4 Kunnskapsinnhenting, oppfylging, evaluering og revisjon av tiltaksplanane

4.1 Innleiing

Dei ulike tematiske og geografiske tiltakspakkene over inneheld ei rekkje tiltak som skal betre tilstanden for villreinen. Koordinering av det vidare arbeidet med gjennomføring av tiltak, kunnskapsinnhenting, samt evaluering og revisjon, er sentrale element for å sikre at tiltaksplanen kan bidra til å snu den negative utviklinga og betre tilstanden i villreinområdet.

Regjeringa vil styrkje den systematiske forskinga, slik at ho kan byggje opp under arbeidet med kvalitetsnorma og tiltaksplanane for villrein, medrekna òg lokale initiativ. Det er behov for eit økonomisk langsiktig rammeverk for å sikre datainnsamling, analysar og rapportering, og det er nødvendig å sjå kunnskapsinnhenting i samanheng med dei regelmessige klassifiseringane etter kvalitetsnorma som kjem kvart fjerde år. Det er behov for prosjekt som vurderer effekten av tiltak både isolert og i kombinasjon, innanfor og på tvers av villreinområde, som òg tek høgde for kumulative effektar. Der det er formålstenleg med ein felles overordna metodikk, bør òg kunnskapstiltaka koordinerast mellom villreinområde og delområde.

Oppfylginga av tiltaksplanane bør vidare supplerast med eit fylgjeforskingsopplegg som sikrar robust og relevant kunnskapsproduksjon, inkludert overvaking og etterundersøkingar for å evaluere effekten av tiltak som blir gjennomført. På denne måten kan tiltaksplanane betrast og tilpassast gjennom seinare revisjonar. Brukarmedverknad er òg eit sentralt element.

Miljødirektoratet arbeider òg med å utarbeide ein overordna plan for kunnskapsarbeidet på villreinfeltet, inkludert både kunnskapsbehov, -produksjon, -samanstilling og -formidling. Direktoratet skal òg gjere ei vurdering av korleis målet om å styrkje den systematiske forskinga for å byggje opp under arbeidet med kvalitetsnorma og tiltaksplanane for villrein mest hensiktsmessig kan bli nådd. Kunnskapstiltaka i denne tiltakspakka må sjåast i samanheng med dette.

Tiltaka handlar om kunnskapsinnhenting, og korleis tiltaksplanen skal fylgjast opp og evaluerast. Tiltaka har ingen direkte effekt, men det er viktig at desse tiltaka blir synleggjort i tiltaksplanen fordi gjennomføringa av desse er heilt avgjerande for at måla blir nådd. Evaluering, oppfylging og revisjon av tiltaksplanen vil krevje administrative og økonomiske ressursar hjå ansvarlege myndigheiter. Kunnskapstiltak og FOU-prosjekt vil krevje finansiering frå Klima- og miljødepartementet, og kostnadene vil avhenge av metode, varigheit og problemstillingar i prosjekta. Kostnader knytt til etablering og drift av ein tematisk naturrekneskap for villrein vil i stor grad avhenge av samordninga med andre parallelle system og prosessar, og vil vurderast nærare før eit slikt rekneskap blir etablert.

4.2 Gjennomføring av tiltaksplanen

Arbeidet med oppfylging, evaluering og revisjon av tiltaksplanane er omfattande og komplekst og har eit langsiktig perspektiv i tråd med målsettingane for villreinen sin tilstand fram til 2100.

Tiltaksplanane består av mange ulike typar tiltak, mellom anna utgreiingstiltak, juridiske tiltak, tiltak for å endre forvaltningspraksis, kunnskapstiltak og større og mindre fysiske tilretteleggingstiltak og restaureringstiltak. Ansvarleg aktør for gjennomføring av dei ulike tiltaka varierer òg mellom myndigheiter på statleg, fylkeskommunalt og kommunalt nivå, frivillige organisasjonar, grunneigarar og rettshavarar, vegeigarar og lokale aktørar i villreinområdet. Tiltaka varierer òg frå overordna og langsiktige tiltak til meir konkrete og områdespesifikke tiltak, og tiltaksplanen omfattar eit villreinområde som går på tvers av kommunegrenser. Det er vidare ein del tiltak som er utforma felles for alle tiltaksplanane, i tiltakspakkene om arealforvaltning, ferdsel, villreinhelse, bestandsforvaltning og naturrestaurering.

