6 Planar for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll

To av dei viktigaste oppgåvene til kontrollutvalet er å sørgje for at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunen og i selskapa kommunen har eigarinteresser i, og at kommunen sine eigarinteresser i selskap blir kontrollerte.

Risiko- og vesentlegvurderingar og arbeidet med å utarbeide planar er viktig for at kontrollutvalet skal bli kjent med verksemdsområda og eigarinteressene til kommunen.

For å sikre at kommunestyret vel ut dei mest relevante prosjekta, skal kontrollutvalet utarbeide ein plan for forvaltningsrevisjon og ein plan for eigarskapskontroll, sjå kommunelova §§ 23-3 og 23-4.

For å utarbeide gode planar som får fram kva område i kommunen som bør kontrollerast, stiller kommunelova krav om at det blir gjennomført ei risiko- og vesentlegvurdering av verksemda til kommunen og selskapa til kommunen. Risiko- og vesentlegvurderinga skal gje svar på kva område det er knytt størst risiko til, og kva område det er mest vesentleg for kontrollutvalet å undersøkje. Det er viktig at kontrollutvalet er aktivt involvert i prosessen, spesielt når det gjeld vurdering og prioritering av prosjekt som skal gjennomførast i planperioden.

Risiko- og vesentlegvurderinga og arbeidet med å utarbeide planar er viktig for at kontrollutvalet skal bli kjent med verksemdsområda og eigarinteressene til kommunen. Arbeidet er med på å gje kontrollutvalsmedlemmene kunnskapsgrunnlaget dei treng for å fylle kontrollansvaret sitt. Planane skal leggjast fram for kommunestyret. Dei gjev dermed også kommunestyremedlemmene viktig informasjon om, og oversikt over, verksemda til kommunen og arbeidet til kontrollutvalet.

I tillegg kan risiko- og vesentlegvurderinga vere eit nyttig bidrag til kommunedirektøren sitt arbeid med internkontroll. Det er difor viktig at denne prosessen blir lagd vekt på i kontrollutvalet, og at han blir presentert og gjort synleg både for kommunestyret og administrasjonen.

Risiko- og vesentlegvurdering

Føremålet med risiko- og vesentlegvurderingar er å få fram relevant informasjon om verksemdsområda og eigarinteressene til kommunen. Det gjer at det er mogleg for kontrollutvalet å finne ut kvar det er størst behov for forvaltningsrevisjon i kommunen og i selskap kommunen har eigarinteresser i, og kvar det er størst behov for eigarskapskontroll. I regelverket er det ikkje sett krav til kven som kan gjennomføre analysen.

For meir rettleiing om risiko- og vesentlegvurdering, sjå NKRFs rettleiar fastsatt 3. desember 2019: https://www.nkrf.no/filarkiv/File/Publikasjoner/ROV-veileder_oppdatert-fastsatt_av-styret_3.12.2019.pdf

Kva er risiko og kva er vesentleg?

Det er ingen konkrete krav til korleis risiko- og vesentlegvurderinga skal gjennomførast, utover at ho skal vere basert på ei vurdering av risiko og kva som er vesentleg. Med risiko meiner vi i denne samanhengen faren for avvik frå til dømes regelverk, mål, vedtak og andre føringar som kommunen har sett for verksemda. Ein må vurdere risiko innanfor alle tenesteområda i kommunen. I tillegg må kontrollutvalet vurdere risiko i selskap kommunen har eigarinteresser i. Føremålet med analysen vil difor vere å avdekkje manglar og veikskapar som fører til avvik innanfor verksemdsområda i kommunen eller i selskapa til kommunen.

Risikovurderingar – eigarskapskontroll

I samband med plan for eigarskapskontroll er det viktig å vurdere risiko knytt til både den overordna eigarstyringa i kommunen og risiko knytt til ulike selskap kommunen har eigarskap i. Når det gjeld den overordna eigarstyringa, kan det vere tenleg å ta utgangspunkt i eigarskapsmeldinga kommunen skal vedta etter kommunelova § 26-1, og eventuelle andre styringsdokument. Det kan vere naturleg at kontrollutvalet vurderer risiko for at eigarskapsmeldinga ikkje blir etterlevd.

