1 Sammendrag
Roma-vedtektene for Den internasjonale straffedomstol er en FN-traktat som etablerer en fast, internasjonal straffedomstol med myndighet til å straffeforfølge og dømme enkeltindivider for internasjonale forbrytelser. I første omgang gjelder dette for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Forbrytelseslisten kan imidlertid utvides senere. Vedtektene ble fremforhandlet i Roma, og de ble vedtatt 17. juli 1998. Pr. 18. november 1999 var vedtektene undertegnet av 89 stater, herunder Norge 28. august 1998, og ratifisert av fire stater, Senegal, Trinidad og Tobago, San Marino og Italia. For at vedtektene kan tre i kraft, noe som er en forutsetning for Domstolens etablering, kreves ratifikasjon av 60 stater. I påvente av ikrafttredelsen pågår dessuten drøftelser innenfor en forberedende kommisjon i FN om utfyllende regler av teknisk art innenfor Roma-vedtektenes rammer. Dette arbeidet inkluderer nærmere prosess- og bevisregler, veiledende tolkingsmomenter for forbrytelsesdefinisjonene, finansieringsordninger og en samarbeidsavtale mellom FN og Domstolen.
Beslutningen om å etablere en global domstol for straffeforfølgelse av de alvorligste forbrytelser av internasjonal karakter, såkalte internasjonale forbrytelser, representerer en historisk milepæl i folkeretten. Diplomatkonferansen bygget på omfattende tekstforberedelser i FNs regi på grunnlag av et traktatutkast fra FNs folkerettskommisjon. Intense sluttforhandlinger fant sted under diplomatkonferansen, som varte fra 15. juni til 17. juli 1998, og samlet delegasjoner fra 160 stater. Avstemningen resulterte i et flertall på 120 mot 7 stemmer og 21 avståelser. Dette markerte det foreløpige høydepunktet i utviklingen med hensyn til enkeltindividers plikter og ansvar i henhold til folkeretten, i tillegg til den internasjonale institusjonsbygging på dette feltet.
Spørsmålet om en global dømmende myndighet for internasjonale forbrytelser ble formelt satt på FNs dagsorden allerede i 1947. FNs folkerettskommisjon fikk i oppdrag å utrede mulighetene på grunnlag av erfaringene fra Nürnberg-domstolen. At det ble stilt betydelige forventninger til arbeidet, gjenspeiles i FNs folkemordkonvensjon av 1948 (artikkel VI). Motsetningsforholdene under den kalde krigen førte imidlertid til at prosjektet ble lagt på is i 1954. Først etter de politiske omveltningene i kjølvannet av Berlin-murens fall ble det gjenopptatt i 1992. Det avgjørende støtet til ny fremdrift ble gitt ved Sikkerhetsrådets etablering med bindende virkning av domstolene for det tidligere Jugoslavia i 1993 og for Rwanda i 1994. Hendelsene på Balkan og rundt Afrikas store innsjøer tydeliggjorde det generelle behovet for en internasjonal straffedomstol når nasjonale rettssystemer bryter sammen eller svikter fundamentalt. Samtidig anskueliggjorde de to domstolene de praktiske gjennomføringsmulighetene. En permanent straffedomstol kan imidlertid ikke etableres av Sikkerhetsrådet. Den forutsetter et traktatrettslig grunnlag etter tradisjonelle mellomstatlige forhandlinger, med deltakelse av samtlige stater representert i FN.
