§ 105 - Tolkingsfråsegn om mineralrettar og forholdet til eigedomsvernet i § 105 - Grunnlova § 105 og EMK P1-1

Tolkingsfråsegn om mineralrettar og forholdet til eigedomsvernet i Grunnlova § 105 og EMK P1-1

1.  Innleiing

Me viser til brev 28. mai 2024 frå Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) med førespurnad om ei tolkingsfråsegn om grunneigars vern av mineralrettar etter Grunnlova § 105 og den europeiske menneskerettskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1), og til påfølgjande dialog med NFD om saka. I samband med arbeidet med ny minerallov har det vore aktuelt for NFD å vurdere om det vil vera mogleg å utvide mineralkategorien «statens mineral» utan at lovendringa vil utløyse krav om erstatning til grunneigarar. Sidan førespurnaden blei sendt oss, har NFD lagt fram forslag til ny minerallov, som Stortinget har vedtatt. Det har vore semje om at denne tolkingsfråsegna kan ferdigstillast hausten 2025.

Mineralkategoriane går i dag fram av minerallova § 7, som i første ledd seier at statens mineral etter lova er «metaller med egenvekt på 5 gram/cm³ eller høyere» og einskilde nemnde metall med lågare eigenvekt, samt «malmer» av statens mineral. Grunneigars mineral er negativt definert i § 7 andre ledd og omfattar «alle mineraler som ikke er statens mineraler».

Til støtte for vurderinga har NFD sendt eit problemnotat og eit brev frå Noregs geologiske undersøking (NGU). Me har også fått nærare opplysingar om tidlegare og noverande undersøkingar og utvinningar av nokre typar mineral frå Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. Vår vurdering nedanfor byggjer på faktum slik det er skildra i førespurnaden. NFD forklarar utfordringar med skiljet mellom dei to mineralkategoriane slik:

«Dagens todelte system fører til enkelte utfordringer. For det første medfører systemet at mineralloven blir vanskeligere å navigere i, hvilket er uheldig for aktørene i bransjen og andre som er avhengig av å bruke og forstå regelverket. Systemet skaper også utfordringer i tilfeller hvor mineraler fra de to kategoriene ligger sammenblandet i grunnen og må utvinnes sammen. […]

Historisk har statens mineraler, de tyngre metallene, vært ansett som de mest verdifulle. Nye metoder for kartlegging og utvinning, og nye bruksområder, gjør imidlertid at lettere mineraler og metaller, som i dagens minerallov inngår i kategorien grunneiers mineraler, kan få høy verdi og strategisk betydning. Den teknologiske utviklingen vil fortsette fremover, og vi trenger et lovverk som tar høyde for dette.»

NGU konkluderer blant anna med følgjande i sitt brev:

«Det er uklare argumenter for at lette metaller som beryllium, litium, yttrium og scandium ikke forvaltes som statens mineraler. Flere av dem vil typisk opptre sammen med et varierende innhold av statens mineraler. Spesielt beryllium ser vi kan skape forvaltningsmessige utfordringer i Norge. Det kan vurderes å reklassifisere de lette metallene som statens mineraler.

Mange av industrimineralene utgjør hovedparten av den bergarten de drives fra. Det gjelder spesielt karbonatmineraler som kalkstein og dolomitt, kvarts og kvartsitt, men også feltspatmineraler og olivin. Disse råvarene tilhører mineralgrupper som kjemisk kan klassifiseres som enten karbonater og silikater. Denne typen bergarter er også utgangspunktet for norsk pukk- og natursteinsproduksjon. NGU mener at det ikke umiddelbart er naturlig å endre status på denne typen mineraler fra grunneiers til statens eiendom.

En rekke industrimineraler som enten produseres i Norge i dag eller kan bli viktige produkter i fremtiden anses som kritiske i EU og til dels også i andre vestlige verdikjeder. Dette er ‘spesialmineraler’ som i få tilfeller vil tilhøre gruppen av silikat- og karbonatmineraler. Eksempler er grafitt, apatitt og flusspat. Dersom det ønskes en sterkere forvaltning av denne typen mineralske råvarer kan de antakeligvis flyttes uten at dette skaper store uforutsette ringvirkninger.»

Spørsmåla frå NFD til Lovavdelinga i brev 28. mai 2024 lyder slik:

«1) Vil en utvidelse av kategorien statens mineraler i mineralloven § 7 første ledd til å omfatte flere lette metaller, slik som beryllium, litium, strontium, yttrium og scandium (jf. vedlagte brev fra NGU) utløse en erstatningsplikt etter Grunnloven § 105 og/eller EMK P1-1?

2) Vil en utvidelse av kategorien statens mineraler i mineralloven § 7 første ledd til å omfatte enkelte industrimineraler (unntatt silikater og karbonater jf. vedlagt brev fra NGU) utløse en erstatningsplikt etter Grunnloven § 105 og/eller EMK P1-1?

3) Forutsatt at svaret på spørsmål 1) og/eller 2) er ja; kan regler om årsavgift til grunneier, slik dette er regulert i dagens minerallov § 57 (samt foreslått videreført i ny minerallov § 10-3) oppfylle kravet om erstatning? Og hvilket nivå må årsavgiften eventuelt økes til for å oppfylle kravet om erstatning.

4) Hvis ikke reglene i mineralloven § 57 oppfyller kravet om erstatning, hvordan kan kravet om erstatning oppfylles i ny minerallov, og hvor høy må erstatningen være?»

Spørsmåla dreier seg altså om grunneigarminerala lette metall og enkelte industrimineral, med unntak av silikat- og karbonatmineral. Etter vår forståing er silikat- og karbonatmineral døme på mineral som ein kan finne på svært mange eigedomar og som ofte er ein integrert del av vanleg og tradisjonell utnytting av eigedomsretten, typisk som byggjeråstoff og naturstein. Det er etter vårt syn neppe tvilsamt at det vil kunna utløyse ei plikt til å betala erstatning etter Grunnlova § 105 og EMK P1-1 dersom lovgjevar generelt utvidar statens mineral til å omfatte slike typar mineral, sjølv om det også her moglegvis kan tenkjast einskilde unntak basert på synsmåtane som går fram av vurderinga nedanfor.

Lette metall og ein del andre industrimineral er etter vår forståing typisk av ein annan karakter. Blant anna ligg dei sjeldnare i dagen, og grunneigar vil difor gjerne ikkje vita av dei før dei blir oppdaga gjennom spesialiserte undersøkingar. I tillegg vil det normalt vera ein tredjepart som tar ut og faktisk nyttar minerala. NFD har i brevet til oss trekt fram ein del einskilde mineral som det er særleg aktuelt å gjera statlege. Me har ikkje tilstrekkeleg fagkunnskap om dei einskilde minerala til å konkludere med kva spesifikke mineral det eventuelt kan vera mogleg å overføre utan å utløyse erstatning etter Grunnlova § 105 eller EMK P1-1. Vurderinga nedanfor vil i staden gi retningslinjer for slike vurderingar. Me tar heller ikkje stilling til kor langt ned i grunnen eigedomsretten strekk seg eller eventuelle særskilte spørsmål om urfolksrettar til mineral.

Spørsmålet om å endre mineralkategoriane har vore aktuelt fleire gongar tidlegare. I punkt 2 gir me ei oppsummering av tidlegare vurderingar, inkludert Lovavdelingas tolkingsfråsegn frå 17. desember 1993 og vurderinga som blei gjort ved arbeidet med ny minerallov, som blei vedtatt av Stortinget 20. juni 2025. I punkt 3 vurderer me om ei justering av mineralkategoriane utløyser ein rett til erstatning etter Grunnlova § 105. Som ledd i denne vurderinga vil me sjå nærare på innhaldet i grunneigars mineralrettar både etter dagens minerallovgjeving (punkt 3.2) og i eit historisk perspektiv (punkt 3.3). Deretter vurderer me spørsmåla frå NFD ut frå to ulike synsvinklar: kva for interesser som er verna av Grunnlova § 105 (punkt 3.4), og kva krav Grunnlova § 105 stiller til utrekninga av erstatning (punkt 3.5). Våre viktigaste konklusjonar på spørsmåla frå NFD kjem fram i desse to punkta. I punkt 4 vurderer me om EMK P1-1 gir eit anna resultat.

2.  Oppsummering av tidlegare vurderingar

Minerallovgjevinga har blitt revidert ved ulike høve dei seinaste hundreåra, og spørsmålet om å utvide kva mineral som høyrer til dei «mutbare» – det som i dag tilsvarar kategorien statens mineral – har blitt vurdert fleire gongar, sjå også punkt 3.3 nedanfor. Spørsmålet har blant anna vore om dette kan gjerast utan å måtte betala erstatning til grunneigarane.

Bergverkskomiteen av 1961 gav i si innstilling frå 1967 ei oversikt over nokre av vurderingane som hadde blitt gjort fram til då, sjå punkt V.2 side 24. Med tilslutning frå departementet i Ot.prp. nr. 1 (1971–72) punkt II.A.2 side 6, skreiv Bergverkskomiteen følgjande, sjå punkt V.2 side 26:

«Komitéen finner det ikke nødvendig å ta standpunkt til spørsmålet om mineraler som i dag ikke er mutbare, ved lov kan gjøres til gjenstand for fri okkupasjon uten erstatning til grunneieren, og hvor langt i denne retning man i tilfelle kunne gå. Det er nok å peke på at det kan anføres betenkeligheter mot en slik endring av den bestående rettstilstand, og at det – slik komitéen ser det – ikke foreligger noe påtrengende samfunnsmessig behov for det.»

Då Mineralressursutvalet leverte si utgreiing i NOU 1984: 8 Utnyttelse og forvaltning av mineralressurser, blei det derimot føreslått å utvide mutbarheita til alle typar «faste mineraler» og dei fleste «mineralforekomster i fast fjell». Grovt sett føreslo utvalet at alle grunneigarmineral som ikkje var byggjeråstoff, skulle kunna mutast. Utvalet la til grunn at forslaget ikkje ville vera i strid med Grunnlova § 105. Utgreiinga i NOU 1984: 8 blei ikkje følgd opp med nokon lovproposisjon innan Minerallovutvalet kom med sitt forslag til ny minerallov i NOU 1996: 11 Forslag til minerallov. Under dette arbeidet spurde Minerallovutvalet Lovavdelinga om ei vurdering av Mineralressursutvalet sitt forslag om å utvide mutbarheita. Lovavdelinga la i sin tolkingsfråsegn 17. desember 1993 til grunn følgjande:

«Hovedregelen ved overføring av rettigheter – i motsetning til ved rådighetsinnskrenkninger – er at det skal svares erstatning til grunneieren. Enkelte unntak fra erstatningsplikten kan imidlertid stilles opp også i forhold til rettighetsoverføringer. I tilknytning til behandlingen av lov 4 mai 1973 nr 21 uttalte Lovavdelingen om muligheten for at staten skulle bli erstatningsansvarlig ved overføring av retten til petroleumsforekomster til staten (Lovavdelingens brev 27 august 1971):

‘Mulighetene for at staten skal bli erstatningsansvarlig, synes ... små som alminnelig utgangspunkt. Produksjon av olje har hittil ikke vært noe ledd i eiendomsrettens utøving i Norge, og muligheten for en slik utnytting har såvidt skjønnes i alminnelighet vært ansett for fjern. Det forutsettes at loven ikke vil gripe inn i noen aktuell utnyttingsrett. Det staten tilegner seg, er da hypotetiske framtidige utnyttingsmuligheter, idet det ikke kan sies noe bestemt om, når og i tilfelle på hvilke eiendommer det vil bli funnet drivverdige forekomster av olje.’