Når det gjeld risiko knytt til eigarstyringa av enkelte selskap, kan følgjande forhold vere relevante:

  • risiko for at selskapet ikkje driv i tråd med måla kommunestyret har sett for selskapet
  • risiko for at den som forvaltar kommunen sine eigarinteresser i selskapet, ikkje gjer dette i samsvar med kommunen sine vedtak
  • risiko for at selskapet ikkje driv i tråd med lover og reglar
  • risiko for at selskapet ikkje blir drive på ein økonomisk forsvarleg måte

For å kunne prioritere mellom område der det blir identifisert risiko for avvik, må kontrollutvalet vurdere kva område som er mest vesentlege. Det finst ingen objektiv storleik ein kan nytte for å vurdere kva som er vesentleg. Kontrollutvalet må difor skjønsmessig vurdere dei ulike områda opp mot kvarandre og avgjere kva område dei meiner det er mest vesentleg å undersøkje. Eit moment i vurderinga er om avvik vil ha store negative konsekvensar for kommunen eller innbyggjarane. Prioriteringane dannar grunnlag for å utarbeide ein plan for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll.

Informasjonsinnhenting og involvering – vurdering av risiko

For å få informasjon om risikoområde i kommunen kan ein basere analysen på informasjon frå ei rekkje kjelder. Ein kan skilje mellom tre hovudkjelder for informasjon som kan nyttast for å kartleggje og identifisere risiko knytt til tenesteområda og eigarinteresser i kommunen:

  • skriftleg og munnleg informasjon frå kommunen
  • informasjon frå eksterne offentlege kjelder
  • kunnskapen kontrollutvalet, sekretariatet og revisor har om verksemda

Det er viktig å sikre brei involvering i innhentinga av informasjon frå kommunen. Dette vil gjere kontrollutvalet tryggare på at alle relevante område i kommunen og selskapa til kommunen er dekte, og at planane blir forankra i politisk og administrativ leiing. Kommunestyrepolitikarane har ei eiga kontaktflate mot innbyggjarane og administrasjonen i kommunen, og har ofte god oversikt over tema som kan vere aktuelle i analysen. For å få nytte av denne kunnskapen kan det vere ein føremon å sikre at ulike politiske parti får kome med innspel til analysen. Ordførar, gruppeleiarar og/eller utvalsleiarar kan vere naturlege personar å involvere i prosessen.

Det er også viktig å involvere administrasjonen, som vanlegvis har den mest inngåande kunnskapen om verksemda til kommunen. For å få eit mest mogleg heilskapleg bilete er det ein føremon å involvere representantar frå ulike verksemdsområde i kommunen. Til dømes kan leiarane for ulike tenesteområde involverast. Når administrasjonen blir involvert, er det viktig å leggje vekt på at denne prosessen også vil vere nyttig for administrasjonen. Målsetjinga er å avdekkje forbetringsområde, slik at kommunen kan nå dei måla som er sette. Informasjonen som kjem fram, kan gje nyttige innspel til kommunedirektøren sitt arbeid med internkontroll.

Ulike verktøy kan nyttast for å få innspel og informasjon frå politikarane og administrasjonen. Dette kan omfatte intervju, spørjeundersøkingar og ulike former for møte. I tillegg vil det vere naturleg at ein nyttar skriftleg dokumentasjon frå kommunen, slik som årsmeldingar, kommunale planar og evalueringar, som grunnlag i risiko- og vesentlegvurderinga. Rapportar frå kommunalt tilsyn og oversikter over avviksmeldingar, varsel eller klagesaker i kommunen er også relevante.

Informasjon frå eksterne offentlege kjelder kan vere eit viktig supplement til informasjonen som blir henta inn frå kommunen. Særleg gjeld dette rapportar frå statlege tilsyn og offentlege databasar. Det vil vere ein føremon å skaffe seg ei oversikt over gjennomførte tilsyn i kommunen, både for å avdekkje eventuelle risikoområde, og for å koordinere arbeidet til kontrollutvalet med det statlege tilsynsarbeidet. Tilsynskalenderen er i denne samanhengen eit nyttig verktøy, sjå kapittel 10 om statlege tilsyn. Tilsynsrapportar blir i mange tilfelle lagde ut på nettstaden til tilsynsmyndigheitene. I tillegg er det lagt til rette for at tilsynsrapportar kan lastast inn i tilsynskalenderen.