Gjennom ei brei og grundig førehandsinvolvering og alminneleg høyring har ei rekkje ulike aktørar slutta seg til konkrete tiltak. Ansvarleggjering av aktørane, samordning av gjennomføring der fleire aktørar er ansvarlege, og oppfylging og justering av enkelttiltak og tiltakspakkar basert på ny kunnskap, er derfor sentralt.

Gjennomføring, evaluering og revisjon av tiltaksplanane må sjåast i samanheng. Det er i fyrste omgang viktig at det blir etablert ei god organisering av arbeidet med oppfylging og gjennomføring av tiltaksplanane, som òg kan danne utgangspunktet for arbeidet med evaluering og revisjon av tiltaksplanen på sikt. Møteplassar for involvering samt medverknad frå aktuelle aktørar lokalt, regionalt og nasjonalt er òg viktig i oppfylgingsarbeidet. Det er nødvendig med koordinering av gjennomføringa av tiltaka, og eit samarbeidsforum som konkretiserer, belyser og arbeidar med tiltak. Det er òg sentralt at relevante utfordringar og saker kan drøftast og avklarast. Det vil vere behov for samarbeidsforum både på nasjonalt nivå og på regionalt/lokalt nivå.

4.3 Kunnskapsinnhenting, oppfylging, evaluering og revisjon av tiltaksplanen

4.3.1 Nærare om tiltaka

Tiltak 60:

FoU-prosjekt om samla belastning, mellom anna klimaendringane sine påverknader på villrein (inkludert klimatilpassing)

Hovudansvar: Miljødirektoratet

Vi veit at eit varmare og våtare klima vil gje større areal som blir liggande i klimasoner der isingshendingar vil skje hyppigare. Endra nedbørsforhold vil òg endre plantesamfunn og dermed beitetilbodet i villreinområda. I tillegg kjem endringar i førekomst av sjukdom, parasittar og fysiologiske tilpassingar hjå villrein som fylgje av varmare klima. Mindre og færre snøfonner i sumarhalvåret som fylgje av varmare klima medfører dårlegare mogelegheiter for villrein å kome vekk frå insekt. Eit endra klima vil òg kunne medføre endra ferdsel, der område som i dag er vanskeleg tilgjengeleg til fots eller på ski under kalvingsperioden kan bli meir tilgjengeleg. Det er derfor behov for studiar av effektar av klimaendringane på villreinen. Bestandsmodellering med analyser av effektar av vêr- og klimaendringar vil gje grunnlag for framtidsprediksjonar basert på til dømes lokale klimascenario.

Det er samtidig behov for å vurdere påverknaden på villrein samla, ettersom utfordringane for villreinbestanden skuldast summen av negativ påverknad frå ei rekkje ulike enkeltfaktorar som verkar samtidig og samla i eit gjeve område. Eksempelvis kan summen av infrastrukturutbygging, klimaendringar, beitebruk, predasjon og jakt føre til tap og fragmentering av leveområde, noko som påverkar det økologiske nettverket til villreinen, og kan ha konsekvens for kondisjonen til individa og sårbarheita til bestanden. Det er derfor sentralt å sjå ulike påverknadsfaktorar i samanheng, og prosjektet må ta høgde for kumulative effektar av infrastruktur og menneskeleg aktivitet, klima, beiting, predasjon og andre påverknadsfaktorar.