Roma-vedtektene utgjør samlet sett et omfattende regelverk som er egnet til å sikre en mest mulig effektiv, uavhengig og troverdig rettergang, med ivaretakelse av rettssikkerhetsgarantier for den anklagede. De bygger på Nürnbergprinsippene og nylige erfaringer fra Jugoslavia- og Rwanda-domstolene, og representerer den første internasjonale regulering av disse spørsmål på grunnlag av multilaterale forhandlinger med universell deltakelse. På en rekke felter gir vedtektene anvisning på oppdaterte og mer detaljerte regler enn de som gjaldt for tidligere internasjonale straffedomstoler. Videre gjenspeiler de en omfattende meningsbrytning mellom representanter for de viktigste rettssystemer og rettskulturer. Allerede før vedtektenes ikrafttredelse, er det grunnlag for å anta at vedtektene gir vesentlige bidrag til forståelse og utvikling av folkeretten og den internasjonale strafferett, og vil prege nasjonal lovgivning og rettspraksis i en rekke stater. Som noen få eksempler kan her nevnes at forbrytelsene mot menneskeheten for første gang er gitt en nærmere definisjon i traktats form (artikkel 7), at det er gitt nærmere prosessregler for håndtering av nasjonale graderte opplysninger (artikkel 72), samt oppdaterte regler som ivaretar hensyn til kvinners og barns rettigheter og interesser i alle ledd i rettergangen (se eksempelvis artikkel 7 nr. 1 g, ulike bestemmelser i artikkel 8, samt artiklene 42 nr. 9, 43 nr. 6, 54 nr. 1 b og 68 nr. 1 og 2).
Domstolens myndighet er i første omgang begrenset til å straffeforfølge og dømme enkeltindivider for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Riktignok åpnes det for en fremtidig myndighet i forhold til aggresjonsforbrytelser, men dette forutsetter blant annet at statspartene kan enes om en definisjon av forbrytelsen og om myndighetsfordelingen mellom Domstolen og Sikkerhetsrådet i forhold til denne forbrytelsen. Felles for alle forbrytelser Domstolen har myndighet til å behandle, er at vedtektene bygger på prinsippet om at stater skal beholde hovedansvaret for å straffeforfølge individer. Det er først ved manglende vilje eller evne til slik nasjonal straffeforfølgning at Domstolen skal kunne aktiveres. Dette er utslag av det såkalte komplementaritetsprinsippet som skal sikre at Domstolen ikke blander seg inn i nasjonale rettsoppgjør eller overprøver slike. Så fremt Domstolen ikke aktiveres etter vedtak av FNs sikkerhetsråd i henhold til FN-paktens kapittel VII, har Domstolen myndighet til å behandle saker der hjemstaten til forbryteren er part i Roma-vedtektene eller der forbrytelsen er begått på territoriet til en av partene. Domstolen skal være et selvstendig organ, uavhengig av FN, men FNs sikkerhetsråd kan henvise situasjoner til Domstolen og kan på visse vilkår pålegge utsettelse av behandlingen. Domstolens aktiviteter skal først og fremst finansieres av midler fra statspartene, men det er adgang også for frivillige bidrag, samt en viss åpning for FN-finansiering blant annet i en innledende fase. Vedtektene regulerer også staters plikt til å samarbeide med Domstolen, inkludert spørsmål om utlevering av opplysninger om nasjonal sikkerhet. Det siste forutsatte inngåelse av kompromissløsninger basert på avveininger av humanitære, militære og sikkerhetspolitiske hensyn. Domstolen har mulighet til å idømme fengsel på livstid, og andre straffereaksjoner samt inndragning, men kan ikke anvende dødsstraff. Vedtektene gis ikke tilbakevirkende kraft, slik at Domstolen kun vil ha myndighet til å straffedømme personer for handlinger foretatt etter vedtektenes ikrafttredelse. Det er ikke anledning til å ta forbehold til vedtektene. I forbindelse med ratifikasjon kan stater imidlertid i henhold til artikkel 124 avgi en erklæring som utsetter Domstolens jurisdiksjon i forhold til krigsforbrytelser begått av dens borgere eller på dens territorium. Etter Utenriksdepartementets syn anses det ikke hensiktsmessig at Norge avgir en slik erklæring.