Vi antar for vår del at det som er sitert like ovenfor, også er aktuelt i forhold til (i dag) ikke mutbare mineralforekomster, dersom det dreier seg om mineraler som ikke har vært ledd i ‘eiendomsrettens utøving’ og hvis utnytting ‘har vært ansett for fjern’, og det ikke gripes inn i noen aktuell utnyttingsrett. Slike (i dag) ikke mutbare mineralforekomster kan ikke ha noe sterkere erstatningsrettslig vern enn petroleumsforekomster. At grunneieren ikke skal ha erstatning i slike tilfeller, følger dessuten av at han ikke vil lide noe økonomisk tap ved overføringen.

Annerledes kan situasjonen være i forhold til ikke mutbare mineraler hvor utnyttingsmuligheten i dag er aktuell og praktisk realiserbar. Legger man først den tradisjonelle lære til grunn om at grunneieren har eiendomsrett til disse mineralene, kan vi for vår del vanskelig se det annerledes enn at en slik overføring av rettigheten fra grunneieren til staten vil kunne utløse rett til erstatning for grunneieren. […]»

Med tilvising til fråsegna frå Lovavdelinga 17. desember 1993 valde Minerallovutvalet ikkje å foreslå ei utviding av mutbarheita, sjå NOU 1996: 11 punkt 5.3.2 side 65:

«Utvalget har tatt Lovavdelingens uttalelse til etterretning og lagt denne til grunn for sitt forslag. Dette innebærer at man ikke kan overføre eiendomsretten til registrerbare mineraler fra grunneier til staten uten å yte grunneier erstatning etter Grl. § 105. Med et slikt utgangspunkt ble en lovendringen som ville utløse erstatningsplikt for staten, vurdert som uaktuell.»

Minerallovutvalet gjekk ikkje nærare inn på kvifor dei landa på at det ikkje ville vera mogleg å endre mineralkategoriane utan å utløyse erstatningskrav på bakgrunn av tolkingsfråsegna. Like eins la Nærings- og handelsdepartementet til grunn at ei utviding av mutbarheita ville utløyse erstatningsplikt etter Grunnlova § 105, og såg eit slikt forslag som uaktuelt som følgje av dei økonomiske konsekvensane det ville få, sjå Ot.prp. nr. 35 (1998–99) punkt 6.4.4 side 52. Heller ikkje her blei skiljet Lovavdelinga la til grunn mellom mineral kor «utnyttingsmuligheten i dag er aktuell og praktisk realiserbar», og mineral som ikkje har vore ledd i «eiendomsrettens utøving» og kor moglegheita for utnytting «har vært ansett for fjern», omtalt. Proposisjonen blei seinare trekt tilbake, sjå Ot.meld. nr. 1 (1999–2000), før departementet i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) på ny fremja forslag om ei ny minerallov. Denne gongen tok departementet ikkje stilling til om det var mogleg å endre mineralkategoriane, sjå punkt 5.5.3 side 44:

«Departementet ser imidlertid ikke at det er behov for å utvide statens rettigheter til å omfatte flere mineraler som tilhører grunneieren, ved å overføre eiendomsretten fra grunneier til staten. Dette ville være et vesentlig inngrep i grunneiers rettigheter som det ikke er grunnlag for.»

Spørsmålet blei også omtalt i NOU 2022: 8 Ny minerallov. I mandatet fekk utvalet i oppgåve å utarbeide eit forslag til korleis regelverket for leiting, undersøking og utvinning av grunneigars og statens mineral kunne harmoniserast. Utvalet kom blant anna inn på spørsmålet om skiljet mellom dei ulike mineralkategoriane kunne opphevast, men konkluderte med at «[d]irekte inngrep i eiendomsretten fremstår […] ikke som en rettslig farbar vei for å etablere like regler for statens og grunneiers mineraler» på bakgrunn av Grunnlova § 105 og EMK P1-1, sjå punkt 8.4.1 side 86. Grunngjevinga var dels konklusjonane i dei føregåande lovarbeida, inkludert Lovavdelinga si vurdering frå 1993, og dels at grunneigars eigedomsrett no er «slått klarere fast i forarbeidene til mineralloven enn tidligere, slik at grunneiers forventning om at det ikke vil bli gjort inngrep i denne retten, nok står sterkere enn tidligere».

Den nye minerallova, som blei vedtatt av Stortinget 20. juni 2025, trer i kraft 1. juli 2026. Mineralkategoriane er ikkje endra i den nye lova, men i Prop. 71 L (2024–2025) punkt 5.3.4 skriv departementet om behovet for ei grundig vurdering av dette spørsmålet, og departementet gjer også ei førebels vurdering av Lovavdelingas tolkingsfråsegn frå 1993:

«I lys av nyere utvikling ser departementet at det kan være aktuelt med en vurdering av hvorvidt skillet mellom statens og grunneiers mineraler kan flyttes. Det kan blant annet vises til at etterspørselen etter visse grunneiermineraler har økt i takt med det grønne skiftet, og til en ny sikkerhetspolitisk situasjon hvor visse grunneiermineraler spiller en viktig rolle i kritiske verdikjeder for blant annet forsvarsteknologi, satellitt- og romfartsindustri.

[…]

Etter departementets syn tilsier Lovavdelingens tolkningsuttalelse fra 1993 at det er et handlingsrom for å justere på lovens mineralkategorier ved å inkludere flere mineraltyper i kategorien statens mineraler, uten at lovendringen vil utløse erstatning etter Grunnloven § 105. Departementet anser at Lovavdelingens konklusjoner fra 1993, slik de er gjengitt ovenfor, fortsatt er uttrykk for gjeldende rett. Departementet mener imidlertid at det bør gjøres en nærmere vurdering av dette, blant annet på bakgrunn av eventuell samfunns- og rettsutvikling som kan ha betydning for grunnlovstolkningen. Et sentralt spørsmål er hvilke former for justeringer som kan gjennomføres uten erstatningsplikt, herunder hva som ligger i ‘aktuell og praktisk realiserbar’ utnyttelse av et mineral, særlig sett opp mot de mineralene som i tiden etter tolkningsuttalelsen har vist seg å være – eller å kunne bli – verdifulle for blant annet grønn omstilling. Etter departementets syn er det nødvendig at de nevnte spørsmålene vurderes grundig, og at eventuelle lovendringer sendes på høring. Det betyr at det ikke er aktuelt å gjøre en slik endring i denne lovproposisjonen.

På denne bakgrunn legger departementet på nåværende tidspunkt opp til å videreføre gjeldende rett, inntil det er avklart hvilket handlingsrom som foreligger, og inntil det er vurdert om en lovendring er ønskelig. Formuleringer i proposisjonen om ‘grunneiers’ mineraler og lignende er dermed heller ikke ment å ha noen betydning for spørsmålet om en justering av mineralkategoriene vil utgjøre en avståelse av grunneiers eiendom eller om det vil utløse plikt til å betale erstatning.»

Som gjennomgangen ovanfor viser, synest fleire av dei seinaste lovarbeida å leggje til grunn at det ikkje vil vera mogleg å utvide statens mineral med tilvising til tolkingsfråsegna frå 17. desember 1993. Den delen av fråsegna som opnar for overføring av rettane der utnytting ikkje er «aktuell og praktisk realiserbar», synest ikkje å ha fått særleg merksemd før i det siste arbeidet med ny minerallov. Årsaka til det er vanskeleg å anta, men me nemner at spørsmålet i NOU 1996: 11 punkt 5.3.2 synest å ha vore om alle grunneigarmineral bortsett frå byggjeråstoff kan gjerast om til statlege mineral, og i NOU 2022: 8 punkt 8.4.1 om ein kan oppløyse skiljet mellom statlege mineral og grunneigarmineral i sin heilskap. Dersom ein utan overgangsreglar eller unntak skulle gjort ei så omfattande lovendring utan nærare undersøkingar av kva mineral grunneigarar vil ha «aktuell og praktisk realiserbar» interesse i å utnytte og på kva bakgrunn, ville det truleg kunna finnast grunneigarar som ville hatt krav på erstatning etter Grunnlova § 105. Når spørsmålet frå NFD no er i kva grad overføring av einskilde mineral vil utløyse erstatningsansvar, kan situasjonen vera ein annan. Det må difor vurderast nærare korleis ei endring i mineralkategoriane vil stå seg i høve til Grunnlova § 105 og EMK P1-1, i lys også av nyare retts- og samfunnsutvikling.

3.   Grunnlova § 105

3.1 Overordna om Grunnlova § 105

Grunnlova § 105 lyder slik:

«Krev omsyn til samfunnet at nokon må gje frå seg sin faste eller rørlege eigedom til offentleg bruk, skal ho eller han få fullt vederlag frå statskassa.»

Føresegna krev at staten skal bera tapet når ein grunneigar blir fråtatt noko som høyrer under eigedomsretten, for å tene fellesskapet. Hovudomsyna bak Grunnlova § 105 er rettferd og likskap. Dersom nokon må gi vekk sin eigedom til fordel for fellesskapet, skal dei økonomisk bli stilt som om avståinga aldri fann stad. Grunnlova § 105 forbyr ikkje ekspropriasjon, men gir den som opplever inngrepet, rett på «fullt vederlag». Det inneber at det offentlege si interesse i å kunna gjera eigedomsinngrep på visse vilkår er sikra, samstundes som den einskilde er verna gjennom retten til erstatning.

Gjennom langvarig rettspraksis er det avklart at å «gje frå seg» eigedom inneber at råderetten til eigedomen blir overført, sjå til dømes Rt. 1918 side 403 (Den store konsesjonssaka), Rt. 1970 side 67 (Strandlovdommen) og Rt. 1987 side 80 (Lamyra). Råderettsinnskrenkingar som ikkje inneber ei avståing av råderetten, gir i utgangspunktet ikkje krav på erstatning. Det føreligg ei råderettsinnskrenking dersom eigedomsretten blir hjå den same eigaren, men utan det same innhaldet.

I tidlegare utgreiingar har det vore noko ulikt om ein har sett på forslag om å gjera endringar i mineralkategoriane som ei avståing eller som ei råderettsinnskrenking. Som nemnt ovanfor fremja Mineralressursutvalet i si utgreiing NOU 1984: 8 forslag om å utvide mutbarheita til å gjelde for alle typar «faste mineraler» og dei fleste «mineralforekomster i fast fjell». Forslaget var blant anna basert på ei juridisk utgreiing frå Christen I. Minos, som utan lengre drøftingar hadde kome til at forslaget ville utgjera ei råderettsinnskrenking som ikkje ville vera i strid med Grunnlova § 105, sjå punkt 12.5.3 side 152 med tilvising til vedlegg 2. I tolkingsfråsegna 17. desember 1993 kom Lovavdelinga til at det ikkje er naturleg å sjå ei lovendring som endrar mineralkategoriane, som ei råderettsinnskrenking åleine. Sjølv om det er krevjande å kategorisere ei lovendring som utvidar kva mineral som er omfatta av statens mineral, meiner me denne vurderinga framleis står seg. Det er nok nærare å sjå det slik at ei lovendring som dette vil ha element av avståing av eigedom, då grunneigaren vil miste retten etter gjeldande minerallov til å råde over utvinningsretten til minerala ved avtale, noko som må seiast å utgjera kjernen av mineralretten (sjå punkt 3.2 nedanfor). For ordens skuld vil me nemne at andre inngrep i grunneigars rett til minerala i form av til dømes lovregulert undersøking eller andre ulemper som følgjer av mineralutvinning og som ikkje inneber overføring av delar av grunn eller rettar i grunnen, må sjåast som råderettsinnskrenkingar som i utgangspunktet ikkje gir rett på erstatning.