Ei viktig informasjonskjelde i analysearbeidet er kontrollutvalet sjølv. Det er difor ein føremon at kontrollutvalet sjølv er aktivt involvert i analysearbeidet. Kontrollutvalsmedlemmene sit på viktig kunnskap om kommunen med bakgrunn i sitt politiske engasjement og arbeidet i utvalet. Også revisjonen og sekretariatet vil ha erfaringar frå gjennomførte revisjonar, kontrollar og handsama saker som kan vere viktige informasjonskjelder.

Mange kontrollutval har god erfaring med å nytte ulike former for seminar og arbeidsmøte i analysearbeidet. Slike prosessar er ofte baserte på innsamla informasjon som, saman med kontrollutvalet sine eigne erfaringar, dannar grunnlag for å vurdere dei ulike tenesteområda og eigarstyringa til kommunen. Det er ein føremon om det blir lagt til rette for ein god prosess som sikrar at alle kontrollutvalsmedlemmene deltek og får uttrykt sine meiningar. Uavhengig av metode er det viktig at kontrollutvalet blir involvert, og at analysen er forankra i kontrollutvalet.

SWOT-analyse

SWOT-analyse er eit effektivt verktøy for å få ei rask oversikt over indre og ytre styrkar og veikskapar til den kommunale verksemda. Dei fire bokstavane «SWOT» representerer Strengths (styrkar), Weaknesses (veikskapar), Opportunities (moglegheiter) og Threats (trugsmål). SWOT-analyse kan vere eit godt utgangspunkt for å diskutere og identifisere område for forbetring.

Interne

Eksterne

Sterke sider

Svake sider

Muligheter

Farer

Kontrollutvalet kan også leggje til rette for at innbyggjarane i kommunen får gje innspel til planarbeidet gjennom ein idédugnad. I mindre kommunar er det til dømes mogleg å organisere folkemøte, der innbyggjarane kan møte og gje innspel til gode tema og prosjekt. I større kommunar vil det kanskje vere meir føremålstenleg å gje innbyggjarane høve til å kome med innspel via e-post eller andre elektroniske løysingar før planarbeidet startar opp, og bruke desse innspela vidare i analysen.

Ein idédugnad gjev kommunen høve til å få fram innbyggjarane sine eigne erfaringar med tenestene til kommunen, og kan skape engasjement i kommunen for risikoanalysen og arbeidet til kontrollutvalet. Idédugnader bør kombinerast med andre informasjonskjelder, ettersom det ikkje er sikkert at innspela frå innbyggjarane blir tilstrekkeleg relevante og dekkjande for ansvarsområda i kommunen.

Folkemøte

I Lærdal kommune gjennomførte kontrollutvalet ein idédugnad med tema «Korleis vil DU gjera Lærdal kommune betre?». Alle interesserte blei inviterte til kultursalen i kommunen for å kome med innspel, idear og tema til gode prosjekt for kontrollutvalet. Møtet blei annonsert på lokal nettavis, i lokalavisa og rundskriv som blei sendt til alle husstandar. Mellom 70 og 80 personar stilte på møtet, og det kom mange innspel. Det blei skrive eit offentleg referat frå møtet. Kvart innspel blei handsama og vurdert i samband med utarbeidinga av den endelege planen.

Når all informasjonen er samla inn, lyt han analyserast. Risikoanalysen tek utgangspunkt i dei forholda som kjem fram i informasjonsinnhentinga, der det mellom anna blir lagt vekt på måloppnåing, regeletterleving og gjennomføring av vedtak.

Når ein vurderer kva som utgjer ein høg eller låg risiko, vil det vere til hjelp å ha fastlagt handterlege kriterium å måle risikoane opp mot. Ein kan difor på førehand definere kva som utgjer vesentlege avvik, og eventuelt visualisere desse vurderingane ved hjelp av fargekoding.

