St.prp. nr. 34 (2004-2005)

Om å avvikle eineretten til Posten Norge AS

Til innhaldsliste

1 Erfaringar med å avvikle einerettar på postområdet

Innleiing

Internasjonalt er det få erfaringar med å avvikle einerettar i postsektoren. I EU kan ein grovt seie at det går eit skilje mellom dei nordeuropeiske landa på den eine sida og dei sørlege middelhavslanda og dei nye medlemslanda på den andre, med unntak av Estland. I Nord-Europa blir det generelt sett ført ein meir liberal politikk på postområdet enn i Sør- og Aust-Europa. Sverige og Finland er dei einaste to EU-landa som har avvikla eineretten til dei nasjonale postselskapa fullt ut. I ei mellomstilling står dei landa som i dei siste åra har gått inn for avvikle dei resterande einerettane gradvis, men likevel raskare enn den gradvise tempoplanen i EU. Dette gjeld særleg Storbritannia (UK), Nederland og Tyskland. Utanfor EU er New Zealand det einaste landet som fullt ut har avvikla eineretten på postområdet.

Figur 1-1 

Alle landa i EØS-området er lagde under dei same maksimalreglane for einerettsområda til dei nasjonale postselskapa. Fleire av dei landa som tek sikte på å avvikle eineretten raskare enn det som følgjer av postdirektivet i EU, er likevel noko atterhaldne på grunn av risikoen ved manglande resiprositet. Landa fryktar at konkurranseevna til dei nasjonale postselskapa blir forverra dersom selskapa frå dei landa som er tidleg ute med å avvikle eineretten, møter konkurranse i sin eigen heimemarknad utan tilsvarande marknadstilgang i andre europeiske land. På bakgrunn av dette har Tyskland hittil valt å utsetje den endelege avviklinga av eineretten, som opphavleg var planlagd i 2001, til 31. desember 2007.

I Danmark er det vedteke å redusere einerettsområdet til brev under 50 gram frå 1. januar 2005, det vil seie eitt år før Danmark er forplikta til å gjere dette etter postdirektivet i EU. Det er ikkje sett ein endeleg sluttdato for når eineretten skal avviklast.

Sverige

Sverige avvikla resterande einerettar med verknad frå mars 1994. Posten Sverige blei samtidig omdanna til eit statleg aksjeselskap. Posten Sverige har plikt til å tilby landsdekkjande postsendingar. Selskapet fastset prisane for tenestene sine, og det svenske Konkurransetilsynet overvakar prissetjinga. Leveringspliktige tenester blei inntil 1998 sikra ved ein avtale mellom Posten Sverige og styresmaktene. Frå 1998 er dette erstatta av vilkår i konsesjonen for Posten Sverige med heimel i postlova. Det er innført eit konsesjonssystem for korleis nye postoperatørar skal komme inn i marknaden.

CityMail har teke opp konkurransen med Posten Sverige innanfor marknaden for massesendingar (terskel på minimum 500 stk. per sending), og tilbyr tenestene sine i dei tettast folkesette storbyområda Stockholm, Göteborg, Malmö og Gotland. Dette omfattar cirka 40 prosent av husstandane i Sverige. Ein reknar med at CityMail i dag tilbyr postsendingar som svarer til 5,2 prosent av den svenske brevmarknaden, mens marknadsdelen til Posten Sverige blir rekna til 94,5 prosent. I storbyområda har CityMail ein samla gjennomsnittleg marknadsdel på 30 prosent av postsendingar opp til to kilo. CityMail er den klart største konkurrenten til Posten Sverige. Andre postaktørar enn CityMail (i alt cirka 40) tilbyr å levere enkeltsendingar på lokalt plan i mindre målestokk. I storbyar og bynære område er CityMail foreløpig den einaste reelle konkurrenten til Posten Sverige, og den einaste som til no har prøvd å levere ut brevpost i Stockholm. Dette tyder på at små operatørar ikkje ser det som kommersielt interessant å operere i storbyar og bynære område.

Det ser ut til at transaksjonskostnader ved å levere posttenester, sjølv i dei mest lønsame områda, er høgare enn ein gjekk ut ifrå for nye aktørar. Fram til 2000 leverte CityMail berre i sentrale strok i byane Göteborg og Malmö. Selskapet fann likevel ikkje at dette var lønsamt, da kundegrunnlaget ikkje blei stort nok. Dette fordi få kundar var villige til å dele sendingane sine mellom to operatørar. Fleire mindre operatørar etablerte seg tidleg i marknaden, noko som tyder på at barrierane for å etablere seg er små. Få av desse har likevel greidd å oppnå lønsemd, og mange har forsvunne. Ei viktig utfordring for dei nye operatørane ser ut til å vere mangel på tillit hos kundane, det har vist seg vanskeleg å motivere kundane til å skifte til ein ny og ukjend operatør.

