§ 11-9 nr. 4 - Lovligheten av bruk av utbyggingsavtaler - Rekkefølgekrav i kommuneplan og plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 4

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Vi viser til henvendelse i e-poster av 08.05.2013 og 21.05.2013. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Henvendelsene omhandler kommunenes bruk av utbyggingsavtaler. Slik departementet forstår henvendelsene, ønsker du departementets syn på hvilke typer kostnader kommunene kan pålegge utbyggere å dekke gjennom slike avtaler.

Departementet er den sentrale bygningsmyndigheten etter plan- og bygningsloven og har en generell plikt til å veilede om hvordan plan- og bygningsloven er å forstå. Departementet presiserer imidlertid at vi ikke har mulighet til å kommentere enkeltsaker, men kun avgi uttalelse på generelt grunnlag.

Det fremgår av henvendelsen at kommunen har vedtatt en ny arealdel i kommuneplanen.

I arealdelen er det inntatt en rekkefølgebestemmelse hvor det heter at: 

[…] Før det kan gis byggetillatelse til nye boligenheter og fritidsboligenheter, næringsbygg eller bygg for offentlig- eller privat tjenesteyting i området Lunde – Trysfjorden; avrensing framgår av kart i vedlegg, må det være etablert nytt kryss til E39 på Kjelland med tilhørende veganlegg, jfr kart i vedlegg av 1. og 2. etappe. Gjennom utbyggingsavtaler som sikrer oppfyllelse av rekkefølgekravet kan kommunen tillate at nye tiltak etableres i området før fullt ferdig kryss på E-39 med tilførselsveier er ferdig bygd." 

Det aktuelle rekkefølgekravet består i etablering av nytt veikryss med tilhørende veianlegg.

Du opplyser videre at for å finansiere dette, kan utbyggere som skal bygge boliger innenfor et avgrenset område, skrive under en utbyggingsavtale og betale et bidrag til kommunen på kr 70 000.  Alternativt  kan utbyggerne oppfylle rekkefølgekravet om å bygge veikrysset, som koster i underkant av 100 millioner å realisere.  

Departementets merknader

Innledningsvis vil departementet bemerke at kommunen ikke kan stille krav om økonomisk bidrag, ut over den opparbeidingsplikten som følger av plan- og bygningsloven (pbl) § 18-1 flg. Kommunen kan altså ikke i plan vedta en plikt til å inngå avtale i den forstand at fravær av en avtale i seg selv er en avslagshjemmel ved en søknad om byggetillatelse.

Slik de aktuelle bidragene er beskrevet i henvendelsen, kan disse betegnes som såkalte anleggsbidrag.  Anleggsbidrag er vanligvis en betegnelse på avtalte bidrag fra private utbyggere til kommunen, for å dekke hele eller deler av kommunens utgifter til etablering av infrastruktur. Bidragene betales da ofte til et fond el. som kommunen benytter til større infrastrukturtiltak. Forutsatt at reglene i plan- og bygningsloven følges, er det ikke i seg selv ulovlig å inngå avtale om anleggsbidrag.

For å kunne benytte anleggsbidrag, må kommunen sørge for at infrastrukturen for tiltaket anlegges. Videre må anleggsbidraget være begrenset beløpsmessig til det som etter plan- og bygningslovens er nødvendig og forholdsmessig. Det er også et vilkår at anleggsbidraget ikke dekker et tiltak som kommunen samtidig får finansiert på annen måte, for eksempel gjennom avgifter.

Kommunen har adgang til å fremme betalingskrav for kostnadene ved etablering av infrastruktur basert på et avtalemessig grunnlag(utbyggingsavtalen), forutsatt at dette er nødvendig for gjennomføring av plan, og bidraget fra de private ikke overstiger en forholdsmessig del av kostnadene.

Avtalen skal være utslag av en konkret vurdering og dekke et konkret behov knyttet til planen og tiltaket. Det følger av forarbeidene at anleggsbidrag skal dekke fremtidige behov. Dersom infrastrukturen allerede er etablert, vil det derfor ikke være mulig å benytte avtale/anleggsbidrag. Dette betyr at grunneierne må ha forpliktet seg til avtalen på forhånd. Departementet viser imidlertid til at det er tidspunktet da forpliktelsen ble inngått som er det avgjørende, altså tidspunktet for inngåelsen av utbyggingsavtalen.

Plan- og bygningsloven § 17-3 gir regler for innholdet i kommunenes utbyggingsavtaler. 

Det følger av § 17-3 tredje ledd første punktum:

”Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.”

Tiltaket skal altså for det første være nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Tiltaket skal videre være forholdsmessig når det gjelder tiltakets belastning på omgivelsene.

I det følgende vil departementet gi noen kommentarer knyttet til de problemstillingene henvendelsen reiser. 

Kan utbedring av et veikryss som følge av utbygging anses som ”nødvendig”?

Av NOU 2003:24 fremgår følgende om nødvendighetsvilkåret:

”Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføring av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen.”

Bestemmelsen forstås slik at det avtalte bidraget fyller et behov i området eller avhjelper en ulempe som følger av utbyggingen. Behovet som bidraget skal dekke må i tillegg ha en sammenheng med utbyggingen. Det er imidlertid ikke en forutsetning at behovet er regulert i samme plan som utbyggingen. Dette innebærer  at en forpliktelse i en avtale skal være et utslag av en konkret vurdering, og dekke et behov utløst av tiltaket.

Utbedring av veikryss som følge av utbygging i et område, kan slik departementet ser det, regnes som et ”tiltak som er nødvendig[e]” etter § 17-3 tredje ledd første punktum. 

Forholdsmessighet- Sammenhengen mellom kostnaden for tiltakshaver/privat avtalepart og prosjektets belastning på infrastrukturen 

Du opplyser i henvendelsen at kostnadene ved utbedring av veikrysset fordeles mellom  kommunen og fremtidige utbyggere(anleggsbidrag).

Slik departementet forstår det, forplikter kommunen seg til å bygge krysset ved å inngå avtalen,, men tidspunktet for når dette kan skje, avhenger av hvor raskt kommunen klarer å ”samle inn nok penger”. 

Slik departementet oppfatter henvendelsen, ønsker du svar på om rekkefølgekrav skal oppfylles samtidig som tiltaket kravet er rettet mot blir realisert. 

Spørsmålet blir om det er i tråd med de rimelighets- og forholdsmessige kriterier som følger av § 17-3 tredje ledd annet punktum, at kommunen utsetter utbedringen av veikrysset ved at utbygger innbetaler anleggsbidrag og  slik”kjøper seg fri” fra oppfyllelse av rekkefølgekravet. 

Det fremgår følgende av bestemmelsen:

”Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.”

Bestemmelsen viser til at de aktuelle tiltak skal vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det må vurderes konkret hvilken belastning den aktuelle utbyggingen påfører kommunen. Dette legger begrensinger for hva som lovlig kan avtales i en utbyggingsavtale mellom kommune og grunneiere. Forutsetningen for en slik avtale er at størrelsen på utbyggers forpliktelse ikke overstiger lovens ramme.

Slik departementet ser det, vil det ikke være noe i veien for at kommunen kan inngå slike utbyggingsavtaler, forutsatt at det sikres at rekkefølgekravet i kommunedelplanen oppfylles. Oppfyllelse bør skje innen rimelig tid.