St.prp. nr. 34 (2004-2005)

Om å avvikle eineretten til Posten Norge AS

Til innhaldsliste

4 Utviklingstrekk i postmarknaden

4.1 Samfunnsrolla til postmarknaden

Posttenester har ein viktig funksjon for korleis eit land er økonomisk og sosialt organisert. Posttenester er i dei fleste landa universelt tilgjengelege og rimelege verktøy for kommunikasjon. Undersøkingar frå Universal Postal Union (UPU) viser at ulike postselskap yter tenester til 96 prosent av folket i verda, sjølv om kvaliteten på tenestene varierer mykje. Andre næringar, som industri, handel og tenestesektor, er i stor grad avhengige av ein postinfrastruktur som verkar godt, for å kunne drive effektivt.

Postmarknaden er med dette ein nødvendig del av informasjons- og kommunikasjonsmarknaden, og har ei viktig rolle ved å medverke til næringsutvikling, handel og økonomisk vekst. Nettverka i postsektoren (innsamling, transport og utlevering) kan nyttast til eit breitt spekter av verdiaukande tenester, ikkje minst når det gjeld å fremje utviklinga av elektronisk handel og forretningsdrift. Postmarknaden er også viktig for å utvikle ein kunnskapsbasert økonomi, i Noreg og i andre land. I framtida kjem det til å vere betydeleg rom for å hente synergieffektar i skjeringspunktet mellom sektorane post, telekommunikasjon og IT.

4.2 Postmarknadene nasjonalt og internasjonalt

4.2.1 Den norske postmarknaden

Post- og teletilsynet deler inn den norske postmarknaden slik:

  • Brevformidling

  • Formidling av lettgods (pakker)

  • Avis- og bladformidling

  • Formidling av uadresserte sendingar

Posten har ein marknadsdel på rundt 85 prosent av den norske postmarknaden rekna ut frå omsetjing. På marknaden for adresserte sendingar (som delvis er omfatta av einerett) har Posten ein marknadsdel i Noreg på nesten 100 prosent. Innanfor marknaden for uadresserte sendingar har Posten ein marknadsdel på cirka 80 prosent.

Blant andre aktørar er Aftenposten representert i postmarknaden gjennom avisdistribusjon og uadresserte sendingar (avisinnstikk). MediaPost (ått av Aftenposten, Orkla og A-pressen) er leverandør av distribusjonstenester for nasjonale medieprodukt. Norpost har spesialisert seg på å distribuere uadressert reklame og informasjon, mens Nor-Cargo er eit godstransportfirma som også tilbyr pakkeprodukt. Nor-Cargo blei kjøpt av Posten våren 2004.

I tillegg er fleire større utanlandske postoperatørar representerte i den norske marknaden, blant andre TPG Post (TNT), Deutsche Post (DHL og Danzas) og La Poste (Chronopost). Desse selskapa har finansielt sterke eigarar, og dei er derfor viktige potensielle konkurrentar til Posten, trass i at marknadsdelane deira foreløpig er små. Posten Sverige er representert i den norske marknaden gjennom eigarskapen sin i Tollpost Globe. Posten har etablert eit samarbeid med TNT om ekspressendingar.

Med over 1500 salsstader har Posten det største og mest finmaska salsnettet i Noreg, og pliktar å levere post til nesten alle husstandar seks dagar i veka. Driftsresultatet til Posten var 512 millionar kroner i 2003, ei kraftig betring frå eit resultat på minus 33 millionar kroner i 2002. Totalvolumet for brev handtert av Posten i 2003 auka noko (med 3,2 prosent), grunna ein auke i reklamesendingar (A- og B-post har falle med 0,7 prosent frå 2002).

Post- og teletilsynet har vurdert utviklinga i den norske postmarknaden i 2003 (utviklingsrapport for Posten 2003). Post- og teletilsynet vurderer utviklinga i hovudsak som positiv, og meiner at Posten har oppfylt konsesjonsvilkåra. Hovudpunkta er:

  • Det er blitt fleire tilgjengelege ekspedisjonsstader fordi talet på Post i butikk har auka.

