2 Sak 26/08 Sametingets rapport til ILO for perioden fram til mai 2008
I 1994 ble ILO informert om en avtale mellom Sametinget og den norske regjering, som førte til at både Sametinget og regjeringen leverte egne rapporter, noe som belyste meningsforskjellene når det gjelder anvendelsen av ILO-konvensjon nr. 169 i Norge.
Sametinget ønsker å understreke hvor viktig den etablerte rapporteringsmekanismen mellom den norske regjering og Sametinget er. Sametingets syn er at det bare er gjennom en åpen og tydelig dialog vi kan komme frem til løsningene vi har mest behov for, og rollen til ILO er svært velsett og verdsatt i denne prosessen. ILO kritiske kommentarer til regjeringens opprinnelige forslag til finnmarkslov var således en sterkt medvirkende årsak til at lovforslaget ble endret og at man fant en omforent løsning som Sametinget kunne slutte seg til. Sametinget vil understreke at Finnmarksloven er basert på et kompromiss, der vesentlige krav fra Sametinget i henhold til folkeretten ble satt til side.
Forrige rapport fra Sametinget var i sin helhet viet regjeringens forslag til finnmarkslov. Denne saken burde derfor være godt kjent for ILO, og det er naturlig for Sametinget gi en kort oversikt over de viktigste endringer som ble gjort i lovforsalget. Sametinget vil også knytte noen kommentarer til de forutsetninger og forventninger som ble stilt av Sametinget i vårt vedtak der vi sluttet oss til det reviderte finnmarkslovsforsalget, og til hvilken oppfølgning disse så langt har fått av norske myndigheter.
Sametinget ønsker også å legge frem noen kommentarer til «Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom Sametinget og statlige myndigheter» som fulgte i kjølvannet av den nye finnmarksloven, samt om våre erfaringer med praktiseringen av denne. Videre vil vi omtale regjeringens forslag til minerallov og Sametingets standpunkt om nødvendigheten av at det innføres et særlig urfolksvederlag i henhold til ILO-konvensjon nr.169 artikkel 15 nr. 2. Rapporten vil også kort omtale den nye planloven.
På flere områder har norske myndigheter og Sametinget en ulik fortolkning av bestemmelser i ILO-konvensjon nr. 169 både når det gjelder rekkevidde og materielt innhold. Sametinget vil derfor særlig fokusere på bestemmelsene i landrettighetskapitelet da særlig på artiklene 13 til 15.
Avslutningsvis vil Sametinget knytte noen kommentarer til inkorporering av ILO konvensjon nr. 169 i Norge.
Når det gjelder andre spørsmål som tas opp i ILO-konvensjon nr. 169, ønsker Sametinget generelt å henvise til tidligere rapporter og komme tilbake til dem i senere rapporter.
2.1 Finnmarksloven (Særlig ILO-konvensjon nr. 169 – landrettighetskapittelet)
Finnmarksloven ble vedtatt i Stortinget i mai 2005 og trådte i kraft 01.07. 2006 (Lovens kapittel 5 omkartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter trådte i kraft trer i kraft 14. mars 2008.) Sametingets plenum ga forut for Stortingsvedtaket sin enstemmige tilslutning til lovforslaget i mai 2005.
Det er foretatt omfattende og grunnleggende endringer i Regjeringens opprinnelige forslag. Lovforslagets ånd og prinsipper er endret fra å fokusere på spørsmålet om allmennhetens rettigheter til naturressursene i Finnmark til å fastslå at det overordnede formålet med loven er å særlig sikre samisk kultur, med reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv.
Dette betyr at alle lovens bestemmelser må leses på bakgrunn av formålsbestemmelsen og det grunnsynet og de hensyn som etter den skal tillegges særskilt vekt. Dette betyr også at det grunnsynet som Samerettsutvalgets bygget sine forslag på nå delvis er tatt inn i loven.
Dette har vært et av Sametingets hovedkrav, i likhet med kravet om at folkeretten skulle få en sentral rolle i lovforslaget. Det har vært stor enighet i Sametinget om at ILO- konvensjonen skulle gjennomføres i norsk rett ved inkorporering og gis forrang foran norske lover. Justiskomiteens innstilling medfører en delvis inkorporering eller gjennomføring av konvensjonen innenfor lovens virkeområde. Konvensjonen får ikke forrang foran andre lover, slik som konvensjonene som nevnes i Menneskerettsloven har. Men forslaget innebærer likevel at Justiskomiteen har imøtekommet Sametingets krav om inkorporering ved at urfolkskonvensjonen får forrang foran finnmarkslovens bestemmelser hvis domstolene kommer til at bestemmelser i loven strider mot konvensjonen. I tillegg følger det av merknadene til loven at konvensjonen vil være en viktig rettskilde ved fortolkningen av loven.
Finnmarksloven inkluderer ikke bestemmelser om de fornybare marine ressurser. Sametinget fikk ikke gjennomslag for konkrete bestemmelser om sjøsamenes rettigheter til fiske og andre fornybare ressurser. Justiskomiteens kommentarer til finnmarksloven innbærer likevel en erkjennelse av at fiske er en viktig del av samisk kultur, og stortingsvedtaket omfattet en instruks til regjeringen om raskt å sette i gang et arbeid for å klargjøre rettighetssituasjonen på kysten av Finnmark.
Sametinget har med finnmarksloven fått et virkemiddel for å påvirke arealforvaltningen i fylket som vi ikke har hatt tidligere. Selv om bestemmelsen om Sametingets retningslinjer etter vårt syn ikke burde inneholdt noen departemental kontroll, så ser vi på dette som en aksept av Sametingets rolle som forvalter av de samiske interesser og verdier. Det er også andre steder i loven hvor det ideelt sett ikke burde vært behov for kontroll fra statlig hold. Sametinget har hele veien forutsatt at organet skal være selvstendig og ikke være underlagt statlig styring. Sametinget har ikke klart å få gjennom alle våre forslag vedrørende dette.
Når det gjelder ressurser inneholder finnmarksloven enkelte endringer som er i tråd med Sametingets ønsker. Bygdene og ressursbruken som bygdefolk har, er blitt anerkjent gjennom adgang til særskilt rett til utnyttelse av fornybare ressurser i bygdenes tradisjonelle områder. Denne bestemmelsen samt bestemmelsen om lokal forvaltning av slike ressurser vil kunne være et viktig virkemiddel for å sikre fortsatt bosetting i bygdene. Sametinget ville helst sett at lovforslaget bar mer preg av samiske sedvaner og en klar anerkjennelse av det kollektive aspektet av samenes bruk. Når det er sagt mener Sametinget at loven inneholder mange positive forbedringer, spesielt gjelder dette allmennhetens adgang til ressursene. Regjeringens forslag inneholdt en bestemmelse om allmennhetens rett til å utnytte ressursene i Finnmark. Lovforslaget er endret fra å omhandle allmennhetens rettigheter til å si at allmennheten har adgang til ressursene, etter tillatelse fra Finnmarkseiendommen. Ved ressursmangel vil lokalbefolkningens bruk kunne gis prioritet, og det er en riktig og viktig presisering.
Etableringen av Finnmarkseiendommen markerer et historisk skille i forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark. Samene sikres en lovfestet deltakelse i styringen av grunn og ressurser, og en anerkjennelse av grunneierretten ved at samene ikke konsekvent er i mindretall og kan være med på å avgjøre hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre fremtiden for kommende samiske generasjoner.
Statskog SFs forvaltning har også hatt kommersielle mål og har ikke hatt som formål å styrke lokalbefolkningens rådighet over sine ressurser. Finnmarksloven setter en stopper for at det overskuddet Statskog SF har hatt hvert år ved salg av ressursene, forsvinner ut av fylket. Finnmarkseiendommen skal ivareta forvaltningen av ressursene og få inntektene av salg av fiske- og jaktkort. Det samme gjelder de mineralene som tilhører grunneier. Disse vil fra lovens ikrafttredelse tilhøre Finnmarkseiendommen, som vil gi tillatelser til undersøkelser og utvinning av mineralressurser.
Når det gjelder mineraler innebærer finnmarkslovsvedtaket videre at det skal legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur med reindrift, utmarksbruk, næringer og samfunnsliv. Dette betyr at Sametingets lange kamp for å få en regel om særskilt vektlegging av samiske hensyn ved mineralutvinningssaker endelig har medført resultater. Dette gjelder likevel ikke i hele det samiske området, men kun i Finnmark fylke.
Finnmarkslovsaken inneholder svært viktige prinsipielle avklaringer. Fremover vil grunnlaget for vurdering av samiske interesser i saker som angår bruken av utmarka ikke lenger være avhengig av om en saksbehandler kjenner til og har vilje til å vurdere samiske hensyn.
Forslaget om Finnmarkskommisjon og særdomstol er svært viktige fremskritt. Det bygger på kjente prinsipper. Ikke alle positive elementer fremkommer direkte av lovteksten. Kommisjonen skal fastslå etablerte rettigheter etter gjeldende nasjonal rett etter § 29 og hvis man leser merknadene så nevnes samiske sedvaner spesielt som en del av grunnlaget for kommisjonens avgjørelser.
Sametinget ville selvfølgelig helst sett at lovforslaget bar ennå sterkere preg av samiske sedvaner og en klarere anerkjennelse av det kollektive aspektet av samenes bruk.
Finnmarksloven er ikke ideell, det gjenstår mange spørsmål som vi må følges opp av statlige myndigheter. Den kanskje største begrensningen i Finnmarksloven er at den kun gjelder en del av det tradisjonelle samiske området i Norge. Finnmarksloven er vedlagt denne rapporten som vedlegg 1.
