4 Vurdering

4.1 Konvensjonens humanitærrettslige betydning

Konvensjonens humanitærrettslige betydning ligger i det forhold at den gjennom sitt forbud mot bruk, produksjon, lagring og overføring av klaseammunisjon samt pålegg om å ødelegge disse, søker å eliminere en kategori våpen hvis bruk utgjør et alvorlig humanitært problem i vår tid. Avtalens forbudselementer er verken svekket med unntaksbestemmelser, reservasjonsrettigheter eller overgangsordninger. Slik bidrar den til å etablere en ny og viktig internasjonal norm innen dette felt som vil kunne påvirke alle aktørers atferd i konflikt- eller krigssituasjoner i fremtiden. Konvensjonen understreker og presiserer humanitærrettens generelle distinksjonsprinsipp. Den vil kunne bidra til å gi sivilbefolkningen i krigs- og konfliktutsatte områder bedre beskyttelse enn tidligere, bl.a. fordi den vil forhindre bruk av de enorme mengder klaseammunisjon som finnes på lagre rundt i verden.

Sammen med forbudselementene er konvensjonens bestemmelser om internasjonalt samarbeid og assistanse til rydding av rammede områder, samt bistand til ofre, med på å gjøre den til et praktisk redskap for arbeidet med å stoppe de humanitære lidelser som forårsakes av klaseammunisjon. De klare bestemmelsene om økt internasjonalt samarbeid og bistand er ikke minst viktig for utviklingsland og kan lette arbeidet med å vinne oppslutning om avtalen. Dette bidrar til å gi konvensjonen moralsk tyngde. Bred oppslutning fra alle regioner er ikke minst viktig for at konvensjonen skal kunne spille den humanitærrettslige rollen som den er tiltenkt.

4.2 Konvensjonens betydning på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område

Konvensjonen reiser flere spørsmål av forsvars- og sikkerhetspolitisk betydning. Av NATOs 26 medlemsstater, deltok 20 allierte stater ved vedtakelsen av konvensjonen. 1 Fem av de seks resterende medlemsstatene deltok som observatører, 2 mens USA ikke deltok. I det integrerte allierte militære samarbeidet er det nødvendig å samordne operasjonskonsepter for land med ulik tilknytning til ulike konvensjoner og således opprettholde et effektivt militært samvirke i NATO. Engasjementsregler ( Rules of Engagement) er en mekanisme for å tilrettelegge samarbeidet i operasjoner og finne praktiske løsninger på tross av nasjonale, operasjonelle variasjoner. Dette gjelder ikke minst i forbindelse med NATO-lands deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner med land utenfor alliansen. Aspektene knyttet til kommando og kontroll er viktige sett i lys av alliansens integrerte kommandostruktur. Artikkel 21 i konvensjonen spesifiserer at konvensjonens bestemmelser ikke skal hindre militært samarbeid mellom parter og ikke-parter til konvensjonen, og gir detaljerte holdepunkter for hvordan konvensjonens forbud skal forstås i en kontekst hvor både parter og ikke-parter til konvensjonen deltar. Konvensjonen vil dermed legge til rette for fortsatt nært alliert samarbeid og til at Norge kan videreføre en politikk for deltakelse i internasjonale operasjoner.

4.3 Konvensjonens betydning for Forsvaret

Konvensjonen medfører at Forsvarets nåværende beholdning av klaseammunisjon må destrueres. Det dreier seg her om til sammen ca. 50.000 granater av typene DM 642 og DM 662. Denne beholdningen ble anskaffet i tidsrommet 1989-1990 til bruk i eventuelt territorialforsvar, og ammunisjonstypen har som nevnt aldri fra norsk side vært benyttet i militære operasjoner.

Denne ammunisjonstypen, nærmere bestemt ammunisjon tilsvarende DM 662, med såkalte M85 substridsdeler, har kun vært brukt i konflikt i to tilfeller, av Storbritannia i Irak i 2003 og av Israel i Sør-Libanon i 2006. Erfaringene fra Irak har aldri vært systematisert eller publisert. En rapport utarbeidet av Forsvarets Forskningsinstitutt og Norsk Folkehjelp m.fl. viste imidlertid at forholdene i en kampsituasjon påvirker ammunisjonens pålitelighet i langt større grad enn antatt. Resultatet var en langt høyere blindgjengerandel enn det tester under kontrollerte forhold hadde tydet på. Konklusjonen fra norsk side var som allerede nevnt at Regjeringen i 2006 innførte et moratorium på bruk av ammunisjonen.

