Vi viser til Statsforvalteren i Oslo og Vikens brev 31. januar 2024, hvor det bes om departementets syn på flere spørsmål om forståelsen av plan- og bygningsloven (pbl.) § 31-4 som trådte i kraft 1. januar 2023.

Departementet forstår henvendelsen slik at den særlig gjelder hvilke momenter som er relevante i forsvarlighetsvurderingen etter pbl. § 31-4, hvilken betydning økonomiske forhold kan ha, hvordan uttalelsen i forarbeidene om «forbedring av byggverket» skal forstås, hvilken prøvingsintensitet klageinstansen bør ha, og om ordet «kan» åpner for et forvaltningsskjønn etter at forsvarlighetsvilkåret er oppfylt.

Departementets uttalelse er generell og tar ikke stilling til utfallet i konkrete enkeltsaker.

Departementets vurdering

1. Utgangspunktet for vurderingen etter pbl. § 31-4

Plan- og bygningsloven § 31-4 gir kommunen adgang til å gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav ved tiltak på eksisterende byggverk, dersom unntaket vurderes som forsvarlig ut fra hensynet til sikkerhet, helse og miljø. Bestemmelsen må forstås som en særskilt hjemmel for tiltak på eksisterende byggverk, tilpasset situasjoner der full oppfyllelse av dagens tekniske krav ikke alltid er hensiktsmessig, praktisk mulig eller nødvendig for å oppnå et forsvarlig resultat.

Bestemmelsen gir ikke en generell adgang til å se bort fra tekniske krav. Det må alltid foretas en konkret vurdering av byggverket, tiltaket, kravet det søkes unntak fra, og konsekvensene av å gi unntak.

Formålet med bestemmelsen tilsier at den skal praktiseres på en måte som legger til rette for bedre bruk av eksisterende bygningsmasse, uten at dette går på bekostning av sikkerhet, helse og miljø. En viktig hensikt med pbl. § 31-4 er å gi økt fleksibilitet og insentiver for bolig- og bygningseiere til å oppgradere byggverk til en høyere standard. Bestemmelsen skal bidra til at eksisterende byggverk tas i bruk, vedlikeholdes og oppgraderes, og dermed føre til økt gjenbruk av bygningsmassen.[1]

2. Relevante momenter i forsvarlighetsvurderingen

Forsvarlighetsvurderingen etter pbl. § 31-4 gir anvisning på en bred, konkret og bygningsfaglig vurdering. Det sentrale vurderingstemaet er om det omsøkte tiltaket, med det aktuelle unntaket, samlet sett gir en løsning som er forsvarlig ut fra hensyn til sikkerhet, helse og miljø. Relevante momenter vil blant annet være byggverkets alder, bruk, tilstand, konstruksjon, vernestatus, den tekniske betydningen av kravet det søkes unntak fra, avvikets størrelse, risikoen for brukerne, om det finnes kompenserende tiltak, og hvilke fordeler tiltaket gir.

Der avviket er lite, må kommunen vurdere om avviket i realiteten har betydning for sikkerhet, helse eller miljø i den konkrete saken. Kommunen må likevel vurdere om det aktuelle kravet ivaretar hensyn som gjør seg særlig sterkt gjeldende i den konkrete bruken av byggverket. Det kan også være relevant om tiltaket innebærer bruksendring, oppdeling i flere enheter eller annen endret bruk som kan føre til flere brukere, annen risikoprofil eller større belastning på byggverket enn tidligere. Dersom risikoen ved unntaket kan reduseres gjennom kompenserende tiltak, vil slike tiltak kunne inngå i vurderingen, og kommunen kan stille vilkår for å sikre at løsningen samlet sett blir forsvarlig.

Departementet vil forsøke å illustrere det ovennevnte med noen eksempler.

Eksempel 1: Mindre avvik fra krav til romhøyde

Et eldre bygg skal rehabiliteres. Eksisterende bærekonstruksjoner, brannteknisk himling, etterisolering og føringsveier for ventilasjon gjør at det oppstår et mindre avvik fra krav til romhøyde etter byggteknisk forskrift (TEK17) § 12-7. Dersom rehabiliteringen samlet sett bidrar til å gi bedre ventilasjon, brannsikkerhet, og teknisk standard, kan et mindre avvik fra kravet til romhøyde være forsvarlig. Tiltakshaver må kunne dokumentere at rommene fortsatt har tilfredsstillende brukskvalitet, dagslys, ventilasjon og sikkerhet, og at den reduserte høyden ikke gir uforsvarlige konsekvenser for brukerne. Kommunen kan blant annet stille vilkår om at ferdig romhøyde dokumenteres med målsatte tegninger eller kontrollmåling, og at ventilasjon, dagslys og rømningsforhold dokumenteres som tilfredsstillende.

