8 Eigarskapskontroll

Eigarskapskontroll er ei av dei pålagde oppgåvene til kontrollutvalet, og er eit viktig verkemiddel for å sikre at selskapa er under demokratisk styring og kontroll.

Delar av den kommunale verksemda blir organiserte utanfor den ordinære kommunale forvaltninga. Dette kan vere i form av aksjeselskap, interkommunale selskap eller andre sjølvstendige rettssubjekt.

Slike fristilte organisasjonar kan vere ei utfordring for folkevald styring, innsyn og kontroll fordi dei ligg utanfor kommunestyret si direkte styring og kommunedirektøren sitt internkontrollansvar. Korleis kommunestyret forvaltar eigarskapane sine, er viktig for å sikre kvalitet på tenester og god forvaltning av dei kommunale verdiane. God forvaltning av eigarskapane er også viktig for omdømmet til kommunen. Føremålet med eigarskapen og eventuelle prinsipp for korleis kommunen skal drive eigarstyring, er gode utgangspunkt for kontrollutvala når dei skal sjå til at eigarskapane blir forvalta i tråd med kommunestyret sine vedtak og føresetnader.

Eigarskapskontroll er ei av dei pålagde oppgåvene til kontrollutvalet, og er eit viktig verkemiddel for å sikre at selskapa er under demokratisk styring og kontroll. Det er revisor som skal utføre eigarskapskontroll.

Organisasjonsform og lovheimel

Type organ

Eigarar

Eigarorgan

Kontrollutvalet sine verktøy

Innsyn

Kommunalt føretak (koml. kap. 9)

Forvaltningsorgan. Kommunen kan avgjere at utvalde tenesteområde kan organiserast som kommunalt føretak. Føretaket er framleis ein del av kommunen.

Kommunen

Kommunestyret

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon.

Fullt innsyn jf. koml. § 23-2.

Kommunalt oppgåvefellesskap (koml. kap. 19)

Interkommunalt politisk råd (koml. kap. 20)

Forvaltningsorgan. To eller fleire kommunar kan opprette eit kommunalt oppgåve­fellesskap til å løyse felles oppgåver.

Kommunen

Kommunestyret

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon.

Fullt innsyn jf. koml. § 23-6

Vertskommunesamarbeid (koml. kap. 20 )

Forvaltningsorgan. Ein kommune overlèt utføringa av lovpålagde oppgåver til ein vertskommune.

Kommunen

Kommunestyret

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon.

Fullt innsyn jf. koml. § 23-2 (gjeld vertskommunen).

Interkommunalt selskap (IKS) (IKS-lova)

Eige rettssubjekt som er regulert av IKS-lova. Eit IKS er eit selskap der berre kommunar kan delta, men det er rettsleg og økonomisk åtskild frå deltakarkommunane.

Kommunen

Representantskap

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll.

Fullt innsyn jf. koml. § 23-6.

Aksjeselskap (AS) – heileigd av kommunale aktørar (aksjelova)

Eige rettssubjekt.

Kommunen

Generalforsamling

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll.

Fullt innsyn jf. koml. § 23-6.

AS – deleigd av kommunale aktørar (aksjelova)

Eige rettssubjekt.

Kommunen og private aktørar

Generalforsamling

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon og eigarskaps­kontroll etter samtykke om innsyn).

Innsyn må avtalast eller baserast på opne kjelder.

Samvirkeføretak (SA) (samvirkelova)

Eige rettssubjekt. Samvirkeføretaket er ei samanslutning med hovudføremål å fremje dei økonomiske interessene til medlemmene ved at desse deltek i verksemda til føretaket, som forbrukarar, leverandørar eller liknande.

Medlemmene

Årsmøte

Generelt tilsyn. Forvaltningsrevisjon og eigarskaps­kontroll etter samtykke om innsyn).

Innsyn må avtalast eller baserast på opne kjelder.

Stifting (stiftingslova)

Eige rettssubjekt. Med stifting blir det forstått at ein formuesverdi er stilt til rådvelde for eit bestemt føremål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annan art. Når stiftinga er oppretta, har opprettaren ikkje lenger rådvelde over formuesverdien som er overført til stiftinga.

Ingen, sjølveigande

Styret

Ingen, dersom ikkje noko er avtala.

Innsyn må avtalast eller baserast på opne kjelder.

