3 Politiske mål på postområdet

3.1 Målsetjingar på postområdet

Den overordna målsetjinga på postområdet er å sikre landsdekkjande formidlingstilbod av posttenester til rimelege prisar og til god kvalitet. Føremålet er nedfelt både i postlova og i konsesjonen til Posten.

Tradisjonelt har reglar i postlovgjevinga om avgrensa monopol på framsending av postsendingar teke hand om målsetjinga. Monopolet er knytt til å formidle vanleg brevpost. Einerettsområdet er dei seinare åra gradvis blitt avgrensa gjennom lovendringar. I vedlegg 2 følgjer ei historisk oversikt over korleis omfanget av eineretten til Posten har utvikla seg.

Regjeringa vil ved ei avvikling av eineretten til Posten føre vidare den overordna målsetjinga om å sikre eit godt og likeverdig posttilbod. Auka konkurranse kan føre til at det store fleirtalet av brukarar får eit betre og meir variert tenestetilbod enn i dag, og at vi bruker samfunnsressursane enda meir effektivt.

3.2 Nærare om grunngjevinga for einerett

Eineretten er ikkje minst bygd på ei oppfatning om at tenesteproduksjonen på postområdet har stordrifts- og samproduksjonsfordelar; store kvanta fører til lågare kostnader per sending og lågare prisar for kunden. Ein har såleis tradisjonelt gått ut ifrå at einerett har fremja effektiv ressursbruk. Einerett har i tillegg vore med på å fremje geografisk utjamning av prisane ved at det er kravd geografisk einingsporto. Geografisk utjamning er enklare å gjennomføre i ein reservert marknad, fordi lønsame område elles lettare blir utsette for konkurranse frå operatørar utan leveringsplikt og krav til geografisk einingsporto.

Ein har også meint at eineretten skulle finansiere bedriftsøkonomisk ulønsame tenester ved at overskot frå lønsame område innanfor eineretten finansierer ulønsame tenester. Einerettsområdet har ikkje gått med overskot dei seinare åra. Sjølv om einerettsområdet samla sett ikkje går med overskot, skal overskot frå lønsame einerettstenester nyttast til å dekkje underskot i same tenesta i ulønsame område. Slik kryssubsidierer ein mellom lønsame og ulønsame område innanfor einerettsområdet.

Som motyting for eineretten og statleg kjøp av bedriftsøkonomisk ulønsame tenester har Posten forplikta seg til å sikre eit landsdekkjande tilbod av gode og rimelege posttenester. I tillegg har postlova med forskrifter, konsesjonsvilkår og statleg eigarskap vore dei viktigaste verkemidla for å sikre eit godt tenestetilbod i heile landet.

3.3 Nærare om grunngjevinga for å avvikle einerett

Konkurranse som drivkraft - erfaringar frå andre sektorar og frå andre land

Ein må også sjå ny politikk på postområdet i lys av politikken på resten av samferdselsområdet. Utviklinga frå marknader som byggjer på einerettar, til regulerte konkurransemarknader (som for eksempel luftfarts- og telemarknadene) har vist fordelane ved konkurranse som middel for å fremje kvalitet, innovasjon og lågare prisar. Samferdselsdepartementet meiner at konkurranse stimulerer til betre tenester, auka tenestetilbod og lågare prisar for forbrukarane, også når det gjeld posttenester. Meir effektiv drift av postselskapa og innovasjon/nyskaping kan i sin tur drive fram økonomisk vekst og dynamikk både i postsektoren og andre bransjar.

Erfaringar frå andre land som har avvikla eineretten (først og fremst Sverige og New Zealand), indikerer at effektiviteten i dei tidlegare nasjonale postselskapa har auka etter at eineretten er avvikla. Uavhengig av den direkte konkurransen fører tenester baserte på ny teknologi, tilbod av nisjeprodukt og eksterne konkurransekrefter til at den reelle konkurransen innanfor dei tidlegare einerettsområda kjem til å auke vesentleg. I vedlegg 1 til denne proposisjonen går vi nærare gjennom erfaringar frå andre land der eineretten på postsektoren er avvikla.

I Tyskland og Nederland er det lagt vekt på omsynet til resiprositet (gjensidig verknad) ved at dei har avvikla eineretten på vilkår av at heimemarknadene i andre land blir opna tilsvarande. Samferdselsdepartementet meiner at dette omsynet ikkje veg tungt når ein skal vurdere om og når den norske postmarknaden skal opnast for konkurranse. For Samferdselsdepartementet er det sentralt å sikre at ein følgjer opp avvikling av eineretten med auka reell konkurranse, også frå utanlandske aktørar. Dersom rettsleg monopol blir følgt av faktisk monopol, fremjar ikkje dette betre og fleire tenester til lågare pris, men det legg til rette for at Posten kan ta meir enn normal avkastning på tenestene sine.

