7 Krisehåndtering på strategisk nivå

7.1 Innledning

Evalueringsutvalget påpeker på s. 170 i rapporten at Norge har gode beredskapsplaner og systemer for å håndtere katastrofer innenlands og i nære havområder. Utvalget mener derfor at det er viktig at et planverk for håndtering av katastrofer i utlandet bygger på det nasjonale systemet slik at det samlede planverk kan vedlikeholdes, trenes og iverksettes enhetlig.

Den teknologiske, økonomiske og sosiale utviklingen har ført til en mer integrert verden. Hendelser som i første omgang rammer et annet sted i verden vil fort kunne få konsekvenser som må håndteres på nasjonalt nivå. Hendelser i Norge eller i våre nære havområder vil på den annen side kunne ha mange internasjonale dimensjoner. På denne bakgrunn mener Regjeringen at det er viktig å ha en felles overordnet struktur for hvordan kriser håndteres av norske myndigheter, uavhengig av om den aktuelle hendelsen primært gjelder norsk territorium eller om krisen finner sted i utlandet.

Evalueringsutvalgets forslag bygger videre på de sentrale prinsippene for krisehåndtering nasjonalt. Når det gjelder anbefalinger om ny organisering av krisehåndteringen, har utvalget konsentrert seg om hendelser som finner sted i utlandet. Regjeringen mener imidlertid at flere av anbefalingene fra utvalget også har klar overføringsverdi for håndtering av kriser innenlands. Dette gjelder for eksempel betydningen av å skille mellom det strategiske og operasjonelle nivå i krisehåndteringsorganisasjonen. Regjeringen anser derfor forslagene fra utvalget som et viktig bidrag for også å styrke den nasjonale krisehåndteringen.

Det vil i dette kapittelet bli redegjort for tiltak for å styrke kriseledelsen på strategisk nivå. Siktemålet er å bygge et fleksibelt apparat som har evne til å møte en rekke krisesituasjoner på meget kort varsel. Det er gitt en kortfattet oversikt over nasjonale systemer for operativ krisehåndtering i Vedlegg 1, herunder politiets, hovedredningssentralenes og lokale redningssentralers koordinerende rolle i redningsaksjoner.

Terror- og sabotasjesituasjoner er en særlig alvorlig type kriminalitet. Bekjempelse av kriminalitet er en politioppgave, og det generelle ansvaret for terrorberedskap er lagt til politiet. I norsk krisehåndtering skilles det mellom å redde liv og helse (redningstjeneste) og ordninger for å håndtere hendelser der materielle verdier og samfunnets funksjonsdyktighet er i fare. Det er etablert rutiner for å ivareta myndighetenes samordning av innsats ved begge typer hendelser. Det er et viktig prinsipp at alle typer situasjoner skal håndteres på lavest mulig nivå (lokalt/regionalt).

Når det gjelder krisehåndteringssystemer for å redde liv og helse, er vår nasjonale redningsberedskap nylig gjennomgått (NOU 2001:31 Når ulykken er ute). Regjeringen legger til grunn at med de tilpasninger som ble omtalt i St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet har vi et velfungerende krisehåndteringssystem på operativt nivå. Nødetatene har gode samarbeidsrutiner for samarbeid på skadested, og den statlige forsterkningsressursen Sivilforsvaret er omorganisert og styrket for å kunne bistå ved store og sammensatte hendelser. Tiltak for å styrke operativ krisehåndtering for kriser i utlandet er omtalt i kapittel 6.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004-2005) fattet Stortinget 30. november 2004 følgende anmodningsvedtak. (Anmodningsvedtak nr. 71)

«Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved ­kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, og komme tilbake til ­Stortinget med saken på egnet måte.»

I Innst. S. nr. 49 (2004-2005) viser komiteen til at det overordnede styringsansvaret er blitt omorganisert i flere land, samt at Sårbarhetsutvalget foreslo et overordnet departement, et Innenriksdepartement. Flertallet i komiteen uttaler:

«Flertallet vil likevel peke på at øvelser har vist at ulike etater har ulike meninger om hvilken etat som har det overordnede ansvar for den oppståtte krisesituasjonen. At det kan oppstå slike uoverensstemmelser, er ikke vanskelig å forestille seg. Kriser kan ha et svært komplekst innhold som parallelt kan berøre flere offentlige etater med ulike rapporteringsrutiner. Flertallet viser til at krisesituasjoner av natur er tidskritiske med tanke på å redde menneskeliv og unngå materiell skade. Flertallet vil derfor at de overordnede organisatoriske løsningene ikke skal være til hinder for rask og effektiv ledelseshåndtering når en krise oppstår.

Flertallet mener derfor at organisatoriske uoverensstemmelser skal løses ved at det etableres en krisehåndteringsenhet som delegerer og fordeler ansvar i tråd med krisesituasjonens innhold. Krisehåndteringsenheten vil altså ha som oppgave ta ledelsen over krisesituasjonen for å klargjøre hvilke etater som skal bistå med ressurser for å redusere og forebygge effekten av krisesituasjonen, da det ikke forventes at krisehåndteringsenheten vil ha selvstendige ressurser i en slik grad at ansvarsprinsippet kan fravikes. På dette punkt stiller flertallet seg undrende til om de prinsipper som foreslås i Stortingsmeldingen, er gode nok for meldingens overordnede formål. Som det pekes på i Innst. S. nr. 9 ( 2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), vil Regjeringen gi sin støtte til en rekke andre organisatoriske grep, heller enn et overordnet departement. Flertallet vil derfor igjen understreke, som det står i Innst. S. nr. 9 ( 2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), at det » i dagens situasjon og med framtidens trusselbilde er nødvendig å gi det videre samfunnssikkerhetsarbeidet en enda klarere prioritering innenfor en spesifikk og strukturert ramme.