Grunnlova § 105 vernar «eigedom». «Eigedom» dekkjer ikkje berre den tradisjonelle grunneigedomsretten, men òg meir avgrensa tinglege rettar som servituttar og panterettar og visse meir reint økonomiske interesser i form av kontraktsposisjonar. I Rt. 1979 side 572 (Bankdemokratiseringsdommen) kom til dømes Høgsterett til at aksjeeigarar hadde eit vern for sin bestemmande innflytelse over drifta til bankane. For inngrep i nokre økonomiske interesser med opphav i offentlegrettsleg regulering, som til dømes visse lovskapte trygde- og pensjonsrettar, har Høgsterett derimot nøgd seg med å vurdere spørsmåla etter Grunnlova § 97. Spørsmålet om grensa for kva rettar som er verna som «eigedom» etter Grunnlova § 105, har sjeldan kome på spissen for Høgsterett, og det er lite direkte rettleiing å finne for mineralrettane.

Me finn det klart at retten til mineral kan vera «eigedom» etter Grunnlova § 105. Det er samstundes ikkje gitt at det alltid vil vera tilfellet sidan den konkrete situasjonen kan variere, noko me vil komme nærare tilbake til i punkt 3.4 nedanfor. For oss er det difor ikkje mogleg å konkludera generelt på om mineralrettane utgjer «eigedom». Som me vil sjå i drøftinga nedanfor, er spørsmålet om mineralrettane er «eigedom», uansett ikkje åleine avgjerande for om ei utviding av statens mineral gir rett på erstatning. Mineral som formueobjekt har nokre særeigenskapar som gjer det krevjande å vurdere forholdet til Grunnlova § 105. I tillegg har mineralrettane ei særskild historie som skil seg frå andre rettar i fast eigedom. Det er difor først nødvendig å sjå nærare på det konkrete innhaldet i mineralrettane etter minerallova (punkt 3.2) og historikken til mineralrettane (punkt 3.3). Me vil deretter sjå på spørsmålet frå to ulike synsvinklar, nemleg under kva omstende grunneigars mineralrettar er ei interesse som er verna etter Grunnlova § 105 (punkt 3.4), og kva som ligg i kravet om «fullt vederlag» for erstatningsutrekninga ved ei slik endring (punkt 3.5).

3.2  Innhaldet i grunneigars mineralrettar etter minerallova

Minerallova § 7 brukar omgrepa «statens mineraler» og «grunneiers mineraler». At lova her brukar genitivsforma, som normalt gir uttrykk for eigedomstilknyting, kan ikkje i seg sjølv vera avgjerande for å fastleggje det nærare innhaldet i mineralrettane. Lest i si samanheng kan det sentrale med minerallova § 7 like godt vera å gi ei definisjonsføresegn som er meint å vise til kva andre reglar i lova som skal gjelde ved forvaltning og utvinning av ulikarta mineral. Både gjeldande og tidlegare minerallovgjeving har gitt ulike system for mineralforvaltninga av dei to mineralkategoriane, som riktignok i tidlegare lover blei omtalt som mutbare og ikkje mutbare mineral, sjå punkt 3.3 nedanfor. Denne historia kan peike i retning av at inndelinga i mineralkategoriar vel så mykje er meint å leggje til rette for forsvarleg forvaltning og drift av mineralverksemd som å gi uttrykk for privatrettslege eigedomshøve. Føremålet med lova er nettopp «å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling», jf. § 1. Det er ikkje tvilsamt at både eldre, gjeldande og komande minerallovgjeving er prega av sterk statleg styring av korleis mineralressursane blir utnytta.

Dei ulike rettane til mineral blir delt inn i ein leiterett, ein undersøkingsrett og ein rett til utvinning, sjå høvesvis kapittel 2, 3–4 og 5–6 i minerallova. Den viktigaste skilnaden mellom grunneigars og statens mineral gjeld ved utvinning av mineral. Utvinning av grunneigars mineral krev avtale med grunneigaren etter § 28 i gjeldande minerallov, eventuelt ekspropriasjon etter § 37. Kravet om avtale med grunneigar for utvinning er vidareført i ny minerallov, sjå § 5-2 tredje ledd. Innanfor krava og grensene i minerallova rår såleis grunneigar som eit utgangspunkt åleine over om det skal gjerast noko utvinning eller ikkje, og kan forhandle med tredjepartar om verdiane av minerala dei eventuelt vil ta ut. Utvinning av statens mineral krev på den andre sida inga avtale med grunneigar, og gir grunneigaren berre rett på ei årleg avgift, sjå § 57 i gjeldande minerallov og § 10-3 i ny lov. At lova gir grunneigaren ein rett til å disponere over grunneigarminerala ved avtale, peikar i retning av at systemet byggjer på at grunneigar har ein form for eigedomsrett til minerala. Dette synet kjem også til uttrykk blant anna i førearbeida til gjeldande minerallov, sjå Ot.prp. nr. 43 (2008­–2009) punkt 4.3.2 side 30. Som me skal sjå, er det likevel fleire sider ved dagens mineralregulering som nyanserer dette biletet, og som viser at grunneigars rett til utvinning i stor grad kan vera avhengig av utanforliggjande forhold. Det gjeld særleg når det gjeld samanblandingstilfelle og såkalla «ledsagende masser».

I HR-2024-550-A (Engebø) var spørsmålet kven som hadde rett til ein mineralførekomst der grunneigarmineralet granat og statens mineral rutil låg samanblanda i bergarten eklogitt i grunnen. Høgsterett avklarte der at «malm» av statens mineral i minerallova § 7 første ledd omfattar mineral som elles er grunneigarmineral, dersom statens mineral i bergarten er drivverdig, sjå avsnitt 130. At ein førekomst er drivverdig, inneber at det er økonomisk lønsamt å ta ut mineralet, noko som kan variere etter til dømes marknaden, konjunktur, teknologiutvikling og geopolitiske høve. Drivverdigheit er eit vilkår for å få rett til å ta ut statens mineral, jf. minerallova § 29. Avklaringa i Engebø-dommen inneber at grunneigars rett til minerala er avhengig av at mineralet ikkje er del av ein «malm» av statens mineral, noko ein gjerne ikkje kan vita utan å undersøkje førekomsten. Grunneigars rett er vidare avhengig av drivverdigheitsvurderinga, som kan variera med tida og tilhøva. Kva som er rettsforholdet dersom førekomsten berre er drivverdig når grunneigarmineralet og statens mineral blir vurdert samla, avklarte Høgsterett ikkje.

Den som tar ut statens mineral, kan etter minerallova § 32 første ledd andre punktum også ta ut grunneigarmineral «så langt det er nødvendig» for å ta ut statens mineral. Av andre ledd går det fram at med mindre Direktoratet for mineralforvaltning før utvinning har funne at førekomsten av grunneigarmineral «åpenbart kan utnyttes selvstendig», kan den som har rett til statens mineral, «nyttiggjøre seg» førekomsten av grunneigarmineralet. Me forstår Engebø-dommen sånn at når slike «ledsagende masser» av grunneigarmineral blir tatt ut utan at det er funne at dei er drivverdige åleine, har grunneigar ingen rett til verdien av minerala, sjå avsnitt 131. Grunneigaren har likevel her, som elles ved utvinning av mineral på eigedomen, krav på årsavgift etter § 57. Poenget for oss er at retten grunneigar har etter minerallova, skil seg frå dei allmenne prinsippa om eigedomsrett, ved at retten kan vera avhengig av forhold som ein ikkje kan føresjå utan grundige undersøkingar også utanfor reine samanblandingstilfelle.

I den nye minerallova, som trer i kraft 1. juni 2026, blir grunneigarminerala lette metall og industrimineral i større grad regulert saman med kategorien statens mineral. Endringane synest å tone ned grunneigars rettsposisjon på visse måtar, blant anna ved at det etter den nye lova krevst undersøkingsløyve for å undersøkje etter lette metall og industrimineral, og at slik undersøking ikkje lenger krev avtale med grunneigar, sjå § 4-3 i den nye lova. Det krevst likevel framleis samtykke frå grunneigar eller ekspropriasjon før det kan utvinnast grunneigarmineral. Endringane er meint å bøte på nokre av utfordringane med reguleringa av dei to mineralkategoriane og illustrerer korleis omfanget av grunneigars rett til å utnytte minerala i stor grad er avhengig av den til ei kvar tid gjeldande reguleringa.

3.3  Mineralrettane i eit historisk perspektiv

Dagens minerallovgjeving byggjer på ei rekke tidlegare lover og eit særskilt historisk grunnlag, noko som også i dag er viktig for korleis ein skal forstå mineralrettane og grunnlaget for dei. Me finn difor grunn til å sjå noko nærare på historikken bak mineralrettane.

Ifølgje førearbeida til gjeldande minerallov har ein nytta orda «statens mineraler» og «grunneiers mineraler» for å vidareføre skiljet i tidlegare lover mellom «mutbare» og «ikke-mutbare» mineral med meir forståelege ord, sjå Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.5.3 side 44. Omgrepet «mutbar» skriv seg frå den frie retten kvar og ein hadde etter den såkalla bergfridomen til å leite etter («skjerpe»), undersøkje («mute») og få førsterett til å ta ut mineral («utmål») som høyrde til Kongen, seinare staten. Den historiske bakgrunnen for bergfridomen og statens rett til mineral finst i det såkalla «bergregalet». Minerallovutvalet skildrar bergregalet slik i NOU 2022: 8 punkt 8.2 side 79:

«Dette begrepet har en uklar bakgrunn, men tanken om at Kongen hadde retten til visse verdier (‘regaler’) synes å bygge på eldre romerrettslige synspunkter om keiserens og senere europeiske fyrsters overeiendomsrett, som ga rett til visse verdier.​ I en tid da skattesystemene ikke var utviklet, var dette et viktig grunnlag for å finansiere statene. Dette fikk lite gjennomslag i Norge, men retten til jaktfalker, perlefiske og altså bergverk ble etter hvert etablert som regaler. Disse begrepene oppsto før det moderne generelle eiendomsbegrepet, og for den del statsbegrepet, var utformet eller ble gjeldende i Europa og Norge. Eiendomsbegrepet var i alle fall frem til slutten av 1800-tallet et annet enn i dag.»

Bergregalet blei også omtalt i HR-2024-550-A (Engebø) avsnitt 98:

«Et regale var i sin tid en egen ervervsmåte for rettigheter, som staten utøvet i kraft av sin suverenitet, også kalt høyhetsrett. Regale omfattet typisk ulike ressurser. Begrepet ble ofte benyttet om eneretter til naturforekomster som malm mv., jf. Ola Mestad, Statoil og statleg styring og kontroll, 1985, side 218 med henvisninger til eldre juridisk teori. Hensikten var blant annet å sikre kongemakten metaller til ulik bruk, blant annet til mynter og våpen.»