Sametinget fremhever følgende:
Sametinget ber ILO vurdere om Finnmarkslovens § 29 er i samsvar med artikkel 14 i ILO-konvensjon nr. 169 om samenes rettigheter til eierskap og besittelse av de landområder der de tradisjonelt lever, skal anerkjennes.
Da Finnmarksloven er et kompromiss, ber Sametinget ILO vurdere hvordan man på en bedre måte kan ivareta samenes bruks- og eiendomsrett i områder utenfor Finnmark.
2.2 Sametingets forutsetninger og oppfølging i forbindelse med Finnmarksloven
Sametinget gjorde følgende enstemmige vedtak forut for Stortingets vedtakelse av finnmarksloven:
«Sametinget viser til Justiskomiteens utkast til innstilling O.nr.80 (2004 – 2005) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven), av 9. mai 2005.
Sametinget konstaterer at Finnmarksloven er et viktig fremskritt i sikringen og anerkjennelsen av samenes rettigheter til land og naturressurser etter intern rett og folkerett.
Finnmarksloven fører sammen samenes fortid, nåtid og fremtid. Loven bygger på en erkjennelse av behovet for forsoning mellom staten og samene for tidligere tiders urett, og behovet for å sikre at samenes mangfoldige kultur og levesett skal bestå også i fremtiden.
Det framheves at Finnmarksloven markerer et historisk skille når det gjelder de prinsipper forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark skal bygge på. Finnmarkslovens grunnsyn er at forvaltningen av grunn og naturressurser i Finnmark særlig skal sikre samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette grunnsynet og den prinsipielle anerkjennelsen av samenes rettigheter, er selve fundamentet for Finnmarksloven, og vil forhåpentligvis gi virkninger for tilsvarende prosesser om samenes og andre urfolks rettigheter i andre områder og i andre land.
Det konstateres at lovforslaget anerkjenner at samene gjennom sin bruk etter alders tid har etablert rettigheter til grunn og ressurser i Finnmark, og at disse rettighetene består og skal kartlegges og sikres ved egne prosesser. Den tradisjonelle samiske utmarksbruken har ved denne loven fått sin første lovmessige anerkjennelse, noe som har vært av stor betydning for Sametinget.
Sametinget vil framheve at Finnmarkskommisjonen og særdomstolen skal bygge sine avgjørelser på gjeldende rett, hvor spesielt samiske sedvaner og rettsoppfatninger og folkeretten er viktige rettskilder. En slik anerkjennelse av samisk sedvanemessig bruk vil bidra til at kommende generasjoner samer sikres en trygg framtid med bakgrunn i deres forfedres bruk av deres tradisjonelle områder.
Sametinget vil framheve det positive i at loven gir ILO- konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter forrang foran Finnmarksloven hvis lovens bestemmelser strider mot konvensjonen. Finnmarksloven innebærer dermed at Norge klart gir konvensjonen den status urfolks menneskerettigheter bør ha i landets lovgivning.
Sametinget vil understreke den grunnleggende betydningen av at staten overfører grunnbokshjemmelen og rådigheten til grunn og ressurser til et nytt selvstendig organ, der Sametinget er en likeverdig part.
Sametinget konstaterer at loven innebærer en anerkjennelse av Sametinget som forvalter av de samiske verdiene ved at Sametinget skal gi retningslinjer for hvilke hensyn som skal tas av både statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter ved endringer i bruken av utmarka. Ved vurderinger av om det skal tillates gruvedrift i Finnmark, skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur med næringer og utmarksbruk.
Sametinget konstaterer at samene har rettigheter til fiske og andre fornybare marine ressurser i de kystnære samiske områdene. Det samiske kyst- og fjordfiske må sikres. Det framheves derfor som særlig viktig at det svært raskt gjennomføres en utredning om samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, som følges opp med lovfestede rettigheter og en utvidelse av Finnmarkskommisjonens mandat til også å identifisere rettigheten til fiske.
Det slås fast at sikring av samiske rettigheter, etter internrett og folkerett, i østsamiske og kystnære samiske områder er neste skritt i rettighetsarbeidet i Finnmark. Sametinget vil videre understreke at arbeidet med disse spørsmål skal igangsettes snarlig og prioriteres.
Sametinget forventer at det igangsettes en helhetlig gjennomgang av relevant lovgiving slik at også disse er i samsvar med formål til folkeretten og Finnmarksloven.
Sametinget vil fremheve at Stortinget har tatt Norges folkerettslige forpliktelse om å konsultere det samiske folk ved arbeidet med Finnmarksloven på alvor, og at dette er nytt i forhold til landets konstitusjon. Sametinget vil videre framheve at konsultasjonene har vært svært nyttige i arbeidet med å finne frem til et forslag som Sametinget kan samtykke til Sametinget kan på denne bakgrunn gi sitt samtykke til at Justiskomiteens flertallsinnstilling fremmes for Stortinget slik den forligger, og tilrår Stortinget å vedta innstillingen.»
Vedtaket må leses i sammenheng og inneholder en rekke forutsetninger for hvilke oppfølgende tiltak som må settes i verk av statlige myndigheter gjennom konsultasjoner med Sametinget.
2.3 Statlig oppfølging, lovnader/hva som faktisk har blitt gjort
Sametinget vil i det følgende knytte noen kommentarer til hvilken oppfølgning som faktisk har blitt gjort siden vedtakelsen av finnmarksloven i 2005.
Marine ressurser /fiske i sjøen
Stortinget fattet følgende vedtak i forbindelse med vedtagelsen av finnmarksloven:
«Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.»
Regjeringen ga Fiskeri- og kystdepartementet i oppdrag å sørge for at Stortingets anmodningsvedtak ble fulgt opp. Fra januar til juni 2006 ble det i henhold til prosedyrer for konsultasjoner mellom Sametinget og Statlige myndigheter avholdt tre konsultasjonsmøter mellom Sametinget, og Fiskeri- og kystdepartementet, med Arbeids- og inkluderingsdepartementet som observatør, der temaet var mandat for et ekspertutvalg som skulle utrede samer og andres rett til fisket utenfor Finnmark. Konsultasjonspartene kom til enighet rundt fastsettelse av mandatet og utvalget ble oppnevnt i statsråd 30. juni 2006. Ekspertutvalget valgte å ta navnet Kystfiskeutvalget og ble ledet av tidligere høyesterettsjustitiarius Carsten Smith.
Kystfiskeutvalgets arbeid ble ferdigstilt ved utløpet av desember 2007. Innstillingen ble 18. februar 2008 avgitt og publisert som NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Innstillingen ble sendt på høring medio april 2008.
Kystfiskeutvalget har i forbindelse med sitt arbeid holdt åpne høringsmøter i alle Finnmarks kystkommuner. Formålet med høringsmøtene var å innhente informasjon lokalt for å kunne danne seg et inntrykk av lokale fiskeritradisjoner og sedvaner, og innhente innbyggernes synspunkter på gjeldende fiskerireguleringer og aktiviteten i fiskeriene i dag. Utvalget var også interessert i å få eventuelle forslag til endringer i disse reguleringene.
Kystfiskeutvalgets forslag samt andre større saker innen fiskerisektoren vil bil presentert i et eget kapittel i rapportens kapittel 10 med særlig fokus på Sametinget og norske myndigheters ulike fortolkning av ILO-konvensjon nr. 169.
Fiske i Tana og Neiden
Finnmarksloven § 28 gir en anvisning på at det gjennom forskrift kan gis nærmere regler for en lokal rettighetsbasert forvaltning av fisket i vassdragene Tana og Neiden. Sametinget og Miljøverndepartementet har gjennom en konsultasjonsprosess blitt enige om hovedtrekkene i et mandat for et utvalg som skal revidere regelverket for fiske i Tanaelva. Departementet har i konsultasjonsprosessen gitt utrykk for at utvalget ikke skal ta stilling til rettighetsspørsmål, noe Sametinget har bestridt under henvisning til at ethvert forslag om nye regler for en rettighetsbasert forvaltning av fisket må hvile på en underliggende presumsjon om rettighetsforholdene, slik at nye regler ikke vil være til fortrengsel for underliggende rettighetsforhold.
Østsamene
Den gruppa av samer som vi kjenner under benevnelsen østsamer (også benevnt som skolter) er en folkegruppe som har hatt sine tradisjonelle bosetningsområder i grenselandet mellom Finland, Russland og Norge – og da først og fremst langs elvene Lotta, Tuloma, Notta, Petsamo, Pasvik og Neiden. Østsamene i Neiden har tradisjonelt befolket Neiden siida, et område som i våre dager er delt av statsgrensene. Østsamenes kontroll over og utnyttelse av området har vært basert på opprinnelig okkupasjon, og grensene til nabosiidaene har stort sett vært stabile.
Den tradisjonelle levemåten blant østsamene har vært basert på bruk av områdets ressurser der fiske etter laks i Neiden og Munkelva, sjøfiske, jakt, fangst, mosesanking og reindrift har inngått. Østsamene ble kristnet på 1500-tallet av den russisk-ortodokse kirke, og en liten menighet i Neiden vedlikeholder denne trosretningen. Østsamisk språk har status som en av de samiske hoveddialekter, og står fjernt fra nordsamisk.