Flertallet vil også derfor understreke at et flertall i Innst. S. nr. 9 ( 2002-2003), jf. St. meld. nr. 17 (2001-2002), ba Regjeringen legge frem forslag om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departement og etater som må være operative i beredskapsarbeidet. Flertallet kan ikke se at St.meld. nr. 39 (2003-2004) innfrir dette ønsket.»

Forslaget om en nasjonal krisehåndteringsenhet har sin bakgrunn i forslag fra Sårbarhetsutvalget (NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn). Utvalget anbefalte blant annet at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementer så langt som mulig burde legges til ett departement med sikkerhet og beredskap som hovedområde. Et slikt departement må ha god kapasitet og nødvendig kompetanse til å kunne lede koordineringen av myndighetenes håndtering i et bredt spekter av mulige krisesituasjoner.

Sårbarhetsutvalget foreslo videre at departementet burde etablere en egen enhet for å tilrettelegge for og forberede en god håndtering av ulike krisesituasjoner. Denne enheten burde plasseres i et fast lokale med oppdatert teknisk utstyr. Enheten burde ha en fast kjerne med spesialister på krisehåndtering og koordinering. Ved behov burde enheten forsterkes med utpekte representanter fra relevante departementer.

7.2 Tiltak for styrket krisehåndtering på strategisk nivå

Regjeringen har vurdert tiltak for å styrke krisehåndteringen på strategisk nivå og vil basere fremtidig strategisk krisehåndtering på tre hovedelementer:

• forsterket krisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd

• presisering og klargjøring av ansvaret for krisestyring i lederdepartementet (det departementet som er mest berørt av krisen)

• etablering av ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering

Evalueringsutvalget har i sin rapport foreslått at det ved kriser i utlandet skal etableres en krisehåndteringsorganisasjon som skal ivareta den politiske og strategiske ledelsen av krisehåndteringsarbeidet. Utvalget foreslår at det strategiske ansvaret plasseres hos en gruppe bestående av utenriksråden og departementsrådene i Justisdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet som kjerne. Det foreslås at strategisk ledelse knytter til seg andre departementsråder etter behov, og at regjeringsråden møter enten fast eller som observatør.

Evalueringsutvalget foreslår at strategisk ledelse i normalsituasjonen ledes av departementsråden i Justisdepartementet som har ansvaret for det samlede planverk, forberedelser og så videre. I katastrofesituasjonen vil det være naturlig at departementsråden i det departementet som eier krisen leder gruppen i henhold til ansvarsprinsippet.

Evalueringsutvalget foreslår at strategisk ledelse bør ha en rådgivningsgruppe som håndterer all informasjon fra operativt til strategisk nivå samt legger til rette for berørte statsråders involvering og mediehåndtering.

Utvalget har ikke vurdert nærmere hvordan det konstitusjonelle ansvaret vil legge føringer for den strategiske ledelse, men antar at statsrådene har ansvaret for den virksomhet som ligger under eget ansvarsområde. Utvalget forutsetter at dette klarlegges av myndighetene når det skal tas endelig stilling til beredskapsplanen.

Regjeringen deler evalueringsutvalgets vurderinger om behovet for et helhetlig konsept for krisehåndtering på strategisk nivå. Regjeringen er opptatt av at et slikt konsept må ta utgangspunkt i gjeldende prinsipper for krisehåndtering (ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet og likhetsprinsippet), og at det ikke går på tvers av etablerte velfungerende beredskapsordninger på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

Evalueringsutvalgets forslag harmonerer godt med den tankegang som har ligget til grunn når det i tidligere krisesituasjoner er satt ned en departementsrådsgruppe for å koordinere virksomheten til berørte departementer. Dette ble for eksempel gjort etter terroranslagene i USA 11. september 2001 og i forbindelse med arbeidet under Irak-krigen.

Regjeringen vil nå gjøre dette til en fast ordning ved å etablere Regjeringens kriseråd, som vil utgjøre en felles struktur for kriser innenlands og kriser i utlandet. Rådet vil være det øverste koordineringsorganet på embetsnivå i krisehånd­teringsorganisasjonen.

Regjeringen er opptatt av at krisehåndteringskonseptet skal være tilpasset forskjellige typer krisesituasjoner og scenarier. Hensikten er å sette ansvarlige departementer best mulig i stand til å utføre de oppgaver og funksjoner som kreves på strategisk nivå i en krisesituasjon.

7.3 Regjeringens kriseråd

7.3.1 Regjeringens kriseråds sammensetning og oppgaver

I mindre alvorlige krisesituasjoner vil samordningen mellom departementene kunne ivaretas av lederdepartementet alene, jf. punkt 7.4. I mer komplekse krisesituasjoner er det imidlertid behov for styrket koordinering mellom departementene. I slike situasjoner trer Regjeringens kriseråd i funksjon.

Regjeringens kriseråd består av følgende faste medlemmer:

• regjeringsråden ved Statsministerens kontor

• departementsråden i Justisdepartementet

• departementsråden i Forsvarsdepartementet

• departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet

• utenriksråden i Utenriksdepartementet

I tillegg skal rådet i lys av den aktuelle krisen utvides med den eller de departementsrådene som er berørt av den aktuelle krisen. Dersom den aktuelle krisen for eksempel gjelder luftfartssektoren, vil rådet bli utvidet med departementsråden i Samferdselsdepartementet. Dersom krisen gjelder forurensning til sjøs vil rådet bli utvidet med departementsråden i Fiskeri- og kystdepartementet og også eventuelt Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet. Ved kriser/ulykker som berører petroleumsvirksomheten på norsk sokkel eller landanlegg vil rådet bli utvidet med departementsrådene i Arbeids- og sosialdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Ved behov vil også lederen av krisestøtteenheten og ledere fra berørte etater, lokale myndigheter mv. møte i rådet.