Måloppnåing

Regelverk

Politiske vedtak

Låg risiko

Avvik frå underordna mål der konsekvensane av manglande måloppnåing blir vurderte som små.

Ikkje aktuelt. Manglande regeletterleving vil alltid ha middels eller høg risiko.

Avvik frå politisk vedtak der konsekvensane av manglande måloppnåing blir vurderte som små.

Middels risiko

Avvik frå mål som kan medføre konsekvensar for økonomien eller omdømmet til kommunen, men som ikkje påverkar liv eller helse. Gjeld også mål som er under gjennomføring.

Mindre avvik frå føresegner i lov eller forskrift.

Avvik frå vedtak som kan medføre konsekvensar for strategiar, planar og økonomi i kommunen.

Høg risiko

Avvik frå viktige mål. Kan ha vesentlege konsekvensar for økonomi, omdømme eller liv og helse.

Klårt lovbrot som kan medføre vesentlege konsekvensar for kommunen. Kan ev. påverke liv og helse.

Avvik frå vedtak som i vesentleg grad kan medføre konsekvensar for strategiar, planar og økonomi.

Uansett kva tilnærmingar som blir nytta i analysen, er det naudsynt å få samla informasjonen på ein lettfatteleg og oversiktleg måte. Ein må sjå opplysningane frå dei ulike informasjonskjeldene i samanheng, slik at dei gjev eit godt grunnlag for å gjennomføre prioritering av område og prosjekt.

Det vil vere ein føremon om analysen blir presentert i eit separat dokument, der det tydeleg kjem fram kva risikoar som er identifiserte. Dokumentet vil vere nyttig både for utarbeiding av den endelege planen og som referanse og bakgrunnsinformasjon når prosjekta seinare skal gjennomførast.

Dersom det er gjort ei felles risiko- og vesentlegvurdering for eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon, vil det vere føremålstenleg å utarbeide separate analysedokument for kvar av dei to planane. Analysedokumenta kan innehalde:

  • beskriving av sentrale forhold basert på innsamla informasjon og involvering
  • risikoanalyse av den informasjonen som er komen fram
  • identifiserte område for forvaltningsrevisjon/eigarskapskontroll

Under er det vist eit døme på korleis ein kan framstille ei risiko- og vesentlegvurdering for forvaltningsrevisjon:

Sentraladministrasjon

Identifiserte område med risiko (knytt til mål, vedtak, regelverk)

Årsak

Verknad

Risiko

Innkjøp

Kommunen har ikkje etablert kjende rutinar for innkjøp. Ikkje alle kjøp av verdi over 100 000 kr blir konkurranseutsette.

Manglande likebehandling av tilbydarar. Høgare kostnader knytt til innkjøp.

Høg

Internkontroll

Kommunen har ikkje etablert eit dokumentert internkontrollsystem.

Manglande oversikt over fare for svikt i organisasjonen.

Høg

Opplæring

Identifiserte område med risiko (knytt til mål, vedtak, regelverk)

Årsak

Verknad

Risiko

Tilpassa opplæring og spesialundervisning

Manglande økonomiske ressursar. For store klassar. For mykje av ressursane går til spesialundervisning.

Manglande tilpassa opplæring. Feil bruk av ressursar.

Høg

Internkontroll

Kommunen har ikkje utarbeidd ein god rutine for å sikre at krav i opplæringslova blir etterlevd.

Fare for at eventuelle avvik frå regelverket i skulane ikkje blir oppdaga av skuleeigar (kommunen).

Middels

I samband med plan for eigarskapskontroll og plan for forvaltningsrevisjon retta mot kommunalt eide selskap, kan analysen mellom anna omfatte ei vurdering av risikoar knytte til dei ulike selskapa kommunen har eigardelar i. Oversikta kan til dømes sjå slik ut:

Selskap

Kommunen sin eigardel

Heileigd (innanfor koml. § 23-6 første ledd)

Identifisert område med risiko

Risiko

1

Attføringsbedrifta

100 %

x

Det blir stilt spørsmål ved om verksemda er driven i tråd med sentrale kommunale føringar.

Høg

2

Teateret

24 %

x

Kommunen har ingen rapporteringsrutinar.

