1 Innleiing
Kommunane er dei viktigaste velferdsprodusentane i samfunnet, og dei forvaltar monalege ressursar på vegner av innbyggjarane. Omfanget av og breidda i den kommunale tenesteproduksjonen medfører behov for utstrekt styring og kontroll. Kommunane skal sikre at innbyggjarane får dei tenestene dei har krav på, og at ressursane blir forvalta på ein effektiv måte i samsvar med føresetnadene til kommunestyra.
Kommunane skal sikre at innbyggjarane får dei tenestene dei har krav på, og at ressursane blir forvalta på ein effektiv måte i samsvar med føresetnadene til kommunestyra.
Kommunal eigenkontroll er den kontrollen kommunen sjølv gjennomfører i eiga verksemd. Eigenkontroll er eit viktig element i det lokale folkestyret, og skal medverke til at kommunen når dei måla som er sette, innanfor rammene av gjeldande regelverk og tildelte ressursar. Eigenkontrollen skal også medverke til å styrkje tilliten til forvaltninga gjennom førebygging og avdekking av mislege handlingar og andre uheldige tilhøve. Ein kommunesektor med god eigenkontroll kan også redusere behovet for statleg detaljstyring og kontroll.
Denne rettleiaren er eit hjelpemiddel som skal gjere det lettare for kontrollutvalet å fylle rolla som ein sentral aktør i den kommunale eigenkontrollen. Rettleiaren er ikkje berre eit verktøy for medlemmer i kontrollutval, men også for kommunestyret og for administrasjonen. Kommunestyret set rammevilkåra for kontrollutvalet sitt arbeid, medan administrasjonen skal gjennomføre vedtak som blir fatta på bakgrunn av arbeidet til kontrollutvalet. Arbeidet til kontrollutvalet har også offentleg interesse, og kan ha stor betydning for innbyggjarane i ein kommune. Rettleiaren vil difor også vere til nytte for andre som ynskjer å få innsikt i arbeidet til kontrollutvalet og den lokale forvaltninga av dei felles ressursane.
Kontrollutvalet si betydning for eigenkontrollen i kommunen
Kontrollutvalet er kommunestyret sin reiskap, og det er kommunestyret som har det overordna kontrollansvaret for den kommunale verksemda. Kommunestyret spelar difor ei avgjerande rolle for kva merksemd kontrollarbeidet har i kommunen. For at kontrollutvalet skal vere ein god reiskap for kommunestyret, må kommunestyret gje kontrollutvalet gode arbeidsvilkår. Kapittel 2 i rettleiaren utdjupar ansvaret kommunestyret har for å leggje til rette for eit handlekraftig kontrollutval som kan medverke til demokratisk innsyn og kontroll.
For at kontrollutvalet skal fylle kontrollfunksjonen sin, er utvalet avhengig av støtte og tenester frå sekretariat og revisor. Sekretariatet er den viktigaste hjelparen og støttespelaren til kontrollutvalet. Sekretariatet skal sikre at saker som blir handsama av kontrollutvalet, er forsvarleg utgreidde og førebudde. Revisjonen er ansvarleg for å gjennomføre pålagde kontrolloppgåver og revisjonar som kontrollutvalet bestiller. God kommunikasjon og samhandling mellom kontrollutval, sekretariat og revisor er ein føresetnad for at kontrollutvalet effektivt kan føre kontroll. Dette er nærare omtala i kapittel 3 i rettleiaren.
Ettersom lov og forskrift set relativt vide rammer for verksemda til kontrollutvalet, kan utvalet i stor grad sjølv skape innhaldet i arbeidet. Dette er tema i kapittel 4. Kontrollutvalet kan sjølv ta initiativ til å skape eit aktivt og engasjerande kontrollutvalsarbeid. Utvalet kan mellom anna sørgje for å få gjennomført forvaltningsrevisjonar og eigarskapskontroll, innkalle administrasjonen til å orientere, besøkje kommunale verksemder og få gjennomført undersøkingar dersom dette er naudsynt. Kontrollutvalet må difor ha eit vake blikk på verksemda til kommunen og setje viktige saker på dagsordenen.