De faste medlemmene av rådet er den øverste ledelse på embetsnivå i de departementene som oftest vil være direkte berørt av en krisesituasjon og som har ansvar for de viktigste redningsressursene. Ettersom deltakerne er de administrative topplederne i de berørte departementene og etatssjefer har de alle nødvendige fullmakter slik at beslutningene kan fattes raskt og uten unødige mellomledd.

Kombinasjonen av faste medlemmer på den ene siden og muligheten for utvidelse av kriserådet på den annen side skal ivareta flere hensyn. Ved å gi kriserådet en fast kjerne av medlemmer, sikrer en erfaringsoverføring fra håndtering av tidligere krisesituasjoner. De medlemmene av rådet som ikke selv er direkte berørt av den aktuelle krisen, vil få en viktig funksjon som rådgivere i forhold til strategiske beslutninger. Ved at rådet kan utvides med berørte departementer, etater og myndigheter etter behov, sikres det samtidig at sammensetningen av staben til enhver tid kan tilpasses den aktuelle krisesituasjonen.

Alle departementsrådene kan ta initiativ til innkalling av Regjeringens kriseråd. Ut fra et føre-var prinsipp skal terskelen for å kalle inn kriserådet være lav. Departementsråden fra lederdepartementet leder Regjeringens kriseråd.

Hvis lederdepartement ikke er klarlagt, ledes møtene inntil videre av Justisdepartementet, som også har et ansvar for å ta initiativ til å innkalle dersom dette ikke gjøres av andre.

Regjeringens kriseråd vil være det overordnede administrative koordineringsorganet dersom krisen er av en slik karakter at flere departementer er involvert og det er behov for en omfattende koordinering.

Hovedoppgaven for Regjeringens kriseråd er å sørge for strategisk koordinering. Dette omfatter blant annet å vurdere spørsmålet om lederdepartement, sikre god koordinering av tiltak som iverksettes av ulike departementer og etater, og sikre at informasjon til media, publikum og andre fremstår som koordinert fra myndighetenes side.

Opprettelsen av Regjeringens kriseråd endrer ikke Regjeringens overordnede ansvar og den funksjonen regjeringskonferanser har som forum for politiske drøftelser. Regjeringens kriseråd skal i denne forbindelse tilrettelegge for at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges frem for berørte statsråder eller Regjeringen for drøftelse.

Lederdepartementet, med bistand fra krisestøtteenheten, vil ha sekretariatsfunksjonen for Regjeringens kriseråd. I dette ligger blant annet et ansvar for å utarbeide oppdaterte situasjonsrapporter, analyser av situasjonen og løpende strategi for håndtering av informasjon til media og publikum.

7.4 Lederdepartementets krisestyring

7.4.1 Utpeking av lederdepartement

En følge av ansvarsprinsippet er at det departement som er mest berørt av krisen får et hovedansvar for å koordinere håndteringen av krisen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Det er viktig å understreke at utpeking av et lederdepartement ikke medfører endringer i det konstitusjonelle ansvarsforhold, og at alle departementer beholder ansvaret for sine respektive saksområder.

Prinsippet om at det skal utpekes et lederdepartement som er hovedansvarlig for å lede og samordne krisestyringen i departementene, er lagt grunn i en rekke andre land. Det vises i denne forbindelse til nærmere omtale av blant annet Storbritannia i vedlegg 2.

Etter flodbølgekatastrofen hadde Utenriksdepartementet ansvaret for krisehåndteringen i den første fasen. Helse- og omsorgsdepartementet overtok koordineringen da krisehåndteringen fikk en hovedvekt av tiltak som ble iverksatt i Norge, og var av helsemessig karakter. Ved tidligere krisesituasjoner her i landet har ulike departementer hatt et hovedansvar for å samordne håndteringen av krisen på departementsnivå. Under tilstrømningen av flyktninger fra Kosovo i 1998 ble samordningen ledet av Justisdepartementet, ved utbruddet av munn- og klovsyke i Europa i 2001 ble samordningen ledet av Landbruksdepartementet, og i tiden rundt og etter 11. september ble samordningen ledet av Justisdepartementet (innenriks) og Utenriksdepartementet (utenriks).

Valg av lederdepartement er basert på ansvarsprinsippet. Følgende kriterier legges til grunn:

• krisens karakter. Det vil ofte være en klar sammenheng mellom hendelsene og et departements ansvarsområde i en normalsituasjon

• hvilket departement som har best tilgang til informasjon om krisen

• hvilke departementer som har virkemidler for å håndtere krisen

I mange tilfeller vil det være opplagt hvilket departement som må ha rollen som lederdepartement. For eksempel vil Utenriksdepartementet i kraft av ansvarsprinsippet i utgangspunktet være lederdepartement for kriser som berører nordmenn i utlandet, tilsvarende vil Landbruks- og matdepartementet være lederdepartement i kriser som gjelder dyresykdommer, mens Helse- og omsorgsdepartementet vil være lederdepartement i kriser som gjelder epidemier/pandemier.

