§ 23: Tolkning av offentlighetsloven § 2 for interkommunale selskaper som driver næringsvirksomhet – forholdet til konkursforbudet i IKS-loven

Brevdato: 4. juli 2025

Tolkning av offentlighetsloven § 2 første ledd andre punktum for interkommunale selskaper som driver næringsvirksomhet

Vi viser til brev 24. mars 2025 der dere ber om departementets tolkning av offentlighetsloven § 2 første ledd andre punktum for interkommunale selskaper som driver næringsvirksomhet. Bakgrunnen er en omgjøringsbegjæring av deres klagevedtak 21. januar 2025 om offentlig innsyn hos Karmsund Havn IKS.

Vi viser også til vårt foreløpige svar 28. mai 2025 der vi skriver at vi vil sende dere en generell tolkningsuttalelse om problemstillingen dere tar opp. Vi tar altså ikke stilling til den aktuelle saken.

Departementets vurdering

Problemstillingen som er forelagt departementet er om konkursforbudet i IKS-loven § 23 innebærer at interkommunale selskaper som driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private, ikke driver på samme vilkår som disse i henhold til lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven) § 2 første ledd andre punktum.

Offentlighetsloven § 2 
Offentlighetsloven § 2 gjelder virkeområdet til loven. Etter første ledd første punktum bokstav a gjelder loven for staten, fylkeskommunene og kommunene, og etter første ledd første punktum bokstav b gjelder den for andre rettssubjekter i saker der de fatter enkeltvedtak eller vedtar forskrift. Etter første ledd første punktum bokstav c og d gjelder loven også for selvstendige rettssubjekter der staten, fylkeskommuner eller kommuner direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet (bokstav c), eller har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet (bokstav d).

Når det gjelder interkommunale selskaper (IKS-er) vil kommuner eller fylkeskommuner alltid ha slik eierandel som nevnt i bokstav c, siden bare kommuner, fylkeskommuner og eventuelt andre IKS-er kan være deltakere i et interkommunalt selskap. Dette er også omtalt i Kommunal- og distriktsdepartementets Veileder om interkommunalt samarbeid punkt 3.5.2.

Offentlighetsloven § 2 første ledd andre punktum fastsetter imidlertid følgende avgrensning fra virkeområdet for selvstendige rettssubjekter (noe som i utgangspunktet også omfatter IKS-er):

«Bokstavane c og d gjeld ikkje rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private».

Etter bestemmelsen skal to vilkår vurderes, om rettssubjektet hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med private, og om rettssubjektet driver næring på samme vilkår som private. Når det gjelder vilkåret «på same vilkår som private» følger det av Ot.prp.nr.102 (2004–2005) at dette kun er en presisering av det første vilkåret om konkurranse, fordi det ikke foreligger noen reell konkurranse mellom aktører som ikke opererer på samme vilkår, se s. 35 og 116. Det samme er sagt i «Rettleiar til offentleglova» punkt 3.3.2 på side 19 og 20. Subsidier eller andre særlige fordeler i lov eller forskrift nevnes som eksempler på tilfeller der et rettssubjekt ikke driver på samme vilkår som private.

Om bakgrunnen for bestemmelsen følger det av Ot.prp.nr.102 (2004–2005) side 34 at «Det er eit sentralt element i eigarskapspolitikken til regjeringa at det skal skiljast mellom forvaltningsverksemd og forretningsverksemd, og at offentleg forretningsverksemd skal kunne drivast mest mogleg likt tilsvarande privat verksemd.» 

Konkursforbudet i IKS-loven
Etter IKS-loven § 23 er et IKS beskyttet mot å gå konkurs. Dette henger sammen med at den enkelte deltaker (kommune, fylkeskommune eller IKS) hefter ubegrenset for en prosent- eller brøkdel av selskapets forpliktelser, jf. IKS-loven § 3 første ledd. Bestemmelsen svarer til konkursforbudet som gjelder for kommuner og fylkeskommuner etter kommuneloven § 29-1, se Ot.prp.nr.53 (1997–1998) s. 105.

Mulige konkurransevirkninger av dette konkursforbudet er omtalt flere steder. I rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» (2018) drøftet Hjelmeng-utvalget de statsstøtterettslige sidene av konkursimmunitet for markedsrettet virksomhet utøvd av et offentlig rettssubjekt. Der omtales også de konkurransemessige fordelene av å ikke kunne gå konkurs, og det heter på side 58 og 59:

«Konkursimmunitet kan ha særlig relevans ved opptak av lån. En offentlig garanti medfører blant annet at det kan bli enklere for virksomheten å få lån. I tillegg kan offentlige virksomheter oppnå gunstigere lånevilkår enn hva som ville ha vært tilfelle uten garantien. Dette gjelder både for langsiktige lån til investeringer og kortsiktige likviditetslån. I EØS-retten er det også en presumpsjon for at garantier gir fordeler ved opptak av lån. Ved låneopptak vil i utgangspunktet fordelen tilflyte den juridiske personen (typisk kommunen). Fordelen vil ikke nødvendigvis videreføres til den markedsrettede aktiviteten dersom markedsaktørprinsippet etterleves. Hvis den markedsrettede aktiviteten som utøves innen det offentlige subjektet, betaler markedsmessig lånerente eller en markedsmessig premie for garantien, vil dermed fordelene av gunstigere finansieringsvilkår ikke tilflyte markedsaktiviteten.»