Eksempel 2: Mindre avvik fra krav til dagslys og utsyn

Et eldre kontor- og forretningsbygg skal rehabiliteres til moderne arbeidslokaler. Det legges opp til at hovedarbeidsplassene plasseres langs fasader med vinduer, dagslys og utsyn. Enkelte rom i byggets indre kjerne, som er tenkt brukt til møterom og stillerom, får ikke tilfredsstillende dagslys eller utsyn etter TEK17 §§ 13-7 og 13-8. Dagslys har betydning for helse og livskvalitet, og unntak fra krav til lys og utsyn bør derfor være konkret begrunnet og dokumentert av tiltakshaver. Unntak fra kravene for de konkrete rommene kan likevel være forsvarlig dersom rommene ikke skal brukes som faste arbeidsplasser, opphold i rommene er kortvarig, og rehabiliteringen av bygget samlet sett fører til at det får bedre teknisk standard, for eksempel gjennom bedre ventilasjon, belysning, brannsikkerhet og tilgjengelighet. Negative virkninger av redusert dagslys og utsyn kan avhjelpes med kompenserende tiltak, for eksempel god kunstig belysning, dokumentert inneklima, bruksmessige begrensninger og kort avstand til fellesarealer med dagslys. Kommunen kan blant annet stille vilkår om at unntaket bare gjelder de angitte rommene, at rommene ikke skal brukes som faste arbeidsplasser, at det skal dokumenteres tilfredsstillende kunstig belysning og ventilasjon, og at bruksbegrensningene skal fremgå av FDV-dokumentasjon.

Eksempel 3: Ombruk av byggevarer  

Etter departementets vurdering er ikke ordlyden i bestemmelsen til hinder for også å legge vekt på klima som en fordel ved tiltaket ved bruk av unntaket. Bestemmelsen kan dermed etter omstendighetene legge til rette for ombruk av byggevarer ved tiltak på eksisterende bygg.

Et eldre kontorbygg skal rehabiliteres og bygges om til moderne kontor- og publikumsrettede lokaler. I den anledning ønsker tiltakshaver å ombruke byggevarer fra bygget, blant annet innerdører i heltre, teglstein fra ikke-bærende innvendige vegger og himlingsplater. De ombrukte byggevarene er i god teknisk stand, men det er ikke mulig å dokumentere egenskapene på samme måte som for nye byggevarer. Kommunen kan etter en konkret vurdering komme til at delvis unntak er forsvarlig. Det kan særlig legges vekt på at ombruken er avgrenset til bestemte byggevarer og bestemte bruksområder som ikke har betydning for konstruksjonssikkerhet, brannsikkerhet, rømningssikkerhet eller andre sentrale hensyn til sikkerhet og helse, og at tiltaket samlet sett innebærer en oppgradering av byggverket i tillegg til redusert materialbruk (klima). Kommunen kan blant annet stille som vilkår at unntaket er begrenset til å gjelde de konkret angitte ombrukte byggevarene, at disse ikke kan brukes i bærende konstruksjoner, branncellebegrensende bygningsdeler eller rømningsvei, at skadde eller svekkede byggevarer skal sorteres ut og ikke brukes, og at ombruken og eventuelle bruksbegrensninger skal fremgå av FDV-dokumentasjonen.

Vi vil for ordens skyld understreke at eksemplene ovenfor ikke må forstås slik at unntak etter pbl. § 31-4 er begrenset til mindre avvik. Bestemmelsen åpner også for å gi mer omfattende unntak, forutsatt at dette etter en konkret og helhetlig vurdering er forsvarlig ut fra hensynene til sikkerhet, helse og miljø.

3. Betydningen av økonomiske forhold

Statsforvalteren spør om vilkåret i tidligere regelverk om at oppfyllelse av tekniske krav ikke kan skje «uten uforholdsmessige kostnader», fortsatt er relevant etter pbl. § 31-4.

Departementets syn er at økonomiske forhold ikke lenger er et selvstendig vilkår, slik som etter den tidligere bestemmelsen. Det innebærer at unntak fra tekniske krav ikke kan begrunnes alene med at det er kostbart å oppfylle kravene.

Samtidig kan økonomiske forhold etter omstendighetene være relevante som del av den konkrete helhetsvurderingen. Dette gjelder særlig der kostnadsspørsmålet i realiteten har betydning for vurderingen av om oppfyllelse av kravet er praktisk gjennomførbart, om tiltaket ellers ikke vil bli gjennomført, eller om en mindre omfattende løsning med kompenserende tiltak kan gi et forsvarlig resultat.

Økonomiske forhold kan derfor ha betydning, men kan ikke tillegges slik vekt at det gis unntak fra krav som er nødvendige for å oppnå et forsvarlig nivå for sikkerhet, helse og miljø. Dersom oppfyllelse av et teknisk krav er nødvendig for å ivareta sikkerhet, helse eller miljø, vil høye kostnader normalt ikke kunne begrunne unntak. Dersom kravet derimot gjelder mindre avvik hvor den konkrete betydningen for sikkerhet, helse eller miljø er begrenset, kan kostnader inngå som et moment i den samlede vurderingen.

4. Om uttalelsen i forarbeidene om «forbedring av byggverket»

Statsforvalteren har vist til uttalelsen i forarbeidene om at «det avgjørende er at det skjer en forbedring av byggverket, særlig av sikkerhetsnivået», og spør om dette skal forstås som et vilkår eller som et sentralt moment.