Ved usikkerhet om hvilket departement som er ansvarlig for å samordne, vil statsministeren i samråd med berørte statsråder utpeke lederdepartement etter tilrådning fra Regjeringens kriseråd.

For å etablere planer for å møte ulike krisescenarier og for å kunne gjennomføre relevante øvelser, bør en imidlertid så langt som mulig på forhånd søke å avklare hvilke departementer som må være forberedt på å ta ansvaret som lederdepartement i ulike krisescenarier. Dette er viktig blant annet for å unngå å miste verdifull tid i den tidlige fasen av krisehåndteringen.

Regjeringen vil gjennom øvelser og tilsyn legge vekt på å avdekke eventuelle uklarheter om hvilket departement som skal være lederdepartement i ulike krisesituasjoner, slik at dette kan klargjøres for alle aktører som vil være sentrale i den aktuelle krisesituasjonen.

7.4.2 Lederdepartementets oppgaver i en krisesituasjon

Ansvarsprinsippet innebærer at statsrådenes konstitusjonelle ansvar videreføres også i krisesituasjoner.

Dette innebærer at alle departementer har ansvar for å planlegge, forberede og øve for å håndtere kriser og katastrofer som kan oppstå under deres ansvarsområde. For å kunne ivareta dette ansvaret må departementet være oppdatert om risiko- og sårbarhetsforhold, eventuelt foretatt en analyse, og trusselvurdering for deres ansvarsområde. Så langt råd er, må de påse at avbøtende tiltak er planlagt.

At departementene har et ansvar for å håndtere kriser innenfor eget ansvarsområde, innebærer ikke at den operative håndteringen av akutte kriser skal skje på departementsnivå. Departementenes hovedfunksjon i det daglige er å være sekretariat for den politiske ledelsen, og det er viktig at departementene i krisesituasjoner ikke overtar oppgaver som best kan utføres av de operative nivåene underlagt departementet. Utgangspunktet er at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå (nærhetsprinsippet). For eksempel innehar nødetatene brann, helse og politi og redningstjenesten alle nødvendige fullmakter for å iverksette akutte tiltak når liv og helse er truet. Koordineringen mellom disse er på operativt nivå ivaretatt gjennom etablering av lokale redningssentraler og hovedredningssentralene.

Utenriksdepartementet kommer i en særstilling fordi departementet har operativt ansvar for utenriksstasjonene, som vil måtte ha ansvaret for iverksettelse av tiltak for å bistå norske borgere i en krisesituasjon i utlandet, særlig i krisens første fase. Når et departement unntaksvis ikke har delegert operative oppgaver videre til en underliggende virksomhet, er det, som evalueringsutvalget peker på, viktig å ha en særskilt bevissthet knyttet til å skille strategiske og operative ledelsesfunksjoner. Når departementet skal bygge opp en kriseorganisasjon, må begge disse funksjonene ivaretas. De spesielle utfordringene som knytter seg til håndtering av kriser i utlandet er nærmere omtalt i kapittel 5 og 6.

I alvorlige krisesituasjoner vil det kunne være behov for at det treffes strategiske beslutninger på departementsnivå. Det kan for eksempel være behov for å gi oppdrag til underliggende etater for å sikre en helhetlig og samordnet krisehåndtering. Det kan også oppstå behov for koordinering av tiltak og ressursinnsats fra flere departementer.

Hvert enkelt departement må være forberedt på å ta rollen som lederdepartement på vegne av sentralforvaltningen i en krisesituasjon. I komplekse krisesituasjoner som krever utstrakt koordinering, gjøres dette i nær dialog med Regjeringens kriseråd.

I en krisesituasjon skal lederdepartementet:

• utarbeide overordnede situasjonsrapporter, blant annet på bakgrunn av informasjon fra andre departementer, rapporter fra operative virksomheter, mediebildet mv.

• identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

• påse at nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde blir iverksatt, og ivareta nødvendig koordinering med andre departementer og etater

• sørge for at det blir gitt koordinert informasjon til media og befolkningen

For å kunne ivareta disse funksjonene i en krisesituasjon skal lederdepartementet kunne hente bistand fra en ny krisestøtteenhet, jf. punkt 7.5. Hvert enkelt departement har imidlertid et selvstendig ansvar for å utarbeide planer som sikrer at disse funksjonene kan ivaretas.

Erfaringsmessig vil mye av pågangen fra media i krisesituasjoner være rettet mot stats­råden og departementet. Dette gjelder også selv om krisen i det alt vesentlige håndteres på et lavere nivå. Dette stiller store krav til departementets evne til å formidle informasjon om håndteringen av krisesituasjonen. Informasjonsberedskap er derfor omtalt særskilt i punkt 7.6.

7.5 Etablering av en krisestøtteenhet

7.5.1 Innledning

Som nevnt ovenfor har Stortinget bedt Regjeringen om å utrede spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet som ved kriser skal ha koordineringsansvar av departementet og etater som må være operative i beredskapsarbeidet, jf. anmodningsvedtak nr. 71 datert 30. november 2004.

I punkt 7.4 og punkt 7.3 er det redegjort for henholdsvis lederdepartementets ansvar for håndtering av kriser og for opprettelsen av Regjeringens kriseråd. Det fremgår her at Regjeringens krisesråd vil være det overordnede strategiske koordineringsorganet i krisesituasjoner som er av en slik karakter at det er behov for omfattende koordinering mellom flere departementer og etater.