I tillegg til de humanitære skadevirkningene har blindgjengerandelen også betydning for den militære nytteverdien til ammunisjonen. Dette både fordi man må bruke større mengder ammunisjon for å oppnå den ønskede effekten i strid, og fordi tilstedeværelsen av blindgjengere i terrenget hindrer mobilitet og representerer en fare også for militært personell. En nyere forskningsrapport utarbeidet av Forsvarets Forskningsinstitutt tyder også på at ammunisjonens effektivitet mot visse typer mål, herunder bl.a. pansrede mål, er mindre enn tidligere antatt. Den sistnevnte vurdering skyldes bl.a. nyere utvikling i panserutstyr.

Erfaringene med bruk av klaseammunisjon i konflikt har også ført til et økt fokus på den strategiske nytteverdien ved bruk av klaseammunisjon. Dette gjelder særlig de enorme humanitære og sosioøkonomiske kostnader som følger av at ueksploderte blindgjengere rammer sivile personer i vid omkrets, hindrer hjelpearbeid, gjenoppbygging og utvikling av rammede områder og bidrar til økt fattigdom som igjen og kan gi grobunn for nye konflikter. Dette vil kunne undergrave den politiske målsetningen om fred og stabilitet som bruken av militærmakt i en internasjonal operasjon er ment å understøtte.

Utformingen av forbudet skjedde på denne bakgrunn i tråd også med anbefalingen fra Forsvarets side. Det er likevel hevet over enhver tvil at utfasingen av ammunisjonen vil representere en betydelig reduksjon i Forsvarets totale beholdning av artilleriammunisjon. For å kunne opprettholde Forsvarets evne til territorielt forsvar, vil det bli nødvendig å foreta en anskaffelse av alternative ammunisjonstyper som kan dekke hele spekteret av aktuelle måltyper. Hva som bør anskaffes, er for tiden under utredning i Forsvaret. Forsvarets vurdering så langt er imidlertid at det vil kunne la seg gjøre å erstatte våpenvirkningen av klaseammunisjon i forhold til de fleste typer mål med en kombinasjon av forskjellige alternative våpentyper som allerede i dag er tilgjengelige.

Selv om konvensjonen i utgangspunktet setter en åtte års frist for destruksjon av nasjonale lagre, ønsker Forsvarsdepartementet å gjennomføre destruksjonen så raskt som mulig. Det er imidlertid samtidig viktig å sørge for at destruksjonen foregår på en måte som ivaretar hensyn til sikkerhet og miljø. Forsvaret arbeider derfor med en vurdering av hvordan destruksjonen skal gjennomføres.

Forbudet mot lagring i områder innenfor egen jurisdiksjon og kontroll innebærer også et forbud mot andre lands lagring (forhåndslagring). Dette spørsmålet kom opp i forbindelse med vedtakelsen av konvensjonen om forbud mot antipersonellminer i 1997, fordi USA hadde lagret slike miner i Norge. Disse minene ble deretter fjernet i 2002. Når det gjelder klaseammunisjon, ble den tilsvarende beholdningen av amerikansk klaseammunisjon fjernet og destruert allerede i 2006. Den gjeldende avtalen om det amerikanske marinekorpsets forhåndslagring på norsk territorium tar for øvrig forbehold om at lagring må være i henhold til norske folkerettslige forpliktelser.

Norsk deltakelse i internasjonale operasjoner vil ikke gi Norge jurisdiksjon eller kontroll over fremmed territorium, og slik deltakelse utløser dermed ikke konvensjonens forpliktelser om rydding m.v. Det legges imidlertid opp til å yte bistand til berørte stater og områder og til ofre for klaseammunisjon gjennom internasjonalt samarbeid slik konvensjonen anviser.