10 Statleg tilsyn

Det blir gjennomført statleg tilsyn med kommunane på ei rekkje ulike område. Statleg tilsyn blir hovudsakleg utført av statsforvaltaren. Statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll har til felles at dei skal medverke til at kommunen løyser sine oppgåver innanfor rammene av lover og forskrifter. For at denne innsatsen skal bli nytta best mogleg, er det viktig at statsforvaltaren og kontrollutvalet held seg orientert om kvarandre sitt arbeid, og brukar denne informasjonen aktivt i sitt eige arbeid.

Statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll har til felles at dei skal medverke til at kommunen løyser sine oppgåver innanfor rammene av lover og forskrifter.

Eit felles føremål for alle statlege tilsyn er å kontrollere at kommunane overheld sine plikter. Pliktene det blir ført tilsyn med, kan delast inn i to hovudgrupper:

  • plikter som er pålagde kommunane i eigenskap av å vere folkevalde organ etter kommunelova (kommuneplikter)
  • plikter som kommunen har på lik linje med andre, og som ikkje er spesifikt retta inn mot kommunane (aktørplikter)

Eit døme på kommuneplikt er plikta til å sørgje for naudsynte helse- og omsorgstenester til innbyggjarane i kommunen, medan eit døme på aktørplikt er kommunen sitt ansvar etter arbeidsmiljølova for å sikre eit forsvarleg arbeidsmiljø. Statleg tilsyn med kommuneplikter er avgrensa til lovlegtilsyn, sjå kommunelova § 30-2.

Statsforvaltaren

Administrativt er statsforvaltaren underlagd Kommunal- og distriktssdepartementet, medan dei einskilde fagdepartementa gjev styringssignal på sine fagfelt. For kontrollutvala er statsforvaltaren si rolle som tilsynsmynde, klagesaksmynde og mynde til å gjennomføre lovlegkontrollar av særskild interesse. Lovene for dei ulike sektorane heimlar statleg tilsyn og rett for innbyggjarane til å klage til statsforvaltaren. Lovlegkontroll kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget krevje med heimel i kommunelova § 27-1. I tillegg skal statsforvaltaren rettleie om juridiske spørsmål knytte til kommunal verksemd.

Statsforvaltaren sitt tilsynsarbeid

Statsforvaltaren sine tilsyn kan anten vere eigeninitierte eller koordinerte av departement, direktorat eller overordna tilsynsmyndigheit som eit landsomfattande tilsyn. På fleire område blir det gjennomført ein kombinasjon av landsomfattande og eigeninitierte tilsyn.

Døme på område der statsforvaltaren fører tilsyn overfor kommunane

Område

Lovgrunnlag

Grunnskule og vidaregåande opplæring

Opplæringslova § 14-1

Kommunal helse- og omsorgsteneste

Helse- og omsorgstenestelova § 12-3

Forureining og avfall

Forureiningslova § 48 a

Sosiale tenester i Nav

Sosialtenestelova § 9

Barnevern

Barnevernlova § 2-3 b

Kommunal beredskap

Sivilbeskyttelseslova § 29

Kommunale krisesenter

Krisesenterlova § 9

Det er statsforvaltaren som fører tilsyn med helse- og omsorgstenestene i fylket og med alt helsepersonell og anna personell i fylket som gjev helse- og omsorgstenester. Statsforvaltaren er underlagd Statens helsetilsyn, som har det overordna faglege tilsynet med helse- og omsorgstenestene, barnevern og sosiale tenester i Nav.

Klagesakshandsaming hjå statsforvaltaren

For kontrollutvalet kan det vere nyttig å halde seg orientert om utfallet av statsforvaltaren si handsaming av klagesaker og statistikk knytt til klagesakshandsaminga. Dersom kommunen til dømes har hatt mange klagesaker innanfor eitt verksemdsområde, kan det tyde på at det er grunnlag for å sjå nærare på området i ein forvaltningsrevisjon.

Lovlegkontrollar

Lovlegkontroll inneber ein kontroll av om administrative eller politiske avgjerder er lovlege. Kommunelova kapittel 27 har nærare reglar om lovlegkontroll. Dersom tre eller fleire medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget krev det, kan kommunale avgjerder bli bringa inn for lovlegkontroll. Klagene som kjem frå kommunen, går til statsforvaltaren. Klager frå fylkeskommunen går til det ansvarlege departementet. Statsforvaltaren/departementet kan også på eige initiativ ta saker opp til lovlegkontroll.