Østsamene befinner seg i en utsatt og kulturelt kritisk situasjon. De gikk på kort tid fra å utgjøre majoriteten av befolkningen i sine områder til å bli en minoritet blant annet på grunn av den nasjonale politiske betydningen grensestrøkene hadde Østsamisk kultur er, som følge av en hardhendt assimileringspolitikk og diskriminering, i ferd med å forsvinne. Slik sett er østsamene i dag den svakeste gruppen blant samer i Norge, og de er i dag svært fåtallige. Samerettsutvalget vurderte på denne bakgrunn flere særtiltak for østsamene. Sametinget viser til at positive særtiltak har en solid forankring i folkeretten og i nasjonal rett. Det vises blant annet i denne sammenheng til at tidligere høyesterettsjustitiarius Carsten Smith har summert det samerettslige bilde slik han ser Norges nasjonale og internasjonale rettslige forpliktelser ovenfor samene i 13 teser. Punkt 8 lyder:
«Om særtiltak. Samene har krav på positive særtiltak i forhold til den øvrige befolkning i landet, i den grad slike særtiltak er påkrevd for kultursikring og kulturutvikling.»
Sametinget foreslo i finnmarkslovsprosessen under henvisning til Samerettsutvalgets forslag at lovbestemmelser som danner grunnlag for å iverksette særtiltak og med et spesielt vern om østsamisk kultur, østsamiske sjølaksefiskeplasser og om østsamenes elvefiske i Neiden skulle inntas i Finnmarksloven (for Finnmarkseiendommen) og i sameloven (for norske myndigheter) Verken Regjering eller Storting har respondert på disse forslagene.
Sametinget slo i sin tilsutning til finnmarksloven derfor fast i mai 2005 fast at sikring av samiske rettigheter, etter intern rett og folkerett, i østsamiske områder er neste skritt i rettighetsarbeidet i Finnmark og understreket samtidig at arbeidet med disse spørsmål må igangsettes snarlig og prioriteres.
Regjeringen har vedtatt at det skal bygges et Østsamisk museum. Museet er under oppføring og det er overført midler til drift av institusjonen. En annen positiv utvikling på det kulturelle/åndelige området, jf. ILO art 5 b, er at Universitetet i Oslo har akseptert et krav om tilbakeføring av skjelettdeler fra 94 individer for gjenbegravelse på den østsamiske ortodokse gravplassen i Neiden, Sør-Varanger kommune. Kravet var støttet av Sametinget, som også har myndighet i spørsmål om tilbakeføring av samisk skjelettmateriale. Sametinget arbeider nå for frigjøring av gravplassområdet fra sekundær aktivitet, noe som vil kreve oppkjøp av en eiendom. Statlige myndigheter må anses å ha ansvar for å bidra til finansiering av et slikt kjøp, jf. ILO 169 art 6 c.
Mineraler
Ved vedtagelsen av Finnmarksloven ble det vedtatt enkelte endringer i minerallovgivningen, noe som riktignok var geografisk avgrenset til Finnmark. Det ble blant annet gitt regler om adgang til en forhøyet grunneieravgift til Finnmarkseiendommen og regler om samiske hensyn som måtte tas i den offentligrettslige forvaltningen. Under finnmarkslovsprosessen var en helhetlig gjennomgang av minerallovgivningen ikke noe eget tema, og selv om endringene i minerallovgivningen er positive skritt, har Sametinget vært tydelig på at det er behov for en helhetlig gjennomgang av minerallovgivningen som gjelder for hele det samiske området og som oppfyller regelen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2.
Sametinget har siden januar 2007 vært inne i en konsultasjonsprosess vedrørende en ny minerallov med Nærings- og handelsdepartementet. I perioden juli 2007 til april 2008 har det ikke vært bevegelse i saken. I denne rapporten vil denne saken bli nærmere behandlet under kapittel 11.
Områdene sør for Finnmark
Samerettsutvalget II leverte i november 2007 sin innstilling for områdene sør for Finnmark. Innstillingen er sendt på ett års alminnelig høring. Sametinget har enda ikke formelt behandlet saken, men vil legge til grunn at lovmessige tiltak sør for Finnmark må være innenfor folkerettslige standarder. Etter Sametingets syn er samerettsutvalgets forslag for områdene sør for Finnmark dårligere enn det som for Finnmarks vedkommende følger av Finnmarksloven.
En utfordring i forhold til Samerettsutvalget II sine konklusjoner synes å være oppfyllelsen av anerkjennelsen av den selvstendige plikten som følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1, begge alternativer, ved valg av styringsmodell for områder som skal identifiseres etter artikkel 14 nr. 2. Samerettsutvalget foreslår styringsmodeller for grunnen, som skal identifiseres etter artikkel 14 nr. 2, der samene konsekvent er i en mindretallsposisjon. Det synes videre å være en utfordring å oppfylle retten til deltakelse i den offentligrettslige forvaltning etter artikkel 7 og 15 nr. 1 for områder der det foreslås styringsmodeller der samiske representative organer ikke gis myndighet til å oppnevne styrerepresentanter. Rapporten vil behandle dette nærmere under kapittel 7.
Sametinget ser det som viktig at det nå gjennomføres et grundig og målrettet arbeid for i lov sikre samiske eiendoms-, bruks- og deltakelsesrettigheter til grunn og ressurser.
Samerettsutvalget II har foreslått tre nye lover. Disse er en kartleggings- og anerkjennelseslov, en hålogalandsallmenningslov (grunneierstyring av områder som skal identifiseres i Troms og Nordland fylker) og en saksbehandlings- og konsultasjonslov. I tillegg foreslår Samerettsutvalget endringer i fjelloven (retten til allmenningsbruk i Sør Norge), bergverksloven, naturvernloven, plan- og bygningsloven, reindriftsloven og friluftslivsloven. Samerettsutvalget har også vurdert behov for lovendringer for kyst og fjordfiske, men overlater til kystfiskeutvalget å foreslå konkrete tiltak på dette området.
Det er det samlede resultatet av de ulike lovprosessene sammenholdt med Norges folkerettslige forpliktelser som vil avgjøre om samiske rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt. Sametinget ser det derfor som viktig at de ulike lovforlagene behandles på en slik måte at de samerettslige sidene fullt ut ivaretas for hele det tradisjonelle samiske området i de beslutningsprosessene som er i gang.
Identifisering og anerkjennelse av landrettigheter
Etter finnmarksloven § 29 skal det opprettes en egen Finnmarkskommisjon som skal identifisere og anerkjenne eiendoms og bruksrettigheter i Finnmark.
Sametinget har gjennomført konsultasjoner med Justis- og politidepartementet og kommet til enighet om forskrift om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark. Forskriften utfyller reglene i finnmarksloven kapittel om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter.
Sametinget vil framheve at Finnmarkskommisjonen og særdomstolen skal bygge sine avgjørelser på gjeldende rett, og ser det som positivt at samiske sedvaner og rettsoppfatninger og folkeretten anerkjennes som viktige rettskilder i finnmarksloven. En slik anerkjennelse av samisk sedvanemessig bruk vil bidra til at kommende generasjoner samer sikres en trygg framtid med bakgrunn i deres forfedres bruk av deres tradisjonelle områder. Sametinget legger til grunn at dette bør få virkning også i den generelle rettsanvendelsen for andre domstoler.
Ny planlov
Samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet på mange måter. Det er derfor behov for regler som sikrer og ivaretar samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv i planleggingen i kommuner og fylker.
Arealgrunnlaget har stor betydning for samisk næringsutøvelse og bosetting, for kulturell tilhørighet, og for videreføring og utvikling av samfunnslivet. Tradisjonelle samiske næringsformer forutsetter ekstensiv bruk av store arealer. I forvaltning og utnyttelse av miljø og arealer er det to forhold som er bestemmende. Det ene er en avklaring av retten til grunnen, og det andre er lovverket for miljø- og ressursforvaltning.
Hvordan områdene utnyttes blir i stor grad styrt av miljø og ressurslovgivingen. Sametinget har derfor lagt mye arbeid i å få gjennomslag for sikringen av samiske interesser i en ny plan- og bygningslov. Sametinget har oppnådd enighet med Miljøverndepartementet om ny plandel i plan- og bygningsloven. Der skal arealplanlegging ha som formål å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringer og samfunnsliv. Sametinget gis innsigelsesmyndighet i saker som kan svekke dette formålet. Denne lovendringen er en viktig anerkjennelse av samiske utmarksnæringer.
Regjeringen la i februar 2008 fram et forslag til ny plan- og bygningslov Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen).
Det er fastsatt at Sametinget kan fremme innsigelse dersom en plan får:
«vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse».
Samiske hensyn er også tatt med som et grunnleggende hensyn ved anvendelse av loven, noe som innebærer at lovens planbestemmelser skal tolkes i lys av dette hensyn. Loven etablerer et godt grunnlag for sikring av det materielle samiske kulturgrunnlaget ved arealplanlegging.
Sametingets retningslinjer om endret bruk av utmark
I henhold til finnmarkslovens § 4 har Sametinget rett til å utarbeide retningslinjer for endret bruk av utmark i Finnmark fylke. Departementet skal formelt godkjenne disse ved å vurdere om de er i samsvar med finnmarksloven i form av en legalitetskontroll.
Sametinget vedtok retningslinjer for endret bruk av meahcci (utmark) i Finnmark fylke i mai 2007. Retningslinjene ble godkjent av Arbeids- og inkluderingsdepartementet 11. juni 2007. Ved utformingen av retningslinjene la sametingsrådet til grunn det prinsipp som nå fremkommer av FNs urfolkserklæring om at endringer eller inngrep kun kan skje på grunnlag av et frivillig avgitt samtykke basert på god informasjon, og på grunnlag av fremforhandlede vilkår.
