Vedrørende nye regler om store engasjementer

1
Vi viser til brev 1. desember 2010, 14. juni 2011, 23. september 2011 og 17. oktober 2011 fra Eksportfinans ASA til Finansdepartementet, og til møter 3. desember 2010 og 17. august 2011 mellom Eksportfinans og departementet, vedrørende nye regler om store engasjementer. Vi viser også til brev 17. januar 2011 fra departementet til Eksportfinans ASA der departementet orienterte om (1) at det er fastsatt en overgangsregel for Eksportfinans fram til 31. desember 2011 og (2) at departementet hadde bedt om Finanstilsynets vurdering av hvilke langsiktige tiltak og løsninger som kunne være egnet til å adressere de utfordringer Eksportfinans står overfor etter innføringen av nye regler om store engasjementer.

I tråd med formålet med EØS-avtalen blir EUs nye finansmarkedsregler som hovedregel tatt inn i EØS-avtalen, og gjennomført i norsk rett. EUs kapitalkravsdirektiv, direktiv 2006/48/EF («Capital Requirements Directive», CRD), ble endret 16. september 2009 ved endringsdirektiv 2009/111/EF («CRD II»). Regelverket skulle gjennomføres i EU med ikrafttredelse 1. januar 2011. Som oppfølging fastsatte departementet 20. desember 2010 endringer i forskrift 22. desember 2006 nr. 1615 om store engasjementer, med virkning fra 1. januar 2011. En av endringene innebærer at engasjementer med andre finansinstitusjoner nå skal vektes 100 pst. i beregningen av samlet engasjement, dvs. med samme vekt som engasjementer med de fleste andre motparter. Etter de tidligere reglene kunne engasjementer med finansinstitusjoner vektes 20 pst. Begrunnelsen for denne regelendringen fra EUs side er at erfaringene fra finanskrisen tilsier at engasjementer med andre finansinstitusjoner bør behandles på samme måte som engasjementer med andre typer motparter, fordi risikoen prinsipielt sett kan være lik. Virkningen av innstrammingen i regelverket – at finansinstitusjoner må svare mer kapital for engasjementer med hverandre enn under tidligere regelverk – er tilsiktet fra EUs side. Som kjent er soliditeten til bankene, sett i et mer internasjonalt perspektiv, svekket, og for å ta hensyn til dette skal bl.a. bankgarantier nå som nevnt vektes 100 pst., og ikke 20 pst. som tidligere, etter reglene om store engasjementer.

I Eksportfinans’ brev til departementet 1. desember 2010 ga Eksportfinans uttrykk for at selskapet ville få store utfordringer dersom departementet skulle gjennomføre forskriftsendringer i tråd med det forslag til forskriftsendringer som departementet hadde på høring i perioden 26. mars 2010 til 30. juli 2010. Eksportfinans ba i brevet til departementet 1. desember 2010 også om en overgangsordning i forbindelse med innføring av de nye reglene om store engasjementer fra 1. januar 2011, og om at «Finansdepartementet medvirker til at Eksportfinans kan unntas fra EU Direktivet om store engasjementer». Tilsvarende ble framført i møtet 3. desember 2010. På grunnlag av dette innspillet fra Eksportfinans fastsatte departementet en overgangsregel for Eksportfinans i forskriften om store engasjementer, slik at selskapet kan benytte de tidligere reglene om store engasjementer fram til 31. desember 2011, jf. forskriften § 15 annet ledd.

I brevet til departementet 14. juni 2011 har Eksportfinans anført at EUs direktiv 2006/ 48/EF artikkel 113 nr. 4 bokstav e, som gir nasjonale myndigheter anledning til å unnta visse engasjementer som særlige finansinstitusjoner har med andre finansinstitusjoner fra hovedregelen om store engasjementer (samlet risikovektet engasjement med en motpart skal ikke overstige et beløp tilsvarende 25 pst. av ansvarlig kapital), kan gi hjemmel til å unnta Eksportfinans fra det alminnelige regelverket om store engasjementer. Eksportfinans skriver i brevet at «det foreligger klare holdepunkter for å hevde at direktivet gir norske myndigheter tilstrekkelig hjemmel til å fastsette særskilte norske regler for Eksportfinans’ store engasjementer». Som et alternativ har Eksportfinans i brevet 14. juni 2011 bedt om at det i EØS-tilpasningen til direktiv 2009/111/EF (som endrer direktiv 2006/48/EF) tas inn et generelt unntak for Eksportfinans.

2
Eksportfinans er en finansinstitusjon som driver virksomhet og tar risiko på lik linje med andre norske finansinstitusjoner. Det er ikke særskilte forhold ved Eksportfinans’ virksomhet som begrunner unntak fra EU-regelverket eller det norske kapitaldeknings-regelverket. Eksportfinans skal etter reglene om kapitaldekning være kapitalisert slik at de kan bære den risikoen Eksportfinans står overfor. Kapitalkrav knyttet til utlån skal reflektere risiko. Eksportfinans må innrette virksomheten i tråd med norsk regelverk og for øvrig med vilkårene for tillatelsen til å drive virksomhet i Norge.