I Kommunal- og moderniseringsdepartementets høringsnotat 5. november 2014 foreslo departementet å oppheve konkursforbudet i IKS- loven for å sikre bedre samsvar mellom IKS-loven og EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Der omtales også de konkurransemessige fordelene et IKS kan oppnå som følge av konkursimmuniteten. Forholdet til offentlighetsloven er ikke omtalt i høringsnotatet. Forslaget ble for øvrig ikke fulgt opp av departementet, se Prop. 61 L (2022-2023) pkt. 2.2. 

Vurdering
Spørsmålet er om konkursforbudet i IKS-loven § 23 i seg selv medfører at et IKS ikke kan sies å drive på samme vilkår som private, fordi selskapet da har mulighet til å oppnå bedre lånebetingelser enn konkurrentene ved opptak av lån hos finansielle institusjoner, eller ved inngåelse av andre avtaler. Er svaret på dette ja, vil det innebære at alle IKS-er omfattes av offentlighetsloven etter § 2 første ledd bokstav c, også de som hovedsakelig driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private.  

Problemstillingen er verken omtalt i forarbeidene til i IKS-loven eller offentlighetsloven. I utredningen som lå til grunn for offentlighetsloven (NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov), er imidlertid interkommunale selskaper omtalt i pkt. 6.9.5, hvor det heter:

«En rekke ulike typer virksomhet kan være omfattet av lov om interkommunale selskaper. Etter dagens helhetsvurdering vil de fleste av disse virksomhetene falle inn under offentlighetslovens anvendelsesområde, mens noen virksomheter vil falle utenfor loven.

Hele utvalget mener at interkommunale selskaper i utgangspunktet bør omfattes av lovens virkeområde. Interkommunale selskaper kan nyttes i situasjoner hvor flere kommuner ønsker å samarbeide om en virksomhet som ellers ville blitt organisert som en del av den ordinære kommunale forvaltning, eventuelt som kommunalt foretak, dersom den var blitt drevet i den enkelte kommunes egen regi. Ikke minst med tanke på disse selskapene bør loven utformes slik at virksomhetens art, og ikke dens organisering er avgjørende. Dersom en la til grunn at interkommunale selskaper skulle falle utenfor offentlighetslovens virkeområde, kunne det lett føre til nettopp det resultat som ikke ønskes. En annen sak er at det også for interkommunale selskaper kan være aktuelt at deler av deres virksomhet vil faller utenfor loven dersom den avgrenses mot næringsvirksomhet som drives i direkte konkurranse med private.»

Her legges det til grunn at ikke nødvendigvis alle interkommunale selskaper vil omfattes av offentlighetsloven, men at det skal foretas en konkret vurdering av konkurransevilkåret.

Dette er også lagt til grunn i IKS-loven, der det står at kommunelovens regler om møteoffentlighet og forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for interkommunale selskaper som er omfattet av offentlighetsloven, se IKS-loven §§ 8a og 15.

På bakgrunn av dette må det tas utgangspunkt i at det også for IKS-er (som for andre selvstendige rettssubjekter) skal foretas en konkret vurdering av om selskapet hovedsakelig driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private etter offentlighetsloven § 2 første ledd andre punktum.

Etter departementets vurdering vil det ikke nødvendigvis være slik at et IKS, med grunnlag i konkursforbudet, vil kunne tilegne seg bedre lånebetingelser eller andre mer fordelaktige avtaler enn det konkurrentene har mulighet til. Det må vurderes konkret for den aktuelle virksomheten. At fordelen med ikke å kunne gå konkurs ikke alltid vil medføre gunstigere vilkår enn konkurrentene, er også lagt til grunn i Hjelmeng-utvalgets rapport (omtalt over), der det heter (på s. 59) at fordelen ved konkursimmunitet ikke nødvendigvis vil videreføres til den markedsrettede aktiviteten dersom markedsaktørprinsippet etterleves.

Etter departementets vurdering kan det derfor ikke generelt slås fast at IKS-er ikke driver på samme vilkår som private fordi de ikke kan gå konkurs. Dersom konkursforbudet i seg selv skulle føre til at IKS-er alltid er omfattet av offentlighetsloven, burde dette framgått av enten offentlighetsloven eller IKS-loven. Når lovgiver ikke har tatt stilling til dette spørsmålet, kan vi ikke se at det er grunnlag for en slik tolkning.