Sametinget fremhever følgende:
Sametinget har etterlyst at det også iverksettes et tilsvarende arbeid for Neidenvassdraget, noe som foreløpig ikke har blitt gjort.
Tiltak for å sikre og styrke østsamenes materielle kulturgrunnlag, slik foreslått av Samerettsutvalget og Sametinget, er foreløpig ikke fulgt opp av regjeringen.
Iverksettelse av lovens kapittel 5 om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter har imidlertid trukket ut i tid. Finnmarkskommisjonen ble formelt opprettet 14. mars 2008. Finnmarksdomstolen er fortsatt ikke etablert.
Finnmarkskommisjonen og særdomstolen skal bygge sine avgjørelser på gjeldende nasjonal rett (§ 29 i Finnmarksloven). Sametinget ber ILO vurdere om dette er tilstrekkelig for å sikre at samiske sedvaner, samiske rettsoppfatninger og folkerettslige standarder vektlegges tilstrekkelig ved avgjørelser i kommisjonen og domstolen.
Ny planlov skal innebære en effektiv oppfølging med en reell deltakelse fra samenes side. Sametinget må derfor sikres virkemidler og ressurser for dette i henhold til ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 nr. 1 b og c. Dette har regjeringen ikke lagt opp til.
2.4 Prosedyrer for konsultasjoner mellom Sametinget og statlige myndigheter, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6
Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. ILO har uttalt at:
«the spirit of consultation and participation constitutes the cornerstone of Convention No. 169 on which all its provision are based»
Etter finnmarkslovsprosessen der Sametinget konsulterte direkte med Stortinget etter regjeringens manglende oppfyllelse av konsultasjonsplikten, var Kommunal- og regionaldepartementet og Sametinget er enige om at det var lite formålstjenlig med stadige debatter om hvordan de folkerettslige bestemmelsene om konsultasjoner og deltakelse skulle forstås. Ved å få etablert ordninger og prosedyrer for samhandling mellom Regjeringen og Sametinget kan lignende debatter som den som oppsto i forbindelse med fremleggelsen av finnmarksloven unngås for fremtiden, noe både regjeringen og Sametinget vil være tjent med. Konsultasjonsordninger bidrar også til å utvikle en felles forståelse for situasjonen og utviklingstrekkene i samiske samfunn.
På denne bakgrunn ble det i 2004 nedsatt en arbeidsgruppe med deltagere fra Sametinget og Regjeringen som skulle utarbeide et forslag til konsultasjonsprosedyrer. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget ble underskrevet av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005. Konsultasjonsavtalen ble godkjent av Sametinget 1. juni 2005 og fastsatt ved kongelig resolusjon 1. juli 2005. Konsultasjonsprosedyrene er et viktig skritt for å tydeliggjøre Sametingets plass i styringssystemet i landet og har blant annet til formål å sikre en praktisk gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 169, å søke enighet, samt å få en felles forståelse for behovene i samiske samfunn.
For verneplanarbeid av naturområder ble det 31. januar 2007 inngått en avtale mellom miljøvernministeren og sametingspresidenten om retningslinjer for verneplanarbeid etter naturvernloven i samiske områder. Retningslinjene ble godkjent av Sametinget 1. mars 2007. Retningslinjene er en konkretisering og tilpasning av konsultasjonsprosedyrene for et avgrenset saksområde. Retningslinjene sikrer, i tillegg til konsultasjoner med Sametinget om verneforslag, at samiske lokalsamfunn og direkte berørte samer blir involvert i konsultasjonene.
Konsultasjonsprosedyrenes innhold
Konsultasjonsprosedyrene er retningsgivende. Dette innebærer at statlige myndigheter og Sametinget i fellesskap kan velge å fravike prosedyrene på saksområder der det er etablert egne regler som både departementet og Sametinget mener ivaretar urfolksinteressene på en like god måte som konsultasjonsprosedyrene. Statlige myndigheter kan likevel ikke ensidig velge å ikke følge prosedyrene.
Konsultasjonsprosedyrenes virkeområde er både generelle saker, som lovforslag og forskrifter, og beslutninger i enkeltsaker som «vil kunne påvirke samiske interesser direkte». I saker hvor det er uklart om samene påvirkes direkte vil det være naturlig å ta utgangspunkt i Sametingets egen vurdering av hva som er en direkte påvirkning og om de ønsker at det skal iverksettes konsultasjoner. Prosedyrene gjelder for statlige myndigheter, dvs. regjeringen, departementene og underliggende statlige organer. Konsultasjonsplikten kan omfatte alle ideelle og materielle former for samisk kultur.
Konsultasjonsplikten synliggjør at statlige myndigheter i god tro faktisk skal søke å oppnå enighet med Sametinget. Prosedyrene er et viktig verktøy som bidrar til å sikre at avgjørelser fattes med legitimitet i den samiske befolkningen gjennom deres folkevalgte organ. Dette innebærer at Sametinget skal ha en mulighet til å ha reell innflytelse på prosessen og resultatet. Det er av denne grunn gitt bestemmelser som krever at Sametinget får full informasjon på alle stadier av prosessen, samt at Sametingets syn skal følge saken videre.
Konsultasjonsavtalen er i sin helhet lagt ved denne rapporten som vedlegg 2.
Praktiseringen av konsultasjonsprosedyrene
Når det gjelder praktiseringen av avtalen og av ILO-konvensjon nr.169 artikkel 6, har Sametinget gjennomført konsultasjoner med statlige myndigheter i mange saker. En slik styrking som setter Sametinget, som samenes folkevalgte organ, i stand til fullt ut å delta i samme omfang som befolkningen for øvrig og på alle beslutningsnivåer har ikke skjedd etter inngåelsen av konsultasjonsavtalen.
Sametinget har hatt flere gode konsultasjonsprosesser og flere departementer har etter konsultasjonsavtalen erkjent at Sametinget må konsulteres med sikte på å oppnå enighet. Konsultasjonsprosessen med Miljøverndepartementet for ny plan- og bygningslov tjener som et godt eksempel på hvordan konsultasjoner kan gjennomføres med full informasjon i alle stadier og med vilje fra begge parter til å oppnå enighet.
Dessverre er ikke konsultasjonene om ny plan- og bygningslov en gjennomgående erfaring. Regjeringen valgte å avslutte konsultasjonen om strukturtiltakene for fiskeflåten uten at det var en gjensidig forståelse fra partene om at det ikke var behov for videre konsultasjoner, uten at departementet hadde gitt full informasjon om alle relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken, og uten at aktuelle tiltaksvirkninger for samiske fiskerier sett i forhold til folkerettslige forpliktelser var vurdert. Dette selv om Statsråden lovet å «… utarbeide et notat der det redegjøres for hvorledes aktuelle forslag kan påvirke samiske interesser og da sett i forhold til folkerettslige forpliktelser» (jf. protokoll fra konsultasjonsmøte 26.02.07). Regjeringen valgte også å legge fram forslag til ny reindriftslov uten at konsultasjonene med Sametinget var avsluttet og uten at Sametinget var gitt full informasjon om regjeringens vurderinger og forståelser av foreslåtte lovendringer.
Sametinget har videre registrert at det ikke ble avholdt konsultasjoner om blant annet nasjonal helseplan og forvaltningsplanen for Barentshavet. Sametinget har opplevd utfordringer i forbindelse med at handlingsrommet for reelle konsultasjoner fra statlig side i en del sammenhenger har vært svært lite eller ikke tilstedeværende, ved at beslutningene i realiteten allerede er fattet i regjeringen. Sametinget kan ha forståelse for at det kan være krevende å etablere enighet internt i regjeringen om store og sammensatte saker. Sametinget mener dette likevel ikke kan gå på bekostning av at det gjennomføres reelle konsultasjoner.
Sametinget fremhever følgende:
Konsultasjonsavtalen hviler på et partnerskapsperspektiv mellom Sametinget og statlige myndigheter. For reelt å kunne opptre som en likeverdig partner i konsultasjonene, må Sametingets virkemidler (means) og ressurser (resources) etter artikkel 6 nr. 1 b og c styrkes. Dette er ikke fulgt opp av regjeringen etter inngåelsen av konsultasjonsavtalen.
Selv om Sametingets stilling er styrket på generelt grunnlag ved at flere departementer har blitt mer bevisst på å inkludere Sametinget i viktige prosesser, har Sametinget flere eksempler på brudd på både konsultasjonsavtalen og konsultasjonsforpliktelsen i ILOkonvensjon nr. 169 artikkel 6 fra statlige myndigheter.
Et gjennomgående problem i flere større ressurslovsaker har vært at statlige myndigheter aktivt har søkt å avgrense mot urfolksrettigheter ved å henvise disse til parallelle eller etterfølgende særprosesser, noe som i realiteten innbærer en fraskrivelse av ansvar i enkeltdepartementer og en fraskrivelse av de forpliktelser staten har overfor samene som utfolk etter folkeretten.
2.5 Konsultasjonsprosedyrer for budsjett, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 7 (og 6)
Avtalen om konsultasjonsprosedyrer omfatter ikke budsjettfastsetting. Det er en felles forståelse mellom regjeringen og Sametinget at prosedyrer for budsjettfastsetting til Sametinget skal avklares i en egen prosess. I 2006 ble det satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe med medlemmer fra departementene og Sametinget som skulle se på Sametingets formelle stilling samt utarbeide forslag til budsjettprosedyrer. Arbeidsgruppen leverte sitt forslag i mars 2007.