Tiltak 61:

FoU-prosjekt om rovvilt og villrein

Hovudansvar: Miljødirektoratet

Det er behov for auka kunnskap om korleis både nærvær og fråvær av rovvilt påverkar villreinen i dei norske villreinområda. Det vart derfor varsla i villreinmeldinga at ein vil auke kunnskapen om rovviltet sin påverknad på villrein. Kunnskapen om rovviltet sin predasjon på villrein er avgrensa. Det er lite dokumentasjon av effekten kongeørn og jerv har på villreinstammene. Tiltaket inneber at ein tek sikte på å setje i gang eit FoU-prosjekt enten i Rondane, Knutshø eller Snøhetta villreinområde kor økologiske samanhengar, inkludert rovviltet sin påverknad på villrein og predasjon på kalv, blir undersøkte nærare. Tiltaket kan gje kunnskap om relasjonen mellom rovvilt og villrein òg i andre villreinområde, og kunnskap som kan nyttast ved fastsetting av kvoter for villreinjakt.

Tiltak 62:

GPS-prosjekt

Hovudansvar: Miljødirektoratet

GPS-merkeprosjekt er viktig mellom anna for å kunne overvake og evaluere effekten av andre tiltak som blir gjennomført, og vil kunne gje grunnlag for å sette i verk dei tiltak som har størst effekt for villreinen og dei tiltak som hastar mest, samt å vurdere om det er behov for å kombinere ulike tiltak for å få ynskt effekt. Tiltaket inneber GPS-merking av ungdyr, simler og bukkar i villreinområdet, i samanheng med eit forskingsprosjekt som har forvaltningsrelevante problemstillingar. Med eit merkeprosjekt kan arealbruken og arealbruksendringar, samt eventuelt årsakene til og konsekvensane av endringane undersøkast. Det kan derfor vere behov for merkeprosjekt i villreinområdet i kombinasjon med andre tiltak for å overvake effektar av gjennomførte tiltak i tiltaksplanen.

Tiltak 63:

Etablere ein tematisk naturrekneskap for villrein for å styrkje kunnskapen om villreinen sine leveområde og endringar i arealbruk og økosystemtenester

Hovudansvar: Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet

Regjeringa har som mål å over tid oppretthalde minst det leveområdet villreinen har i dag. For å styrkje kunnskapen om leveområda til villreinen og endringar i arealbruk og økosystemtenester, fylgjer det av villreinmeldinga at det skal lagast ein tematisk naturrekneskap for villrein. Formålet er å styrkje samfunnet sin kunnskap om leveområda og gje oversikt over utviklinga. Denne kunnskapen vil kunne vere særleg nyttig i lokal og regional arealplanlegging, men òg for nasjonale prioriteringar. NINA har på oppdrag frå Miljødirektoratet i samråd med Landbruksdirektoratet, foreslått ulike innretningar for ein tematisk naturrekneskap for villrein.8 Departementet vil i samråd med Miljødirektoratet vidare vurdere korleis rekneskapen skal innrettast. I etableringa vil det særleg vektleggast korleis ulike delelement i ein rekneskap kan koplast saman, og korleis arbeidet kan samordnast med mellom anna annan arbeid med naturregnskap, kvalitetsnorm for villrein og regionale planar for villrein.

Tiltak 64:

Forbetre metodar for villreinteljing og merking

Hovudansvar: Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet

Helikopter blir nytta både ved merking og ulike teljingar av villreinbestanden. Villreinmerking omfattar mellom anna forskingsmerking for å kartleggje dyra sin områdebruk i tid og rom. Villreinteljingar er ein viktig reiskap for villreinforvaltninga for å skaffe oversikt over bestandane, både knytt til overvaking av bestandane og bestandsforvaltning. Samstundes er bestandsteljingar kostbare, og medfører miljøbelastning ved helikopterbruk og forstyrring av dyra. På bakgrunn av den teknologiske utviklinga, både knytt til satellittdata og droneteknologi, bør det vurderast om dagens villreinteljingar og merking kan gjennomførast på ein meir skånsam måte for villreinen. Tiltaket inneber at Miljødirektoratet, i samråd med Landbruksdirektoratet, blir gjeve i oppdrag å samanstille eksisterande kunnskap om bruk av dronar og andre teknologiske verkemiddel til teljing og merking av vilt, og å vurdere om det er mogeleg å avslutte bruk av helikopter ved forvaltning av villrein som nemnt her.