Eigarstyring

Kommunelova § 26-1 pålegg kommunane å utarbeide ei eigarskapsmelding. Lova inneheld enkelte minimumskrav til kva meldinga skal innehalde. Desse er

  • prinsippa kommunen har for eigarstyring
  • ei oversikt over selskap, kommunale føretak og andre verksemder som kommunen har eigarinteresser eller tilsvarande interesser i
  • føremålet kommunen har med eigarskapen sin i dei forskjellige verksemdene

KS har utarbeidd tilrådingar knytte til eigarskap, selskapsleiing og kontroll av kommunalt eigde selskap og føretak (oppdaterte 2020). Desse tilrådingane kan nyttast som supplement til lova når kommunen skal utarbeide ein eigarstrategi og/eller ei eigarskapsmelding.

Kva er eigarskapskontroll?

Kontrollutvalet skal sjå til at det blir gjennomført kontroll med forvaltninga av kommunen sine interesser i selskap. I heileigde kommunale selskap har kontrollutvalet rett til å vere til stades i generalforsamling, representantskap og andre eigarorgan. Kontrollutvalet og kommunen sin revisor skal difor varslast når det skal haldast slike møte. Det er mest nærliggjande at eigar/deltakarkommunen sender slikt varsel. Det er viktig at kontrollutvalet tek stilling til om dei vil nytte seg av møteretten, både for å halde seg orientert om selskapa, og som eit ledd i sin kontroll.

I all hovudsak skil ein mellom eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon av selskapet. Praksis tilseier likevel at det er ein glidande overgang mellom desse to hovudkategoriane, og at det i enkelte tilfelle kan vere vanskeleg å skilje mellom kva som inngår i kvar av desse kategoriane. Desse utgjer likevel to åtskilde kontrollformer, og dei er regulerte gjennom kvar sin paragraf i kommunelova.

I eigarskapskontrollen blir det kontrollert «om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper, gjør dette i samsvar med lover og forskrifter, kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og anerkjente prinsipper for eierstyring».

Eigarskapskontroll fokuserer på korleis kommunen utøver eigarstyring. Vidare om den som representerer kommunen sine interesser på generalforsamlinga eller i representantskapet, treffer avgjerder i samsvar med relevant lovgjeving og elles opptrer i tråd med kommunen sine vedtak og føresetnader for forvaltning av eigarinteressene.

Ein viktig føresetnad for at kontrollutvalet kan gjennomføre eigarskapskontroll, er at kommunen har tydeleggjort kva strategiar og målsetjingar kommunen har med eigarskapane. Utgangspunktet for eigarskapskontrollar vil difor gjerne vere å undersøkje føremåla eller føringane kommunen har for eigarskapane.

Problemstillingar ved ein eigarskapskontroll

  • Har kommunen etablert tydelege føringar for eigarskapane sine?
    • Har kommunen ei eigarskapsmelding?
  • Fører kommunen kontroll med sine eigarinteresser?
    • Har kommunen etablert rutinar for oppfølging og evaluering av sine eigarinteresser?
    • Er rutinane gode nok, og blir dei etterlevde?
  • Blir eigarinteressene til kommunen utøvde i samsvar med kommunestyret sine vedtak og føresetnader, aktuelle lovføresegner og etablerte normer for god eigarstyring og selskapsleiing?

Er det mogleg å skilje mellom eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskap?

Det blir i praksis gjennomført ei rekkje kontrollar som kombinerer eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon.

Dette kan gjelde kontrollar i selskap der ein gjer ei kartlegging av til dømes økonomisk status, innkjøpsrutinar, sjukefråvær og liknande. Dette er undersøkingar som ikkje berre fokuserer på eigarskapsforvaltninga og kommunen sin kontroll med selskapa, men som også ser på sjølve drifta i det aktuelle selskapet. Samtidig fordjupar ikkje undersøkinga seg slik som ein forvaltningsrevisjon vil gjere. Fleire kontrollar vil også kombinere eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon.

Kven kan gjennomføre eigarskapskontroll?

Då den nye kommunelova blei vedteken i 2018, blei eigarskapskontroll ei oppgåve som berre revisor kan utføre, jf. § 24-2. Dette innebar ei endring frå tidlegare der også andre enn revisor kunne stå for eigarskapskontrollen.

Samarbeid mellom sju kommunar om ein felles eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon

«Det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i Brannvesenet Sør-Rogaland IKS (eierskapskontroll), og en analyse av utvalgte forhold knyttet til selskapets drift og utvikling (forvaltningsrevisjon).»