I lys av erfaringene etter flodbølgekatastrofen har Utenriksdepartementet besluttet å bygge ut sin kriseorganisasjon. Justisdepartementet og enkelte andre departementer har også særlig tilrettelagte lokaler, sambandsløsninger mv. Justisdepartementet vil oppgradere sine krisehåndteringslokaler, teknisk infrastruktur og samband. Forsvarsdepartementet vedlikeholder og øver relevant planverk og beredskap. I tillegg er det etablert særlig tilrettelagte sambandsløsninger, stabspersonell for krisehåndtering og eget situasjonsrom. Departementet kan også benytte seg av Forsvarsstabens døgnbemannede situasjonssenter som i nytt ledelsesbygg på Akershus vil gi en betydelig forbedret evne til håndtering av sikkerhetspolitiske kriser. De ulike løsningene ivaretar imidlertid primært de enkelte departementenes egne behov. Et kost-nytte-perspektiv tilsier at departementer som sjelden vil være lederdepartement, ikke hver for seg bør investere i spesialtilpassede situasjonsrom og avansert teknisk ustyr mv.

Det er derfor ønskelig å bygge ut egen infrastruktur for å sikre at lederdepartementet og Regjeringens kriseråd har forberedte og tilrettelagte ordninger som kan understøtte lederdepartementet og de samordningstiltak som må iverksettes for at kriser skal kunne håndteres på en god måte.

Regjeringen vil derfor opprette en sentral krisestøtteenhet som har som oppgave å understøtte departementsfellesskapet og spesielt lederdepartementet under kriser.

7.5.2 Funksjoner som skal legges til en krisestøtteenhet

Krisestøtteenheten vil få ansvar for egne krisehåndteringslokaler som skal etableres i tilknytning til regjeringskvartalet. I krisesituasjoner skal disse lokalene kunne brukes som stabslokaler av lederdepartementer som ikke selv disponerer egnede beredskapsrom for å kunne håndtere den aktuelle krisen. Det vil også være aktuelt å bruke krisehåndteringslokalene i situasjoner hvor det er behov for å samordne virksomheten til flere departementer under kriser.

Bruk av krisestøtteenhetens lokaler skal imidlertid ikke være en forutsetning for å få støtte fra enheten. Krisestøtteenheten skal også være forberedt på å kunne bistå departementene med løpende rådgivning, utarbeidelse av situasjonsrapporter, informasjonsbehandling, tilrettelegging av beslutningsgrunnlag, loggføring, teknisk ekspertise mv. i de tilfellene hvor krisen håndteres fra lederdepartementets egne krisehåndteringslokaler.

Opprettelsen av en krisestøtteenhet vil ikke innebære en endring av ansvarsprinsippet siden støtteenheten ikke overtar ansvar og oppgaver som tilligger det ordinære sektoransvar/linjeansvar. Enheten skal øke de ressursene departementene kan trekke på i krisesituasjoner. For eksempel skal enheten kunne bidra til at departementene har et oppdatert og likt situasjonsbilde ved å legge til rette for at departementene kan motta, behandle og sende ut store mengder informasjon under kriser.

Enheten skal kunne tilby departementene fellesressurser som departementene kan trekke på i krisesituasjoner som for eksempel mobilt teknisk utstyr, felles elektronisk loggføringssystem og telefonlinjekapasitet. Enheten skal kunne inngå avtaler på vegne av departementsfellesskapet i den grad det kan være aktuelt å kjøpe tjenester fra eksterne aktører.

Enheten må ha en generell oversikt over aktuelle beredskapsplaner og nasjonale og internasjonale ressurser (materiell, innsatspersonell og annen ekspertise i krisehåndtering) relatert til de ulike hendelser som kan tenkes å oppstå. Enheten skal kunne motta og videreformidle varsel fra aktuelle beredskapsetater om krisessituasjoner. Ved kriser og katastrofer må enheten umiddelbart forberede seg på å bistå lederdepartementet og eventuelt Regjeringens kriseråd.

Gjennom et samarbeid med blant annet hovedredningssentralene skal enheten ha oversikt over de ressurser frivillige sektor kan stille til disposisjon i en krisesituasjon. Dette skal sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å utvikle et nasjonalt register for rednings- og beredskapsressurser. Det er viktig at enheten i nært samarbeid med virksomheter som for eksempel hovedredningssentralene og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, bearbeider tidligere hendelser med sikte på å dra nytte av erfaringene.

Enheten skal også kunne legge til rette for et godt medie- og informasjonsarbeid som en integrert del av krisehåndteringen. Det vises i denne sammenhengen til punkt 7.6 om overføring av ansvar som i dag er tillagt Kriseinfo.

I tillegg til å yte bistand til departementene i akutte krisesituasjoner, legges det opp til at krisestøtteenheten skal ha oppgaver knyttet til det løpende beredskapsarbeidet i Justisdepartementet, for eksempel gjennom å gi råd om utvikling av planverk og ved å bistå departementene med å tilrettelegge for øvelser. Dette må skje i nært samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

7.5.3 Nærmere om organisering av krisestøtteenheten

Å finne en hensiktsmessig plassering av krisestøtteenheten innenfor den etablerte beredskapsorganisasjon er viktig. Et alternativ som har vært vurdert har vært å legge krisestøtteenheten under Statsministerens kontor. Det er imidlertid flere grunner til at Regjeringen ikke har valgt denne løsningen. For det første vil enheten mangle tilknytning til et bredere fagmiljø dersom den legges til Statsministerens kontor. Hovedfunksjonen til Statsministerens kontor er å bistå statsministeren i å lede og samordne Regjeringens arbeid, forberede, gjennomføre og følge opp statsrådenes møter hos Kongen, sørge for den formelle kontakten mellom Regjeringen og Stortinget og bistå statsministeren i hans internasjonale arbeid.