De seneste internasjonale tendenser har gått i retning av stadig styrkede krav om straffeforfølgning for alvorlige internasjonale forbrytelser. I den senere tid har man fått belyst betydningen av effektive, troverdige og rettferdige rettsoppgjør, nasjonalt eller om nødvendig internasjonalt, for langsiktig fred og forsoning i samfunn som har vært utsatt for massive overgrep. I samsvar med Norges almene utenrikspolitiske profil, tradisjonelle vektlegging av humanitære prinsipper i krig og i fred samt tiltak som kan styrke den internasjonale rettsorden, har man fra norsk side aktivt støttet straffedomstolene for Rwanda og det tidligere Jugoslavia, og en snarlig etablering av en permanent, internasjonal straffedomstol. I denne forbindelse har man fra norsk side blant annet sammen med de øvrige nordiske land konsekvent utøvet en pådriverrolle for å sette prosjektet om Den internasjonale straffedomstol på den internasjonale dagsorden og deretter bidra til fremdrift i Domstolens etablering. Norsk side har aktivt deltatt i forberedelsene til og forhandlingene om domstolsvedtektene. Den internasjonale straffedomstol som vil bli etablert på grunnlag av Roma-vedtektene, anses som et viktig bidrag til styrking av den internasjonale rettsorden. Etableringen av Domstolen vil signalisere at det i fremtiden ikke kan gjøres regning med straffrihet for slike handlinger. Det internasjonale samfunnets reaksjonsevne og avskrekkingsmuligheter vil bli vesentlig bedret gjennom Domstolens etablering. Domstolen bygger på prinsippet om at stater har det primære ansvar for å straffeforfølge de alvorligste internasjonale forbrytelser, og forventes å få en vesentlig funksjon som spore til at stater tar dette ansvaret alvorlig.
Et vesentlig moment for Norge har dessuten vært å arbeide for bredest mulig oppslutning om domstolskonseptet, samt egnede samarbeidsforhold og rollefordeling med institusjoner som har ansvar for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. Domstolens vedtekter anses å ivareta disse og en rekke andre kryssende utenrikspolitiske hensyn på en balansert og forsvarlig måte. Domstolens fremtidige effektivitet og saksmengde vil i praksis være avhengig av statenes oppslutning om vedtektene, og deres politiske vilje til å samarbeide med og avgi konkret støtte til Domstolen. Etter norsk syn legger Roma-vedtektene forholdene mest mulig til rette for å oppnå disse målsetningene.
Kapittel to gir en oversikt over den historiske bakgrunn og forløpere av Domstolen. Det inneholder også en omtale av utviklingstrekk av mer generell betydning for spørsmål om straffansvar, herunder amnestispørsmål og etablering av sannhetskommisjoner, se til slutt under pkt. 2.3. I kapittelet gis det også bakgrunnsforklaringer for enkelte sentrale begreper og prinsipper.
Vedtektene er resultatet av mange års arbeid og konsultasjoner, og forutsatte løsning av en rekke tekniske og politiske spørsmål på diplomatkonferansen i Roma. I kapittel tre gjøres det rede for forhandlingsprosessen som ledet frem til vedtakelsen av vedtektene 17. juli 1998. I kapittel fire gis et sammendrag av vedtektenes hovedinnhold. Vedtektene inneholder en preambel samt i alt 128 artikler fordelt på 13 deler:
Preambel
Del 1 om Domstolens opprettelse
Del 2 om Jurisdiksjon, prosessforutsetninger og anvendelig rett
Del 3 om Alminnelige strafferettslige prinsipper
Del 4 om Domstolens sammensetning og administrasjon
Del 5 om Etterforskning og påtale
Del 6 om Rettergangen
Del 7 om Straffereaksjoner
Del 8 om Rettsmidler
Del 9 om Internasjonalt samarbeid og internasjonal rettshjelp
Del 10 om Fullbyrdelse
Del 11 om Statspartsmøtet
Del 12 om Finansiering
Del 13 om Sluttbestemmelser
I kapittel fem omtales hovedspørsmål under forhandlingene.
Kapittel seks behandler forholdet mellom vedtektene og den norske Grunnlov.
Kapittel syv inneholder merknader til de enkelte bestemmelser, artikkel for artikkel.