Stor- og samdriftsfordelar i postmarknaden

Samferdselsdepartementet meiner at stor- og samdriftsfordelane i postmarknaden ikkje er større enn at det er samfunnsmessig effektivt med fleire aktørar i denne marknaden. Stor- og samdriftsfordelane er mykje mindre enn på tele- og el-sektoren. Det ser ut til at fordelane primært knyter seg til å levere ut post, og da først og fremst å levere ut post i distrikta.

På bakgrunn av at det er stordriftsfordelar knytte til å levere ut post i distrikta, ventar Samferdselsdepartementet ikkje at nye aktørar, i ein tidleg fase etter at eineretten er avvikla, finn det kommersielt interessant å duplisere utleveringsnettet i spreidd busette område. Posten kjem truleg å halde på ein sterk posisjon i desse områda i ei lang tid framover.

Ein aktivitet som truleg - heilt eller delvis - er naturleg monopol, er å samle inn enkeltsendingar frå innsamlingspostkasser. Sendingar som blir lagde i innsamlingspostkasser, utgjer ein relativt liten del av det totale brevvolumet. Det er også relativt kostbart å halde eit nett av innsamlingspostkasser. Samferdselsdepartementet ventar såleis at marknaden for enkeltsendingar ikkje kjem til å bli utsett for konkurranse i stor grad. Det kjem til å bli sett i verk tiltak for å sikre at manglande konkurranse i enkelte delmarknader ikkje fører til eit dyrare posttilbod enn i dag.

Venta utvikling i pris- og kvalitetsnivå når eineretten blir avvikla

Det er ikkje einerett på å formidle pakker, og konkurransen innanfor dette segmentet er godt utvikla. Det er derfor grunn til å gå ut ifrå at tilbodet av pakkeformidling frå Posten kjem til å bli lite råka ved at ein avviklar eineretten for adressert brevformidling.

Dei største direkte positive konsekvensane av å avvikle eineretten ventar ein for bedrifter med eit relativt stort brevvolum, særleg for bedrifter der hovudtyngda av brevsendingane blir leverte ut i sentrale strok. Desse effektane kjem til å gjelde uavhengig av kvar avsendarbedrifta er lokalisert. Samla sett legg Samferdselsdepartementet til grunn at konkurranse også i postmarknaden kjem til å komme dei fleste forbrukarane og det meste av næringslivet til gode gjennom eit enda breiare og meir kundetilpassa tenestetilbod til lågast mogleg pris. På grunn av at det har preg av naturleg monopol å levere ut post i distrikta, meiner departementet at auka konkurranse særleg kjem til å komme tettbygde strok til gode.

Forbrukarar bruker i gjennomsnitt 0,07 prosent av inntekta på posttenester. Dersom den samla inntekta er 300 000 kroner, vil det seie at 210 kroner kvart år blir brukte på posttenester. Mykje av dette blir brukt på sendingar som allereie fell utanfor eineretten (for eksempel Norgespakken). Dei samla fordelingseffektane av å avvikle eineretten blir såleis marginale for den jamne forbrukaren. Det same kjem til å gjelde for bedrifter med lite brevvolum. For kundane i Posten avheng verknadene til ein viss grad av korleis ein utformar kravet om einingsporto. Dersom ein utformar kravet om einingsporto for vidt, kan det føre til auka risiko for at andre, og mindre effektive aktørar enn Posten, «fløyteskummar» dei lønsame delane av marknaden. Posten må i sin tur prøve å dekkje tapet gjennom å auke einingsportoen, jf. kapittel 6.

Operatørar i ein postmarknad utan einerettar

Ein går ut ifrå at å avvikle eineretten til Posten fører til at større internasjonale aktørar finn det interessant å gå inn i den norske marknaden. Dette kan vere aktørar som for eksempel Deutsche Post (Tyskland), TPG (Nederland), La Poste (Frankrike) og Royal Mail (Storbritannia). Dette er aktørar som ønskjer å ta seg av store kundar som sender post til heile Europa eller Norden.

Ved å avvikle eineretten kan ein også få fleire lokale nisjeaktørar som konkurrerer med lågare pris eller betre service innanfor avgrensa geografiske område. Erfaringar frå omlegginga av Postens ekspedisjonsnett, medrekna innføringa av konseptet «Post i butikk», har vist at lokal postverksemd kan vere med og sikre grunnlaget for anna næringsverksemd. Postverksemd kan for eksempel bli starta opp saman med anna bod- og utleveringsverksemd.

Samferdselsdepartementet legg til grunn at lokal konkurranse kan byggje på distribusjonsnett som allereie eksisterer. Distribusjonsnetta som ekspress-/varelogistikkfirma som DHL (ått av Deutsche Post) disponerer, byggjer i større grad på å formidle post frå dør til dør. Verksemdene kan bli betydelege konkurrentar til Posten for vanleg brevpost frå utlandet.