For det andre vil det kunne oppstå uklare ansvarsforhold mellom statsministeren og justisministeren dersom enheten legges til Statsministerens kontor. En sentral del av krisestøtte­enhetens oppgaver i det daglige vil være å ta del i det løpende beredskapsarbeidet i Justisdepartementet, herunder deltakelse i øvelser og råd om utvikling av planverk. Dette er viktig blant annet for å sikre at rutinene for samhandling mellom departementene og krisestøtteenheten er innarbeidet når krisesituasjoner inntreffer. I slike alvorlige krisesituasjoner vil det være et stort press på Statsministerens kontor når det gjelder bistand til statsministeren og Regjeringen, herunder kontakt mot Stortinget, og det er viktig at kontorets ressurser kan ivareta disse oppgavene. I alvorlige krisesituasjoner vil den nødvendige tilknytningen til Statsministerens kontor ivaretas gjennom at regjeringsråden er fast medlem av Regjeringens kriseråd.

Justisdepartementet har et ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene og vil i de fleste nasjonale krisesituasjoner ha en sentral rolle. Justisdepartementet har et særskilt ansvar for samordning og tilsyn på samfunnssikkerhetsområdet og har en pådriverrolle overfor departementene i det daglige beredskapsarbeidet. Dette gjøres ved å gi råd om utvikling av planverk og ved å bistå departementene i å tilrettelegge for øvelser, herunder øvelser på tvers av departementsgrensene. Justisdepartementet innhenter også rapporter og gjennomfører tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Krisestøtteenheten vil derfor bli lagt til Justisdepartementet.

Etablering av en slik støtteenhet endrer ikke det enkelte departements ansvar for egne beredskapsforberedelser, men gir Justisdepartementet et særlig ansvar for å understøtte andre departementer når disse står overfor kriser.

Det legges opp til et nært samarbeid med ­Forsvarsdepartementets krisehåndteringsenhet. Dette samarbeidet kan blant annet omfatte informasjonsutveksling, rutiner for oppbygning av situasjonsbilde på strategisk nivå, løpende konsultasjoner og rådgivning i forbindelse med situasjonsanalyser, løpende koordinering av tiltak og samarbeid om utvikling av utdanningstilbud for relevant personell.

Enheten skal være døgnkontinuerlig tilgjengelig.

Det er en rekke offentlige etater som i dag har en døgnkontinuerlig vaktordning og situasjonsovervåking, for eksempel Utenriksdepartementet, Forsvaret og hovedredningssentralene. En ytterligere samordning av slik situasjonsovervåking vil bli gjennomgått i tilknytning til etableringen av krisestøtteenheten.

Det tas i utgangspunktet sikte på at krisestøtteenheten til daglig skal bestå av et mindre antall heltidsansatte medarbeidere. Det er viktig å etablere ordninger som sikrer at personellet til enhver tid har den nødvendige relevante og praktiske erfaring. I tillegg skal enheten i krisesituasjoner kunne utvides med forhåndsutpekt personell fra andre departementer og eventuelt direktorater, slik at enheten over et lengre tidsrom skal kunne støtte opp under krisehåndteringen i lederdepartementet og Regjeringens kriseråd. Dette skal sikre at det dras nytte av ulike fagmiljøers kunnskap og erfaringer.

Når det gjelder tilbudet av tekniske støttetjenester til departementene, legges det opp til at krisestøtteenheten skal ha et nært samarbeid med Statens forvaltningstjeneste, som blant annet har ansvaret for 24-timers drift i regjeringskvartalet og Regjeringens nettsider (ODIN). Andre viktige samarbeidspartnere vil for eksempel være Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO).

7.6 Informasjonsberedskap

7.6.1 Generelt om ansvar for informasjonsberedskap

Ansvarsprinsippet innebærer at hvert enkelt departement har ansvar for god informasjonsberedskap innenfor eget fagområde og for å stille krav til underliggende etater basert på den statlige informasjonspolitikken.

Tidligere Statens informasjonstjeneste og Statskonsult har, med støtte fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, hatt som oppgave å være forvaltningens kompetansesenter og rådgiver på området risiko- og krisekommunikasjon. Statskonsult ble omdannet til aksjeselskap fra 1. januar 2004. Moderniseringsdepartementet har inngått avtaler med Statskonsult om ivaretakelse av oppgaver innenfor risiko- og krisekommunikasjon for 2004 og 2005.

I St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, ble det gitt uttrykk for at Regjeringen ville vektlegge arbeidet med informasjonsberedskap som en integrert del av arbeidet med sikkerhet og beredskap, og at informasjonsberedskap og informasjonshåndtering skal inngå som en integrert del av samfunnssikkerhetsarbeidet i regi av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

For å sikre en best mulig håndtering av nye informasjonsutfordringer på sentralt nivå, ble det i St.meld. nr. 39 (2003-2004) varslet at det ville bli tatt initiativ til en gjennomgang av gjeldende instrukser, herunder instruksen om Regjeringens kriseinformasjonsenhet.

7.6.2 Nærmere om Regjeringens kriseinformasjonsenhet

Anmodningsvedtak nr. 74

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 49 fattet Stortinget 30. november 2004 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber Regjeringen iverksette en evaluering av Kriseinfo (Regjeringens kriseinformasjonsenhet)».

Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo) ble opprettet i 1989 og er en forsterkningsstyrke for å bistå sentralforvaltningen med informasjonshåndtering ved større kriser og hendelser i fredstid (opprettet som en følge av evalueringen av Tsjernobyl-ulykken).