Direktiv 2006/48/EF er i hovedsak en videreføring av EUs tidligere bankdirektiver. Artikkel 2 i direktiv 2006/48/EF, som gir et generelt unntak fra direktivets virkeområde for sentralbanker, postgirokontorer og enkelte navngitte kredittinstitusjoner i EUs medlemsstater, er i hovedsak en videreføring av artikkel 2 i direktiv 77/780/EØF, vedtatt 12. desember 1977, også omtalt som det første bankdirektivet. Det er ikke tatt inn unntak for Eksportfinans i direktivet. Ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1994 ble det heller ikke tatt inn unntak for Eksportfinans.

Etter departementets vurdering åpner ikke EU-retten for at Eksportfinans, slik virksomheten er innrettet i dag, får et varig og generelt unntak fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF. I tråd med dette er det heller ikke grunnlag for å unnta Eksportfinans fra direktivets virkeområde gjennom vedtak i EØS-komiteen.

Det overordnede hensyn med kapitalkrav er å sørge for at finansinstitusjoner er solide. Kapitalkravsregler skal bidra til å sikre at finansinstitusjonene har ansvarlig kapital som med god margin overstiger de tapene finansinstitusjonen kan forvente å få på sine engasjementer.

Et viktig prinsipp for norsk finansmarkedsregulering er at lik risiko skal reguleres likt. Formålet med de nye EU-reglene om store engasjementer er å styrke finans-institusjonenes soliditet, ved at institusjonene som nevnt må svare mer kapital for engasjementer med hverandre enn under tidligere regelverk. Dette gjelder også for Eksportfinans. Eksportfinans må – på lik linje med andre norske kredittinstitusjoner – ha tilstrekkelig med kapital til å bære risikoen institusjonen tar på seg, herunder risiko forbundet med engasjementer med andre kredittinstitusjoner.

Det norske kapitaldekningsregelverket trådte i kraft 1. januar 2007 og gjennomfører EØS-reglene som svarer til EUs direktiv 2006/48/EF (CRD) og 2006/48/EF (CAD), som igjen bygger på de såkalte Basel II-reglene. Lovreglene, som inneholder generelle og overordnede bestemmelser om kapitaldekning og hjemlene for nærmere forskrifts-fastsetting, ble vedtatt av Stortinget 30. juni 2006. Finansdepartementet har fastsatt detaljerte regler om store engasjementer i forskrift 22. desember 2006 nr. 1615 om kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer. Formålet med forskrift om store engasjementer er å begrense størrelsen på det tap en institusjon kan påføres dersom motparten ikke kan innfri sine forpliktelser. Et stort engasjement er definert som et samlet engasjement som utgjør 10 pst. eller mer av institusjonens ansvarlige kapital og kan ikke utgjøre mer enn 25 pst. av institusjonens ansvarlige kapital.

I brevet til departementet 14. juni 2011 har Eksportfinans som nevnt ovenfor anført at EUs direktiv 2006/48/EF artikkel 113 nr. 4 bokstav e, kan gi hjemmel til å unnta Eksportfinans fra det alminnelige regelverket om store engasjementer.

Det framgår av direktiv 2006/48/EF artikkel 113 nr. 4 bokstav e (dansk versjon) at det kan gis unntak fra reglene om store engasjementer for

«aktivposter, der består i fordringer på og andre engagementer med kreditinstitutter indgået af kreditinstitutter, der opererer på et ikke-konkurrencemæssigt grundlag og yder lån under lovgivningsprogrammer eller i henhold til deres vedtægter til fremme af bestemte erhvervssektorer, og som indebærer en eller anden form for statslig kontrol og restriktioner i brugen af lånene, forudsat at de pågældende engagementer stammer fra sådanne lån, der videregives til de begunstigede via andre kreditinstitutter.»

Det framgår av ordlyden at alle vilkårene må være oppfylt for at dette unntaket skal kunne komme til anvendelse. Eksportfinans oppfyller ikke, og vil heller ikke etter departementets vurdering kunne oppfylle, alle vilkårene. Det vises f.eks. til vilkåret om at «de pågældende engagementer stammer fra sådanne lån, der videregives til de begunstigede via andre kreditinstitutter», og til vilkåret om å operere «på et ikke-konkurrencemæssigt grundlag». Det er etter departementets vurdering således ikke adgang til å unnta Eksportfinans fra reglene om store engasjementer med hjemmel i nevnte direktivbestemmelse. I brev 15. april 2011 fra Finanstilsynet til departementet har tilsynet kommet fram til samme konklusjon.

Departementet legger derfor til grunn at gjeldende forskrift om store engasjementer skal gjelde også for Eksportfinans ASA.

Det pågår et arbeid for å finne en løsning som sikter mot å ivareta at de særlige formålene med virksomheten til Eksportfinans kan føres videre. Dette skjer i samarbeid mellom Finansdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Dette arbeidet vil imidlertid ta noe lenger tid enn tidligere lagt til grunn. På denne bakgrunn har vi kommet til at det vil være hensiktsmessig å forlenge overgangsregelen. Departementet vil derfor forlenge overgangsregelen fram til og med 31. desember 2012.

Med hilsen

Jan Bjørland  e.f.
ekspedisjonssjef

Erling G. Rikheim
avdelingsdirektør

Kopi:
Nærings- og handelsdepartementet
Finanstilsynet

___________________________

Les også:

Pressemelding: Fortsatt god norsk eksportfinansiering
Spørsmål og svar om forlenget overgangsregel for Eksportfinans ASA