  • Kvaliteten på framsending av prioriterte brev er betra.

  • Opningstidene for ein del ekspedisjonsstader er ytterlegare betra.

  • Kundane er meir tilfredse, særleg gjeld dette for Post i butikk.

  • Utleveringsfrekvensen er blant dei beste i verda og ytterlegare betra.

  • Klagehandteringssystemet er betra og betre kjent hos publikum.

4.2.2 Sysselsetjinga i postmarknaden i Noreg

Ved utgangen av september 2003 var det totale talet på årsverk i Posten 22 090, av desse var 18 153 i morselskapet. Selskapet har gjennomført ei omfattande omlegging av ekspedisjonsnettet, sorteringsterminalstrukturen og administrasjon og støttefunksjonar i tillegg til andre omstillingstiltak. Dette har ført til at bemanninga er betydeleg redusert dei siste åra. Frå 1999 til 2002 blei bemanninga i morselskapet redusert med cirka 6000 årsverk. Posten har delvis redusert ved å skilje ut administrative tenester og støttefunksjonar til andre selskap i konsernet. Bemanninga i dotterselskapa har i same perioden auka med rundt 2500 årsverk. Posten er likevel det største selskapet i Noreg ut ifrå talet på arbeidsplassar innanlands.

Dei andre aktørane i den norske postmarknaden er vesentleg mindre. Til samanlikning har DHL 950 tilsette i Noreg, TNT 120 tilsette og Norpost 170-180 tilsette omrekna til heile årsverk (Norpost har eit stort tal deltidstilsette, blant anna cirka 2000 bod som arbeider éin til to gonger per veke).

4.2.3 Postmarknaden internasjonalt

Auka konkurranse, særleg frå elektronisk kommunikasjon, har saman med den økonomiske nedgangen i verda dei siste åra hatt negative effektar på den globale postmarknaden. Brevposttrafikken på verdsbasis har byrja ein nedgåande trend, og elektronisk kommunikasjon har teke ein monaleg del av kommunikasjonsmarknaden. Omfanget av innanlands brevpost gjekk ned med 0,4 prosent på verdsbasis frå 2002 til 2003, mens den internasjonale brevtrafikken gjekk tilbake med fem prosent. Undersøkingar frå UPU viser at to tredelar av postselskapa i medlemslanda ser for seg ein betydeleg nedgang i inntektene frå brevposttrafikken også dei neste fem åra, mens trafikken i utviklingslanda truleg kjem til å auke.

Brevpost genererer framleis hovudtyngda av omsetninga hos postoperatørane. I brevpostmarknaden knytt til å levere samfunnspålagde tenester møter dei nasjonale postselskapa foreløpig liten konkurranse. Som respons på det nye forretningsklimaet har også postselskapa i aukande grad teke i bruk informasjons- og kommunikasjonsteknologi for å utvikle nye produkt og tenester, effektivisere drifta og bli meir konkurransedyktige. Dei industrialiserte landa står for meir enn 90 prosent av den globale omsetninga i postsektoren.

Internasjonalt ventar ein at postselskapa aukar inntektene sine frå pakke- og logistikksegmentet i den femårsperioden som kjem. Ein ventar at vekst i internasjonal handel og elektronisk handel kjem til å få følgjer for pakketrafikken, og dessutan reklame- og ekspressegmentet. Vidare reknar ein med at den internasjonale posttrafikken totalt sett kjem til å auke kraftig fram mot 2010 på grunn av auka forretningsverksemd og vekst i fleire utviklingsland. Dette opnar nye marknadsutsikter for postselskapa i industrialiserte land.

4.3 Strukturendringar og globalisering

4.3.1 Internasjonal utvikling

Postmarknadene i Noreg og fleire andre land er prega av globalisering, rask teknologisk utvikling, avvikling av einerettar, utvisking av bransjeskilje og dessutan konsolidering og alliansebygging.