Kriseinfo er primært en forsterkningsstyrke for departementene, men kan etter anmodning fra det ansvarlige fagdepartement også bistå andre statlige etater. Det vil alltid være opp til fagansvarlig departement å vurdere om det er ønskelig å rekvirere støtte fra Kriseinfo. Enheten består av informasjonssjefer fra ti ulike departementer.

Kriseinformasjonsenheten har selv tatt en rolle som pådriver for å øke bevisstheten om kriseberedskapsplanlegging og relevante direktorater.

Sekretariatsfunksjonen har ligget i Statskonsult, men ble våren 2005 flyttet til Moderniseringsdepartementet. Sekretariatet har blant annet hatt ansvar for å sørge for tilretteleggelse for møter, studiebesøk mv.

Med unntak av håndteringen av flodbølgekatastrofen i årsskiftet 2004/2005 har ikke Kriseinfos forsterkningsstyrke vært i aktiv tjeneste siden 1995.

7.6.3 Vurderinger av informasjonsberedskapen i departementene

Som det er redegjort for i St.meld. nr. 39 (2003-2004), viser Statskonsults kartlegginger at departementenes informasjonsenheter har blitt betydelig styrket når det gjelder antall ansatte og kompetanse i de senere år.

Statskonsults rapport om departementenes informasjonsberedskap i 2004 ble publisert i mars 2005 (Rapport 2005:3 Statskonsult). Konklusjonene i rapporten er i tråd med konklusjonene om statlig informasjonsberedskap i St.meld. nr. 39 (2003-2004).

Alle 15 departementer som deltok i undersøkelsen har planer for kriseinformasjon. Undersøkelsen viser imidlertid også at det er behov for ytterligere tiltak for å forbedre krisekommunikasjonsberedskapen. Statskonsult anbefaler departementene å gjennomføre regelmessige scenariegjennomganger og risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS). Statskonsult anbefaler videre at koordinering av oppgavefordeling/samarbeid/eierskap mellom departementene i forkant av kriser på basis av krisescenarier som blir vektlagt i ROS eller scenariegjennomgang, styrkes. Det anbefales at det arrangeres årlige eller halvårlige øvelser i krisekommunikasjon og generell beredskap og at flere departementer øver sammen.

Evalueringsutvalget har i sin rapport påpekt svakheter ved Utenriksdepartementets system for kriseinformasjon, jf. kapittel 7 om Medie- og informasjonshåndtering i utvalgets rapport. Utvalget påpeker at Kriseinfo ikke ble utnyttet i tråd med instruksen, blant annet fordi medlemmene de første dagene ble satt til å svare på pårørendetelefoner.

7.6.4 Ny organisering av arbeidet med informasjonsberedskap

Håndtering av medier og informasjon til publikum er blitt et stadig viktigere element i myndighetenes krisehåndtering og krever stor profesjonalitet. Regjeringen ønsker å se informasjon– og kommunikasjon som en integrert del av beredskapsarbeidet i staten. For å styrke dette arbeidet vil Regjeringen flytte ansvaret for kompetanseutvikling og rådgivning innen informasjonsberedskap fra Moderniseringsdepartementet og Statskonsult til Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Etter Regjeringens vurdering er ikke Kriseinfo lengre en hensiktsmessig måte å organisere forsterkingsarbeidet for departementene på. Etter at Kriseinfo ble opprettet i 1989 har informasjonsenhetene i departementene blitt vesentlig styrket. Mange av departementene henter inn personer fra egne fagavdelinger eller fra underliggende etater ved behov for å forsterke informasjonsenhetene i en krisesituasjon. Kriseinfo er svært sjelden blitt brukt. En svakhet ved Kriseinfo har dessuten vært at enheten bare omfatter 10 av 17 departementer.

Regjeringen mener derfor at det ikke lenger er hensiktsmessig å opprettholde en atskilt forsterkningsenhet for kriseinformasjon i den formen som Kriseinfo har. For å styrke informasjonsberedskapen skal departementenes ansvar for god informasjonsberedskap i det enkelte departement tydeliggjøres og kompetansen i det enkelte departement videreutvikles. Regjeringen vil i dette arbeidet vektlegge kompetanseheving, nettverksarbeid og teknisk beredskap innenfor kommunikasjonsfeltet i samtlige departementer. Funksjonen som pådriver for økt bevissthet om kriseberedskap på kommunikasjonsområdet skal styrkes.

Regjeringen vil derfor basere arbeidet med informasjonsberedskapen i departementene på følgende elementer:

• Alle departementer må være forberedt på å kunne ta rollen som lederdepartement i en krisesituasjon innenfor sitt ansvarsområde. De må også være forberedt på å kunne ivareta sekretariatsfunksjonen for Regjeringens kriseråd, herunder å legge til rette for en løpende strategi for koordinert informasjon til media og publikum. Som et ledd i dette arbeidet må departementene gjennomgå sine planer for kommunikasjons­beredskap. Hvert enkelt departement må blant annet vurdere hvordan departementet kan forsterke sin egen informasjonsstab i en krisesituasjon gjennom forhåndsutpekt personell. Dette kan skje gjennom forsterkninger fra fagavdelinger i eget departement, fra underliggende etater eller fra andre departementer. Det må også ­stilles krav til gjennomføring av øvelser, evaluering av planverk og teknisk beredskap. Dette må gjøres på samme måte som for det øvrige beredskapsplanverket.

• Beredskapsarbeid skal inngå som et jevnlig tema på de faste møtene mellom informasjonssjefer og informasjonsmedarbeidere i departementene. Dette nettverket vil dermed bli et nettverk for kompetanseheving og erfaringsoverføring på krisekommunikasjon.

