2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunn
Norske barn og unge vokser i dag opp i en medievirkelighet som er svært annerledes enn for bare få år siden. Tilbudet av audiovisuelt innhold har økt dramatisk, og det dukker stadig opp nye tjenester.
Mediebruk kan ha både positive og negative virkninger på mindreårige. Det at audiovisuelt medieinnhold får en stadig større plass i barns liv, innebærer også større risiko for å komme i kontakt med innhold som kan være skadelig.
Det er derfor fortsatt behov for å regulere tilgjengeliggjøring av audiovisuelt medieinnhold med det formål å beskytte mindreårige mot mulig skade.
Samtidig har dagens lovverk klare mangler, både fordi det innebærer at ett og samme bildeprogram reguleres ulikt avhengig av hvilken formidlingsplattform som benyttes og fordi reglene ikke er tilpasset utviklingen innenfor medieteknologi og mediebruk. Det kan i denne sammenheng nevnes at departementet i forbindelse med gjennomføringen av AMT-direktivet i norsk rett gikk inn for å opprettholde gjeldende beskyttelsesregler for audiovisuelle bestillingstjenester som en midlertidig løsning, med henvisning til det pågående arbeidet med et plattformnøytralt beskyttelsessystem, jf. Prop. 9 L (2012–2013) s. 68.
En beskyttelseslov kan ikke alene gi mindreårige full beskyttelse mot skadelig innhold eller sikre norske barn og unge et trygt digitalt oppvekstmiljø. Den teknologiske utviklingen og globaliseringen av markedet for audiovisuell underholdning har gjort levende bilder nærmest allestedsnærværende. Mediebruken øker og flytter over på nyere plattformer som nettbrett og smarttelefoner. Og innholdstilbyderne vil i en del tilfeller ligge utenfor rekkevidden av rent nasjonale regelverk og kontrollsystemer. Dette utfordrer myndighetenes tradisjonelle rolle som beskytter. I tillegg har utviklingen av sosiale medier aktualisert andre problemstillinger, f.eks. knyttet til digital mobbing, opphavsrett, personvern og kildekritikk. En beskyttelseslov må derfor ses som ett element i et større bilde, som både omfatter andre deler av lovgivningen, tiltak for å fremme produksjon av kvalitetsinnhold rettet mot barn og tiltak for å fremme kunnskap som kan bidra til å gjøre barn til trygge og kompetente mediebrukere. En del av disse spørsmålene vil bli tatt opp i de varslede stortingsmeldingene om NRK og filmpolitikken.
Gjennomgangen av regelverket på området er blitt varslet flere ganger, første gang i St.prp. nr. 1 (2008–2009) hvor det heter:
«Utviklingen av ulike former for elektronisk formidling av levende bilder gjør det nødvendig å gjennomgå film- og videogramloven. Selv om loven i prinsippet også gjelder elektronisk omsetning av video, er regelverket og kontrollsystemene utformet med tanke på fysiske eksemplarer. Bl.a. må det vurderes om denne formen for regulering er effektiv og relevant i en situasjon der levende bilder er tilgjengelig i stadig flere sammenhenger, f.eks. gjennom ulike former for elektroniske nettverk der tjenesteyteren like gjerne kan befinne seg utenfor norsk jurisdiksjon.»
Beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold i kringkasting har vært regulert i kringkastingsloven som gjennomfører AMT-direktivet. Audiovisuelle bestillingstjenster har på sin side vært omfattet av film- og videogramlovens regler for omsetning av videogram. Selv om fjernsynsdirektivet i 2007 ble utvidet til audiovisuelle bestillingstjenster videreførte det norske regelverket to-delingen hvor beskyttelse av mindreårige i kringkasting ble regulerert i kringkastingsregelverket mens film- og videogramloven gjaldt for beskyttelse av mindreårige i audiovisuelle bestillingstjenster. Departementet la til grunn at norsk rett dermed oppfylte direktivets krav, men varslet samtidig at det var behov for å vurdere et felles regelverk for slike tjenester. Todelingen av regelverket ble derfor ansett som en midlertidig løsning, jf. Prop. 9 L (2012–2013) s. 68:
«Når det gjelder spørsmålet om å etablere et plattformnøytralt system for beskyttelse av barn og unge vises det til at departementet har igangsatt et arbeid med en egen lov med formål å beskytte mindreårige mot skadelig innhold.
Inntil videre mener departementet at det er mest hensiktsmessig at audiovisuelle bestillingstjenester fortsetter å være regulert gjennom filmlovens system for omsetning og at det ikke gis nærmere regler om beskyttelse av barn og unge i audiovisuelle bestillingstjenester i kringkastingsloven.»