Erfaringane frå Sverige viser altså at Posten Sverige framleis har monaleg marknadsmakt. Konkurransesituasjonen og klager frå konkurrerande postaktørar har ført til at visse element av postverksemda i Sverige er regulert med sikte på å fremje konkurransen mellom Posten Sverige og konkurrentane. Post- og telestyrelsen har vist til at auka konkurranse har fått konsekvensar for Posten Sverige i form av meir effektiv drift og betring av kvaliteten på produkta som selskapet tilbyr.

Enkeltbrev er i Sverige omfatta av ein pristaksmodell, som igjen er knytt til ein forbrukarindeks. Pristaksreguleringa gjeld for enkeltsendingar opp til 500 gram som blir leverte over natta. Føremålet med pristak er å verne kundane, så vel privatpersonar som bedrifter, mot urimeleg høge prisar. For enkeltbrev gjeld også krav til einingsporto. Posten Sverige har kritisert den pristaksreguleringa som gjeld, blant anna fordi ordningar hindrar selskapet i å auke prisane i takt med kostnadsutviklinga. Post- og telestyrelsen har likevel konkludert med at ein også i framtida treng eit pristak for å verne kvar enkelte konsument mot prisauke. Dette fordi det er vanskeleg for privatpersonar å nytte andre brevdistributørar ann Posten Sverige. I tillegg er konkurransen i fleire delar av postmarknaden svak, og alternative formidlingskanalar som Internett er ikkje tilgjengelege for heile befolkninga.

Det er ikkje særleg prisregulering for avis og tidsskrift. Posten Sverige fastset sjølv portoprisane sine for desse sendingskategoriane. Posten har lagt om prisstrukturen dei siste åra, og den markante auken i portosatsane for å distribuere A-postaviser (særleg med verknad frå 1. januar 2004) har fått betydelege konsekvensar. Dette gjeld spesielt for aviser og tidsskrift som ikkje har noko alternativ til Posten som distributør. Post- og telestyrelsen har uttalt at dersom prisane held fram med å auke i ei uakseptabel takt, kan det vere aktuelt å foreslå prisregulerande tiltak.

Resultatet for Posten Sverige i 2002 og i første halvår av 2003 viser fallande inntekter i brevmarknaden. Dette indikerer at konkurransen i marknaden har pressa på innteninga til Posten Sverige. For å kunne halde det landsdekkjande filialnettet til Posten Sverige ved lag yter den svenske staten eit årleg tilskot på kring 400 millionar svenske kroner. Grunngjevinga for tilskotsordninga er at det skal vere mogleg for kundane å gjere betalingar via posthus på stader der bankane ikkje har filialar.

I Sverige har prisstrukturen for brevtenester endra seg etter at eineretten blei avvikla. Da det blei innført konkurranse, kom nye aktørar inn på dei marknadssegmenta der Posten Sverige hadde for høge prisar i høve til dei faktiske kostnadene (det vil seie lågkostsegmenta). Dette førte til prisreduksjonar og såleis redusert inntening for Posten Sverige. Samtidig blei prisane for segment med lågare lønsemd heva. Dette har ført til prisauke for forbrukarane, og lågare prisar for større utsendarar, og dessutan ein viss grad av geografisk differensierte prisar.

Erfaringane frå Sverige tyder på at det har vore mogleg å halde ved lag universelle tenester i den svenske marknaden. Kvaliteten på tenestene har ikkje gått ned, og Posten Sverige oppnår framleis profitt, sjølv om denne ikkje er like høg som tidlegare. Staten subsidierer ikkje brev- og pakkesendingar i større grad enn før eineretten blei avvikla (men det har heller ikkje vore nokon reduksjon å snakke om).

Det verkar som om dei svenske erfaringane er relevante i høve til situasjonen i Noreg. Geografiske tilhøve er relativt like, med låg folketettleik, store avstandar og dermed uvanleg store ulikskapar i kostnader mellom ulike postruter. Dette skulle gjere Posten og Posten Sverige sårbare for såkalla fløyteskumming. På den andre sida gjev desse geografiske tilhøva også ulemper for nye aktørar med små volum, noko som kan tilseie at den svenske og eventuelt norske marknaden har høgare inngangsbarrierar enn marknadene i andre land.