Arbeidsgruppen vurderte i sin rapport tre ulike modeller for budsjettprosedyrer, rapporten vedlegges.
«Modell 1 tar utgangspunkt i dagens budsjettrutiner og konsultasjonsprosedyrene. Modellen innebærer at det etableres nærmere regler for gjennomføring av konsultasjoner om budsjettet til samiske formål. Modellen innebærer videre at det om våren legges fram en egen stortingsmelding om situasjonen og utviklingsbehov i det samiske samfunnet, der regjeringen vil kunne gi Sametinget mer forpliktende signaler om hvordan regjeringen ser for seg oppfølgingen av bl.a. Sametingets budsjettbehov, tiltak angitt i Faglig analysegruppes rapport og enighetspunkter mellom Sametinget og regjeringer fra ulike konsultasjonsmøter siste år. Den endelige fordelingen av bevilgninger til samiske formål presenteres imidlertid når statsbudsjettet legges fram i oktober.
Arbeidsgruppens medlemmer fra Sametinget mener at denne modellen ikke kan anses å være innenfor de folkerettslige krav som stilles for konsultasjoner av tiltak av direkte betydning for samene og for Sametingets rett til å fremme og kontrollere egen økonomisk, sosial og kulturelle utvikling.
Modell 2 tar utgangspunkt i at det overføres til Sametinget en viss prosentandel av statsbudsjettet til samiske formål. Modellen bygger på forutsetningene om at samene har rett til selvbestemmelse og rett til å prioritere over sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.
Arbeidsgruppens medlemmer fra departementene mener at en slik modell ikke er realistisk å få til.
Modell 3 tar utgangspunkt i forholdet til kommuner og fylkeskommuner i budsjettsammenheng, samt i kjente årlige hovedforhandlinger mellom staten og næringsorganisasjoner innen jordbruket og reindriften. Modellen vektlegger også at staten og Sametinget er likeverdige partnere, jf. konsultasjonsprosedyrene. Modellen innebærer at det i likhet med for eksempel kommuneopplegget og reindriftsforhandlingene legges fram en stortingsproposisjon om våren, og legger således til rette for at de budsjettmessige rammene til samiske formål er avklart i god tid før en går over i nytt budsjettår. Dette medfører at det også aktivt legges til rette for bedre saksbehandling i Sametinget, at Sametinget kan føre gode prosesser i forhold til de institusjonene de har ansvaret for og for øvrig i det sivile samiske samfunnet om prioriteringer innenfor de økonomiske rammene. På bakgrunn av denne samlede vurderingen av modellene mener arbeidsgruppen at modell 3 (forhandlinger) best ivaretar de hensyn som arbeidsgruppen har lagt vekt på i utformingen av nye budsjettprosedyrer.»
I den nærmere begrunnelse for modell 3 heter det videre i arbeidsgrupperapporten:
«Hele arbeidsgruppen er enig om at modell 3 først og fremst legger vekt på praktiske løsninger som oppfyller forpliktelsene til konsultasjoner i henhold til ILO-KONVENSJON NR. 169 artikkel 6, og hvor artikkel 7 gir supplerende støtte til slike prosedyrer.»
En oppfølgning av forslaget til budsjettprosedyrer gjennom egne konsultasjonsprosesser har så langt ikke funnet sted. På det halvårlige konsultasjonsmøtet mellom Sametingspresidenten og Statsråden med ansvar for samesaker 12. januar 2007 ga imidlertid stasråden uttrykk for at i regjeringens prinsippmelding om samepolitikken, som er under utarbeidelse, så vil denne saken følges opp med at regjeringen vil velge en løsning som tar utgangspunkt i modell 1. Dette hadde ikke vært gjenstand for konsultasjoner med Sametinget. Sametinget har avvist denne løsningen med henvisning til at den etter Sametingets syn ikke vil være en løsning som er innefor rammene som følger av ILO-konvensjon nr. 169 artiklene 6 og 7. Sametinget forstår prosessen fra nedsettelse av arbeidsgruppe, til arbeidsgruppens forslag og endelig avtale om budsjettprosedyrer, som en og samme konsultasjonsprosess, der regjeringen underveis ikke ensidig kan beslutte hvilke løsning det skal konsulteres om.
Sametinget fremhever følgende:
En oppfølgning av forslaget til budsjettprosedyrer gjennom egne konsultasjonsprosesser har så langt ikke funnet sted.
2.6 Deltakelse i den offentligrettslige forvaltning, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15
I sin folkerettslige vurdering av regjeringens opprinnelige forslag til finnmarksloven har professorene Geir Ulfstein og Hans Petter Graver vist til at ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 innebærer en rett for samene til å delta i den offentligrettslige forvaltning av ressursene i sine områder, blant annet under henvisning til at om artikkel 15 ikke innebærer annet enn det som ville følge av en anerkjent eierposisjon etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr.1, ville regelen i artikkel 15 ha liten selvstendig betydning. En rett til deltakelse i den offentligrettslige forvaltning vil også gjelde der samene har bruksrettigheter etter det andre alternativet I artikkel 14 nr. 1.
«Artikkel 15 krever at samenes rett til ressurser på de områder de befolker skal være den samme som den rett til ressurser en eier generelt har etter norsk rett, samt at de skal sikres innflytelse og deltakelse over beslutninger som treffes av myndighetene med hensyn til ressursutnyttelsen.» […] «....Skal loven oppfylle artikkel 15 må dessuten samene sikres deltakelse i offentlige beslutninger om offentligrettslige avgjørelser som berører deres rettigheter.»
Videre heter det:
«Deltakelsesrettighetene som må tilstås er sterkere enn alminnelige partsrettigheter i forvaltningsloven. Dette følger av at bestemmelsen direkte taler om «participate in the use» i motsetning til for eksempel artikkel 15 nr. 2 som taler om «consult these peoples» og artikkel 6 som taler om «consult the peoples concerned». Etter ordlyden er det nærliggende å legge til grunn at urfolket må være representert i de organer som treffer vedtak og forestår forvaltningen av ressurser på urfolkets områder».
Norske myndigheter har foreløpig unnlatt å ta direkte stilling til denne fortolkningen og har ikke respondert direkte på Sametingets innspill om å ta stilling til regelen i artikkel 15. Dette gjelder blant annet i spørsmålet om forvaltningen av vernede områder i samiske områder, der Sametinget har bedt om at det opprettes egne forvaltningsstyrer for forvaltningen av de vedtatte vernebestemmelsene og hvor Sametinget også oppnevner representanter i styrene.
Selv om norske myndigheter ikke har tatt stilling til fortolkningen av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 7 nr. 1 og 15 nr. 1 finnes det likevel eksempler på at det er gjennomført forvaltningsordninger som sikrer samisk deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen. Dette gjelder regelen om Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark i finnmarksloven. Andre eksempler er Sametingets innsigelsesadgang etter den nye planloven og Sametingets oppnevning av representant i regionale rovviltnemnder som forvalter rovviltpolitikken.
Sametinget fremhever følgende:
Sametinget er for øvrig av den formening at selv om konsultasjoner etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og 15 nr. 2 vil kunne omhandle forhold av offentligrettslig karakter, kan det likevel vanskelig sies at konsultasjoner ivaretar forpliktelsene etter artikkel 15 nr. 1 om deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen av naturressursene, og for den del den mer generelle forpliktelsen om deltakelse etter artikkel 7 nr. 1 i implementering, gjennomføring og evaluering av nasjonale og regionale utviklingsplaner og programmer.
2.7 Identifisering og anerkjennelse av samiske rettigheter, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 2
Opprettelsen av en kommisjon og domstol i Finnmark som skal identifisere eiendoms og bruksrettigheter var et vesentlig moment for Sametinget i finnmarkslovsprosessen. Det innebærer en historisk innarbeidelse av regelen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 2 i norsk rett. Samerettsutvalget II har i sitt forslag fulgt opp denne utvikling og foreslått liknede regler sør for Finnmark. For Sametinget er det helt avgjørende at dette følges opp i form av konkrete lovmessige tiltak.
ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 2 er en selvstendig plikt for statlige myndigheter som skal lede frem til at eierrettighetene effektivt vernes og sikres. Samisk deltakelse i forvaltningsordninger fritar ikke for denne plikten som vil måtte tilpasses etter identifisering er foretatt der man kommer til at det foreligger eiendomsrett.
Sametinget fremhever følgende:
En stadig tilbakevendende problemstilling for Sametinget er at statlige myndigheter gjør inngrep i områder der rettighetene ikke er identifisert. Sametinget har sterke prinsipielle innvendinger mot irreversible inngrep slik som ekspropriasjon som har blitt foretatt i områder der rettighetene ikke er identifisert. Dette kombinert med at identifisering tar lang tid er noe som oppleves som en belastning for rettighetshaverne. Norske myndigheter har derfor en sterk oppfordring til å få gode identifiseringsordninger på plass i hele det samiske området samt å utvise varsomhet i den offentligrettslige forvaltningen, spesielt med tanke på arealinngrep.
2.8 Anerkjennelse av samisk bruks og eiendomsrett, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14
Anerkjennelsen av eiendoms og bruksrettigheter etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1 er en selvstendig plikt for statlige myndigheter.
Artikkel 14. nr. 1 omhandler urfolks eiendomsrett og bruksrettigheter til områder som de enten har brukt sammen med andre eller har bodd i eller brukt på en dominerende måte.