Problemstillingane som blei utleidde av føremålet, var knytte til følgjande tema:

  • eigarane si oppfølging av selskapet
  • budsjettrutinane og rekneskapsrapporteringa til selskapet
  • kostnadseffektiviteten til selskapet
  • belastninga på eigarkommunane av kostnadene for selskapet
  • selskapet si oppfølging av reglar om offentlege anskaffingar og offentlegheit
  • selskapet si oppfølging av etikk, arbeidsmiljø og miljøvern

Kven kan kontrollerast?

Eigarskapskontroll kan i prinsippet gjennomførast av eigarstyringa i alle typar selskap, men omfanget av eigarskapskontrollen blir påverka av eigarforholda i selskapa. Innsyns- og undersøkingsretten til kontrollutvalet, og/eller revisor, er knytt til følgjande selskap:

  • interkommunale selskap (IKS)
  • interkommunale politiske råd
  • kommunale oppgåvefellesskap
  • kommunale aksjeselskap kommunen eig aleine eller saman med andre kommunar eller interkommunale selskap
  • heileigde dotterselskap til slike selskap

I desse selskapa har kontrollutvalet i kommunen og revisor rett til å hente inn dei opplysningane dei har behov for, og kan gjennomføre naudsynte undersøkingar.

Dersom kontrollutvalet ynskjer å gjennomføre eigarskapskontroll i andre selskap, der eigarskapen er delt med private aktørar eller staten, må kontrollen basere seg på offentleg tilgjengeleg dokumentasjon. Spørsmålet om kven som på vegner av eit aksjeselskap kan gje innsyn i selskapet i samband med forvaltningsrevisjon, må bli avgjort ut frå kompetanseføresegnene i aksjelova. Etter aksjelova § 6-12 høyrer forvaltninga av selskapet inn under styret, og styret representerer selskapet mot omverda, sjå aksjelova § 6-30. Dette tilseier at det som eit utgangspunkt er styret som avgjer om kontrollutvalet skal få innsyn. Når det gjeld aksjeeigarane sin kompetanse til å gje kontrollutvalet innsyn, må aksjeeigarane avgjere dette gjennom vedtak på generalforsamlinga.

Bestilling

Bestilling av ein eigarskapskontroll tek normalt utgangspunkt i ein plan for eigarskapskontroll. I nokre tilfelle kan kommunestyret på eige initiativ bestille ein eigarskapskontroll, eller det kan kome opp saker i kontrollutvalet som utvalet vel å følgje opp. Dersom ikkje omfang og tilnærming er spesifisert i plan for eigarskapskontroll, vil det i bestillingsfasen vere viktig å definere korleis prosjektet skal utførast, slik at ein sikrar at kontrollutvalet og utførar har lik forståing av oppdraget. Det er difor viktig at utvalet nyttar tid på bestillingsprosessen, for å få utarbeidd ein prosjektplan som er i samsvar med kontrollutvalet sine ynske og som er tilpassa behovet for kontroll i kvart einskilt tilfelle. Prosjektet bør ikkje setjast i gang før kontrollutvalet og utførar har godkjent prosjektplanen eller bestillinga.

I prosjektplanen vil det vere naturleg at følgjande er forhold er omtala:

  • tema og eventuelt kva selskap som skal undersøkjast
  • bakgrunn
  • problemstillingar
  • kva type informasjon som skal hentast inn, og korleis
  • framdriftsplan
  • ressursbruk

Delt eigarskap mellom fleire kommunar

Dersom selskapet som skal kontrollerast, er eigd av fleire kommunar, vil det vere føremålstenleg at kontrollutvala i eigarkommunane samordnar kontrollen for å unngå unødig belastning for selskapet. Dette vil også medverke til å effektivisere ressursbruken i kontrollutvala. I slike tilfelle må kontrollutvala i dei respektive kommunane bli samde om mellom anna:

  • Kva revisor skal gjennomføre kontrollen?
  • Kva skal kontrollen omfatte, og korleis skal kontrollen gjennomførast (prosjektplan/bestilling)?
  • Korleis skal kostnadene fordelast mellom kontrollutvala?
  • Korleis skal eigarskapskontrollen rapporterast og følgjast opp?

I mange tilfelle vil det vere kontrollutvalet i den kommunen med størst eigardel som får eit overordna ansvar for samordning. Kostnadene blir ofte fordelte etter storleiken på eigardelen til den einskilde kommunen. Det er ikkje naudsynt at alle eigarkommunane er med for å kunne gjennomføre ein eigarskapskontroll.