Storbritannia

Storbritannia er i ei mellomstilling når det gjeld å avvikle eineretten. Marknaden er ikkje opna fullt ut, men ein tek sikte på å avvikle eineretten raskare enn det postdirektivet i EU legg opp til. Den nasjonale regulatøren, Postcomm, har lagt fram fleire forslag som til saman skal fremje konkurranse i postsektoren, blant anna senke inngangsbarrierane i marknaden. Postcomm sende i september 2004 eit forslag på høyring om å avvikle eineretten til Royal Mail med verknad frå 1. januar 2006, det vil seie 15 månader tidlegare enn opphavleg planlagt.

I perioden frå 1. januar 2003 til 31. desember 2005 skal massesendingar på meir enn 4000 sendingar (frå ein distribusjonsstad i eitt format), det vil seie cirka 30 prosent av brevmarknaden i Storbritannia i verdi, opnast for konkurranse. Frå 1. januar 2006 skal alle restriksjonar til marknadstilgjenge avviklast. Sluttdatoen er utforma med sikte på at Royal Mail skal få ei viss tid til å førebu seg på at marknaden blir opna. Postcomm skal gje endeleg tidsplan for avviklinga av eineretten i februar 2005.

Postcomm vil overvake marknadsutviklinga etter at eineretten til Royal Mail er avvikla, for å sikre leveringspliktige tenester til heile landet. Royal Mail skal framleis påleggjast å levere universelle posttenester alle kvardagar i heile landet.

Etter den britiske postlova som gjeld (Postal Services Act 2000), er det berre operatørar med konsesjon som har rett til å formidle post i England, Skottland, Wales og Nord-Irland. Reglane om rettane og pliktene til konsesjonærane er omfattande, og stiller krav til teieplikt, registrering, handtering av ulevert post (typisk er skadde/øydelagde sendingar) og postsendingar til funksjonshemma (for eksempel svaksynte/blinde). Poststyresmaktene har heimel til å stille særlege vilkår i konsesjonen, og kan krevje konsesjonsavgift, både når konsesjonen blir gjeven og/eller etter kvart i konsesjonsperioden. Poststyresmaktene kan også bøteleggje dersom konsesjonsvilkåra ikkje blir oppfylte. Etter forslaget frå Postcomm må konkurrentar til Royal Mail, som i dag, søkje Postcomm om konsesjon for å kunne operere i den britiske postmarknaden.

Nederland

Det nederlandske post- og televerket blei omdanna til eit aksjeselskap allereie i 1989, og dei to systerselskapa for post og tele blei delprivatiserte i 1994. Fleire statlege nedsal følgde i åra etter den første delprivatiseringa. I dag er TNT Post Group (TPG) ein av dei største globale operatørane av posttenester i verda. TPG er den største arbeidsgjevaren i privat sektor i Nederland, og talet på tilsette har stige etter postreforma. Selskapa har som Deutsche Post vakse monaleg den siste tiårsperioden.

Da Nederland vedtok ny postlov i 1998, blei einerettsområdet redusert til brev som veg opp til 100 gram. Samtidig blei TPG pålagd å tilby dei leveringspliktige tenestene. I Nederland omfattar dei leveringspliktige tenestene brev eller skriftleg materiale som veg opp til éin kilo, og pakker som veg opp til ti kilo. Dei leveringspliktige tenestene er definerte smalare enn i fleire andre europeiske land. Dette kan henge saman med geografi og stor folketettleik i Nederland, noko som fører til at ein kan ta hand om dei leveringspliktige tenestene på ein annan måte enn i land med meir busetjing i distriktsstrok.

Det nederlandske økonomidepartementet har ansvar for reguleringa og forvaltar eigarskapen på postområdet. Ein uavhengig regulatør, tilsvarande det norske Post- og teletilsynet, forvaltar overvaking og gjennomføring av regelverket. Den nederlandske reguleringa og konkurransesituasjonen liknar på situasjonen i Tyskland.

Økonomiministeren la i januar fram eit forslag om å opne postmarknaden fullt ut for konkurranse frå 2007. Memorandumet blei lagt fram for parlamentet i september 2004. Etter debatten i parlamentet sende økonomiministeren tilleggsinformasjon til parlamentet ved brev av 27.09.04. I brevet blir det understreka at postlovgjevinga må endrast omfattande når eineretten blir avvikla. Fleire problemstillingar må adresserast i lovverket i framtida, blant anna må ein sikre universelle tenester over heile landet, ein må sikre priskontroll og grundig marknadsovervaking.