Fleire land har sett i verk reformer i postsektoren for å møte utfordringane som kjem i framtida. Søkjelyset er blant anna retta mot å restrukturere føretaka frå nasjonale monopolselskap til kommersielle bedrifter. Som andre samfunnssektorar er postmarknaden prega av globalisering. Auka konkurranse i postsektoren som følgje av ny teknologi og reformer i mange land blir ei viktig drivkraft for nyskaping og utvikling av attraktive varer og tenester til rette prisar. Dette kjem på sikt til å auke etterspørselen etter posttenester både på verdsbasis og i Noreg. Strukturendringane i postmarknadene i kvart land kan også frigjere arbeidskraft til andre sektorar og såleis hjelpe positivt til i høve til økonomisk vekst og sysselsetjing.

Postselskapa i dei industrialiserte landa bruker meir og meir nye former for partnarskap, alliansar, oppkjøp og samanslåingar som strategiske verktøy. Integrerte nettverk for produksjons- og informasjonsutveksling blir etablert på tvers av landegrenser. Utviklinga på etterspørselssida driv fram omfattande strukturendringar på leverandørsida. Store europeiske postselskap (blant andre britiske Royal Mail, nederlandske TPG, tyske Deutsche Post og franske La Poste) ekspanderer på tvers av landegrensene gjennom oppkjøp og ved å gå inn i alliansar. Nederlandske TPG og Deutsche Post er delvis privatisert. Også i nokre andre land er privatisering på dagsordenen. Blant anna førebur ein i Danmark å delvis privatisere Post Danmark.

4.3.2 Utviklinga i Noreg

Strukturendringane grip også inn i Norden, og dei store logistikkleverandørane er sterkt til stades i Noreg gjennom partnarar og/eller dotterselskap. Posten har prøvd å møte utfordringane i framtida gjennom fleire strukturelle og organisatoriske endringar. I Norden utanfor Noreg følgjer Posten ein nisjestrategi, mens selskapet har som strategi utanfor Norden å gå inn i eit alliansesamarbeid. Posten kjøpte i mai 2002 57 prosent av aksjane i selskapet CityMail Sweden AB, og skal overta resten av eigardelane i 2006. Posten har også gått inn i eit samarbeid med Post Danmark i Pan Nordic Logistics AS (PNL). Postens omsetning frå internasjonale satsingar har i 2003 auka med 254 millionar kroner, eller 23,2 prosent frå 2002, og utgjer no 8,7 prosent av den totale omsetninga i Posten.

For å konsentrere seg meir om kjerneverksemda i selskapet har Posten skilt ut fleire støtte- og servicefunksjonar i eigne einingar. Salsnettet er lagt sterkt om, der det å redusere talet på postkontor og å innføre Post i butikk har vore i fokus. Lokalomdeling og landpostteneste er også restrukturert. Også sorteringsnettet har gjennomgått strukturendringar og automatisering. Talet på sorteringseiningar er redusert, og det er gjennomført mekanisering av brev- og pakkeproduksjonen ved dei største einingane. Sorteringsnettet skal omstrukturerast ved at brev- og pakkeproduksjonen skal samordnast på færre og større sorteringsterminalar fram mot 2006. Kompetansen og løysingane i dotterselskapet ErgoGroup AS kjem truleg til å ha ei viktig og integrert rolle i utviklinga av Posten i framtida.

Også dei andre aktørane i den norske postmarknaden har sterk merksemd på effektiv drift, forretningsutvikling, utvikling av tenestespekteret, servicenivået og strategiske alliansar. DHL arbeider kontinuerleg med å utvikle nye elektroniske løysingar i nært samspel med kundane, blant anna når det gjeld fraktprosessen, pakkesortering og fakturabehandling. Norpost satsar på kontinuerleg kvalitetsutvikling for å halde på posisjonen som den største private distributøren av uadressert post i Noreg, blant anna ved å fokusere på kvalitet i alle ledd av det landsdekkjande distribusjonsnettet til selskapet. Elektroniske løysingar står sentralt også i strategien TNT har lagt opp. TNT er marknadsleiande i Europa innanfor global ekspress, logistikk og internasjonal posthandtering gjennom det integrerte distribusjonsnettet sitt av fly og bilar. Avansert teknologi blir i stor grad brukt for å gjere tenestene stadig meir pålitelege.