Sentralt i artikkel 14 nr. 1 er derfor skillet mellom land et urfolk «traditionally occupy» og land «not exclusively occupied by them». Professorene Ulfstein og Graver uttalte i sin vurdering av regjeringens opprinnelige finnmarkslovsforslag at:
«Det er i den forbindelse grunn til å fremheve at begrepet occupy omfatter både det å bo i og det å utnytte et område. Det at også andre har utøvd en bruk i et område, vil derfor ikke i utgangspunktet medføre at befolkningen av området ikke har vært eksklusiv, med mindre de andre også har befolket området ved både å bo i og utnytte det.»
I proposisjonen til finnmarksloven er det slått fast at det i Finnmark finnes både eiendoms- og bruksrettigheter. Etter konsultasjonen med Sametinget ble det i finnmarksloven § 5 slått uttrykkelig fast at samisk bruk er rettighetsskapende, noe som innebærer at den til tross for at staten har oppfattet den som en tålt bruk, skal gi grunnlag for både eiendomsrett og bruksrett. Disse rettighetene må nå identifiseres. Løsningen som er valgt i finnmarksloven innebærer derfor etter Sametingets syn at samene inntil dette er gjort må sies å eie så store områder i fylket at de ikke kan være i en konsekvent mindretallsposisjon ved styringen av grunnen
2.9 Særlig om marin sektor, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15, jf. 13
Samisk fiske har de senere årene blitt sterkt skadelidende på grunn av sammenhengen mellom en feilslått fiskeriforvaltning og dens konsekvenser for økologiske forhold. Etter et tiår med omtrent fritt fiske i mange samiske fjordstrøk, innførte myndighetene såkalte fartøykvoter høsten 1989. Blant årsakene nevnes selinvasjonene i årene 1979 – 88, kongekrabbeinvasjonen og overfiske fra trålflåten. Det er en kjensgjerning at samisk fiske i dag er truet og at stadig flere samiske fiskere har mistet og stadig mister retten til å fiske.
Situasjonen for de samiske fiskerier har de senere år vært kritisk. Under overleveringen av Kystfiskeutvalgets innstilling uttalte utvalgslederen tidligere høyesterettsjustitiarius Carsten Smith at :
«Flere faktorer har frembrakt den nåværende kritiske situasjon for sjøsamene. Men vesentlig blant de kulturelt nedbrytende faktorer har vært en hundreårig fornorskningspolitikk, som rammet sjøsamene med særlig tyngde. Staten har nå en mulighet – og antakelig den siste sjansen – til å rette opp en del av skadevirkningene av denne politikken.»
Konsultasjonene om Kystfiskeutvalgets mandat og prosedyrer for samhandlinger i årlige fiskerireguleringer
I tilknytning til konsultasjonene mellom Sametinget og Fiskeri- og kystdepartementet om Kystfiskutvalgets mandat ble det avholdt et administrativt konsultasjonsmøte om prosedyrer for samhandling i årlige fiskerireguleringer. Det ble her avdekket svært ulike oppfatninger vedrørende hvilke folkerettsregler som er relevante for marin sektor. Departementet gikk så langt som å hevde at ingen del av ILO-konvensjon nr. 169 gjelder for marin sektor. Sametinget har understreket at dette er en åpenbar feiltolkning som ligger til grunn for departementets standpunkt. I tillegg til at reglene om konsultasjoner i konvensjonens første del kommer til anvendelse viser Sametinget også til at statlige myndigheter etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 13 nr. 1 plikter å vise:
«… respekt for den særlige betydning for vedkommende folks kultur og åndelige verdier av de landområder og/eller territorier der de lever eller bruker på annen måte, og spesielt de kollektive sidene av dette forholdet.»
En slik respekt skal blant annet komme til uttrykk ved anerkjennelse av retten til urfolk til å delta i den offentligrettslige forvaltning av ressursene etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 1. Selv om det henvises til «landområde» i artikkel 15 nr. 1, er det likevel naturlig å tolke bestemmelsen noe videre enn artikkel 14. Det skyldes artikkel 13 nr. 2 hvor det framgår at «landområde» i artikkel 15 skal forstås som også å dekke «… begrepet «territorier», som anses for å omfatte totalmiljøet i områdene hvor urfolket lever eller som de bruker på annen måte.»
Det er naturlig å forstå begrepet totalmiljø som å omfatte marine områder hvor de utgjør en naturlig del av leveområdene til et urfolk; bl.a. gjennom jakt og fiske og annen utnyttelse av naturressursene. Følgelig omfatter rettighetene etter artikkel 15 nr.1 ikke bare naturressursene som befinner seg på landområder, men også ressursene i urfolks tradisjonelle høstingsområder. Samerettsutvalgets folkerettsgruppe foretok en grundig analyse av disse bestemmelsene og konkluderer med at
«… de beste grunner taler derfor for å legge til grunn at også sjøområder er omfattet av bestemmelsene i artikkel 15 og 16 …».
Også Kystfiskeutvalget har konkludert med at ILO-konvensjon nr. 169 kommer til anvendelse for fisket langs Finnmarkskysten.
Parallelle prosesser innenfor marin sektor, Stortingsmeldingene om strukturvirkemidler og kongekrabbe
Mens Kystfiskeutvalgets utredning pågikk har det foregått tre større parallelle prosesser innenfor marin sektor i Norge. Regjeringen har avlevert to Stortingsmeldinger; en om strukturvirkemidler i fiskeflåten og en om Kongekrabbe. I tillegg har en ny Havressurslov blitt vedtatt. Sametinget har blitt konsultert i alle tre prosesser og har vært sterkt uenig i at regjeringen har skjøvet urfolksspørsmålet foran seg i alle tre prosesser under henvisning til Kystfiskeutvalget som blant annet geografisk hadde et langt snevrere mandat. Sametingets syn har fulgt sakene og er referert i den siste av de tre prosessene, St.meld. nr. 40 (2006 – 2007) Forvaltning av kongekrabbe under punkt 5.3.2 som lyder:
«Sametinget har gitt uttrykk for at urfolksperspektivet skulle vært inkludert i meldingen, slik regjeringen, etter Sametingets syn, er forpliktet til etter nasjonal rett og folkeretten. Sametinget bemerker at selv om Kystfiskeutvalget er i gang med en utredning, er ikke alle aspekter ved urfolksrettigheter berørt der.
Sametinget kan ikke akseptere at urfolksspørsmålet skyves ut til parallelle og etterfølgende prosesser ved å avvente Kystfiskeutvalgets konklusjoner. Sametinget understreker at Kystfiskeutvalget springer ut av en annen lovprosess, og at utvalgets mandat gjelder samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark og inneholder ingen eksplisitt passus om uttak av kongekrabbe. Sametinget kjenner heller ikke til at Kystfiskeutvalget har fått informasjon om at enda et nytt saksområde skal skyves inn under utvalgets arbeid.
Sametinget har videre vist til at Fiskeri- og kystdepartementet i forbindelse med konsultasjonene om Kystfiskeutvalget var opptatt av å begrense utvalgets mandat i størst mulig grad, under henvisning til etterfølgende prosesser. Departementet var helt tydelig på at ordlyden i mandatet skulle være begrenset til fiske, og ikke til viltlevende marine ressurser. Sametinget bemerker at innenfor et kort tidsrom er dette den tredje oppfølgende prosess på rad der Fiskeri- og kystdepartementet ikke ønsker å drøfte urfolksperspektivet i tilknytning til ressursene i havet, men viser til at man avventer konklusjonene fra Kystfiskeutvalget. Både hver for seg og samlet utgjør dette etter Sametingets syn et bevisst brudd på folkeretten fra departementets side.»
Havressursloven
Når det gjelder Havressursloven var det opprinnelig en del av Havressurslovutvalgets mandat å inkludere urfolks rettigheter i utredningen og forslaget. Utvalgets flertall avviste imidlertid dette i praksis, og selv om mindretallet hadde et godt begrunnet votum, ble dette ikke imøtegått av flertallet. Departementet fulgte verken opp mindretallsforslaget eller flertallets manglende oppfyllelse av mandatet, men henviste i stedet til den pågående utredningen til Kystfiskeutvalget. I proposisjonen hadde Sametinget følgende merknad under kapittel 10.4:
«Sametinget har gjennom sin høringsuttalelse og gjennom hele konsultasjonsprosessen gjort det klart at havressursloven må være innenfor udiskutable folkerettslige rammer. For at staten Norge ikke skal bryte sine folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk er det helt nødvendig at havressursloven anerkjenner og sikrer det samiske folks adgang til utnyttelsen av de fornybare marine ressurser, og at samene som urfolk gis adgang til deltagelse i forvaltningen av disse.
Sametinget gjorde det på et tidlig stadium i prosessen klart at statlige myndigheters forpliktelser overfor samene som urfolk er en sentral og viktig del av den helhet loven vil måtte utgjøre, noe som understøttes både av lovens virkeområde og av havressurslovutvalgets mandat. Sametinget har understreket at de samiske rettigheter til havressursene følger av grunnlov, av sedvane og av folkeretten og følgelig ikke kan marginaliseres. Sametinget har framhevet at de deler av havressurslovutvalgets mandat som ikke ble oppfylt hva gjelder samiske rettigheter til havressursene, måtte følges opp i departementets arbeid og konsultasjoner med Sametinget om lovforslaget. Sametinget har klart gitt uttrykk for at det ikke er tilstrekkelig at dette løses ved at man henviser til parallelle eller etterfølgende prosesser.
