Vi viser til brevet frå kommunen 24. juni 2025. Kommunen ber om ei avklaring av om plan- og bygningslova (pbl.) § 12-7 nr. 10 gir heimel til å fastsetje rekkjefølgjekrav i reguleringsplan som inneber at heile planområdet ikkje kan byggjast ut før andre delområde i den overordna planen er bygde ut, eller om slike krav må fastsetjast i kommuneplan med heimel i pbl. § 11-9 nr. 4.

Vi viser vidare til dei førebelse svara våre i saka. Departementet beklagar den lange sakshandsamingstida.

Uttalen nedanfor er gitt på generelt grunnlag. Ho inneber ikkje at vi tek stilling verken til den konkrete saka som ligg til grunn for kommunen si førespurnad, eller til utfallet i andre enkeltsaker.

Departementet si vurdering

Innleiing

Etter pbl. § 12-7 kan kommunen, «i nødvendig utstrekning», gi føresegner til arealformål og omsynssoner om ulike forhold som er nærare angjevne i nr. 1 til 14. Etter nr. 10 kan det fastsetjast krav om særskild rekkjefølgje for gjennomføring av tiltak etter planen, og om at utbygging av eit område ikkje kan finne stad før visse infrastrukturtiltak er «tilstrekkeleg etablerte». Kva som er nødvendig, kjem an på ei skjønnsmessig planfagleg vurdering, og kan omfatte til dømes infrastruktur som skal avhjelpe ulemper som utbygginga påfører omgivnadene.

Etter ordlyden kan det berre stillast krav om rekkjefølgjetiltak for å dekkje reelle behov som blir utløyste eller forsterka av utbygginga. Behovet må oppstå eller bli forsterka i ein slik grad at det gir sakleg grunnlag for å krevje at tiltaka blir gjennomførte i ei bestemt rekkjefølgje. Utbygginga i planområdet skal ikkje vurderast isolert. Det følgjer av både forvaltningspraksis og rettspraksis at det kan fastsetjast rekkjefølgjekrav om tiltak også utanfor sjølve planområdet, sjå mellom anna Rt-1993-278 (Øye-dommen) og HR-2021-953-A. Det einskilde utbyggingsprosjektet må sjåast i samanheng med eksisterande busetnad og infrastruktur i området. Det avgjerande er kva tiltak som samla sett er nødvendige i nærmiljøet dersom utbygginga blir gjennomført. Såkalla sumverknader kan med andre ord takast i betraktning, slik at heilskapen blir ivareteken, sjå HR-2021-953-A (Mortensrud) avsnitt 40 og 42-43.

Kan pbl. § 12-7 nr. 10 gi heimel for slike rekkjefølgjekrav?

Kommunen har lagt til grunn at pbl. § 12-7 nr. 10 ikkje gir materiell heimel for føresegner som inneber at eit heilt delområde i kommunedelplanen ikkje kan byggjast ut før andre delområde er ferdig utbygde, og at slik styring av utbyggingsrekkjefølgja difor høyrer heime i kommuneplan etter pbl. § 11-9 nr. 4.

Departementet er ikkje utan vidare samd i dette. Ei så snever forståing av pbl. § 12-7 nr. 10 er heller ikkje lagt til grunn i rettspraksis, sjå HR-2021-953-A. Det forholdet at eit rekkjefølgjekrav får verknad for utbyggingsrekkjefølgja mellom ulike delområde, er i seg sjølv ikkje avgjerande for heimelsspørsmålet. Det avgjerande er om kravet har ein tilstrekkeleg konkret og nær samanheng med den utbygginga reguleringsplanen opnar for.

Det er samstundes ikkje grunnlag for eit fritt høve til å styre utbyggingsrekkjefølgja ut frå overordna planpolitiske ønskje. Fleirtalet i Høgsterett understreka i nemnde dom at pbl. § 12-7 nr. 10 ikkje kan nyttast for å vareta meir generelle behov og målsetjingar. Det er heller  ikkje tilstrekkeleg at eit tiltak framstår som formålstenleg eller ønskjeleg. Kravet må vere retta mot behov som den aktuelle utbygginga skaper eller forsterkar, eller mot ulemper som utbygginga fører med seg. Samanhengen mellom kravet og prosjektet må vere relevant og nær, sjå dommen avsnitt 58 og 59.

Etter departementet si vurdering er det difor ikkje treffande å stille opp eit generelt skilje der rekkjefølgjestyring mellom delområde alltid må forankrast i kommuneplan, medan reguleringsplan etter pbl. § 12-7 nr. 10 er avskoren frå å regulere slike spørsmål. Det rettslege hovudskiljet går heller mellom krav som tek sikte på å handtere konkrete og prosjektutløyste behov, og krav som i realiteten uttrykkjer ei meir overordna prioritering av utbyggingsmønster eller utbyggingstakt. Orda «gjennomføring av tiltak etter planen» i § 12‑7 nr. 10, samanhalde med orda «herunder rekkefølgen på utbyggingen» i § 11‑9 nr. 4, synleggjer dette skiljet. Det synleggjer òg at arealdelen, i motsetnad til reguleringsplanar, i utgangspunktet er ein strategisk plan der rekkjefølgjekrav kan fastsetjast uavhengig av om dei kan grunngivast i prosjektbaserte behov i utbyggingsområda eller ikkje.

Om det i eit konkret tilfelle er høve til å fastsetje rekkjefølgjekrav i reguleringsplan som inneber at heile planområdet ikkje kan byggjast ut før andre delområde i den overordna planen er bygde ut, kjem altså an på ei konkret vurdering av kravet sitt innhald og føremål. Dersom kravet kan forankrast i konkrete og prosjektutløyste behov, eller i behovet for å avhjelpe ulemper som den aktuelle utbygginga fører til, utelukkar departementet ikkje at det kan heimlast i pbl. § 12-7 nr. 10. Dersom kravet derimot i realiteten byggjer på ei generell prioritering av kvar og når utbygging bør skje, utan den naudsynte konkrete koplinga til den aktuelle reguleringsplanen, meiner vi det er meir nærliggjande å nytte pbl. § 11-9 nr. 4.

Vi kan ikkje gi nærare rettleiing utover det som er sagt ovanfor, då dette vil kreve at vi går inn i den konkrete subsumsjonen og dermed tar stilling til den konkrete saka.