Andre statlege tilsynsmynde

Arbeidstilsynet sine tilsyn er knytte til arbeidsgjevar sine plikter etter arbeidsmiljølova og enkelte andre regelverk. Kommunane har status som aktørar på linje med andre arbeidsgjevarar.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) fører tilsyn m.a. på områda el-tryggleik, produkttryggleik, farlege stoff, førebyggjande brannvern og samfunnstryggleik og beredskap. Direktoratet gjennomfører tilsyn med om kommunane gjennomfører sine oppgåver knytte til drift av kommunalt brannvesen. På andre tilsynsområde er kommunane sidestilte med andre aktørar.

Andre viktige tilsynsmynde er:

  • Datatilsynet
  • Miljødirektoratet
  • Konkurransetilsynet
  • Direktoratet for strålevern og atomtryggleik
  • Mattilsynet
  • Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE)
  • Kartverket
  • Arkivverket

Fellestrekk og forskjellar mellom forvaltningsrevisjon og tilsyn

Forvaltningsrevisjon og tilsyn kan gjennomførast innanfor same tenesteområde. Fokuset for kontrollen vil likevel vere ulikt:

Statleg tilsyn

Forvaltningsrevisjon

Grunngjeving

Innbyggjarane sine rettar/sentrale interesser

Innbyggjarane sine rettar/ lokale behov

Kriterium/mål

Lovlegtilsyn/minimumsstandard (regelverk)

Regelverk, kvalitet, ressursbruk, effektivitet og lokale mål knytte til den kommunale forvaltninga

Mynde

Lovbrot, pålegg om retting og andre reaksjonar

Tilrådingar

Sjølv om statlege tilsyn og forvaltningsrevisjonar kan ha mange fellestrekk, er det viktige forskjellar mellom dei to kontrollformene. Forvaltningsrevisjonar skal vere tilpassa kva den einskilde kommunen treng, og dei folkevalde har høve til å spisse problemstillingar og prioritere kontrollen på dei område dei finn naudsynt. I utforminga av forvaltningsrevisjonsprosjekt er det rom for å ta utgangspunkt i omsyn som ligg utanfor konkrete lov- og forskriftskrav. Måloppnåing, effektivitet, produktivitet og oppfølging av kommunestyret sine vedtak er like viktige kriterium i ein forvaltningsrevisjon som etterleving av lov og forskrift.

At det har vore gjennomført eit tilsyn, er difor ikkje eit avgjerande argument for at det ikkje skal gjennomførast ein forvaltningsrevisjon på same område. Det er likevel viktig å vurdere om det bør gå noko tid mellom undersøkingane for å få best mogleg utbyte og læringseffekt.

Samordning mellom kontrollutvalet og tilsynsmynde

Statlege tilsynsmyndigheiter skal halde seg orienterte om og ta omsyn til relevante forvaltningsrevisjonar

Statsforvaltaren har i oppgåve å samordne det statlege tilsynet med kommunane og fylkeskommunane, sjå kommunelova §§ 30-6 og 30-7. Andre statlege tilsynsorgan skal halde statsforvaltaren informert både om planlagde tilsyn og om pålegg om retting eller andre reaksjonar som har vesentlege verknader for kommunen eller fylkeskommunen. Det er planlagde tilsyn som skal samordnast, ikkje tilsyn som blir gjennomførte som eit resultat av ei eller fleire bestemte hendingar. Statsforvaltarane skal drøfte gjennomføring og prioritering av planlagde tilsyn med kommunane. Dette kan statsforvaltarane gjere på forskjellige måtar, til dømes gjennom å etablere kontaktmøte, tilsynsforum eller liknande, der tilsynsmyndigheiter, kommunerevisjonen og kontrollutvalssekretariata deltek.

Statlege tilsynsmyndigheiter har ei sjølvstendig plikt til å ta omsyn til det samla statlege tilsynet med den enkelte kommunen og til relevante forvaltningsrevisjonsrapportar når dei planlegg, prioriterer og gjennomfører tilsyn. Tilsynsmyndigheitene skal vurdere å utsetje eller å ikkje gjennomføre tilsyn viss kommunen nyleg har gjennomført ein kontroll med det same temaet. Dette følgjer av kommunelova § 30-7 andre ledd.

Samordning av statleg tilsyn med kommunar skal bidra til at statlege tilsynsmyndigheiter er koordinerte i sitt møte med kommunesektoren. Samordninga skal leggje til rette for at tilsynsbelastninga på enkeltkommunar ikkje blir for stor, og medverke til å hindre dobbeltarbeid. Målet med samordning er også å oppnå synergiar og kompetanseoverføring mellom tilsyn og forvaltningsrevisjonar.