Sametinget er kritisk til at departementet likevel har valgt en behandlingsform der kun deler av loven skal fremmes, fordi det vil umuliggjøre en nødvendig helhetlig behandling. Sametinget understreker at en slik behandlingsform innebærer at departementet fremmer en proposisjon som er en videreføring av et forslag til en havressurslov som bygger på ufullstendige premisser og heller ikke er tilstrekkelig vurdert. Dette er et forhold som har gjort det svært vanskelig for partene å konsultere seg frem til enighet i denne saken.
Sametinget vil i tillegg understreke at når det gjelder Kystfiskeutvalgets utredning som departementet viser til og de forslag dette vil avstedkomme, ligger det her flere begrensninger i utvalgets mandat i forhold til det virkeområde en fremtidig havressurslov skal favne over. Det klareste eksempel på dette er de ulike geografiske virkeområder som ligger i forslaget til havressurslov og i Kystfiskeutvalgets mandat. Sametinget viser til at disse begrensingene var noe departementet selv insisterte på blant annet under henvisning til at det ville komme senere lovprosesser, som havressursloven. Departementets valgte behandlingsform av havressursloven vil dermed føre til at man likevel må gjøre oppfølgende lovarbeid både for de områder som omfattes og som ikke omfattes av Kystfiskeutvalgets mandat.
Sametinget har på denne bakgrunn vært helt tydelig på at når departementet likevel ønsker å avvente Kystfiskeutvalgets konklusjoner før disse grunnleggende forhold innarbeides i lovteksten vil det naturligste stadig være at man også avventer med å fremme proposisjonen som sådan, slik at urfolksrettighetene kan innarbeides slik statlige myndigheter er forpliktet til.
Sametingets subsidiære posisjon har innebåret at Sametinget ikke motsetter seg at loven fremmes nå, men at det i proposisjonen framkommer at og hvordan Regjeringen raskt forplikter seg til å følge opp urfolksdimensjonen. Sametinget har funnet grunn til å presisere at en eventuell tilslutning til havressursloven som helhet bare kan gis når det foreligger et proposisjonsforslag på bakgrunn av Kystfiskeutvalgets utredning, og det nødvendige oppfølgende tilleggsarbeid utover Kystfiskeutvalgets nåværende mandat. Avgjørende for Sametingets endelige standpunkt vil her være hvorvidt lovens helhet da omsider vil være innefor udiskutable folkerettslige rammer. Sametinget legger til grunn at departementet i det oppfølgende arbeid snarest utarbeider et grunnlagsmateriale for reelle og substansielle konsultasjoner. Konkrete lovforslag må som et resultat av dette utarbeides og en snarlig og oppfølgende proposisjon må fremmes for Stortinget i inneværende stortingsperiode.»
Kystfiskeutvalgets innstilling
Kystfiskeutvalgets innstilling ble 18. februar 2008 avgitt og publisert som NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Utvalget har selv sammenfattet sine forslag i 12 hovedpunkter:
Det blir fastslått som et prinsipp at folk bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark har rett til fiske i havet utenfor Finnmark på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter.
Denne retten til fiske gjelder for alle folkegrupper.
Retten omfatter en rett til å fiske til eget forbruk; dernest en rett til å kunne begynne som fiskerinæring; og videre en rett som yrkesfisker til å fiske en mengde som gir økonomisk grunnlag for en husholdning, enten som levevei alene eller sammen med annen næring. Dette er en rett som den enkelte fisker har overfor fiskerimyndighetene, og som ikke krever at fiskeren kjøper en kvote.
Retten innebærer at utvalget besvarer spørsmålet om minimumskvote positivt. Minimumskvoten gjelder ikke bare for fartøy under ti meter, men for alle fiskere bosatt i Finnmark.
I fjordene er det en særlig rett til fiske for folk som er bosatt ved den enkelte fjord, i loven kalt fjordretten. Et regionalt styringsorgan kan etter en nærmere vurdering åpne for at fiske også kan utøves av andre.
Utenfor fjordene har fiskere bosatt utenfor Finnmark rett til fiske på lik linje med finnmarksfiskere.
Det blir etablert et regionalt styringsorgan, i loven kalt Finnmark fiskeriforvaltning, der Finnmark fylkesting og Sametinget hver velger tre medlemmer til styret. Dette styringsorganet gir regler om fartøystørrelse og redskapsbruk i havet ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene.
Det regionale styringsorganet vil få myndighet til å motta og fordele kvoter og tillatelser og foreta andre disposisjoner til fremme av fjord og kystfisket i Finnmark. De kvoter som fordeles på denne måten skal være personlige og ikke kunne omsettes.
Staten får et lovfestet ansvar for å tilføre det regionale styringsorganet så store ressurser, i form av kapital, kvoter eller fisketillatelser, at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur og annen kystkultur i Finnmark sikres.
I tillegg fremhever utvalget flere enkelttiltak som også vil kunne bidra til å styrke fjord- og kystfiske i Finnmark.
Eventuelle krav om anerkjennelse av rettigheter i fjord- og kystområdene utenfor Finnmark skal behandles av Finnmarkskommisjonen.
Utvalgets forslag innebærer i sum en egen kystfiskesone for Finnmark, i loven kalt Finnmarkssonen.
Sametinget har siden opprettelsen lagt til grunn at samene og den øvrige befolkningen i disse områdene har rettigheter til fiske og andre fornybare marine ressurser i de kystnære områdene Sametinget har sett det som avgjørende i at man får en fiskeriforvaltning som bygger på nærhets- og avhengighetsprinsippet. Siden finnmarkslovsprosessen har Sametinget understreket at dette kun kan gjøres gjennom vedtagelsen av konkrete lovbestemmelser som anerkjenner og styrker samers rett til fiske, samt sikrer samenes rett til å delta i den offentligrettslige forvaltning av ressursene.
For Sametinget er det helt avgjørende at man får en lov innenfor udiskutable folkerettslige rammer. Kystfiskeutvalgets forslag til finnmarksfiskelov vil innebære et skritt i riktig retning. Sametinget understreker samtidig at arbeidet med finnmarksfiskeloven også må føre til at et arbeid raskt iverksettes for områdene sør for Finnmark, slik Sametinget har lagt avgjørende vekt på.
Sametingets plenum har i mai 2008 foretatt en prinsipiell helhetsvurdering der det forutsettes at Kystfiskeutvalgets innstilling ikke gjøres til gjenstand for omfattende endringer i de kommende høringer og i konsultasjonsprosessen med Sametinget vedtatt å anbefale Stortinget å anta ekspertgruppens forslag etter konsultasjoner med Sametinget.
Sametinget fremhever følgende:
Plikten til å særskilt sikre urfolks rettigheter etter artikkel 15 jf. artikkel 13, stiller også materielle krav til staten ved at den ved fastsettelse av fangstkvantum, fordeling av kvoter og andre reguleringer må ta hensyn til interessene til urfolket.
2.10 Urfolksvederlag, ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2
Sametinget er for tiden i konsultasjoner med Nærings- og handelsdepartementet vedrørende ny minerallov. Det er helt avgjørende for Sametinget at loven skal ligge innenfor udiskutable folkerettslige rammer.
Sametinget viser til at Samerettsutvalget allerede i NOU 1994:4 kap. 8 foreslo konkrete regler knyttet til beskyttelse av det materielle kulturgrunnlag for samene, herunder regler om høring og vektlegging av samiske interesser, samt en tidsavgrenset nektingsrett for inngrep. Gjennom finnmarksloven gikk Sametinget likevel inn for de reglene som senere ble en del av bergverksloven, som en del av den helhetlige prosess med selve finnmarksloven. Sametinget var underveis helt tydelig på at rettighetsspørsmål i forhold til mineraler likevel måtte løses i en selvstendig helhetlig prosess, der blant annet finnmarkslovens geografiske begrensninger ikke ble videreført.
Sametinget mener at det som en del av en minimumsløsning må inntas bestemmelser i loven med krav om at partene kommer frem til omforente løsninger gjennom konsultasjoner med Sametinget for undersøkelser og utvinning av mineraler som gjør det vanskeligere for samene å fortsette med å utnytte de aktuelle områdene, og der denne utnyttelsen er vesentlig for samisk kultur. Dette må også ses i sammenheng med bestemmelser om ekspropriasjon. En slik bestemmelse vil være den klareste måten å sikre at loven ikke strider mot forpliktelsene som følger av ILO-konvensjon nr. 169 artiklene 6, 7 og 15 samt SP artikkel 27, jf. artikkel 1.
I henhold til ILO-konvensjonens artikkel 15 nr. 2 er staten forpliktet til å etablere konsultasjonsordninger med urfolk for å avklare om og eventuelt i hvilken utstrekning urfolks interesser kan bli skadelidende ved utforskning eller utnyttelse av undergrunnsressurser og andre ressurser i deres landområder.
Artikkel 15 nr. 2 er spesielt aktuell i forhold til mutbare mineraler og olje og gass. Dette da staten hevder eiendomsretten til mutbare. Bestemmelsen er også særlig aktuell i forhold til bergverkslovens prinsipp om bergfrihet som kort sagt går ut på at alle har rett til å skjerpe, mute og ta utmål, jf. bergverkslovens §§ 3 – 7 om skjerping, §§ 8 – 22 om utmål, samt §§ 23 – 39a om muting. Det kan også tenkes at artikkel 15 (2) kan være relevant i forhold til undersjøiske ressurser i eller utenfor områder hvor det drives samisk kyst- og fjordfiske.