Styresmaktene legg ikkje opp til tilgangsregulering som spesifikt verkemiddel for å sikre at nye aktørar får tilgang til eit distribusjonsnettverk. Ein går ut ifrå at generelle konkurranserettslege prinsipp om ikkje-diskriminering er tilstrekkelege så lenge det er ope korleis prisar og vilkår blir fastsette. Styresmaktene vil vere i kontinuerleg kontakt med marknadsaktørane og styresmaktene i andre land (særleg dei landa som tek sikte på å avvikle eineretten raskare enn det postdirektivet i EU legg opp til) når regelverket blir utforma.

Tyskland

Tyskland har som siktemål å oppheve einerettsområdet fullt ut frå 1. januar 2008. Postaktørar må søkje om konsesjon for å kunne drive postverksemd. Konsesjonane kan klassifiserast i seks ulike kategoriar (ein konsesjon for pakker av ein viss storleik/vekt, ein annan for reklame og så vidare). Gjennom postlovgjevinga har dei tyske poststyresmaktene fått fullmakt til å sikre at private postverksemder som er tildelt konsesjonar, tek hand om dei leveringspliktige tenestene. Reglar om å sleppe til i nettet til den dominerande aktøren er nedfelt i postlova, medrekna særlege reglar om tilgang til postboksar og adresseregister.

Estland

Den estiske postmarknaden blei liberalisert i 2001. Den estiske postlova av 2001 har som føremål å sikre høg kvalitet på posttenester og ta vare på brukarinteressene. Eit krav i postlova om at andre operatørar enn Eesti Post må tilby landsdekkjande tenester, har vore ein barriere for konkurranse i postmarknaden.

Det går for tida føre seg eit arbeid med å revidere det estiske postregelverket i samband med at Estland blei EU-medlem frå 1. mai 2004. Som ein del av dette arbeidet er Estland i ferd med å utarbeide ei ny postlov som i større grad skal leggje til rette for reell konkurranse på postmarknaden. Ein venta at lova skulle bli vedteken i 2004, men ho er enno ikkje vedteken.

New Zealand

I New Zealand blei einerettsområdet gradvis redusert frå 1990 og fram til full avvikling i 1998. Samtidig blei portotakstane for innanlandske sendingar reduserte, og ei særleg ekstraavgift for distriktssendingar blei oppheva. Ein av grunnane til dette kan ha vore dei reguleringsmekanismane poststyresmaktene hadde lagt opp til, men ein annan og meir sannsynleg grunn er at New Zealand Post (NZ Post) ønskte å skape «goodwill» blant kundane og samtidig førebu seg på konkurransesituasjonen lenger fram i tid.

Trass i den vellykka reformprosessen og avviklinga av einerettar er det ikkje blitt konkurranse å snakke om i dei segmenta der NZ Post tidlegare var verna av einerett eller hadde store marknadsdelar. Det er først og fremst mindre selskap som tilbyr lokal postdistribusjon, som har etablert seg i konkurranse med NZ Post etter at eineretten blei avvikla. Effektivitetsgevinstane for NZ Post har likevel vore monalege, portoen har sokke i pris, og leveringskvaliteten er betra, samtidig som dei leveringspliktige tenestene ikkje er blitt svekt i innhald og omfang.

Formidling av leveringspliktige sendingar er regulert gjennom ei form for avtale mellom NZ Post og styresmaktene. Dei avtalane som gjeld, stiller krav til framsendingstider, om å føre vidare eit minimum tal på postkontor og krav til at post blir levert seks dagar i veka til meir enn 95 prosent av utleveringsstadene. Vidare er det pristak for bestemte brevsendingar, og NZ Post forpliktar seg i avtalen til å ikkje krevje ekstra portoavgift for distriktssendingar.

NZ Post er det einaste postselskapet i New Zealand som har inngått ein kontrakt med styresmaktene om landsdekkjande formidling av posttenester. Trass i at alle nye postoperatørar har krav på tilgang til heile postnettet til NZ Post (inklusive utdelingsnettet), har ikkje andre postoperatørar enn NZ Post sett det som interessant eller profitabelt nok å tilby landsdekkjande posttenester. NZ Post får ingen statlege tilskot for å ta hand om dei landsdekkjande leveringspliktene.

Til forsida av dokumentet