2.2 Høringsnotatet
Kulturdepartementet la 31. januar 2013 frem et høringsnotat med forslag til en ny lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser, med svarfrist 1. mai 2013:
Departementene
Barneombudet
Forbrukerrådet
Datatilsynet
Film & Kino
Klagenemnda for film og videogram
Klagenemnda for mediesaker
Medietilsynet
Norsk filminstitutt
NRK
Barnevakten
Elektronikkbransjen
Familie & Medier
Foreningen Frikanalen
Hovedorganisasjonen Virke
Kabel-Norge
Mediebedriftenes Landsforening
Norsk Videogramforening
Norske Filmbyråers Forening
Norske Filmregissører
Norske Kinosjefers Forbund
Norske Videohandleres Forbund
Norwaco
Næringslivets Hovedorganisasjon
Redd Barna
Videobransjens felleskontor
Aftenposten
Altibox AS
Amedia AS
Apple Norge
Arthaus – stiftelsen for filmkunst
Berner Gruppen
Canal Digital Go
Canal Digital Norge AS
Cinematic Vision
C-More Entertainment
Comoyo – Telenor
Dagbladet
Egmont Norge AS
Euforia Euphoria
Get
Google Norge
Green Chili Entertainment AS
Hollywood Film AS
Homebase AS
Lyse Tele
Modern Times Group AB
MTV Networks
NextGenTel AS
Nordisk Film Distribution AS
Norges televisjon AS
Norkring AS
Norsk Filmdistribusjon AS
Platekompaniet
Polaris Media
Quadriga Norge AS
RiksTV
Samsung Norge
Scanbox Entertainment Norway AS
Schibsted Media Group
SF Anytime
SF Norge As
Sony Nordic
Spaceworld
Telenor Broadcast Holding AS
The Walt Disney Company Nordic
TV 2 AS
TV 2 Sumo
TVNorge AS
Twentieth Century Fox Norway
United International Pictures
VGTV
Viasat AS
VN Music Dreams
I tillegg ble høringssaken senere sendt til Norsk filmklubbforbund.
Følgende har uttalt at de ikke vil avgi høringsuttalelse i saken, eller at de ikke har merknader:
Utenriksdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Arbeidsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Følgende har uttalt seg om realiteten i forslaget:
Samferdselsdepartementet
Justisdepartementet
Barneombudet
Medietilsynet
Norsk filminstitutt
Altibox
Barnevakten
C-more Entertainment
Film & Kino
Fredrikstad kino
Kabel Norge Norske Filmbyråers Forening
Norske kinosjefers forbund
NRK
Redd Barna
Telenor
TV 2
TV Norge
Utkastet har i tillegg vært på EØS-høring etter reglene i lov 17. desember 2004 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven). Gjennom EØS-høringen forelegges norske forslag for andre EØS-land, Sveits, EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og Europakommisjonen. Regelverket ble sendt på EØS-høring 27. mai 2013 med høringsfrist 28. august 2013. Europakommisjonen og ESA hadde enkelte spørsmål og kommentarer til forslaget til gjennomføring av AMT-direktivets regler om skadelig innhold i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, se pkt. 6.7.2.
2.3 Høringsinstansenes hovedsynspunkter
Responsen kan kort oppsummeres slik:
Utkastet ble sendt til ca 90 høringsinstanser. Departementet mottok 27 høringssvar, hvorav 9 (departementer) uttalte at de ikke ville avgi høringsuttalelse i saken eller at de ikke hadde merknader. Justisdepartementet og Samferdselsdepartementet hadde mindre lovtekniske kommentarer uten å ta stilling for eller imot forslaget.
16 uttalte seg om realiteten i lovforslaget. Av disse støttet 11 i all hovedsak forslaget, inkl. bl.a. Barneombudet, Medietilsynet, Film & Kino, Redd barna og NRK. Mange pekte på at det er nødvendig og viktig med en endring/samling/modernisering av reglene på området og flere kommenterte at utkastet klarer dette på en god måte.
I tillegg støttet to andre høringsinstanser (C More entertainment og Altibox) intensjonen med forslaget. Disse hadde samtidig relativt omfattende merknader/innvendinger til deler av utkastet. C More entertainment«ønsker … beskyttelsesloven velkommen og støtter departementet i ambisjonen om å samle et regelverk som i dag er fragmentarisk», men etterlyser særlig en ambisjon om å søke en harmonisering av regelverket med omkringliggende land. Altibox ser både positive og negative ting med forslaget og viser bl.a. til konkurransen med internasjonale aktører som ikke vil være omfattet.
To er i hovedsak negative (TV 2 og Norske filmbyråers forening (NFF)). TV 2 viser bl.a. til konkurransen med internasjonale aktører, mens NFF er særlig kritisk til at Medietilsynet fortsatt skal fastsette aldersgrenser for kinofilm. I tillegg slutter TVNorge seg til høringsuttalelsen fra TV 2.
I sum legger Kulturdepartementet til grunn at høringen gir et solid grunnlag for å gå videre med lovforslaget. På enkelte punkter tilsier innspill fra høringen likevel endringer i forhold til høringsforslaget, jf. drøftelser i Kap. 6.