Rådføringsplikten i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 (2) går lengre enn rådføringsplikten i artikkel 6. FNs urfolkserklæring artikkel 32 nr. 2 uttrykker også nødvendigheten av konsultasjoner for å kunne oppnå fritt informert samtykke, særlig ved utnytting og utvinning av mineraler. I tillegg til dette har artikkel 15 nr. 2 en bestemmelse om urfolksvederlag som har vært viktig for Sametinget.
Slik bestemmelsen i bergverksloven § 42 etter vedtagelsen av finnmarksloven er formulert skal en forhøyet grunneieravgift bare gis for gruver på Finnmarkseiendommens grunn. I henhold til ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15(2) er det ingenting som tilsier at samiske bygdelag som er tilkjent sin eiendomsrett ihht. finnmarksloven kapittel 5 ikke også har rett på fordeler og kompensasjon for gruveaktiviteten i sine områder. I relasjon til identifiseringsplikten for urfolks eier- og bruksrettigheter i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14(2), jf. finnmarksloven kapittel 5 om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter, vil det være inkonsistent at loven legger opp til at det gis forhøyet grunneieravgift når grunnen er i Finnmarkseiendommens eie, men ikke når grunnen blir overført til de rettmessige identifiserte eierne, som for eksempel et samisk bygdelag. Artikkel 15(2) stiller ikke noe krav om at urfolket må ha del i grunneierretten for et område for at de også har rett på fordeler og kompensasjon. Det er derfor rimelig at også grupper som er anerkjent bruksrettigheter til bestemte former for utmarksutnyttelse, som for eksempel reindrift, også har rett på fordeler og kompensasjon. Det er videre heller ingenting i ordlyden i artikkel 15(2), jf. artikkel 13(2) som innebærer at det geografiske virkeområde for fordel og kompensasjon er snevrere enn for de øvrige delen av artikkel 15, som ikke er begrenset til områder hvor urfolks eierrettigheter skal anerkjennes, men også gjelder områder hvor bruksretten skal sikres. Artikkel 15(2) om fordel og kompensasjon vil derfor også gjelde for bruksrettshavere, som for eksempel reindriftsutøvere og bygdelag. Sametinget ser det derfor som nødvendig at bestemmelsen om urfolksvederlag formuleres slik at den omfatter både eiere og bruksrettshavere i det tradisjonelle samiske området. I denne sammenhengen er det Sametingets klare formening at det må være Sametinget som samenes folkevalgte organ, som forvalter urfolksvederlag i form av fond eller lignende for at det skal kunne komme berørte samer og lokalsamfunn til gode
Sametinget fremhever følgende:
Det har vært liten bevegelse i departementets posisjoner siden konsultasjonsprosessen begynte. Dette dreier seg særlig om bestemmelser av stor viktighet for Sametinget, som samtykke eventuelt lovfesting av konsultasjonsplikt, samiske hensyn utenfor Finnmark, urfolksvederlag, muligheten for vilkår om kompensasjon og inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169. Heller ikke spørsmålet knyttet til informasjon/kommunikasjon om rammene for næringsutvikling knyttet til ikke-fornybare ressurser, herunder mineraler, har det vært en utvikling i.
Slik saken nå står med manglende bevegelse og utsikter for store mangler i loven, hva gjelder samiske rettigheter og interesser, vil Sametinget ikke kunne gi sitt samtykke til lovforslaget.
2.11 Inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169
Norge har en dualistisk rettsorden som innebærer at folkerettslige forpliktelser må gjøres til gjenstand for en særskilt gjennomføringsakt gjennom transformasjon eller inkorporasjon. Norges Høyesterett har gjennom sin praksis lagt til grunn et presumsjonsprinsipp som innebærer at norsk rett presumeres å være i samsvar med folkeretten. Ved motstrid vil likevel i praksis den norske rettsregel gå foran også på den sektormonoistiske området da Høyesterett gjennom det såkalte klarhetsprinsippet har gitt anvisning på at den klareste rettsregel vil måtte legges til grunn. Regjeringens begrunnelse for ikke å inkorporere ILO-konvensjon 169 var den gang det sist ble vurdert at konvensjonen var relativt ny og at det forelå lite praksis.
Den relativt breie vurderingen av ILO-konvensjon nr. 169 som er foretatt siden Norge ratifiserte konvensjonen i 1990, og den internasjonale praksisen som har vært av denne konvensjonen burde etter Sametingets syn gjøre det uproblematisk at denne konvensjonen inkorporeres i menneskerettsloven. Regjeringen har i sin tiltredelseserklæring sagt at den vil inkorporere kvinnekonvensjonen i menneskerettsloven. Regjeringen bør samtidig sørge for at ILO-konvensjon nr. 169 tas med. Dermed vil de viktigste menneskerettighetskonvensjonene sikres lik status og et effektivt vern i norsk rett. Et slikt skritt vil også være enda mer påkrevd nå som Norge også har stemt for FNs urfolkserklæring.
Sametinget fremhever følgende:
Sametinget har siden finnmarkslovsprosessen i hver eneste lovprosess inntatt et standpunkt om at ILO-konvensjon nr. 169 må inkorporeres og gis forrang fremfor norsk lov på linje med konvensjonene om sivile og politiske, samt økonomiske sosiale og kulturelle rettigheter.
Praktiske følger av ILO konvensjon 169
Skal målsettinga om å sikre samenes mangfoldige kultur og levesett oppnås, må ILO konvensjonens prinsipper om sikring av det materielle grunnlaget for samisk kultur, språk og næringsliv, gis en vid fortolkning. En slik fortolkning vil i praksis innebære at grunnlaget for levende samiske bygdesamfunn sikres gjennom å sikre næringsgrunnlaget for samiske næringer og en tilfredsstillende infrastruktur, der skoler, barnehager og tilbud til eldre er viktige elementer i det offentlige servicetilbud. I denne forbindelse viser vi til Artikkel 27 i ILO konvensjon 169.
Etter vårt syn er det grunn til å vurdere om dagens samepolitikk oppfyller kravene i denne artikkel, særlig hva angår del 3. En rekke samiske bygdesamfunn står i fare for avfolking som følge av manglende infrastruktur og offentlige serviceinstitusjoner. Etter vårt skjønn har ikke norske myndigheter satt inn tilstrekkelige ressurser for å motvirke dette og derved bidra til at ILO konvensjonens målsettinger oppfylles.
Sametinget viser til ILO-konvensjonen 169 artikkel 28, nummer 1, som innebærer en plikt for statlige myndigheter til å gi samiske barn og ungdom opplæring til å lese og skrive samisk – med mindre det ikke er praktisk mulig. Sametinget har enstemmig vedtatt – helt siden 2002 (sak 46 – 02):
– Alle samiske barn har rett til individuell opplæring i samisk. En slik individuell rett omfatter ikke retten til opplæring på samisk. Sametingets mål er at alle samiske elever får en individuell rett til opplæring på samisk, både i grunnskolen og i videregående opplæring, jamfør plenumssak 46/02 hvor et enstemmig Sameting uttaler at Opplæringslovens § 6.2 må endres til at alle samiske barn – uavhengig av bosted – sikres individuell rett til opplæring i og på samisk. Samiske barns rett til samisk språk må også sikres innenfor skolefritidsordningen (SFO).
Sametinget mener det er praktisk mulig å gjennomføre opplæring i og på samisk, men understreker samtidig at det ikke har vært tilfredsstillende konsultasjoner med sikte på å oppnå denne målsettingen, jf. ILO-artikkel 28, nr. 1, andre setning.
Om ny lov om motorferdsel i utmark og vassdrag
Sametinget er meget kritisk til forslag som Direktoratet for naturforvaltning har lagt fram «Om ny lov om motorferdsel i utmark og vassdrag». Sametingsrådet har også avgitt en høringsuttalelse der man stiller seg sterkt kritisk til forlaget og forutsetter at forslaget blir gjenstand for vesentlige endringer gjennom regjeringsbehandlingen og konsultasjonene med Sametinget.
Samiske lokalsamfunn vil gjennom forslaget kunne bli skadelidende, da kjøretøy er en nødvendig del i utøvelsen av den tradisjonelle høsting av naturressursene. Sametinget mener lovforslaget ikke ligger innenfor rammene av ILO-konvensjonen og folkeretten, da den vil kunne være til hinder for den tradisjonelle høstingen av naturressursene i samiske lokalsamfunn.
Samerettutvalget hadde i NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur en helhetlig tilnærming med forslag til endringer i en rekke lover for å styrke det materielle grunnlaget for samisk kultur. En av de lovene de vurderte og foreslo endringer av var nettopp motorferdselsloven. Disse forslagene ble ikke fulgt opp av regjeringen når den fremmet Ot.prp. nr. 53 (2002 – 2003) Finnmarksloven. I Sametingets vedtak i sak 19/05 hvor Sametinget gir sitt samtykke til utkast til innstilling fra Stortingets justiskomité til Finnmarksloven er en av forutsetningene at:
«Sametinget forventer at det igangsettes en helhetlig gjennomgang av relevant lovgivning slik at også disse er i samsvar med folkeretten og finnmarksloven.
Sametinget fremhever følgende:
Sametinget ser det som en stor svakhet ved lovforslaget at det ikke har foretatt en vurdering av forslaget opp mot folkeretten. Dette medfører at lovforslaget, etter Sametingets mening, strider mot statens forpliktelser etter ILO-konvensjonen ved at det ikke tar nødvendig hensyn til samiske lokalsamfunns tradisjonelle bruk og lokalbaserte virksomheter.
Behandlingen av saken ble avsluttet 30.05.08 kl. 12.35.