• Krisestøtteenheten som er lagt til Justisdepartementet vil styrke Justisdepartementets på­driverrolle overfor departementene i beredskapsarbeidet. Enheten skal også kunne bistå departementene med informasjonsberedskap. Krisestøtteenheten skal videre ha ansvar for å bistå øvrige departementer med teknisk utstyr og felles IKT-verktøy til bruk i en krisesituasjon, herunder mobilt kommunikasjonsutstyr.

• En god informasjonsberedskap er avhengig av pålitelige og felles kommunikasjonsverktøy. Behovet for oppgradering av fellestjenester vil bli gjennomgått.

• Det ansvaret Moderniseringsdepartementet har for informasjonsberedskap, som utføres av Statskonsult, overføres til Justisdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

7.7 Tilsyn og øvelser

Justisdepartementet er gjennom kgl.res. 16. september 1994 gitt et samordningsansvar på beredskapssektoren. For å bidra til ivaretakelsen av dette ansvaret ble det ved kgl.res. 3. november 2000 fastsatt en instruks om innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene.

Det enkelte departement er ansvarlig for egne beredskapsforberedelser for kriser og katastrofer i fred, sikkerhetspolitiske kriser og krig. Justisdepartementets tilsynsrolle rokker ikke ved dette prinsippet.

Hovedformålet med internkontroll og tilsyn er å sikre målrettet og effektivt beredskapsarbeid under det enkelte departements ansvarsområde gjennom å innføre en systematisk metode for departementenes eget arbeid.

Internkontroll og tilsyn skal bidra til at departementene har definert sitt beredskapsansvar, mål og oppgaver, og har planer og styringssystemer slik at sikkerhet og beredskapsarbeid ivaretas i det daglige.

Departementene skal med to års mellomrom avgi rapport til Justisdepartementet om status for beredskapsarbeidet. Det er gjennomført slik rapportering i 2002 og 2004. Rapportene inngår som grunnlagsdokumentasjon for de tilsyn som gjennomføres og i det generelle samarbeidet mellom Justisdepartementet og øvrige departementer i beredskapsspørsmål.

Antallet tilsyn er fra 2005 trappet opp. Det skal nå gjennomføres seks tilsyn i året. På bakgrunn av erfaringene etter flodbølgekatastrofen vil de planlagte tilsyn være mer omfattende. Etter gjennomført tilsyn utarbeider departementene plan for oppfølging i forhold til de funn som er gjort under tilsynet. I henhold til tilsynsplanen skal det gjennomføres tilsyn med Utenriksdepartementet i første halvdel av 2006.

Hver virksomhet, etat og departement er ansvarlig for å gjennomføre og finansiere øvelser innen eget fag- og ansvarsområde. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har som en hovedoppgave å bistå myndighetene med å øve beredskapsplaner og krisehåndteringssystemer.

Krisestøtteenheten skal delta aktivt i planlegging og gjennomføring av øvelser i departementene, slik at samspillet mellom departementene og krisestøtteenheten øves og rutinene for samhandling blir innarbeidet. Erfaringene fra øvelser vil også kunne være et nyttig supplement til de erfaringer som gjøres i forbindelse med departementenes internkontrollrapporter og tilsyn. På denne måten vil etableringen av en krisestøtteenhet sette ytterligere kraft bak samarbeidet mellom de enkelte fagdepartementer og Justisdepartementet med sikte på at det etableres gode rutiner for krisehåndtering.

De øvelser som blir gjennomført på nasjonalt nivå kan være av ulik art, fra mindre diskusjonsbaserte øvelser til større øvelser i felt og stabs­øvelser hvor bredden i det nasjonale ledelsesapparatet simulerer håndteringen av et krisescenario, herunder ved å teste utstyr og rutiner. Det er i årene framover planlagt en rekke øvelser for sivile myndigheter. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utviklet en rammeplan for sivile nasjonale beredskapsøvelser for perioden 2005-2008, hvor det legges opp til en årlig større nasjonal krisehåndteringsøvelse. Det avholdes jevnlig krisehåndteringsøvelser i NATO og andre internasjonale samarbeidsorganer, jf. St.meld. nr. 39 (2004-2005) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid. Hensikten med øvelsene er blant annet å øve konsultasjons- og beslutningsprosessen mellom nasjonene. Internasjonale krisehåndteringsøvelser kan også brukes som utgangspunkt for nasjonale øvelser.

Høsten 2005 avholdes Øvelse Barents Rescue i Finnmark som er den største sivilt ledede internasjonale rednings- og beredskapsøvelse i Norge. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har ansvaret for planlegging og gjennomføring av øvelsen. Scenariet for øvelsen utvikler seg rundt en kompleks masseskadesituasjon på et cruiseskip og store utslipp fra en oljetanker.

Øvelsen er internasjonal og en del av Barentssamarbeidet. Foruten en rekke norske aktører kommer deltagere fra blant annet Sverige, Danmark, Finland, og Russland. Totalt vil mellom 2000 og 3000 deltagere være med i øvelsen. Deltakere er blant annet Forsvaret, Sosial- og helsedirektoratet og Helse Nord, Helse Nord RHF, Kystverket, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ved Sivilforsvaret, Hovedredningssentralen Nord-Norge, Fylkesmannen i Finnmark, Finnmark fylkeskommune, politiet i Vest-Finnmark samt Porsanger og Nordkapp kommuner. Sentrale myndigheter er planlagt trukket inn gjennom en varslingsøvelse i forkant av feltøvelsen.