8 Verkemiddel for å fremje konkurranse

8.1 Innleiing

For å leggje til rette for auka konkurranse i tidlegare monopoliserte sektorar har ein på andre sektorar stilt krav om at andre tilbydarar skal ha tilgang til infrastrukturen til dominerande operatør (tilgangsregulering). Omfattande tilgangsregulering er blant anna innført i telesektoren. På fleire andre samfunnsområde har ein etablert alternative former for tilgangsregulering ved å skilje mellom nettet og tenestedelen til verksemda (el-sektoren, jernbanesektoren). På same måten meiner Samferdselsdepartementet at ein må vurdere om - og i så fall på kva vilkår - andre operatørar skal få rett til å bruke postnettet til Posten (eller andre operatørar). Ein rett til tilgang kan også følgje av forbodet i konkurransereglane mot utilbørleg utnytting av dominerande stilling. Det eksisterer likevel neppe eit generelt konkurranserettsleg prinsipp om rett til tilgang i postnett.

Også andre verkemiddel enn tilgangsregulering kan fremje konkurransen, medrekna tilgang til annan postal infrastruktur enn distribusjonsnettet (for eksempel postnummersystemet til Posten). Eit meir drastisk verkemiddel enn tilgangsregulering for å fremje konkurransen er å bruke strukturelle verkemiddel. Ein kan gjennomføre strukturelle verkemiddel på fleire måtar. Aktuelle alternativ er ein fullstendig strukturell separasjon (som fører til at ulike delar av Posten blir skilde ut som eigne juridiske einingar, og at ein gjennomfører avgrensingar i krysseigarskap). Ei mindre drastisk endring kan vere at verksemda blir skild juridisk utan at ein endrar eigarstrukturen.

8.2 Merknader frå høyringsinstansane

Konkurransetilsynet meiner at gevinstane ved å avvikle eineretten til Posten avheng av korleis andre aktørar får tilgang til dei delane av utleveringsnettet til Posten som er naturleg monopol. Konkurransetilsynet meiner at ein bør vurdere sektorspesifikk regulering i postsektoren for å sikre alle aktørane likeverdig tilgang til det nettet Posten har. Ei slik regulering går lenger enn den gjeldande konkurranseretten og gjer rettane til nye aktørar meir føreseielege. Når postmarknaden blir meir moden, er det naturleg å byggje ned ei sektorspesifikk regulering.

Mediebedriftene meiner at konkurrentar må sikrast tilgang på lik linje med Posten til desse og annan nødvendig infrastruktur når eineretten fell bort. Også Norsk Postordreforening meiner at ein bør vurdere å innføre tilgang til nett.

Norpost meiner at det viktigaste for Norpost er at det ein kan kalle felles infrastruktur (medrekna postnummersystemet, det sentrale adresseregisteret og tilgang til inngangsdører og utleveringspostkasser) blir sikra. Ein bør også gje reglar som sikrar tilgang til det distribusjonsnettet som den dominerande aktøren rår over. For dei områda der Posten meiner at ein ikkje kan drive forretningsmessig, bør verksemda til Posten skiljast ut i eige selskap, som alle postoperatørar kan bruke på like vilkår. Linjegods er oppteken av å sikre at det ikkje skjer ulovleg kryssubsidiering mellom dei ulike einingane i Posten. Linjegods meiner på denne bakgrunnen at Posten bør delast i uavhengige driftseiningar, og at Posten bør skilje kommersiell verksemd, infrastruktur og forvaltning.

Posten meiner at reguleringsformene regulert tilgang til nett og eit strukturelt/juridisk skilje er tilpassa nettverksindustriar som tele, kraft og liknande der kostnaden ved infrastrukturen utgjer ein monaleg etableringsbarriere. I postsektoren finst det ikkje tilsvarande etableringshinder. Desse verkemidla utgjer derfor slik Posten ser det ei altfor sterk regulering av marknaden. Ein bør leggje vekt på at ein også risikerer å forstyrre dei positive dynamiske effektane av ein sunn konkurranse og svekkje konkurransen dersom ein regulerer konkurransen sterkt. Det finst få eller ingen erfaringar med slike sterke reguleringsformer frå andre land, og det å eventuelt innføre slik regulering i Noreg kan få preg av «forsøksordningar» slik Posten ser det. Resultatet blir ustabile rammevilkår og tilhøyrande auka kostnader for både styresmakter og marknadsaktørar.

8.3 Vurderinga i Samferdselsdepartementet

8.3.1 Særleg tilgangsregulering i postlovgjevinga

For å sikre at konkurranseopninga kjem forbrukarar og næringsliv til gode, vil det truleg bli behov for å påleggje Posten strengare krav enn andre aktørar fordi Posten har ei så dominerande marknadsstilling. Internasjonale erfaringar frå land som allereie har avvikla eineretten, taler for at det kan vere nødvendig med slik regulering. Tilgang til distribusjonsnettet som Posten rår over, gjer nye operatørar betre i stand til å etablere seg og konkurrere med Posten.

Eit geografisk omfattande postnett fører store faste kostnader med seg. Utviklinga går i retning av at elektronisk kommunikasjon erstattar fysisk kommunikasjon (brev) og kan tilseie behov for å gje incentiv til å bruke eksisterande infrastruktur. Ved at andre operatørar får tilgang til postnettet, kan ein tenkje seg at ledig kapasitet i nettet blir utnytta betre. Slik «arbeidsdeling» mellom tilbydar av leveringspliktige tenester og andre tilbydarar kan gjere operatørar med leveringsplikter meir konkurransedyktige. Ved at tilbydarar utan eige postnett får tilgang til det postnettet ein annan operatør rår over, kan dette også vere med på å sikre at ein utnyttar samfunnsressursane betre.