Middels

3

Bompengeselskapet

14,3 %

Ingen spesielle risikoar er identifiserte.

Låg

Prioritering – vurdering av kva som er vesentleg

Eit av dei mest sentrale trinna i planarbeidet er dei endelege prioriteringane kontrollutvalet gjer av område eller prosjekt. Uavhengig av i kva grad kontrollutvalet har delteke i arbeidet med risiko- og vesentlegvurderinga, er det viktig at utvalet gjer den endelege prioriteringa av identifiserte prosjekt og/eller område. Det er difor viktig at kontrollutvalet set av tilstrekkeleg tid til å setje seg inn i resultatet av analysen og diskutere korleis prosjektområda skal prioriterast.

Innanfor rekneskapsrevisjon vil kva som er vesentlege forhold, vere knytt til konkrete storleikar der det blir definert ei fast grense for når eit beløp er rekna som vesentleg. Når det gjeld forvaltningsrevisjon eller eigarskapskontroll, er det i liten grad fastsette storleikar som kan nyttast på tilsvarande måte. Vurderinga av kva som er vesentleg, vil vere skjønsmessig, der ein må vurdere ulike forhold opp mot kvarandre.

Kontrollutvalet kan nytte ulike framgangsmåtar for å gjere sine prioriteringar. Prioriteringane bør uansett vere eit resultat av god og førebudd diskusjon i plenum, gjerne innanfor rammene av eit arbeidsgruppemøte. Her er det viktig at kontrollutvalet får kome med eigne vurderingar, basert på den informasjonen dei har fått lagt fram i analysedokumenta. Prioriteringa av område eller prosjekt handlar i stor grad om å sjå på dei områda det er knytt risiko til, og vurdere kor vesentlege dei er. Vesentlegvurderinga kan vere knytt til ei rekkje faktorar. Når kontrollutvalet skal diskutere prioriteringa av prosjekt, kan det vere nyttig å ta i bruk ulike perspektiv for å vurdere kva som er vesentleg, som til dømes:

  • brukarperspektiv
  • politisk perspektiv
  • samfunnsperspektiv
  • økonomisk perspektiv
  • medarbeidarane sitt perspektiv
  • omdømmeperspektiv

Planar for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll

Med bakgrunn i risiko- og vesentlegvurderinga og prioriteringa til kontrollutvalet skal det bli utarbeidd ein plan for forvaltningsrevisjon og ein plan for eigarskapskontroll. Planane for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll er i utgangspunktet uavhengige av kvarandre, men det kan vere ein føremon å samordne planarbeidet.

Plan for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll skal utarbeidast minst éin gong i valperioden og seinast innan utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert. Planane skal innehalde prioritering av prosjekt for planperioden, og skal leggjast fram for vedtak i kommunestyret. Utover dette er det ingen krav til korleis planane skal utformast. Det er likevel ein føremon om planane opplyser om kva forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll er, og korleis risiko- og vesentlegvurderinga er gjennomført.

Moment som kan inngå i plan for forvaltningsrevisjon

  • beskriving av forvaltningsrevisjon
  • beskriving av analysen
  • prioriterte område/prosjekt
  • prosjekttittel
  • problemstillingar
  • omfang/ressursar
  • gjennomføring
  • bestilling
  • omprioritering
  • rapportering

Plan for forvaltningsrevisjon

Plan for forvaltningsrevisjon skal vise kva forvaltningsrevisjonsprosjekt ein skal gjennomføre i den perioden planen gjeld for. Kommunelova stiller krav om at planen både omfattar forvaltningsrevisjonar i kommunen og selskap kommunar har eigarinteresser i, sjå kommunelova § 23-3 andre ledd. Enkelte kontrollutval skildrar kvart av dei planlagde forvaltningsrevisjonsprosjekta utfyllande, der det blir gjort greie for bakgrunnen for prosjektet, kva problemstillingar som skal svarast på, estimert timeomfang og gjennomføringstidspunkt. Andre kontrollutval vel å liste opp ulike fokusområde og stikkord som dannar grunnlaget for val av forvaltningsrevisjonsprosjekt.