Tiltak 65:

Fase ut sanntidstilgang til GPS-posisjonar til anna enn forskingsformål og nasjonale forvaltningsbehov

Hovudansvar: Miljødirektoratet

Merking av villrein med GPS-sender gjer at forsking og forvaltning kan få informasjon om villreinen sine trekkruter, bruk av leveområde og respons på forstyrringar. GPS-merking har dyreetiske og økonomiske kostnader, men gjev samstundes verdifull kunnskap om villreinen sin områdebruk og vil vere viktig for å vurdere effekten av tiltak som blir sett i verk frå forvaltninga.

Som fylgje av at enkeltdyr er GPS-merka i villreinområda, oppstår det òg ynskjer om sanntidsbruk av posisjonsdata til ulike forvaltningsformål. Til dømes gjennom so kalla dynamisk forvaltning, som inneber at ein tilpassar ferdselen i ulike område ut frå kor villreinen oppheld seg til ei kvar tid.

Dyreposisjonar er NINA sitt system for datamottak, lagring og vising av posisjonsdata frå dyr med radiosendarar. Ordinære brukarar har ei generell forseinking i innsyn i posisjonar på to veker, og visse tidspunkt er skjerma, men det er døme på at innsyn blir gjeve med kortare forseinkingar. Slik bruk av sanntidsdata kan vere uheldig av fleire ulike grunnar:

• Det er usikkert om forvaltning basert på GPS-posisjonar i tilstrekkeleg grad klarar å ta omsyn til villreinen, fordi det uansett berre vil vere eit lite tall villrein som er GPS-merka.
• Det er krevjande å regulere ferdselen raskt nok basert på GPS-data til at ein legg til rette for ein naturleg arealbruk for villreinen.
• Utstrekt tilgang til sanntids-posisjonar av merka individ vil kunne føre til auka forstyrringar for villrein, og andre uheldige konsekvensar som til dømes oppsøkande verksemd. Dette kan påverke nytten av data for det formålet det blir innhenta for.
• Det kan skape forventingar om auka bruk av GPS-posisjonar til forvaltingsformål, som medfører ein avhengigheit av GPS-merka villrein med dei dyreetiske og økonomiske konsekvensane dette inneber, samt behov for eit større forvaltingsapparat.

Regimet for tilgang til sanntidsdata må derfor utformast slik at faren for uynskte forstyrringar blir minimert, og slik at forvaltninga ikkje er basert på ufullstendig kunnskap. GPS-informasjon frå dyr som er merka i samanheng med forsking bør berre nyttast slik at forskingsformåla blir tekne vare på og ikkje påverkar menneskeleg ferdsel innanfor område. Som eit utgangspunkt bør ein derfor so langt som mogeleg unngå sanntidstilgang til GPS-posisjonar til anna enn forskingsformål og nasjonale forvaltningsbehov.

Tiltaket inneber at sanntidstilgang til GPS-posisjonar til anna enn forskingsformål og nasjonale forvaltningsbehov blir utfasa.

Tiltak 66:

Dialogforum for villreinforvaltninga

Hovudansvar: Hardangerviddarådet

Delansvar: Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Norsk villreinsenter

Hardangerviddarådet er etablert som ein del av handlingsprogrammet til regional plan for Hardangervidda og skal bidra til samordna oppfylging av planen på tvers av kommunegrenser og forvaltningsnivå. Rådet skal vere ein arena for dialog, samordning og gjensidig informasjonsutveksling mellom lokale, regionale og statlege aktørar, med sikte på å styrkje den samla oppfylginga av planen. Gjennom dette arbeidet skal rådet medverke til ei felles forståing av utfordringar og handlingsrom, og leggje til rette for heilskaplege og føreseielege løysingar for Hardangervidda.