4.4 Nye tenester

Postselskap verda over tek i bruk ny teknologi, særleg elektroniske medium/elektronisk kommunikasjon, for å betre servicen og utvikle nye tenester. Tenestetilbodet blir stadig meir variert. Meir enn ein firedel av selskapa tilbyr logistikktenester (som pakking, ekspedering, transport, ordrebehandling og styring av varelageret), særleg i industrialiserte land. Marknaden for såkalla «hybridpost» (e-post send til postselskapa, som så skriv ut, ekspederer og leverer meldingar i fysisk form) er også i vekst. Cirka 25 prosent av operatørane tilbyr slike tenester. Internett blir brukt meir og meir for å tilby nye tenester. Dei fleste postselskapa i industrialiserte land tilbyr blant anna e-post og elektronisk betaling via nett.

Også aktørane i den norske postmarknaden arbeider aktivt med å utvikle fleire nye tenester for å møte utfordringane i framtida. Når etterspørselen etter tradisjonelle brevprodukt søkk, siktar Posten mot å utvikle elektroniske tenester som ein kan tilby i kombinasjon med, eller i staden for, tradisjonelle tenester. I samarbeid med dotterselskapet ErgoGroup har Posten blant anna utvikla teknologi og løysingar for å ta vare på behovet for sikker elektronisk kommunikasjon (elektronisk ID), og dessutan elektronisk fakturabehandling (eFaktura).

4.5 Gjeldande regulering og regulatoriske utviklingstrekk

4.5.1 Nasjonalt regelverk

Postlova

Postlova (lov 29. november 1997 nr. 73 om formidling av landsdekkende postsendinger) gjeld formidling av postale basistenester som skal vere tilgjengelege over heile landet. Føremålet med lova er å sikre eit landsdekkjande formidlingstilbod av postsendingar til rimeleg pris og til god kvalitet. Verkeområdet til lova omfattar både nasjonal og internasjonal post, men ho omfattar berre formidling mot vederlag. Landsdekkjande postsendingar er definerte som brevpost inntil 2 kilo (medrekna aviser og blad) og ordinær pakkepost inntil 20 kilo. Postlova gjeld for alle postoperatørar.

Postlova gjev Posten einerett til å formidle visse typar postsendingar regelmessig mot vederlag. Dei sentrale avgrensingskriteria for einerettsområdet er pris og vekt på sendinga. Fram til og med 31. desember 2005 omfattar eineretten sendingar med vekt inntil 100 gram og med pris inntil tre gonger grunntaksten for eit brev i første vektklasse (20 gram). Frå og med 1. januar 2006 omfattar eineretten sendingar med vekt inntil 50 gram og med pris inntil to og ein halv gonger grunntaksten.

Gradvis avvikling av eineretten til Posten er i samsvar med pliktene Noreg har etter EØS-avtalen. Eineretten gjeld berre formidling av lukka, adressert innanriks brevpost og tilsvarande sendingar frå utlandet. Marknaden for grensekryssande post til utlandet blei opna for full konkurranse frå 1. juli 2003. Eineretten er også avgrensa etter innhaldet i sendinga ved at han ikkje omfattar formidling av bøker, katalogar, aviser og blad.