Høgsterett viser til historiske kjelder som blir forstått slik at bergregalet innebar at det var «kronens eksklusive rett å bygge malm», og vidare at det ligg i dette at «staten hadde en enerett til å disponere over malm, herunder å utvinne den», sjå avsnitt 101. Avsnitt 98–129 i dommen viser at omgrepet «malm» har blitt forstått noko ulikt opp gjennom historia og at ein ikkje kan slutte ut frå dagens forståing av omgrepet kva som opphaveleg var omfatta. Det er på det reine at nokre mineral fall utanfor bergregalet, dømesvis mineral som ein vanlegvis finn på ein eigedom, som sand, stein og grus, samt sjø- og myrmalm, sjå til dømes Karl Arne Utgård, Eigedom og juss, Vol 1, 2021, side 69. Me forstår det slik at det typisk er tale om slike mineral som ofte blir brukt som byggjeråstoff og nokre natursteintypar. Slike mineral er uansett ikkje del av denne vurderinga, sjå punkt 1 ovanfor. For vår vurdering er det relevant at det verkar slik at bergregalet opphaveleg omfatta dei minerala som var verdifulle for staten, og som ein kunne ta ut med bergverksverksemd.

For vurderinga her er det interessant å sjå på utviklinga av kva mineral som blei sett som del av bergregalet, og i kva grad grunneigars rett til visse mineral i første rekke kan seiast å vera utleia av bergregalet, eller om grunnlaget heller finst i utviklinga av den allmenne eigedomsretten. I den første fullstendige lova om drift av bergverk, Berganordninga av 1812, blei det slått fast i § 17 at «[a]lle metaller, med hvad Navn nævnes kan, samt Steensalt» kan mutast. Av § 18 følgde det at «Myhr- og Sømalme saavelsom alle Fossilier, hvoraf ikke Metaller kan vindes, tilkommer Grundeieren». Her var altså grunneigars rett til minerala avgrensa i lov.

Eit par år seinare blei Grunnlova vedtatt, med § 19 som sa at regala, som inkluderer bergregalet, skal bli forvalta «på den måten som er nyttigast for samfunnet». Med Grunnlova kom òg innføringa av eigedomsvernet i § 105, og i kjølvatnet blei det lagt fram fleire lovforslag til Stortinget om å avskaffe bergregalet og sikre grunneigar eigedomsretten til alle minerala. Debatten enda i den nye bergverkslova av 1842, som i hovudsak lydde på same vis som lova av 1812 når det gjaldt retten til minerala. Etter ordlyden i bergverkslova av 1842 § 8 kunne alle «Metaller og Ertser med Unntagelse av Myr- og Søemalm» mutast.

Måten berganordninga av 1812 og bergverkslova av 1842 trekkjer opp skiljet mellom mutbare og ikkje mutbare mineral, gjer at ein kan spørja om meininga var at mutbarheita berre skulle omfatte dei på den tida kjende historiske metalla, eller om dei óg opna for at mineral som måtte bli oppdaga seinare, kunne mutast. Me har ikkje funne noko eintydig svar på dette, og det synest å ha rådd ei usikkerheit om innhaldet i desse omgrepa i lang tid, sjølv om ein til alle tider har hatt diverse bergverkstekniske syn på kva «Metaller» og «Ertser» var.

Utover på 1900-talet, og i alle fall i tida fram mot bergverkslova av 1972, synest fleire å meine at statens rett til mineral var eller måtte bli meir avgrensa. Bergverkslova av 1972 § 1 slo fast at berre metall med eigenvekt på 5 gram/cm³ eller høgare og malmar av desse, i tillegg til einskilde nemnde mineral, skulle sjåast som mutbare. Praksisen som blei lagt til grunn for løysinga i lova av 1972, er oppsummert slik av Bergverkskomiteen av 1961 i deira innstilling frå 1967 punkt V.1 side 23:

«Det er hevdvunnen og sikker oppfatning og praksis at loven – til tross for ordlyden – ikke omfatter alle metaller og alle mineraler som inneholder et metall, men som hovedregel bare ‘tunge’ metaller og mineraler som inneholder slike metaller. Grensen går etter tradisjonell oppfatning ved en egenvekt på 5. Forklaringen på denne praksis er at de lette metaller, dels ikke var kjent, dels ikke hadde noen praktisk anvendelse, på den tid bergverksloven ble til, jfr. Helland s 267–273, innstillingen fra Bergverkskomitéen av 1951 s 11 og innstillingen fra Konsesjonslovkomitéen av 1956 s 62.»

Blant anna basert på denne oppfatninga er det lagt til grunn i fleire av dei seinaste lovarbeida på mineralområdet at mineral som ikkje er positivt definert som statlege, tilhøyrer grunneigaren, sjå til dømes utsegnene i Ot.prp. nr. 1 (1971–72) punkt II.A.2 side 6, NOU 1996: 11 punkt 3.3.1 side 29, Ot.prp. nr. 43 (2008­–2009) punkt 4.3.2 side 30 og NOU 2022: 8 punkt 8.4.1 side 86. Utsegnene kan synast å byggje på at grunneigars rett til minerala har grunnlag i den allmenne eigedomsretten. Diskusjonar frå 1800-talet og tidleg 1900-talet om mutbarheita omfatta eller burde omfatta nyoppdaga mineral eller kjende mineral som viser seg å vera verdifulle, synest med dette å ha stilna.

Utviklinga av denne oppfatninga om ein sterkare grunneigarrett til minerala må nok sjåast i samanheng med den generelle utviklinga i synet på eigedomsretten. Då bergregalet blei etablert, rådde synet om kløyvd eigedomsrett, medan ein etter kvart la til grunn at kjernen i eigedomsretten er at grunneigar har ein negativ avgrensa rett til det som finst på grunneigedomen og som ikkje er unntatt i lov eller med avtale. Etter vårt syn kan ein nok spørja om oppfatninga frå fleire av dei seinare førearbeida om at grunneigar har allmenn eigedomsrett til mineral som ikkje er positivt opprekna som statens mineral, baserer seg på noka grundig undersøking av bergregalet som eit alternativt rettsgrunnlag.

Det er eit krevjande spørsmål om bergregalet på eit eller anna tidspunkt har fått eit fast innhald, og om visse mineral som seinare har blitt oppdaga eller har blitt verdifulle, har inngått i regalet. Det har òg vore ulike syn på om bergregalet framleis eksisterer, og om det i det heile gir opphav til nokon einerett for staten, sjå Evaluering av mineralloven – Innstilling frå et utval oppnemnt av Nærings- og fiskeridepartementet (2018) side 28 fotnote 1. Slik me les kjeldene, stadfesta Høgsterett allereie i Rt. 1836 side 15 (Røros kobberverk) at bergregalet eksisterer i norsk rett, og det same kjem til uttrykk i Rt. 1963 side 951 (Bråstad Gruber), sjå også HR-2024-550-A (Engebø) avsnitt 108. Sjølv om bergregalet må leggjast til grunn, er det for oss uråd å seia sikkert om lovene som har gitt grunneigar rettar til visse mineral, kan ha vore eit utslag av at regala ved lov er forvalta «på den måten som er nyttigast for samfunnet», jf. Grunnlova § 19, eller eit utslag av at grunneigar har hatt allmenn eigedomsrett til minerala.

Ein kan nok tenkja seg at ei nærare utgreiing av desse spørsmåla kunne ha avdekka at bergregalet i større grad kan sjåast som opphavet til grunneigars mineralrettar enn det som dei seinare tiåra har vore den vanlege oppfatninga. Dette ville igjen ha opna for vanskelege spørsmål om kva det ville hatt å seia for eigedomsretten til nokre av minerala i dag. Ei slik heilskapleg rettshistorisk undersøking vil rekke for langt i ei tolkingsfråsegn som denne, og det er for oss heller ikkje nødvendig å konkludere endeleg på spørsmåla om rekkjevidda til bergregalet og grunnlaget for retten til minerala. Det er eit poeng i seg sjølv at det opp gjennom historia har vore fleire synspunkt som trekk i ulike retningar når det gjeld rettane til mineral. Det er i alle tilfelle klart at lovene om mineralutnytting over lang tid har gitt grunneigarar ein viss rett til dei minerala som no ikkje er positivt definert som statlege. Me kan vanskeleg sjå det annleis enn at desse rettane til minerala er rettar av ei slik interesse at dei i utgangspunktet kan ha eit vern etter Grunnlova § 105, uavhengig av kva som er grunnlaget for dei. Som me vil sjå nedanfor, kan den omfattande reguleringa som historia viser, og det spesielle opphavet til mineralrettane, likevel få ei viss betydning i vurderinga av kva for vern grunneigars mineralrettar har etter Grunnlova § 105.

3.4   Kva for eit vern har grunneigars mineralrettar etter Grunnlova § 105?

Som nemnt i punkt 3.1 er den klare hovudregelen ved avståing – i motsetnad til ved råderettsinnskrenkingar – at grunneigaren skal ha full erstatning. Då staten på 1970-talet blei gjort til eigar av all petroleum på land gjennom ei endring i petroleumslova, utløyste det likevel ikkje erstatning for grunneigarane. Stortinget drøfta spørsmålet om lova var i tråd med Grunnlova § 105 i Innst.O. nr. 30 (1972–73) på side 136, og fleirtalet kom til at «det ikke bør fastsettes noen avgift til grunneieren utover den ekspropriasjonserstatning det i tilfelle kan bli tale om for råderett over grunnen». I innstillinga blei det blant anna vist til ei tolkingsfråsegn om forholdet til Grunnlova § 105 frå Lovavdelinga 27. august 1971, kor det står følgjande:

«Mulighetene for at staten skal bli erstatningsansvarlig, synes imidlertid små som alminnelig utgangspunkt. Produksjon av olje har hittil ikke vært ledd i eiendomsrettens utøving i Norge, og muligheten for slik utnytting har så vidt skjønnes i alminnelighet vært ansett for fjern. Det forutsettes at loven ikke vil gripe inn i noen aktuell utnyttingsrett. Det staten tilegner seg, er da hypotetiske framtidige utnyttingsmuligheter, idet det ikke kan sies noe bestemt om, når og i tilfelle på hvilke eiendommer det vil bli funnet drivverdige forekomster av olje.»

Som nemnt i punkt 2 ovanfor viste Lovavdelinga til denne fråsegna i vurderinga av spørsmålet om å oppheve det rettslege skiljet mellom «mutbare» og «ikke mutbare» mineral i tolkingsfråsegna frå 1993. Lovavdelinga kom då til at dei same synspunkta gjorde seg gjeldande «dersom det dreier seg om mineraler som ikke har vært ledd i ‘eiendomsrettens utøving’ og hvis utnytting ‘har vært ansett for fjern’, og det ikke gripes inn i noen aktuell utnyttingsrett». Etter vårt syn har denne vurderinga støtte i dei grunnleggjande omsyna bak Grunnlova § 105 om rettferd og likskap. Overordna må ein kunna seia at ein grunneigar ikkje blir stilt nemneverdig dårlegare enn andre grunneigarar ved avståing av mineral dersom han berre har eit håp eller ei hypotetisk forventning om utbyte. Som Lovavdelinga var inne på i tolkingsfråsegna frå 1993, følgjer det same resultatet òg av at ei utrekning av «fullt vederlag» for grunneigar i slike tilfelle vil vera lik null, sjå nærare i punkt 3.5 nedanfor. Ein slik synsmåte harmonerer også godt med rettspraksis om forbodet mot tilbakeverkande lover etter Grunnlova § 97, sjå til dømes Rt. 1990 side 284 (Selsbakk) som gjaldt spørsmålet om ein avtalt innløysingsrett kunne gjerast gjeldande i strid med seinare lovgjeving som gjorde slike innløysingsrettar ugyldige. Høgsterett kom her til at innløysingskrav som ikkje var fremja då lova blei gitt, ikkje var tilstrekkeleg aktualisert til at dei var omfatta av grunnlovsvernet. Eigedomsvernet etter EMK P1-1 byggjer òg på tilsvarande synsmåtar, sjå punkt 4 nedanfor.