Sjølvstende og objektivitet er viktige føresetnader for at kontrollutvalet skal fylle rolla si på ein tillitvekkjande måte. Kontrollutvalet skal ikkje vere ein arena for partipolitikk eller omkampar eller overprøve politiske avgjerder. Det er kontrollperspektivet som skal leggje føringar for debatten i kontrollutvalet, og som skal gje utvalet gjennomslagskraft på tvers av partipolitiske skiljelinjer.
Kontrollutvalet må sjå og bli sett. Kontrollutvalet har utstrekt innsynsrett i den kommunale forvaltninga, og kan gjennomføre dei undersøkingane som utvalet meiner er naudsynte. Kontrollutvalet bør samtidig sørgje for openheit og innsyn i arbeidet sitt. Synleggjering av arbeidet kan vere med på å sikre legitimiteten til kontrollutvalet som demokratisk organ og skape større merksemd om og innsikt i arbeidet til kontrollutvalet. Dette kan styrkje posisjonen til kontrollutvalet og gje kontrollarbeidet i kommunen større gjennomslagskraft. Synleggjering av arbeidet til kontrollutvalet er tema for kapittel 5.
Kontrollutvalet skal utarbeide ein plan for forvaltningsrevisjon og ein plan for eigarskapskontroll. Planane skal vise prosjekta utvalet planlegg å få gjennomført i valperioden. Planarbeidet er viktig for å bli kjend med verksemdsområda og eigarinteressene til kommunen. Ein god plan vil gjere kommunestyret og kontrollutvalet trygge på at det blir gjennomført forvaltningsrevisjonar og eigarskapskontrollar på dei områda der det er risiko for mellom anna manglande måloppnåing og brot på regelverk. Kapittel 6 omhandlar arbeidet med risiko- og vesentlegvurdering og utarbeiding av plan for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll.
Oppdraget til kontrollutvalet er omfattande, og dei viktigaste eigenskapane til utvalet er nysgjerrigheit og det å våge å stille dei viktige, og nokre gonger ubehagelege, spørsmåla. Får barna god nok opplæring på skulane? Er helsetenestene tilfredsstillande? Blir anskaffingar konkurranseeksponerte på riktig måte? Sikrar barnevernet barnas beste? Få oppdrag er viktigare og meir engasjerande enn dette. Ved hjelp av forvaltningsrevisjon kan kontrollutvalet undersøkje eitkvart verksemdsområde i kommunen der dei meiner det kan vere risiko for manglande måloppnåing, manglande regeletterleving eller liknande. Dette er tema for kapittel 7.
Delar av av den kommunale tenesteproduksjonen blir organisert i interkommunale selskap, aksjeselskap eller andre sjølvstendige verksemder. Kommunen bør vere merksam på utfordringane dette kan skape for demokratisk styring, innsyn og kontroll. Saker som har fått stor merksemd i media, og som har medført store konsekvensar for omdømmet til kommunar, viser at det er viktig å ha god eigarstyring. Kapittel 8 gjer greie for korleis kontrollutvalet gjennom eigarskapskontroll kan gjere sitt for å auke openheita og innsynet i eigarskapsforvaltninga til kommunen.
Kapittel 9 omhandlar revisjon av kommunerekneskapen og kontrollutvalet sitt ansvar knytt til rekneskapsrevisjonen. Revisjonsarbeidet skal gje tryggleik for at den økonomiske informasjonen frå kommunen er riktig. Rekneskapsrevisjon er viktig både for å forvisse seg om at politiske prioriteringar blir sette i verk, og at vedtekne budsjettrammer blir haldne. Revisjonen kan også medverke til å forhindre og avdekkje feil og mislege handlingar knytte til økonomien i kommunen.
I tillegg til kommunen sin eigenkontroll blir det også gjennomført statlege tilsyn med fleire forvaltnings- og tenesteområde i kommunen. I kapittel 10 blir det gjort greie for oppgåvene til statsforvaltaren og andre statlege tilsynsmynde og korleis desse kan ha betydning for arbeidet til kontrollutvalet. Koordinering er viktig for å unngå dobbeltarbeid og for å auke nytteverdien og læringseffekten av undersøkingane.
Læringseffekten av arbeidet til kontrollutvalet er avgjerande for at arbeidet skal medverke til betre måloppnåing i kommunen. Kapittel 11 handlar om korleis kontrollutvalet gjennom evaluering og oppfølging kan medverke til å betre både den kommunale forvaltninga og verksemda til utvalet.