Berre den som har fått konsesjon, kan formidle landsdekkjande postsendingar mot vederlag. Konsesjonsgrensa kan avgrensast i forskrift. Etter postforskrifta § 5 er plikta avgrensa til å gjelde operatørar på einerettsområdet. I utgangspunktet gjeld konsesjonsplikta dermed berre for Posten. Samferdselsdepartementet kan gjere unntak frå eineretten dersom ein går ut ifrå at dette ikkje reduserer einerettsoverskotet til Posten i nemnande grad. Statens forvaltningsteneste og lokalPosten på Kongsberg har på bakgrunn av dette fått konsesjon til å formidle einerettssendingar i eit avgrensa omfang. Også Oslo kommune har søkt om konsesjon for avgrensa formidling av sendingar innanfor einerettsområdet. Samferdselsdepartementet vurderer for tida søknaden.

Posten har etter postlova særrettar i høve til andre operatørar, blant anna løyve til å gje ut og bruke frimerke eller andre frankeringsmiddel der «Norge» eller «Noreg» førekjem. Vidare har Posten som einaste norske postoperatør fått løyve til å bruke riksvåpenet i logoen sin og til å bruke postflagget. Ved at eineretten blir avvikla, kan det bli aktuelt å kalle tilbake denne retten dersom organisasjonsforma eller aktivitetane til Posten blir endra slik at det ikkje lenger er naturleg å bruke eit statleg symbol i ein logo.

Postforskrifta

Postlova er utforma som ei fullmaktslov. Da Stortinget vedtok lova, var intensjonen at nærare reglar skulle fastsetjast i forskrift for å ta vare på behovet for å følgje opp den postpolitikken Stortinget fastset når det behandlar meldingar og proposisjonar. Etter postforskrifta pliktar postoperatørar som formidlar adresserte postsendingar, å registrere seg hos Post- og teletilsynet. Postoperatørar som har ei årleg omsetning på under 30 000 kroner, eller som formidlar postsendingar på vegne av andre operatørar, har unntak frå kravet.

Postens konsesjon

Etter postlova kan berre postoperatørar med konsesjon regelmessig formidle postsendingar mot vederlag innanfor einerettsområdet. I konsesjonen som gjeld for Posten - frå 1. oktober 2001 til 31. desember 2005 - er det fastsett at Posten skal sikre brukarane eit godt og likeverdig tilbod i alle delar av landet. Det er fastsett spesifikke krav til blant anna tenestetilbod, tilgjenge, utleveringsfrekvens og framsendingstid. Dei samfunnspålagde oppgåvene i konsesjonen oppfyller krava som er stilte i postdirektivet, til ei universell postteneste. Som ein del av den nasjonalt fastsette universelle tenesta har Noreg tenester som går ut over minstekrava i direktivet, for eksempel at post skal leverast ut seks dagar i veka (minimumskravet er fem dagar i veka), og krav om grunnleggjande banktenester i heile ekspedisjonsnettet til Posten.

Konkurranselovgjevinga og statsstøtteregelverket

Konkurransereglane er sektorovergripande og omfattar alle sektorar, medrekna postsektoren. Konkurransereglane er sette saman av den norske konkurranselova og konkurransereglane i EØS-avtalen, som er innarbeidde i norsk rett. EØS-avtalen forbyr statstøtte i alle former som vrir eller trugar med å vri konkurransen ved å gje fordelar til enkelte føretak eller produksjonen av enkelte varer dersom støtta påverkar samhandelen mellom avtalepartane.

4.5.2 Internasjonalt regelverk

EUs postdirektiv

Europaparlaments- og rådsdirektiv (97/67/EF) stiller opp felles reglar for korleis ein skal utvikle ein indre marknad for posttenester og betre tenestekvaliteten (postdirektivet). Postdirektivet introduserte avgrensa konkurranse frå februar 1999. Direktivet blei endra 10. juni 2002, da EU fastsette direktiv 2002/39/EF om å opne for enda meir konkurranse i marknaden for posttenester. Postdirektivet er implementert i norsk rett ved endringar i postlova, postforskrifta og i konsesjonen til Posten.