Me meiner difor at det vil vera mogleg å utvida kategorien statens mineral utan at dette utløyser noka erstatningsplikt etter Grunnlova § 105, så lenge lovendringane gjeld mineralførekomstar der det ikkje er nokon aktuell utnyttingsrett. Ei slik avgrensing kan til dømes gjerast gjennom overgangsreglar, som òg kan regulera ein eventuell overgangsperiode. Når det gjeld i kva tilfelle ein utnyttingsrett kan reknast som ikkje aktuell, går me utifrå at det i alle fall omfattar tilfella der grunneigar ikkje er kjend med at dei aktuelle minerala finst på eigedomen, også der det er gjort funn av slike mineral i området der eigedomen ligg. Sjølv om ein skulle vita om mineralførekomstar på eigedomen, er det vidare ikkje sikkert at minerala vil kunna utvinnast på noverande tidspunkt eller innan rimeleg tid. I somme tilfelle kan det også vera at mineralet er samanblanda med staten sine mineral på ein slik måte at dei kan vera ein del av statens mineral, jf. HR-2024-550-A (Engebø). Difor bør truleg ikkje utvinningsretten reknast som «aktuell» før det er klarlagt at mineralet faktisk høyrer til grunneigar, og at det er mogleg å ta ut mineralet med vinst. NFD er nærare til å vurdere kva som er eit naturleg skjeringspunkt for når interessa i ein førekomst kan reknast som tilstrekkeleg aktuell.

For oss blir spørsmålet meir tvilsamt om me går eitt skritt vidare, og spør om ein kan utvide statens mineral utan å betala erstatning også i tilfelle der utnyttingsretten er «aktuell og praktisk realiserbar». Om slike tilfelle uttalte Lovavdelinga i tolkingsfråsegna frå 1993 at «[l]egger man først den tradisjonelle lære til grunn om at grunneieren har eiendomsrett til disse mineralene, kan vi for vår del vanskelig se det annerledes enn at en slik overføring av rettigheten fra grunneieren til staten vil kunne utløse rett til erstatning for grunneieren.» På bakgrunn av spørsmåla i førespurnaden og den heilt særlege karakteren og det uvanlege opphavet til mineralrettane som er omtalt ovanfor i punkt 3.2 og 3.3, meiner me at det kan vera grunn til å sjå noko nærare på nyansane i vurderinga her.

Det finst nokre dømer på at overføring av ein aktuell rett som i utgangspunktet er verna, likevel ikkje gir krav på full erstatning etter Grunnlova § 105. Skattlegging er eit døme som ofte blir omtalt i juridisk teori, saman med øydelegging av farlege ting. I Høgsteretts dom i Rt. 2004 side 1985 (Barns fiskerett) finn me eit anna døme på at reguleringar som inneber ei viss overføring av ein tingleg rett, ikkje nødvendigvis utløyser erstatningsansvar. Høgsterett kom her til at det ikkje var i strid med Grunnlova § 105 å gi barn ein fiskerett som tidlegare var grunneigars einerett. Høgsterett tok utgangspunkt i det historiske grunnlaget for både grunneigarrettane og allemannsrettane på følgjande vis i avsnitt 46:

 «Allemannsretten eksisterer parallelt med grunneierens eiendomsrett, og det er slik sett et spenningsforhold mellom allmennhetens og grunneierens rett. Innholdet i allemannsretten har – på samme måte som innholdet i en grunneiers eiendomsrett – gjennom tidene vært gjenstand for endringer i pakt med skiftende samfunnsforhold. Det er vanskelig å tenke seg at de to rettsinstituttene skal være statiske og ikke kunne endre seg i samsvar med samfunnsutviklingen.»

I avsnitt 49 konkluderte Høgsterett med at det i den aktuelle situasjonen måtte «være adgang til en viss justering i pakt med tiden og forholdene, etter en nærmere vurdering av karakteren og omfanget av det inngrep i eiendomsretten som retten for allmennheten representerer». Etter tilvisingar til eldre juridisk teori som støtta opp under dette synet, gjorde Høgsterett så ei konkret heilskapleg vurdering av om lovreguleringa var i strid med Grunnlova § 105, sjå avsnitt 58–60:

«Som jeg allerede har gitt uttrykk for, er det mitt syn at allmennhetens rettigheter over fast eiendom ikke er fastlagt en gang for alle gjennom det som i dag kalles allemannsretter. Lovgiveren må kunne foreta en justering av grensen mellom grunneierens rådighetsrett og allmennhetens rettigheter, uten at dette utløser erstatningskrav fra grunneierne. Dette må også gjelde ved utvidelse av allemannsrettene til å omfatte en rådighet av en annen karakter enn de tradisjonelle. […]

Av forhold som jeg tillegger betydning, nevner jeg først at det er tale om et generelt utformet inngrep som retter seg mot alle grunneiere i vassdrag. Det spiller også inn at grunneiere i dag i kraft av samfunnsutviklingen må tåle vesentlige begrensninger i sin rådighet over fast eiendom, uten at dette utløser rett til erstatning. Videre er formålet med bestemmelsen et sentralt moment. Det er tale om i utviklingens medfør å tilgodese samfunnets interesser i at våre naturressurser blir utnyttet på en hensiktsmessig måte.

Større betydning har det at § 18 generelt er forutsatt bare å innebære et mindre vesentlig inngrep i grunneierens fiskerett – som et fritidsfiske for barn […].»

Det er nok noko usikkert i kva grad det er mogleg å overføre vurderingane i dommen direkte til vår sak, sidan typetilfella er nokså ulike. I Barns fiskerett synest Høgsterett å leggje betydeleg vekt på at inngrepet var heller lite for grunneigar, mens det i vår sak potensielt kan vera tale om store verdiar for den einskilde grunneigar. Slik me ser det, er det likevel visse likskapstrekk mellom dei to tilfella. Ein kan trekkje ein viss parallell mellom allemannsretten på den eine sida og på den andre sida bergfridomen, som historisk har gitt grunnlag for at visse mineral har vore gjenstand for fri okkupasjon for allmenta på nærare vilkår. Det er vidare ikkje tvilsamt at innhaldet i mineralrettane til grunneigar, staten og den som har ønskt å utnytte minerala, har vore gjenstand for endra oppfatningar og reguleringar opp gjennom tidene.

Det høyrer til dette at mineralområdet i alle fall sidan 1500-talet har vore prega av sterk statleg styring, noko som blant anna kjem til uttrykk i bergregalet med den tilhøyrande bergfridomen. Elles er det i moderne tid lagt til ei rekke krav til mineralutvinning, blant anna eit krav om bergfagleg forsvarleg drift i minerallova § 41 og eit krav om driftskonsesjon i § 43. Det kan ikkje vera tvil om at mineralretten har eit offentlegrettsleg preg og gjeld eit område kor staten har behov for styring. Inngrep i mineralrettar får med dette visse likskapstrekk med råderettsinnskrenkingar. Langvarig rettspraksis om råderettsinnskrenkingar viser at ein må balansere grunnlovsvernet av eigedomsretten opp mot lovgjevars handlingsrom etter Grunnlova § 76, jf. § 49. Sett i samanheng med dei spesielle særtrekka ved mineralrettane og uklarleik kring opphavet til dei, sjå punkt 3.2 og 3.3, er det mykje som talar for at mineralretten er eit område der staten står noko friare til å gjera innskrenkingar enn elles.

Slik NFD skildrar behovet for lovendring, synest det å vera til det beste for samfunnet generelt med ei justering av mineralkategoriane, blant anna som følgje av det grøne skiftet og den nye sikkerheitspolitiske situasjonen. Om dette behovet strekk seg utover dei tilfella me har omtalt ovanfor, det vil seia der det ikkje er nokon aktuell utnyttingsrett, har me ikkje grunnlag for å vurdere. Me kan ikkje utelukke at det kunne vore mogleg med visse justeringar også utanfor desse tilfella for visse mineral dersom det samfunnsmessige behovet er stort nok, men det vil i alle høve reise krevjande spørsmål om vernet etter Grunnlova § 105. Desse spørsmåla har me ikkje grunnlag for å konkludere på, i alle fall ikkje utan at det ligg føre eit konkret forslag som kan vurderast. Om det i det heile skulle bli aktuelt, ville det truleg vore nødvendig at forslaget var innretta på ein måte som bøter på urimelege utslag, slik Høgsterett la avgjerande vekt på i Barns fiskerett, sjå avsnitt 61. For ordens skuld nemner me at ei eventuell slik justering måtte ha vore avgrensa på ein slik måte at ho ikkje får tilbakeverkande kraft i strid med Grunnlova § 97.

3.5   Kva utgjer «fullt vederlag» etter Grunnlova § 105?

Grunnlova § 105 slår fast at den som må tola ein ekspropriasjon, skal ha «fullt vederlag». Som ein alternativ synsvinkel til spørsmålet om mineralkategorien «statens mineral» kan utvidast utan å utløyse erstatning, vil me i det følgjande sjå på kva krav dette stiller til erstatningsutrekninga. Føresegna seier ikkje noko om kva som skal reknast som fullt vederlag, men gjennom langvarig praksis har det likevel med grunnlag i føresegna blitt utvikla fleire prinsipp for utrekning av erstatning. Generelt for desse prinsippa er at den økonomiske stillinga til den som blir råka av inngrepet, ikkje skal bli dårlegare som følgje av ekspropriasjonen. I eldre litteratur har det vore ulike syn på om og i kva grad Grunnlova § 105 set grenser for kva lovgjevar kan bestemme om erstatningsutrekninga. Viktige avklaringar kom i den prinsipielle høgsterettsdommen i Rt. 1976 side 1 (Kløfta), kor førstvoterande uttalte følgjande:

«På den ene side må det være klart at bestemmelsen inneholder [...] en ‘hard kjerne’, som lovgiveren ikke kan gripe inn i. På den annen side må lovgiveren ha atskillig frihet til nærmere å presisere og regulere hvordan erstatningsutmålingen skal skje, uten at man kommer i strid med det sentrale innhold i § 105, og uten at det er avgjørende at domstolspraksis tidligere har valgt en annen løsning.»

Eit eige spørsmål i ekspropriasjonserstatningsretten har vore i kva grad kravet om «fullt vederlag» inneber at det skal utreknast erstatning for forventningar som rettshavar har til framtidig utnytting. I eldre rettspraksis finn me fleire dommar som seier noko om kva forventningar som er verna. Me viser til dømes til Rt. 1970 side 254 (Mosseveien), kor ein kioskeigar ikkje fekk erstatta inntektstap som følgje av at trafikken som gjekk forbi kiosken, ville bli redusert av eit ekspropriasjonsinngrep. Høgsterett sa at «[f]orventningen om hvorledes trafikken vil utvikle seg og om muligheten for å gjøre seg en inntekt av å tilby trafikantene sine tjenester, er […] ingen rettslig beskyttet forventning». Dei same synsmåtane er sentrale i ei rekke saker som gjeld leigeforhold, kor Høgsterett har kome til at ein ikkje har krav på erstatning dersom ein berre har ei faktisk forventning om at leigeforholdet skal halde fram, som ikkje har ei rettsleg forankring i kontrakten. Sjå til dømes Rt. 1970 side 174, der Høgsterett såg det slik at «når det som her bare kan være tale om en mer eller mindre sterk faktisk forventning om fornyelse av leieforholdet, er vi utenfor det område som er vernet ved ekspropriasjonsreglene».