Korleis eigarskapskontrollen skal innrettast i slike samarbeid, kan klårgjerast når selskapet blir etablert, ved at ein kan ta inn i vedtektene for selskapet kven av eigarkommunane som skal ha eit overordna ansvar for å samordne eigarskapskontrollen. Ein slik avtale om samordning kan også innarbeidast i ein selskapsavtale mellom eigarkommunane. Slike avtalar vil likevel ikkje avgrense plikta og retten den einskilde eigarkommunen har til å drive eigarskapskontroll.

Gjennomføring

Eigarskapskontroll skal gjennomførast i samsvar med RSK 002 «Standard for eierskapskontroll». Det er viktig at eigarskapskontrollen blir gjennomført på ein planmessig måte, og at han er basert på ei risiko- og vesentlegvurdering (jf. plan for eigarskapskontroll i kapittel 6). Det inneber at omfang og fokus kan variere frå selskap til selskap.

Selskapet som blir kontrollert, og den som gjennomfører kommunen sin eigarfunksjon, skal få høve til å uttale seg om innhaldet i rapporten, og eventuelle kommentarar bør gå fram av rapporten. Før rapporten blir send over til kommunestyret, skal han også vere lagd fram for kommunedirektøren for uttale.

Rapportering og handsaming

Kontrollutvalet kan sjølv avgjere korleis revisor skal rapportere til utvalet innanfor rammene av god kommunal revisjonsskikk. Rapporteringa må tilpassast omfanget av eigarskapskontrollen. Rapporten skal sendast frå revisor til sekretariatet. Sekretariatet skal sjå til at rapporten frå eigarskapskontrollen samsvarar med bestillinga, før han blir send over til kontrollutvalet. Kontrollutvalet skal rapportere resultata av sitt arbeid til kommunestyret. For å sikre at kommunestyret får naudsynt informasjon om status for eigarstyring og oppfølging av eigarskapane, skal kontrollutvalet utan ugrunna opphald sende rapportar til kommunestyret for handsaming. Kommunestyret kan velje å fastsetje nærare retningslinjer om rapportering. Rapportering til kommunestyret etter kvart som rapportar frå eigarskapskontrollar er handsama i kontrollutvalet, gjer det mogleg for kommunestyret å få vedteke forbetringstiltak raskare. Oppdragsansvarleg revisor eller den som stiller i revisor sin stad, har plikt til å møte i kommunestyret når saker som er knytte til oppdraget til revisor, kjem opp, sjå kommunelova § 24-3. Kontrollutvalet skal sjå til at kommunestyret sine vedtak blir følgde opp.

Habilitet og valbarheit for medlemmer i kontrollutvalet ved eigarskapskontroll

Fristilling av verksemder og bruk av selskap fører med seg nye problemstillingar knytte til roller og habilitet i kontrollutvalet. Tilsette i selskap vil som hovudregel ikkje vere inhabile når kontrollutvalet handsamar saker der selskapet er part i saka. Konkrete omstende i ei einskild sak kan likevel føre til at vedkomande må fråtre som inhabil til dømes ved at det ligg føre særeigne forhold som er eigna til å redusere tilliten til at vedkomande er upartisk (sjå kapittel 3).

Det er viktig at kontrollutvalet ved gjennomføring av ein eigarskapskontroll gjer ei grundig vurdering av habiliteten til medlemmene dersom det oppstår tvil. Det er viktig å vurdere om det er grunn til å tru at einskildpersonar si deltaking kan svekkje tilliten til at kontrollutvalet er uavhengig og nøytralt i handsaminga av eigarskapskontrollen.

Oppsummering

  • I selskapa som kommunen eig, har kontrollutvalet rett til å ha ein representant til stades på generalforsamlinga og liknande organ.
  • Kontrollutvalet må få utarbeidd ein prosjektplan eller ei bestilling som gjer det tydeleg korleis kontrollen skal gjennomførast.
  • Dersom det i det aktuelle selskapet er fleire eigarkommunar, bør dei samordne kontrollen seg imellom.
  • Det er viktig at eigarskapskontrollen blir gjennomført på ein planmessig måte, og at han er basert på ei risiko- og vesentlegvurdering.
  • Resultata av eigarskapskontrollar skal rapporterast til kommunestyret.
Til forsida av dokumentet