Etableringstersklane er lågare i postsektoren enn i telesektoren. Sektorspesifikk konkurranseregulering fører også til større administrasjonskostnader for styresmaktene og for aktørane i marknaden når det er usemje om vilkåra for tilgang. Erfaring frå Tyskland og Storbritannia, som har gjennomført sektorspesifikk konkurranseregulering, tilseier at bemanninga i tilsynsorganet er vesentleg høgare enn i land utan slik regulering. Ved å innføre slik regulering, må ein sikre at tilsynsorganet har tilstrekkeleg kapasitet til å handheve reguleringa. Samferdselsdepartementet vil derfor nøye vurdere i kor stor grad ein treng tilgangsregulering. Ein vil også leggje vekt på å finne løysingar som fremmer aktøranes insentiv til å sjølv å avtale vilkåra for tilgang.

Det å bruke tilgangsregulering er på mange måtar komplisert. Det er blant anna ei regulatorisk utfordring korleis ein skal definere og avgrense eit «nett» i postsektoren, og dessutan kvar, på kva vilkår og for kva tenester ein skal gje tilgang. Samferdselsdepartementet meiner at ein mogleg regulatorisk modell for tilgangsreglar på postsektoren er den som blir brukt i lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomlova) kapittel 4, som seier at ein tilbydar med sterk marknadsstilling har plikt til å komme til møtes «enhver rimelig anmodning om tilgang til nettet». I Tyskland er reglane om tilgang til det distribusjonsnettet som den dominerande aktøren rår over, knytte til omgrepet «dominerande stilling» (tilnærma likt omgrepet sterk marknadsstilling i ekomlova). Når ein skal utforme kva marknader regulering skal gjelde for, blir det behov for klarare marknadsdefinisjonar. Spørsmålet om særleg tilgangsregulering i postlovgjevinga kjem til å bli vidare utgreidd og drøfta i den varsla odelstingsproposisjonen om ny postlov.

8.3.2 Strukturelle verkemiddel

Når ein avviklar dei einerettane som er att på postområdet, bør ein etablere ein marknadsstruktur som gjer at konkurransen på permanent grunnlag kan fungere effektivt. Å innføre eit strukturelt skilje kan vere eit vurderingstema i den grad Posten kontrollerer «essensiell infrastruktur», som konkurrerande verksemder må nytte dersom dei skal kunne konkurrere effektivt med den tidlegare monopolisten i sluttbrukarmarknaden.

Ein må vurdere om eit såpass drastisk verkemiddel som strukturelle skilje er føremålstenleg og proporsjonalt med nytteeffekten i ein marknad som er prega av at etableringskostnadene er låge. Det er såleis tvilsamt om ein kan sjå på nettet til Posten som ein «essensiell infrastruktur». Samferdselsdepartementet tek ikkje sikte på å gjere strukturelle tilpassingar før eineretten blir avvikla, men vil drøfte dette nærare i odelstingsproposisjonen om ny postlov. Ein må vurdere fragmentering av infrastrukturen på denne måten for å fremje konkurranse opp mot det verditapet dette fører med seg for Posten som selskap og samfunnet som heilskap.

8.3.3 Annan tilgang til postal infrastruktur

Andre former for tilgang til postal infrastruktur enn distribusjonsnettet kan vere tilgang til postnummer, postboksar/utleveringspostkasser og adresseendringsregister. Ein bør sikre tredjepartar tilgang til annan postal infrastruktur på ein enkel og ikkje-diskriminerande måte.

Posten forvaltar i dag postnummersystemet. Ein kan sjå på postnummersystemet som ein avgrensa ressurs som ein bør forvalte særskilt. Spørsmålet om kven som skal forvalte postnummersystemet, og korleis ein skal forvalte det, blir vurdert for seg.

Posten eig og disponerer postboksanlegg på postkontor. Dersom ikkje andre operatørar får tilgang til desse, kan det føre til at ikkje alle tilbydarar kan nå alle mottakarar. Samferdselsdepartementet vil vurdere å sikre at alle operatørar får tilgang til anlegga til kvarandre. I Sverige har andre operatørar fått tilgang til Posten Sverige sitt postboksanlegg til kostnadsorientert pris.

Mottakarane eig utleveringspostkasser. Grovt rekna er cirka 350 000 husstandar av totalt cirka 1 900 000 i blokker. I bygardar er det i praksis berre Posten som har tilgang til utleveringspostkasser. Dette kjem av at det berre er Posten som har nøkkel til postkassene. Avisdistributørar har ofte tilgang til inngangsdører, men ikkje til postkassene sia aviser normalt blir leverte på døra. Manglande tilgang til utleveringspostkasser kan vise seg å vere eit vesentleg hinder for å komme seg inn i marknaden for andre operatørar. Problemstillinga kan bli sett på spissen i bygardar, der det er størst grunn til å tru at konkurrerande aktørar kjem til å etterspørje slik tilgang. Ved avvikling av eineretten må ein vurdere om tilgang til systemnøklar og postkasser skal regulerast nærare i postlova.

I ein postmarknad med fleire operatørar er det slik Samferdselsdepartementet ser det ønskjeleg å sikre at alle operatørar har tilgang til oppdaterte adresser. For å oppnå dette kan det vere aktuelt å opprette eit felles adresseregister etter svensk modell. Eit aksjeselskap ått av Posten Sverige og andre postselskap i fellesskap forvaltar adresseregisteret i Sverige.