Slik me forstår det, stod slike synsmåtar sentralt då ein utover på 1970- og 80-talet lovfesta korleis ein skulle rekne ut ekspropriasjonserstatning. Den første lova om ekspropriasjonserstatning frå 1973 slo fast at erstatninga primært skulle reknast ut på grunnlag av aktuell bruk av eigedomen, og at ein skulle sjå vekk frå forventningar om framtidig verdistiging. I Ot.prp. nr. 56 (1970–71) punkt IV side 18 blei behovet for lova grunngitt slik:

«Det har etter departementets oppfatning utviklet seg en tendens til i visse henseender å gi ekspropriatene erstatning i større grad enn rimelig. Dette gjelder særlig erstatning for […] forventninger om framtidige bruksmuligheter for eiendommen som hviler på et spekulativt og usikkert grunnlag.»

Ein ønskte altså å ramme inn erstatning ved ekspropriasjon slik at grunneigar ikkje skulle få erstatta interesser som hadde eit grunnlag grunneigar ikkje kunne rekne med. I kjølvatnet av Rt. 1976 side 1 (Kløfta) blei det gjort nokre justeringar i utrekningsreglane gjennom den nye (og framleis gjeldande) ekspropriasjonserstatningslova frå 1984. Hovudendringa i lova var at ekspropriasjonserstatning skal reknast ut «på grunnlag av salsverdien» med mindre bruksverdien er høgare. I vurderinga av sals- og bruksverdien skal ein leggje vekt på blant anna «den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden», jf. §§ 4 og 5. I førearbeida viste departementet til at grunneigar «bør som utgangspunkt ha krav på erstatning for den verdi som ligger i eiendommens naturlige og påregnelige utnyttingsmuligheter», sjå Ot.prp. nr. 50 (1982–83) punkt 4.4 side 24. Same proposisjon tilseier at ein må forstå påreknelegkravet slik at det legg opp til ei vurdering av «hvilke konkrete utnyttingsmuligheter som innen rimelig tid kan komme på tale og […] hvilke investeringer som i tilfelle kreves for den bestemte utnytting», og vidare at det berre er «reelle utnyttingsmuligheter som kan tas i betraktning, ikke mer eller mindre løse planer eller tenkelige prosjekter», sjå punkt 8 side 48–49.

Minerallova kapittel 7 har eigne reglar for ekspropriasjon til mineralføremål. Desse reglane er i hovudsak vidareført i ny minerallov kapittel 9. Ordninga går ut på at utrekninga av erstatning som eit utgangspunkt skal skje etter reglane i ekspropriasjonserstatningslova, med dei avgrensingane som følgjer av minerallova. For ekspropriasjon av førekomstar av grunneigars mineral går det fram av minerallova § 39 første ledd at erstatninga skal setjast «på grunnlag av markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet» i ekspropriasjonserstatningslova §§ 5 og 6. Bakgrunnen for avgrensinga er at ein ikkje kan krevja at det må ha vore pårekneleg at grunneigaren sjølv vil ta ut mineralet, all den tid det er profesjonelle tiltakshavarar som gjer utvinningsarbeidet, sjå NOU 2022: 8 side 219. I førearbeida til lovendringa peika departementet på at påreknelegkravet uansett som regel er innfridd dersom ein førekomst er funnen drivverdig, og at det skal gjerast ei «objektiv vurdering av forekomsten og ikke kun en subjektiv vurdering fra grunneiers side», sjå Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 10.7.4.4 side 74. I same førearbeid blei det òg klargjort at ein kan ta omsyn til verdiendringar som kjem av sjølve ekspropriasjonstiltaket i utrekninga ved ekspropriasjon av førekomst av grunneigars mineral til kommersielle føremål, til skilnad frå det som er utgangspunktet etter ekspropriasjonserstatningslova.

Sjølv om utrekningsreglane i minerallova gjer unntak frå påreknelegkravet, har me vanskeleg for å sjå at det inneber at grunneigar har krav på erstatning i eit tilfelle der det verken er klarlagt at det er mogleg å ta ut mineralet med vinst, eller skjer noko utvinningsarbeid av andre, slik tilfellet var i Rt. 1999 side 458 (Fosen-skjønnet) som var ein del av bakgrunnen for unntaksregelen, sjå Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 10.7.4.3 side 73–74. I alle høve har me ikkje funne noko haldepunkt for at avvika frå dei allmenne ekspropriasjonsrettslege reglane er grunngitt i kravet om «fullt vederlag» etter Grunnlova § 105. Tvert imot gir førearbeida uttrykk for at bakgrunnen var at grunneigarorganisasjonar fann påreknelegkravet lite ønskeleg utifrå utslaga det hadde gitt i praksis, og at den føreslåtte regelen gir «uttrykk for en rimelighetsstandard for utnyttelse av naturressurser», sjå Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 10.7.4.4 side 74–75. Samla talar dette for at ei eventuell lovendring som utvidar mineralkategorien «statens mineral», etter vårt syn kan avgjera at det ikkje skal reknast erstatning i det heile der det ikkje er nokon aktuell utnyttingsrett til minerala, utan at det kjem i strid med kravet om «fullt vederlag» i Grunnlova § 105. Denne alternative synsmåten leier med andre ord til same resultat som vurderinga i punkt 3.4 ovanfor om kva for eit vern føresegna gir grunneigar i desse tilfella.

I dei tilfella der utnytting av mineral er pårekneleg, fordi det finst ein aktuell og praktisk realiserbar utnyttingsrett, må utgangspunktet derimot vera at grunneigar skal få erstatta interessa i mineralet som er tapt, altså marknadsverdien av mineralet, såframt retten er verna av Grunnlova § 105. NFD har spurt om reguleringa av årsavgift etter gjeldande minerallov § 57 vil kunna utgjera «fullt vederlag», og til kva for eit nivå avgifta i så fall må setjast. Etter vår vurdering vil ei generell årsavgift neppe vera eigna som erstatning. Ei årleg avgift (tonnøre) kan i prinsippet vera ein fornuftig måte å rekne ut erstatning på i dei tilfella der det faktisk blir vunne ut mineral. Det vil likevel truleg vera vanskeleg å finne riktig nivå på ei generell avgift fordi Grunnlova § 105 som eit klart utgangspunkt legg opp til at utrekninga skal gjerast individuelt. Sjølv om Grunnlova § 105 ikkje er til hinder for å gi meir enn fullt vederlag, vil det neppe vera føremålstenleg å setja den generelle avgifta så høgt at den svarar til den høgaste erstatninga nokon ville fått etter ei individuell vurdering. Etter vår forståing vil ei årsavgift heller ikkje vera godt eigna som erstatning dersom det skulle oppstå eit tilfelle der ein grunneigar må avstå ein aktuell og praktisk realiserbar utnyttingsrett utan at det deretter kjem i stand noka mineralverksemd.

4.   Den europeiske menneskerettskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 artikkel 1

4.1  Oversikt over føresegna

Den europeiske menneskerettskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) lyder slik:
«Art 1. Protection of property
            Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

           The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

Føresegna gir tre ulike reglar som er styrande for vurderinga: den overordna prinsippregelen om at alle har rett til «peaceful enjoyment of his possessions», avståingsregelen om at ingen skal bli «deprived of his possessions» unntatt på visse vilkår, og til sist kontrollregelen om staten sin rett til å «control the use of property». Uavhengig av kva regel som gjer seg gjeldande i ei sak, må eit inngrep i den konvensjonstrygga eigedomsretten ha eit legitimt føremål, ha heimel i lov og elles vera proporsjonal. I The J. Paul Getty Trust mfl. mot Italia (nr. 35271/19) avsnitt 272 forklarar Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) dei tre reglane og korleis ein må lese reglane i lys av kvarandre:

«The Court reiterates that Article 1 of Protocol No. 1, which guarantees the right to the protection of property, contains three distinct rules: the first rule, set out in the first sentence of the first paragraph, is of a general nature and enunciates the principle of the peaceful enjoyment of property; the second rule, contained in the second sentence of the first paragraph, covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; the third rule, stated in the second paragraph, recognises that the Contracting States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest (see Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 September 1982, § 61, Series A no. 52, and Immobiliare Saffi v. Italy [GC], no. 22774/93, § 44, ECHR 1999-V). The three rules are not, however, ‘distinct’ in the sense of being unconnected. The second and third rules are concerned with particular instances of interference with the right to peaceful enjoyment of property and should therefore be construed in the light of the general principle enunciated in the first rule (see, among many authorities, J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd v. the United Kingdom [GC], no. 44302/02, § 52, ECHR 2007-III, and Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, § 134, ECHR 2004-V).»

4.2   Når vil mineralrettar utgjera «possessions» etter EMK P1-1?

Me ser først på spørsmålet om rettane til mineral slik dei er skildra ovanfor i punkt 3, utgjer «possessions». I til dømes Béláné Nagy mot Ungarn (nr. 53080/13) avsnitt 73 skildrar EMD omgrepet «possessions» slik:

«The concept of ‘possession’ within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 has an autonomous meaning which is not limited to ownership of material goods and is independent from the formal classification in domestic law: certain other rights and interests constituting assets can also be regarded as ‘property rights’, and thus as ‘possessions’ for the purposes of this provision (see Iatridis v. Greece [GC], no. 31107/96, § 54, ECHR 1999-II; Beyeler v. Italy [GC], no. 33202/96, § 100, ECHR 2000-I; and Parrillo v. Italy [GC], no. 46470/11, § 211, ECHR 2015).»

Etter praksis frå EMD er altså omgrepet autonomt, noko som inneber at det ikkje nødvendigvis er avgjerande korleis nasjonal rett kategoriserer den aktuelle retten. Dersom retten er kategorisert som ein eigedomsrett etter nasjonal rett, vil likevel EMD som regel leggje til grunn at inngongsvilkåret «possessions» er innfridd, sjå Henrik Jorem i doktoravhandlinga The development of the Right to Property in the European Convention on Human Rights (2023) side 51.

Som nemnt i punkt 3 ovanfor går det fram av minerallova § 7 at mineral som ikkje er positivt definert som statlege, blir rekna som «grunneiers mineraler» etter minerallova. Samstundes er det uklart korleis ein skal kategorisere grunneigars rett til dei aktuelle minerala i norsk rett. Det er uråd å seia sikkert om det er tale om ein del av den tradisjonelle grunneigarretten, eller om det kan vera tale om ein meir avgrensa rett. Vidare har rettane til mineral ei spesiell historie og eit uløyseleg samband med bergregalet, noko som gjer grunnlaget for mineralrettane mindre klare og likskapen med råderettsinnskrenkingar større. I og med at den formelle kategoriseringa i nasjonal rett uansett ikkje er avgjerande, blir det nødvendig å sjå til realitetsinnhaldet i rettane for å avgjera om rettane utgjer «possessions». For vurderinga av vernet etter EMK P1-1 legg EMD gjennomgåande til grunn at «the issue that needs to be examined is normally whether the circumstances of the case, considered as a whole, conferred on the applicant title to a substantive interest protected by that provision», sjå til dømes Béláné Nagy mot Ungarn avsnitt 76. I den einskilde saka er det relevant i vurderinga kva økonomisk verdi retten har, då «[t]he essential characteristic of a ‘possession’ is the acquired economic value of the individual interest», sjå Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights (5. utg., 2023) side 862 med vidare tilvisingar til EMD-praksis.