Kapittel åtte omtaler det oppfølgende arbeid etter Roma-vedtektenes vedtakelse med henblikk på å forberede Domstolens etablering. Pr. 1. november 1999 er det avholdt to sesjoner i FNs forberedende kommisjon som er opprettet i dette øyemed.
Spørsmålet om avgivelse av erklæringer er drøftet nærmere i kapittel ni.
Økonomiske og administrative konsekvenser er behandlet i kapittel ti. Anslag over norske bidrag til finansiering av Domstolen vil avhenge av hvor mange og hvilke statsparter utgiftene skal fordeles på, samt om det blir aktuelt med finansiering fra FN.
De fleste bestemmelsene i Roma-vedtektene gjelder forhold som bare berører Domstolen selv, og som ikke nødvendiggjør endringer i norsk rett. Det vil likevel være behov for å foreta visse lovendringer, blant annet for å sikre norsk gjennomføring av anmodninger om assistanse til Domstolen. Vurderinger av lovbehovene og lovtekniske spørsmål i denne forbindelse, er igangsatt av Justisdepartementet. Det tas i den forbindelse sikte på å gi en egen lov om gjennomføring av Roma-vedtektene i norsk rett. I stor utstrekning vil bestemmelsene for samarbeid med Domstolen imidlertid være av samme karakter som bestemmelsene i lov 24. juni 1994 nr. 38 om gjennomføring i norsk rett av De forente nasjoners sikkerhetsråds vedtak om å opprette internasjonale domstoler for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia og Rwanda. Forarbeidene til denne loven finnes henholdsvis i Ot. prp. nr. 54 (1993-94) og Innst. O. nr. 42 (1993-94) for Jugoslavia-domstolen, og Ot. prp. nr. 37 (1994-95) og Innst. O. nr. 54 (1994-95) for Rwanda-domstolen. I særlig grad gjelder en slik parallellitet i forhold til forpliktelsene i vedtektenes del 9 om internasjonalt samarbeid og internasjonal rettshjelp, som anført under merknadene til de aktuelle artiklene i nevnte del. Dertil vurderes lovbehov særlig i forhold til spørsmål om forsvarer i henhold til artiklene 55 nr. 2 og 67 nr. 1 bokstav d, om norske domstolers kompetanse i tilfelle litispendens- eller rettskraftvirkninger etter artikkel 20 nr. 2, overføring av domfelte til Norge etter artikkel 103 nr. 1 bokstav a og regler om falsk forklaring m.m. etter artikkel 70 nr. 4. I enkelte av disse tilfellene vurderes bestemmelser av tilsvarende karakter som for nevnte gjennomføringslovgivning for Jugoslavia- og Rwanda-domstolene. Nevnte lovforslag vil bli fremmet av Justisdepartementet så snart som mulig, og i god tid før vedtektenes ikrafttredelse. Uavhengig av de lovendringer som er nødvendige som følge av ratifikasjon, vil Roma-vedtektene dessuten bli tatt med i betraktning når det gjelder vurderinger av eventuell revisjon av norsk straffelovgivning.
I tre trykte vedlegg følger forslag til norske erklæringer, avtrykk av Roma-vedtektene og utdrag fra Sluttakten til diplomatkonferansen, i engelsk originaltekst med uoffisiell oversettelse til norsk, samt norske hovedinnlegg under diplomatkonferansen.
Spørsmålet om ratifikasjon av vedtektene og lovbehov i denne forbindelse har vært gjenstand for konsultasjoner med en rekke andre stater, herunder de øvrige nordiske. Nasjonale gjennomføringsforberedelser er igangsatt i mange stater. Det forventes et stort antall ratifikasjoner i nær fremtid, slik at vedtektenes ikrafttredelse kan finne sted i løpet av de nærmeste år.
Spørsmålet om norsk ratifikasjon av vedtektene har vært vurdert i nær samråd med Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet, som har sluttet seg til Utenriksdepartementets tilråding om å ratifisere Roma-vedtektene uten å avgi en erklæring etter artikkel 124. Det vises for øvrig til omtalen av høringsuttalelsene i kapittel elleve.