Tiltaket har som formål å etablere ei breiare samarbeidsarena for villreinforvaltninga på Hardangervidda, der fleire relevante aktørar enn dei som i dag er representert i Hardangerviddarådet blir involverte. Dette gjeld aktørar i villreinforvaltninga, verneområdeforvaltninga, forskingsmiljø, lokale, regionale og nasjonale reiselivsaktørar (destinasjonsselskap), lokalt næringsliv, landbruksnæringa, turistforeiningar samt aktuelle kommunar og fylkeskommunar, rettshavarar, grunneigarar og andre aktørar i fjellet. Hardangerviddarådet får ansvar for å leggje til rette for dette samarbeidet, slik at aktørar med ulike roller og verkemiddel kan bidra til ei meir samordna og heilskapleg oppfylging av arbeidet med villrein på Hardangervidda. Dialogforumet vil få villreinfagleg kompetansestøtte frå Norsk villreinsenter.

Ein slik arena vil vere nyttig for å samarbeide om kanalisering og styring av ferdsel, om mogelegheit for næringsutvikling innanfor gjeldande regelverk og for å utforme rett type marknadsføring på tider av året der det ikkje går ut over sårbare villreinområde. Eit dialogforum kan òg nyttast for å samarbeide og gje råd om utplassering av turpostar, plassering av oppkøyrte løyper til hundekøyring og liknande. Vidare kan forumet bidra til dialog om koordinering og oppfylging av tiltak i villreinområdet (iverksetjing, datainnsamling som ferdselsteljingar, overvaking osv.).

Tiltak 67:

Etablere ein overordna arena for oppfylging av tiltaksplanane

Hovudansvar: Klima- og miljødepartementet

Delansvar: Miljødirektoratet

Gjennomføring av tiltaksplanen vil i praksis vere avgjerande for å betre tilstanden for villreinen. For å sikre og bevare god lokal- og regionalpolitisk forankring og framdrift, skal det etablerast ein overordna arena for oppfylging av tiltaksplanane. Dette skal vere ein samordningsarena der ordførarar, fylkesordførarar, klima- og miljøministeren og andre aktuelle statsrådar møtast kvart andre år for statusoppdatering, erfaringsutveksling og for å sikre oppfylging av og framdrift for dei ulike tiltaka. Rådet skal leiast av klima- og miljøministeren.

For å få ein oversikt over status for gjennomføring av tiltak, vil òg Klima- og miljødepartementet annakvart år gje Miljødirektoratet i oppdrag å rapportere om status for gjennomføring av tiltaka. Det må vere ein føresetnad at dei ansvarlege for gjennomføringa av tiltaka gjev nødvendige innspel til rapporteringa. Dersom tiltak ikkje blir gjennomført som planlagt, vil Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet i samarbeid med aktuelle direktorat og departement vurdere korleis det bør fylgjast opp for å sikre gjennomføring av tiltaket. Ved behov kan òg enkelte problemstillingar lyftast inn i dialogforumet for villreinforvaltninga for avklaring (sjå tiltak 66).

Tiltak 68:

Evaluering av tiltaksplanen

Hovudansvar: Miljødirektoratet

Tiltaksplanane for villrein er det viktigaste enkeltinitiativet for å snu den negative utviklinga og betre tilstanden i villreinområda. Kunnskapen om villrein generelt og om villreinen i dei ulike villreinområda er overordna god, og blir oppdatert kvart fjerde år gjennom klassifiseringa av villreinområda etter kvalitetsnorma. Ny klassifisering av villreinområda etter kvalitetsnorma for villrein, er eit viktig kunnskapsgrunnlag i evalueringa. Det er samstundes knytt usikkerheit til den forventa effekten av både enkelttiltak og ulike tiltakspakkar i tiltaksplanane. Av den grunn er det avgjerande å evaluere tiltaksplanane undervegs i gjennomføringa. Evaluering av enkelttiltak og tiltakspakker vil kunne gje verdifull innsikt og informasjon om effekten for villrein og bidra til å unngå unødvendige kostnader og innsats på tiltak som ikkje gjev ynskt effekt. Evaluering bidreg òg til å byggje ein kunnskapsbase som kan brukast til å utvikle meir effektive strategiar og tiltak i framtida. Det gjev ei mogelegheit til å lære av erfaringar og tilpasse tilnærmingar basert på konkrete data og resultat, slik at ein kan forbetre og tilpasse innsatsen for å oppnå best mogeleg måloppnåing.

Evaluering av tiltaka på bakgrunn av tilpassa overvaking vil vere grunnlaget for ei forvaltning som tilpassar seg behovet reinen har framover. Det bør etablerast ei samordning av alle tiltaksplanområda på nasjonalt nivå som ser på mogelegheitene for å lære av tiltaka som blir sett i verk. Til dømes kan det vere behov for eit nasjonalt overvakings-/FoU-program til bruk på datainnsamling og analyser for å evaluere effekten av ulike tiltak som blir sett i verk i villreinområda. Den samla usikkerheita knytt til ulike tiltak vil kunne reduserast ved ei planmessig utprøving av tiltaka. Ei slik utprøving må ha tilstrekkeleg tidshorisont for villreinen, og forvaltninga må kunne gjere justeringar undervegs basert på erfaringane ein opparbeider seg. I den vidare oppfylginga av tiltaksplanane er det svært viktig at det blir utarbeidd ein plan for overvaking og evaluering av tiltaka som blir sett i verk.

Evaluering av tiltaksplanane skal gjennomførast innan 2030, og skal sjå nærare på effekten av tiltak og verkemiddel og på kva som er årsaka til at måla eventuelt ikkje blir nådd. Evalueringa av tiltaksplanane bør òg sjåast i samanheng med evalueringa av villreinmeldinga. Evalueringa skal òg gje råd om kva for nye tiltak eller nye eller endra verkemiddel som er nødvendige for at målsetningane likevel kan bli nådd. Miljødirektoratet vil ha det overordna ansvaret for å evaluere tiltaksplanane for villrein, og vil òg ha ansvar for å involvere aktuelle sektormyndigheiter ved behov. Norsk villreinsenter har òg ei sentral rolle som kunnskapsleverandør for arbeidet med tiltaksplanar etter kvalitetsnorma. Dette gjeld òg når tiltaksplanane skal settast i verk, gjennom bistand i samband med gjennomføring av tiltak og evaluering av effektar.

Tiltak 69:

Oppfylging og revisjon av tiltaksplanen

Hovudansvar: Miljødirektoratet

Samstundes som den ansvarlege for dei ulike tiltaka har eller tek på seg ansvar for å fylgje opp tiltaka i tiltaksplanane, er det behov for ei koordinering av vidare arbeid med gjennomføring av tiltaksplanen for å sikre at måla blir nådd. I oppfylginga vil det mellom anna inngå å vurdere effekten av tiltak og å vurdere behov for justeringar i tiltak. På bakgrunn av at villreinområda blir klassifisert etter kvalitetsnorma kvart fjerde år, vil det vere naturleg òg å vurdere om det er nødvendig å revidere tiltaksplanen kvart fjerde år. Regjeringa vil gje Miljødirektoratet ansvaret for å koordinere at dei statlege sektorane bidreg til å fylgje opp tiltaksplanar etter kvalitetsnorma. Miljødirektoratet skal òg ha ansvaret for at planane blir reviderte minimum kvart åttande år i samarbeid med dei aktuelle etatane. Arbeidet med oppfylging og revisjon av tiltaksplanen vil krevje koordinering med og involvering av råka aktørar.