Omgrepet «possessions» omfattar etter EMD-praksis ikkje berre eksisterande rettar som etablerte eigedomsrettar og bruksrettar («existing possessions»), men også forventningar om å oppnå ein rettsposisjon basert på lov eller vedtak som ein med rette kan halde seg til («legitimate expectations»), sjå til dømes Gratzinger og Gratzingerova mot Tsjekkia (nr. 39794/98) avsnitt 69:

«’[P]ossessions’ within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 can be either ‘existing possessions’ […] or assets, including claims, in respect of which an applicant can argue that he has at least a ‘legitimate expectation’ that they will be realised.»

Typiske dømer på «legitimate expectations» er tilfelle der saksøkar har rettkomne forventningar om å halde seg til eit løyve som er gitt i eit vedtak, som til dømes i Pine Valley Developments LTD mfl. mot Irland (nr. 12742/87), eller der klagar har forventningar om å få sosiale ytingar som han har hatt krav på etter vilkåra i nasjonal rett, som i Béláné Nagy mot Ungarn.

I blant anna Béláné Nagy mot Ungarn er det slått fast at «[a] legitimate expectation must be of a nature more concrete than a mere hope and be based on a legal provision or a legal act such as a judicial decision», sjå avsnitt 75. Sistnemnde krav handlar om at den rettkomne forventninga må ha eit tilstrekkeleg sikkert grunnlag i nasjonal rett. Dette er også ofte formulert slik at den rettkomne forventninga må ha «a sufficient basis in national law», jf. Kopecký mot Slovakia (nr. 44912/98) avsnitt 52, kor det vidare går fram at det ikkje kan vera omtvista i nasjonal rett om den private i det heile har rettsposisjonen. Eit døme frå mineralrettens område kor EMD fann at ein framtidig rett til deponering ikkje hadde «sufficient basis in national law», er Werra Naturstein GmbH & Co KG mot Tyskland (nr. 32377/12) avsnitt 38–39. Me finn det interessant at EMD i denne dommen la vekt på at den tyske føderaldomstolen hadde konkludert med at den tapte framtidige profitten av deponeringsverksemda berre utgjorde «mere hopes for profits», og at forventninga difor fall utanfor eigedomsvernet i den tyske Grundgesetz artikkel 14, ei føresegn som etter kva me forstår, er noko tilsvarande Grunnlova § 105. Av den grunn meinte EMD at forventninga om å få profitt frå deponeringa ikkje hadde tilstrekkeleg grunnlag i nasjonal rett, og det var ikkje tale om ei rettkomen forventning.

Kravet nemnt i Béláné Nagy mot Ungarn avsnitt 75 om at den rettkomne forventninga må vera sikrare enn eit «mere hope», handlar etter vår forståing om at retten må vera tilstrekkeleg aktuell, sjå dømesvis Kopecký mot Slovakia (nr. 44912/98) avsnitt 35 bokstav c, Gratzinger og Gratzingerova mot Tsjekkia (nr. 39794/98) avsnitt 69–73 og Prins Hans-Adam II av Liechtenstein mot Tyskland (nr. 42527/98) avsnitt 83–87. Eit krav om aktualitet gjeld uavhengig av om formuesgodet er på den private si hand («existing possessions») eller vedkomande berre meiner å ha ei rettkomen forventning («legitimate expectation») til formuesgodet. I Prins Hans-Adam II av Liechtenstein mot Tyskland kom EMD til at eit måleri som hadde blitt konfiskert av det tidlegare Tjekkoslovakia, ikkje var prinsen sin «possession» sjølv om måleriet hadde høyrt til far hans. EMD uttalte i avsnitt 83:

«The Court notes that, according to the established case-law of the Convention organs, ‘possessions’ can be ‘existing possessions’ or assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a ‘legitimate expectation’ of obtaining effective enjoyment of a property right. By way of contrast, the hope of recognition of the survival of an old property right which it has long been impossible to exercise effectively cannot be considered as a ‘possession’ within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1, nor can a conditional claim which lapses as a result of the non-fulfilment of the condition.»

Denne dommen synest å vera eit av fleire døme på saker der EMD stiller opp eit aktualitetskrav. Kjølbro oppsummerer denne praksisen slik, sjå Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (6. utg., 2023) side 1338–1339: 

«Det følger af ordlyden af artikel 1, at klager alene har krav på beskyttelse af ‘sin’ ejendom. Heri ligger et krav om, at der skal være tale om en aktuel rettighed. Det gælder, hvad enten der er tale om en ‘eksisterende rettighed’ eller en ‘berettiget forventning’. En påstået berettiget forventning om at erhverve en ejendom, som er afhængig af tredjemands medvirken, f.eks. meddelelse fra myndigheder af licens til kommerciel udnyttelse, vil som udgangspunkt ikke være beskyttet. At bestemmelsen kun omfatter aktuelle rettigheder, indebærer endvidere, at bestemmelsen ikke sikrer en ret til at erhverve rettigheder, f.eks. ved succession, herunder forventningen om at modtage noget som arv eller af gavmildhed. […] Fremtidige indtægter vil som udgangspunkt ikke være omfattet og vil først udgøre en ‘ejendom’ fra det tidspunkt, hvor indtægten er erhvervet (‘earned’) eller fastslået (‘enforceable claim’).»

Kravet om aktualitet gjer at ein etter vårt syn ikkje kan leggje til grunn at grunneigars rettar til mineral i alle tilfelle utgjer «possessions». EMD vurderer einskilde saker, og dei einskilde tilfella som kan bli påverka av ei lovendring i norsk mineralrett, vil variere. Det kan vera tale om alt frå ei pågåande utvinning til ein situasjonen der ingen har tenkt på at det i det heile kan finnast mineral på eigedomen. Med eit krav om aktualitet er det difor ikkje mogleg å slå fast generelt om grunneigars rettar til mineral utgjer «possessions». Som for vernet etter Grunnlova § 105 må det vera sentralt for vernet etter EMK P1-1 at rettane til mineral er spesielle, blant anna på den måten at grunneigar ikkje utan vidare har faktisk råderett over dei. Som det går fram ovanfor i punkt 3.2, er det ikkje mogleg for grunneigar å få utnytta mineralrettane med mindre det er klarlagt at mineralet er grunneigars og at nokon kan ta mineralet ut med vinst. Før den tid har grunneigar etter vårt syn ikkje ei aktuell interesse i minerala. Realisasjonen av mineralrettar er også avhengig av framtidige avgjerder frå myndigheiter som endå ikkje er gitt. I tillegg har mineralrettar ei særnorsk og særskilt historie som inneber at grunneigarar i større grad må kunna vente regelendringar enn elles.

I lys av praksisen nemnt ovanfor om at kravet om ein «possession» må vera aktualisert, antar me at vernet etter EMK P1-1 vil variere etter tilhøva. I dei tilfella der minerala aktivt blir tatt ut og mineralretten blir nytta, ser me det slik at det ligg føre ein «existing possession» til minerala. I tilfella der det er oppdaga mineral som er drivverdige eller som kan bli drivverdig innan rimeleg tid, vil grunneigar etter vårt syn etter forholda kunna ha ei rettkomen forventning («legitimate expectation») til mineralutnyttinga. I dei tilfella der minerala er ukjende eller mineralretten på andre måtar ikkje er aktualisert for grunneigaren, kan me derimot vanskeleg sjå at inngongsvilkåret «possessions» er innfridd. Etter vårt syn kan ein ikkje seia at grunneigar «exercise» mineralrettar «effectively» før rettar til konkrete mineral er kjende og ein veit om det er mogleg å ta minerala ut med vinst. Før dette er klarlagt, har ikkje grunneigar anna enn eit «mere hope» om å utnytte mineralrettane som går fram av minerallova § 7, og aktualitetskravet er såleis ikkje innfridd. Ein kan også sjå det slik at grunneigar neppe har ei handfast og individualisert interesse av økonomisk verdi som er trygga som «possession» før den tid. Det er krevjande å gi meir presise retningslinjer utan eit konkret lovforslag å sjå til. Basert på kjeldene kan me ikkje sjå at det er grunnar til at det skal vera eit anna skjeringspunkt for kva mineralrettar som skal vera verna etter EMK P1-1 enn for dei som er verna etter Grunnlova § 105.

Til stønad for denne vurderinga viser me til ei sak kor eit noko liknande spørsmål om mineralrettar er handsama. I saka Morén mfl. mot Sverige (nr. 13224/06) blei eit krav om erstatning grunna avståing av mineralrettar avvist av EMD. Spørsmålet for EMD var om det var eit inngrep i EMK P1-1 at grunneigarar ikkje skulle få kompensasjon for mineral som i framtida skulle bli tatt ut frå deira eigedom. Det var tale om ei eldre gruve, der grunneigarane tidlegare hadde fått kompensasjon for mineralutvinninga. Det var behov for ein ny konsesjon etter ny lov, som ikkje opna for slik kompensasjon. Så vidt me kan forstå, gjaldt den nye konsesjonen også andre mineral enn dei som var omfatta av den eldre konsesjonen. EMD uttalte følgjande om den nasjonale reguleringa av eigedomsretten til minerala i avsnitt 47:

«The Court observes however that it is not entirely clear under Swedish legislation who – if indeed anyone – is the actual owner of the non-extracted minerals enumerated in the Minerals Act. Other minerals are considered to belong to the landowner, but the minerals enumerated in the Act clearly hold a special status.»

På same måte som i Noreg hadde eigedomsretten til minerala i Sverige i lange tider vore omdiskutert. Det ser ikkje ut til at den svenske lova definerte retten til dei omstridde minerala på same måte som etter den norske minerallova § 7. Som etter norsk rett hadde likevel dei svenske grunneigarane rett på ein kompensasjon for utvinning av mineral av den grunn at minerala var på grunneigedomen. Dette var i tråd med ein lang rettstradisjon i Sverige. I denne saka ser det ikkje ut til å ha vore avgjerande for EMD korleis rettsposisjonen til grunneigarar blei kategorisert etter svensk rett. EMD viste til at konvensjonsomgrepet om eigedom skal tolkast autonomt, og uttalte vidare i avsnitt 51–53:

«Regardless of whether or not the question of ownership to minerals has been settled on domestic level, the Court observes that it is clear that Swedish landowners since long have been deprived of the right to dispose of certain minerals extracted from their land and thereby not been able to effectively exercise any property rights over those minerals. Thus, the Court finds that the first and second applicants have not established that they have a right in national law amounting to a possession of the minerals within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 of the Convention (see, among other authorities, Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany [GC], no. 42527/98, §§ 82-83, ECHR 2001‑VIII). […]

It remains for the Court to determine whether the claims for compensation can be based on any other ground in accordance with Article 1 of Protocol No. 1. Apart from existing possessions, the protection afforded extends to assets, including claims, in respect of which applicants can argue that they have at least a ‘legitimate expectation’ of obtaining effective enjoyment of a property right (see Prince Hans-Adam II of Liechtenstein, cited above, § 83). In this regard, the Court observes that throughout Swedish history remuneration paid to landowners appears to have been motivated mainly by the interest to give them an incentive to support mineral exploitation and not to obstruct it.