Etter departementets syn skal uttalelsen forstås som et tungtveiende moment for forsvarlighetsvurderingen etter pbl. § 31-4, men ikke som et absolutt og selvstendig vilkår om at ethvert tiltak må innebære en målbar forbedring av sikkerhetsnivået. Det lovfestede vurderingstemaet er om unntaket er forsvarlig ut fra sikkerhet, helse og miljø, og det skal foretas en konkret og helhetlig vurdering. At tiltaket innebærer en forbedring av byggverket, og særlig av sikkerhetsnivået, vil være et tungtveiende moment som taler for at unntak kan gis. Dersom tiltaket ikke innebærer en klar sikkerhetsmessig forbedring, må kommunen vurdere om løsningen likevel er sikkerhetsmessig forsvarlig, blant annet ut fra byggets alder, bruk, avvikets karakter, nåværende tekniske tilstand og eventuelle kompenserende tiltak.

Bestemmelsen skal derimot ikke brukes til å etablere eller videreføre klart uforsvarlige løsninger, og det må utvises særlig tilbakeholdenhet ved unntak fra krav som skal ivareta liv og helse, som konstruksjonssikkerhet, brannsikkerhet og fare mot flom og skred.

5. Klageinstansens prøving av kommunens vurdering

Statsforvalteren ber departementet klargjøre uttalelsen i forarbeidene om at klageinstansen bør være varsom med å overprøve kommunens vurderinger ved klagebehandlingen.

Uttalelsen skal forstås som en anvisning på at prøvingsintensiteten må tilpasses vurderingens karakter. Der kommunens vurdering bygger på tekniske, bygningsfaglige eller lokale vurderinger som kommunen har særskilte forutsetninger for å foreta, bør Statsforvalteren som klageinstans, etter vårt syn, være tilbakeholden med å overprøve kommunens vurderinger, forutsatt at denne er forsvarlig begrunnet, bygger på riktig rettslig forståelse og det ikke er tatt utenforliggende hensyn.

Statsforvalteren bør derimot ikke være tilsvarende tilbakeholden ved prøving av rene rettsanvendelsesspørsmål, ved mangelfull utredning eller ved usaklige hensyn. Særlig ved manglende eller mangelfull vurdering eller begrunnelse, vil det etter omstendighetene være mest nærliggende å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til kommunen for ny behandling.

6. Betydningen av ordet «kan» i pbl. § 31-4

Statsforvalteren har spurt om bruken av ordet «kan» innebærer at bestemmelsen åpner for et ytterligere forvaltningsskjønn etter at forsvarlighetskravet er oppfylt.

Departementets syn er at ordet «kan» i denne sammenhengen må forstås som en kompetansebestemmelse. Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å gi unntak dersom lovens vilkår er oppfylt. Det avgjørende er om unntaket, etter en konkret vurdering, er forsvarlig ut fra hensynet til sikkerhet, helse og miljø, og om de relevante momentene etter bestemmelsen taler for at unntak kan gis.

Bestemmelsen gir ikke tiltakshaver et rettskrav på å få innvilget unntak. Samtidig gir den heller ikke kommunen fri adgang til å avslå søknaden på grunnlag av utenforliggende eller rent skjønnsmessige hensyn. Kommunen må foreta den konkrete vurderingen som bestemmelsen krever, se for øvrig punkt 7 nedenfor.

Det kan være rom for ulike resultater i saker som ikke er fullt ut sammenlignbare, eller der de tekniske og faktiske vurderingene gir grunnlag for ulike forsvarlige konklusjoner.

7. Avsluttende merknad om kommunens ansvar ved bruk av pbl. § 31-4

Departementet finner avslutningsvis grunn til kort å omtale ansvarsfordelingen mellom kommune og tiltakshaver ved anvendelse av unntaksadgangen etter pbl. § 31-4. 

Etter ordlyden pbl. i § 31-4 er kommunens rolle å avgjøre om det kan gis unntak, og om et slikt unntak er forsvarlig. Det er tiltakshaver, eventuelt ansvarlig søker, som skal begrunne og dokumentere hvorfor det vil være forsvarlig å gi helt eller delvis unntak.[2]  Den helhetlige vurderingen som kommunen foretar, skal bygge på den fremlagte dokumentasjonen. Gir   kommunen unntak innebærer ikke dette i seg selv at kommunen blir ansvarlig for senere tekniske mangler ved tiltaket. Hovedansvaret for at tiltaket gjennomføres i samsvar med lovens krav og eventuelle vilkår i tillatelsen, ligger fortsatt hos tiltakshaver og ansvarlige foretak. Dette følger av pbl. § 23-1 og lovens system for øvrig. Kommunens ansvar etter pbl. § 31-4 er først og fremst å foreta en forsvarlig, konkret og helhetlig vurdering av om unntak kan gis. Men et unntak fritar altså ikke tiltakshaver eller ansvarlige foretak fra ansvaret de har etter pbl. § 23-1. Det endrer kun hvilke krav som faktisk gjelder i den konkrete saken.

 

[1] Se Prop.64L (2020-2021) punkt 4.4.4

[2] Se Prop. 64 L (2020-2021) side 28.