Tilsynskalenderen – eit verktøy for samordning

Tilsynskalender er eit verktøy som er utvikla for å medverke til samordning av statleg tilsyn og samordning mellom statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll. Tilsynskalender ligg her: https://tilsynskalender.statsforvalteren.no/ . Det er planlagde tilsyn som skal leggjast inn i kalenderen. Gjennom tilsynskalenderen vil kontrollutvala få ei oversikt over tilsynsaktivitetar. Kontrollutvala kan også finne rapportar som er lasta opp i kalenderen.

Frå 2020 skal statsforvaltarane og andre statlege tilsynsmyndigheiter som fører tilsyn med kommunane, bruke tilsynskalenderen. For at tilsynskalenderen skal fungere etter føremålet, er det viktig at også kommunane og fylkeskommunane tar han i bruk. Det er lagt til rette for at kontrollutvalssekretariata kan registrere planlagde og gjennomførte forvaltningsrevisjonar i tilsynskalenderen.

Samordningsarbeidet er dynamisk. God samordning føreset dialog mellom statsforvaltarane, kommunen og andre statlege tilsynsmyndigheiter, som kan føre til at opphavlege planar må endrast. Vidare kan endra prioriteringar eller oppdaterte risikovurderingar føre til at tidlegare fastsette tilsynsplanar blir justerte. Kontrollutvalet bør difor ta høgd for at tilsynsplanane som er lagde inn i kalenderen, kan endre seg.

Oppfølging av gjennomførte tilsyn

Det kan vere nyttig om kontrollutvalet etablerer ein fast rutine for å gå gjennom rapportar frå tilsyn som er gjennomførte i kommunen. Ein praktisk måte å løyse dette på vil vere at administrasjonen fortløpande sender alle tilsynsrapportar over til kontrollutvalet. Rapportar frå statlege tilsyn kan gje nyttig informasjon både ved gjennomføring av risiko- og vesentlegvurderingar og når kontrollutvalet planlegg konkrete forvaltningsrevisjonar. Tilsynsrapportar vil også vere relevante for å vurdere korleis internkontrollen i kommunen fungerer. Kontrollutvalet bør forsikre seg om at kommunen har ei tilfredsstillande handsaming og oppfølging av tilsynsrapportar.

Kontrollutvalet si samordning av kontroll- og tilsynsarbeidet

Kontrollutvala har eigeninteresse i dialog med statsforvaltaren om koordinering av forvaltningsrevisjonar og tilsyn, og kan også sjølv ta initiativ til ein dialog. Forma på dialogen og samordninga blir avtala lokalt. Samarbeid om risiko- og vesentlegvurderingar mellom tilsynsmyndigheiter og kontrollutval kan gje eit betre og meir fullstendig risikobilete. Sjå til dømes sluttrapport frå mai 2021 frå eit prosjekt mellom Statsforvaltaren i Agder, VETAKS – Vestfold Telemark og Agder kontrollutvalssekretariat IKS, Aust-Agder Revisjon IKS og Agder Kommunerevisjon om samarbeid om risiko- og vesentlegvurderingar. Vidare kan det gje effektiviseringsgevinst å bruke dokumentasjon kommunen allereie har samla saman i samband med eit tilsyn eller ein forvaltningsrevisjon, på ny.

Oppsummering

  • Statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll har til felles at dei skal medverke til at kommunen løyser sine oppgåver innanfor rammene av lover og forskrifter.
  • Kontrollutvalet bør innhente tilsynsrapportar og halde seg orientert om kommunedirektøren si oppfølging av eventuelle lovbrot.
  • Kontrollutvalet bør følgje med på planlagde tilsyn i tilsynskalenderen. For at tilsynskalenderen skal fungere etter føremålet, er det viktig at kontrollutvalet fortløpande leggjer inn planlagde og gjennomførte forvaltningsrevisjonar i tilsynskalenderen.
  • Kontrollutvalet bør vere i dialog med statsforvaltaren om planlagde tilsyn for å unngå at det blir sett i verk kontroll av dei same områda samtidig. Dialogen bør også ha som føremål å bidra til kompetanseoverføring og samarbeid.
  • Kontrollutvalet bør halde seg orientert om klagesaker som blir handsama av statsforvaltaren, og utfallet av desse sakene.
Til forsida av dokumentet