Against this background, and even if it were accepted that the second applicant held a right to landowner rent when he acquired the property and at that time had a legitimate expectation to receive some compensation for minerals extracted, the Court finds that his expectation to continue to receive such compensation cannot be considered legitimate at the time it was finally phased out in 1999.»

For oss ser det ut til at EMD la til grunn at grunneigaren ikkje hadde rettkomne forventningar om kompensasjon for framtidig mineralutvinning når den nye konsesjonen var basert på ei ny lov som ikkje gav slik rett på kompensasjon. Dette gjaldt sjølv om den eine grunneigaren kjøpte eigedomen på eit tidspunkt då lova gav kompensasjon for mineralutvinning. Grunneigarar kan med andre ord ikkje ha rettkomne forventningar om ei eventuell framtidig utvinning av den grunn åleine at utvinninga skjer på grunneigartomta, men må halde seg til det som er bestemt i lova på det tidspunktet utvinning er aktuelt. Dette tilseier at EMK P1-1 ikkje vernar håp eller meir eller mindre usikre forventningar om at det kan finnast mineralførekomstar på eigedomen som kan utvinnast med vinst.

Morén mfl. mot Sverige er ei avvisingsavgjerd frå EMD i kammer, som ikkje har same vekt for tolkinga som dommar. Vidare er det visse ulikskapar mellom norsk og svensk mineralhistorie og mineralrett. Saka er likevel interessant fordi EMD tar stilling til kva rettkomne forventningar ein kan ha til mineralrettar som liknar dei som blir vurdert her. Avgjerda byggjer dessutan på og støttar opp under dei generelle prinsippa frå praksisen om aktualitetskravet som me har gjort greie for ovanfor.

Etter vårt syn vil ei mineralinteresse på denne bakgrunn ikkje utgjera ein «possession» med mindre grunneigar har ei aktuell og rettkomen forventning om å kunna utnytte minerala. Kva som er ei slik aktuell og rettkomen forventning vil truleg måtte vurderast om lag på same måte som etter Grunnlova § 105, sjå særleg punkt 3.4 om kravet til aktualitet slik me går utifrå at grensa for grunnlovsvernet må trekkjast opp.

4.3  Regelval og proporsjonalitet

For dei mineralrettane som grunneigarane kan ha rettkomne forventningar til basert på vurderinga ovanfor, blir det neste spørsmålet kva for ein av dei tre reglane i EMK P1-1 tilfellet skal vurderast etter. Det er krevjande å svara sikkert på dette, men etter vårt syn vil truleg avståingsregelen i artikkel 1 første ledd andre punktum vera den mest nærliggjande. Avståingsregelen gjeld både ved formelt og faktisk opphøyr av eigedomsrett, og det er mykje som talar for at det vil vera tale om ei form for heil eller delvis avståing for i alle fall ein god del konkrete tilfelle dersom ei lovendring råkar grunneigarar som veit dei har mineral på eigedomen som det er mogleg å ta ut med vinst. Retten til minerala vil i slike tilfelle falle bort.

Samstundes ser me at EMD har tatt i bruk kontrollregelen i nokre saker som gjeld tap av eksklusive rettar over land og overføring av bruksrettar, sjå til dømes Chassagnou mfl. mot Frankrike (nr. 25088/94) avsnitt 71 og 74, der det var semje om å byggje på kontrollregelen, og Herrmann mot Tyskland (nr. 9300/07) avsnitt 73, som i stor grad byggjer på den førre avgjerda. Desse sakene kan til dels minne om situasjonen som vil oppstå ved eventuelle justeringar av mineralkategoriane, men det er uklart om bakgrunnen for sjølve regelvalet i desse sakene kan overførast til vår sak. I dei nemnde sakene stod grunneigarane att med ein resteigedomsrett, noko grunneigar neppe kan seiast å gjera i relasjon til sjølve mineralretten ved ei justering av mineralkategoriane. Det kan tenkjast at eit slikt synspunkt kan nyanserast utifrå ein tanke om at grunneigar framleis har ein slags restrett igjen i form av årsavgifta, og dermed at det kan argumenterast for at kontrollregelen gjer seg gjeldande. For oss verkar det mindre naturleg å sjå det faktum at grunneigaren framleis har i behald alle andre rettar som høyrer til grunneigedommen, som ein restrett i denne samanhengen.

I ein del saker som gjeld ein kombinasjon av ulike statlege verkemiddel som både har karakter av avståing og kontroll med bruk av eigedom, og i saker om særskilte tilfelle som ikkje kan samanliknast med tidlegare praksis, nyttar EMD i staden den overordna prinsippregelen, sjå til dømes The J. Paul Getty Trust mfl. mot Italia (nr. 35271/19) og Matos e Silva, LDA., mfl. Mot Portugal (nr. 15777/89). Etter vårt syn er det nok uansett ikkje avgjerande kva for regel som må brukast, då nyare praksis viser at «the identification of the type of interference is less important to the outcome of the case than to the process involved in the application of the ‘fair balance’ test», sjå Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights (5. utg., 2023) side 879. Av slike grunnar lar EMD tilmed regelvalet stå ope i ein del saker, særleg i saker av spesiell karakter. Sjå til dømes Denisova og Moiseyeva mot Russland (nr. 16903/03) avsnitt 55, kor EMD uttalte at «[t]he Court considers that there is no need to resolve this issue because the principles governing the question of justification are substantially the same, involving as they do the legitimacy of the aim of any interference, as well as its proportionality and the preservation of a fair balance». I vurderinga vidare tar me likevel utgangspunkt i avståingsregelen, sidan me trur det er nærliggjande at denne regelen kan bli nytta i alle fall i ein del tilfelle, og sidan me på denne måten får størst tryggleik for at resultatet av vurderinga vil vera i tråd med krava etter EMK.

Avståingsregelen slår fast at ingen skal bli fråtatt eigedomsretten «except in the public interest and subject to the conditions provided for by law». Som elles etter føresegna må inngrepet vera lovleg og ha eit legitimt føremål. Etter vårt syn vil det neppe vera problematisk i høve til konvensjonen å endre minerallova med tanke på desse krava. I saker som handlar om å implementere ny sosial eller økonomisk politikk, aksepterer EMD i vid utstrekning dei føremåla staten gjer gjeldande, med mindre føremålet er «manifestly without reasonable foundation», jf. til dømes Béláné Nagy mot Ungarn (nr. 53080/13) avsnitt 113. Det springande punktet vil truleg vera den konkrete og heilskaplege proporsjonalitetsvurderinga av om fordelane med inngrepet veg opp for den ulempa grunneigarane vil oppleva. EMD formulerer det slik at staten «must strike a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights». Det er sentralt i denne vurderinga at den som blir råka, ikkje får ei «individual and excessive burden» av inngrepet, sjå til dømes Beyeler mot Italia (nr. 33202/96) avsnitt 107 og Ališić mfl. mot Bosnia-Hercegovina, Kroatia, Serbia, Slovenia og Nord-Makedonia (nr. 60642/08) avsnitt 108.

Når avståingsregelen gjer seg gjeldande, vil EMD som eit heilt overordna utgangspunkt krevja ein rimeleg kompensasjon for at inngrepet kan sjåast som proporsjonalt. I dei fleste tilfella der EMK P1-1 vernar mineralrettar, vil Grunnlova § 105 truleg uansett krevja full erstatning, slik at det ikkje vil vera nødvendig å vurdere kva erstatning som ville ha vore rimeleg etter avståingsregelen i EMK P1-1. Som det går fram ovanfor i punkt 3.4, kan me likevel ikkje utelukke heilt at det i visse høve kan vera mogleg å justere mineralkategoriane utan å utløyse krav om full erstatning etter Grunnlova § 105 også der grunneigar i utgangspunktet har ei aktuell og praktisk realiserbar mineralinteresse. Me vil i det vidare undersøkje i kva grad EMK P1-1 opnar for det same.

I dei vanlege tilfella av alminneleg ekspropriasjon av grunn til offentleg bruk krev EMD som regel at kompensasjonen utgjer marknadsverdien. Det finst samstundes ei rekkje dømer på saker kor ein lågare kompensasjon har blitt vurdert som rimeleg nok i den heilskaplege proporsjonalitetsvurderinga. EMD uttalte følgjande om kva rolle momentet om kompensasjon har i proporsjonalitetsvurderinga etter avståingsregelen i Maria Azzopardi mot Malta (nr. 22008/20) avsnitt 54:

«Compensation terms under the relevant legislation are material to the assessment of whether or not the contested measure respects the requisite fair balance and, in particular, whether it imposes a disproportionate burden on the individuals (see Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99, 72203/01 and 72552/01, § 94, ECHR 2005‑VI). In this connection, the taking of property without payment of an amount proportionate to its value will normally constitute a disproportionate interference, whilst a total lack of compensation can be considered justifiable under Article 1 of Protocol No. 1 only in exceptional circumstances (see Former King of Greece and Others v. Greece [GC], no. 25701/94, § 89, ECHR 2000‑XII, and The Holy Monasteries v. Greece, 9 December 1994, § 71, Series A no. 301-A). However, Article 1 of Protocol No. 1 does not guarantee a right to full compensation in all circumstances. Legitimate objectives in the ‘public interest’, such as those pursued in measures of economic reform or measures designed to achieve greater social justice, may warrant reimbursement of less than the full market value (see Urbárska Obec Trenčianske Biskupice v. Slovakia, no. 74258/01, § 115, ECHR 2007-XIII, and Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, §§ 182 and 186, ECHR 2004‑V).»

Avgjerda viser at staten har ein relativt vid skjønnsmargin til å fastsetja kompensasjon etter avståingsregelen når staten endrar generelle reglar av samfunnsmessige eller politiske omsyn, sjå også Lithgow mfl. mot Storbritannia (bla. nr. 9405/81) avsnitt 122 og James mfl. mot Storbritannia (nr. 8793/79) avsnitt 54. Det finst døme på at EMD har akseptert at det ikkje blir gitt kompensasjon i det heile, men då har sakene vore ekstraordinære og har gjerne handla om større konstitusjonelle omveltingar eller liknande, sjå til dømes Jahn mfl. mot Tyskland (bla. nr 46720/99), særleg avsnitt 93–95 og 116–117.

På bakgrunn av dette er det ikkje utenkjeleg at EMK P1-1 tillèt årsavgifta etter minerallova § 57 som rimeleg nok kompensasjon til grunneigarar som får sine rettkomne forventningar råka av justeringar av mineralkategoriane i minerallova § 7. I ei sak som dette vil truleg staten ha ein skjønnsmargin, sjå også den tidlegare nemnde og noko liknande saka i Morén mfl. mot Sverige (nr. 13224/06) avsnitt 55. Me peikar særleg på den særskilte stillinga mineralrettar har i norsk rett og rettshistorie, den sterke statlege styringa i mineralforvaltninga og likskapen til det me i norsk samanheng kallar råderettsinnskrenkingar. Det er samstundes klart at det må gjerast ei breiare konkret vurdering av blant anna føremålet med lovendringa, omstenda kring lovendringa, kor sterke forventningar grunneigar har og kva mineral det er tale om, då det vil ha mykje å seia kor tyngande det er for den einskilde grunneigar å miste retten til mineralet. Som for vurderinga etter Grunnlova § 105 vil det nok ha stor vekt i vurderinga i kva grad lova gir overgangsreglar som bøter på urimelege utslag. Dette må eventuelt vurderast nærare dersom det blir aktuelt å fremja eit konkret lovforslag som inneber at også grunneigarmineral som grunneigarar har ei aktuell interesse i, blir til statens mineral.