Kontrollvettreglane
Statsforvaltaren i Nordland fekk i 2015 utarbeidd eit hefte om å lykkast med arbeidet i kontrollutvalet. Her blei det formulert ni reglar for kontrollutvalet:
1. Ta ikkje fatt på kontrollarbeidet utan opplæring
Det er avgjerande for eit godt kontrollarbeid at medlemmene blir sette i stand til å utøve vervet sitt på ein god måte. Kommunestyret bør sørgje for at det er tilstrekkeleg budsjett til at kontrollutvalsmedlemmene kan delta på kurs og konferansar. Sidan kommunestyret har det overordna kontrollansvaret, bør ein gje ei innføring i kommunal eigenkontroll til alle dei folkevalde i kommunen.
2. Meld frå til kommunestyret om kva kontrollutvalet planlegg å gjere
Planane for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll blir vedtekne av kommunestyret. Utvalet bør også be om mandat til å endre planane ved behov.
3. Vis respekt for administrasjonen og dei tilsette i kommunen
Sjølv om kontrollutvalet har vide fullmakter til å utføre dei undersøkingane som ein meiner er naudsynte, er det viktig å vise respekt for administrasjonen og dei tilsette. Kontrollutvalet har ikkje sjølv myndigheit til å påleggje administrasjonen å gjennomføre tiltak. Kontrollutvalet og administrasjonen må begge bidra til eit best mogleg partnarskap i den kommunale eigenkontrollen. Kontrollutvalet kan gjerne invitere kommunedirektøren til eit møte tidleg i valperioden der rolleforståing og køyrereglar for samhandlinga er på dagsordenen.
4. Ver rusta mot det som kjem
Sørg for å ha ei god revisjonsordning og eit godt sekretariat. Avklar gjerne med sekretariatet og revisjonen forventningane til bistand og samhandling.
5. Lytt til gode råd
Ved utskiftingar i kontrollutvalet etter kommunestyreval er sekretariatet i mange kommunar kontinuiteten i kontrollarbeidet. Sekretariata har ofte eit regionalt nedslagsfelt med ansvar for fleire kommunar. Dei har innsikt i kontrollarbeidet i andre kommunar. Det kan difor ofte vere verdifullt å rådføre seg med sekretæren om korleis ei sak bør handsamast. Også revisor har kompetanse om kommunal eigenkontroll som kan vere nyttig for utvalet.
6. Bruk overordna risiko- og vesentlegvurderingar som kart og kompass
Ein god risiko- og vesentlegvurdering er ein avgjerande føresetnad for eit godt kontrollarbeid, og analysen kan vere til nytte i langt fleire kontrollaktivitetar enn å utarbeide planar for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll. Trass i knappe ressursar bør kontrollutvalet prioritere dette arbeidet. Oppdater gjerne vurderinga og planane i løpet av valperioden for å tilpasse arbeidet i utvalet til eit eventuelt endra risikobilete.
7. Gå ikkje aleine
Kontrollutvalet er eit kollegium, og dei einskilde representantane bør vere varsame med å uttale seg på vegner av kontrollutvalet i media eller på eige initiativ ta kontakt med administrasjonen. Sørg for at utvalet utarbeider køyrereglar om kven som uttalar seg på vegner av utvalet i ulike situasjonar, og korleis dette bør gå føre seg.
8. Vend i tide
Det er inga skam å ikkje gjennomføre ein planlagd forvaltningsrevisjon eller avslutte ei kontrollsak dersom til dømes administrasjonen gjev ei orientering som endrar risikobiletet.
9. Spar på kreftene, men grav vidare i sakene dersom om det er naudsynt
Kontrollutvala har ofte knappe ressursar sjølv om kontrollbehovet kan vere stort. Kontrollutvalet må difor gjere ei vurdering av kva for saker ein skal gå inn i, kva for kontrollaktivitetar ein skal gjennomføre, og kor store ressursar som skal nyttast. Nokre kontrollaktivitetar er meir ressurskrevjande enn andre. Dersom ein er usikker på om ein skal setje i gang ein revisjon, kan det vere tenleg å starte med ein mindre kontroll (til dømes ved at kommunedirektøren orienterer), før ein set i gang meir omfattande kontroll, i form av ein forvaltningsrevisjon.