Plan for eigarskapskontroll

Plan for eigarskapskontroll skal peike ut kva kontrollar ein skal gjennomføre i perioden planen gjeld for. Dette kan omfatte prosjekt knytte til eigarstyringa og eigarstrategien i kommunen og kontroll av eigarstyringa i utvalde selskap som kommunen har eigardelar i. Sjå kapittel 8 for ei nærare skildring av eigarskapskontroll. Ofte eig fleire kommunar eit selskap saman. Dersom kontrollutvalet planlegg å gjennomføre kontroll av eigarstyringa i eit selskap kommunen eig saman med ein eller fleire andre kommunar, kan det gå fram av planen om kontrollutvalet ynskjer å samordne eigarskapskontrollen med dei andre eigarane. Slik samordning vil ofte kunne vere ein føremon.

Revisjon og endringar i planane undervegs i valperioden

Kontrollutvalet skal som nemnt utarbeide plan for forvaltningsrevisjon og plan for eigarskapskontroll minst éin gong i valperioden og seinast innan utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert. Kontrollutvalet kan likevel gjennomføre slike analysar oftare. Det kan vere føremålstenleg å oppdatere/rullere planen med jamne mellomrom i perioden. Det bør gå fram i planen kva periode den gjeld for, og korleis endringar skal gjerast.

For å sikre naudsynt tilpassing av planen i løpet av perioden kan det vere føremålstenleg at kommunestyret delegerer mynde til kontrollutvalet til å gjere endringar i perioden. Endringar som blir gjorde i løpet av planperioden, kan rapporterast til kommunestyret i årsmeldinga til kontrollutvalet.

Handsaming av planane

Kommunestyret skal vedta planane. Når planane blir vedtekne i kommunestyret, kan det vere nyttig å gjere kommunestyret kjent med korleis risiko- og vesentlegvurderinga er gjennomført, og grunngjevinga for dei prosjekta som er valde ut.

Det er ein føremon om kontrollutvalsleiar, eller andre på vegne av kontrollutvalet, presenterer arbeidet i kommunestyret. Ein slik presentasjon vil gje kommunestyrerepresentantane god innsikt i kommunen si verksemd og eigartilhøva i kommunen, og samtidig gje nyttig informasjon om arbeidet i kontrollutvalet.

Det er også viktig å gjere risiko- og vesentlegvurderinga og planen kjend i administrasjonen. Dette kan medverke til å auke forståinga administrasjonen har for risikoområde i kommunen, og kan vere til hjelp i arbeidet med å sikre god internkontroll. Analysen vil gje kommunedirektøren høve til å gjennomføre naudsynte endringar der det er påvist høg risiko. På denne måten vil planarbeidet medverke til å betre eigenkontrollen i kommunen på fleire område.

Kontrollutvalet kan presentere planarbeidet på nettsidene sine, for å synleggjere arbeidet til kontrollutvalet overfor tilsette i kommunen, media og innbyggjarar. Sjå også kapittel 5 om synleggjering av arbeidet til kontrollutvalet og kapittel 10 om å ta i bruk tilsynskalenderen.

Oppsummering

  • Kontrollutvalet skal minst éin gong i valperioden utarbeide ein plan for forvaltningsrevisjon og eigarskapskontroll som er basert på ei risiko- og vesentlegvurdering. Planane bør oppdaterast med jamne mellomrom i perioden.
  • Set av tid og ressursar til risiko- og vesentlegvurderinga og planarbeidet. Dette er kanskje eit av dei viktigaste prosjekta kontrollutvalet gjennomfører i løpet av ein valperiode. Kontrollutvalet vil på denne måten bli godt kjent med verksemda til kommunen tidleg i perioden.
  • Brei involvering i arbeidet med ei risiko- og vesentlegvurdering gjev god forankring av planane og eit godt grunnlag for den vidare gjennomføringa av prosjekta.
  • Kontrollutvalet og kommunestyret må ta stilling til kor lange planperiodane skal vere, og bør ta stilling til korleis eventuell omprioritering og rullering av planane bør skje.
  • Gjer planane godt kjende i kommunen, både i kommunestyret og i administrasjonen, og ta i bruk tilsynskalenderen.
Til forsida av dokumentet