalgets oppfatning mangler man i UD grunnleggende forståelse for beredskapsarbeid.
Både de enkelte ansatte og mange frivillige gjorde en meget stor innsats. Alle disse fortjener stor takk. Rapportens vurderinger og konklusjoner innebærer ikke på noen måte en nedvurdering av den enkeltes innsats.»
Utvalget har ikke funnet holdepunkter for at noen mistet livet som en direkte følge av myndighetenes håndtering av flodbølgekatastrofen.
Utvalget stiller spørsmål ved hvorfor Statsministerens kontor ikke på et tidligere tidspunkt tok initiativ til å få overført deler av arbeidet med flodbølgekatastrofen fra Utenriksdepartementet til andre departementer og etater. Det er særlig registreringen over savnede nordmenn utvalget mener burde vært overført til politiet. Utvalget mener at politiet kunne ha utvist større engasjement i spørsmålet om å overføre ansvaret for registreringen av savnede personer fra UD til politiet på et tidligere tidspunkt. For utvalget er det vanskelig å forstå hvorfor ikke Politidirektoratet og Kripos var mer opptatt av å kvalitetssikre listene over savnede før offentliggjøringen.
Utvalget konstaterer at UDs arbeid med den humanitære bistanden fungerte meget bra. UDs innsats på dette området ble opplevd som god, rask og effektiv.
Utvalget viser også til at politiets innsats i de katastroferammede områdene ble betegnet som førsteklasses av berørte og samarbeidende instanser.
Utvalget mener at norsk helsevesen samlet sett kom gjennom utfordringen fra flodbølgekatastrofen på en god måte, men utvalget kan ikke se at det finnes en samlende nasjonal beredskapsplan som binder sammen hele landets helseressurser.
Forsvaret gis positiv omtale av utvalget. Øvrige involverte sektorers innsats betegnes som verdifull.
Evalueringsutvalget har følgende anbefalinger til ny krisehåndteringsorganisasjon (kapittel 17 i rapporten):
«Utvalget foreslår en krisehåndteringsorganisasjon som består av:
en strategisk ledelse som skal ivareta den politiske og strategiske ledelsen av krisehåndteringsarbeidet. Det strategiske ansvaret plasseres hos en gruppe bestående av utenriksråden og departementsrådene i Justisdepartementet (JD) og Helse- og om-sorgsdepartementet (HOD) som kjerne.
en operativ ledelse som legges til politidirektøren som øverste ansvarlig. En operativ leder under politidirektøren har ansvar for planverket og for å lede det operative arbeidet fra Norge.
en utrykningsenhet for ledelse i katastrofeområdet.
utenriksstasjonene som har ansvaret for krisehåndtering inntil utrykningsenheten er på plass. Deretter har de en støttefunksjon for utrykningsenheten i tillegg til sine konsulære tjenester og andre myndighetsoppgaver.»
Utvalget anbefaler at den strategiske ledelse påser at Norge til enhver tid har en tidsmessig og situasjonstilpasset operativ kriseorganisasjon. Utvalget påpeker videre at det er behov for en jevnlig vurdering av risikobildet for nordmenn i utlandet og en jevnlig oppdatering og videreutvikling av beredskapsplaner. Utvalget anbefaler at den operative ledelse følger opp arbeidet med beredskapsplanene, og at disse bør inneholde vide fullmakter slik at tiltak kan iverksettes raskt.
Utvalget fremhever videre at det er viktig at planverk for håndtering av kriser i utlandet bygger på det nasjonale systemet for krisehåndtering slik at det samlede planverket lettere kan vedlikeholdes, trenes og iverksettes. Utvalget viser til at det er behov for godt samarbeid og koordinering både nasjonalt og internasjonalt, i første rekke med de nordiske land.