EU-direktiva er utarbeidde med sikte på å modernisere postsektoren, blant anna for å følgje opp oppfordringar frå Det europeiske rådsmøtet i Lisboa (våren 2000). Her blei behovet for å opne postmarknaden ytterlegare for konkurranse understreka for å bane veg for ein kunnskapsintensiv økonomi i Europa. Hovudpunkta i endringsdirektivet er som følgjer:

  • Tidsplanen for ytterlegare avvikling av eineretten: Pris- og vektgrensa for einerettsområdet blir reduserte i to trinn: I 2003 til 100 gram og med pris inntil to og ein halv gonger grunntaksten; i 2006 til 50 gram og to og ein halv gonger grunntaksten.

  • Sluttdato for å avvikle eineretten for postmarknaden i EU er ikkje fastsett. I tråd med direktivet skal Kommisjonen leggje fram eit forslag innan utgangen av 2006 for å opne postmarknadene ytterlegare innan 2009. Rådet og Parlamentet skal vedta dette forslaget innan utgangen av 2007.

  • Grensekryssande utgåande post: Rådet har slutta seg til forslaget frå Kommisjonen om å opne utgåande grensekryssande post for konkurranse. Rådet har likevel lagt inn eit atterhald om at desse tenestene kan reserverast dersom fortenestene er nødvendige for å sikre at universelle tenester blir leverte.

Medlemslanda står fritt til å avvikle einerettane på postområdet raskare (eller i fleire marknader) enn det direktivet pålegg dei. Kommisjonen har til no fokusert på å sikre at alle medlemslanda gjennomfører pliktene som postdirektivet pålegg dei, og det er ikkje gjeve føringar for korleis dei nasjonale regelverka bør formast ut, dersom prosessen med å opne postmarknadene for konkurranse blir forsert i høve til minstekravet i EU.

UPU (Verdspostforeininga)

UPU blei etablert i 1874 og har i dag 190 medlemsstatar. Alle land som er medlemmer i FN, kan vere medlemmer i UPU. UPU har status som ein eigen FN-organisasjon. UPU er i dag det viktigaste forumet for samarbeid mellom postselskap på verdsbasis. UPU utarbeider reglar for internasjonal postutveksling, men går ikkje inn i spørsmål av nasjonal karakter. Hovudføremålet er å fremje fri transitt for postsendingar over landegrensene. UPU-konvensjonen er eit felles grunnlag for å utveksle post mellom landa, og gjeld så framt ikkje landa inngår bilaterale avtalar som set andre vilkår enn det som går fram av konvensjonen. Den siste verdspostkongressen blei halden i Bucuresti frå 13. september til 6. oktober 2004.

WTO

Som EU har WTO som føremål å leggje tilhøva betre til rette for handel på like vilkår over landegrensene gjennom eit multilateralt handelssystem. Handel med tenester, medrekna posttenester, blei første gongen inkludert i handelssystemet i WTO gjennom den såkalla Uruguay-runden, som blei avslutta i 1994. I WTO har Noreg ikkje teke på seg liberaliseringsplikter for posttenester, mens vi har teke på oss visse plikter for «kurertenester». Skiljet mellom post- og kurertenester byggjer på ein føresetnad om at nasjonale postverk eksklusivt utfører posttenester, mens private operatørar utfører kurertenester. I realiteten utfører dei nasjonale postverka i stadig aukande grad tenester utanfor einerettsområdet, medrekna kurer- og ekspresstenester.

Etter gjennombrotet i Doha-forhandlingsrunden, som går føre seg no, er klassifiseringa og avviklinga av einerettar på postsektoren ytterlegare aktualisert. Dei fleste medlemslanda, også Noreg, har gjeve uttrykk for at ein treng ei ny klassifisering av post- og kurertenester som betre speglar av den faktiske marknadssituasjonen. Ved å avvikle eineretten til Posten kjem dei norske interessene knytte til WTO først og fremst til å dreie seg om at andre land opnar postmarknadene sine tilsvarande, for å fremje like rammevilkår og rom for ekspansjon for norske postoperatørar i utlandet.

Til forsida av dokumentet