5 Grunnlag og behov for en beskyttelseslov
5.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet gjennomgikk departementet det rettslige og politiske grunnlaget for lovgivning om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram, og redegjorde bl.a. for internasjonalt regelverk som forplikter Norge på området.
Deretter drøftet departementet den teknologiske utviklingen på området og hvordan denne har endret tilgangen til og bruken av audiovisuelt innhold blant mindreårige. Gjennomgangen viste bl.a. at audiovisuelle medier har en betydelig plass i livet til norske barn og unge, og at de strengeste kontrollregimene gjelder for de mediene som i praksis benyttes minst.
Departementet redegjorde i tillegg for tilgjengelig forskning om skadeeffektene av ulike typer medieinnhold på mindreårige. Forskningen viser at selv om årssakssammenhengene her normalt er for komplekse til å gi definitive svar, så er det klart at medieinnhold kan ha uheldige skadevirkninger på barn og unge.
Deretter gjennomgikk departementet gjeldende regelverk for beskyttelse av mindreårige og viste at dagens skadelighetsbestemmelser er spredt i sektoravgrensede lover som etablerer ulike systemer for beskyttelse av mindreårige for de forskjellige plattformer og visningssteder som tilgjengeliggjør bildeprogram. Konsekvensen av dette er at ett og samme innhold er underlagt ulike regler og beskyttelsessystemer avhengig av hvordan det vises eller omsettes. Dagens system innebærer dermed at graden av beskyttelse avhenger av hvilken plattform som brukes. Denne forskjellsbehandlingen av plattformer og aktører fremstår som urimelig for bransjen og uoversiktlig for publikum.
På denne bakgrunn foreslo departementet derfor i høringsnotatet å samle regelverket om beskyttelse av mindreårige i en egen lov som skal gjelde for de mest aktuelle formene for tilgjengeliggjøring av bildeprogrammer.
5.2 Høringsinstansenes syn
De aller fleste av høringsinstansene som uttalte seg er enige i at det er behov for et regelverk om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram. Flere er også enige i vurderingen om at behovet for beskyttelsesregler aldri har vært større enn i dag. For eksempel deler Film & Kino«… departementets syn på at utviklingen i medieteknologi og mediebruk tilsier at beskyttelse av barn og unge mot skadelige medieinntrykk er større enn noen gang.» Redd barna viser til at «… den raske utviklingen i medieteknologien og barns mediebruk tilsier at det er behov for en lov for å beskytte barn mot skadelige medieinntrykk. Det at stadig yngre barn utforsker digitale verktøy til å veksle mellom aktiviteter som å se på TV, laste ned spill og til å se på filmer skaper et behov hos foreldre for lett tilgjengelig og god informasjon om aldersklassifisering, aldersgrenser og informasjon om tiltak for å overholde aldersgrenser. Vi mener at lovforslaget vil være et positivt og godt tiltak for å støtte foreldres mulighet til å kontrollere de aller yngste barnas mediebruk.»
De fleste som uttaler seg om spørsmålet er også positive til forslaget om å erstatte dagens mer fragmentariske regelverk med én lov som vil omfatte de viktigste plattformene (prinsippet om plattformnøytralitet). For eksempel uttaler C More Entertainment at:
«C More finner det spesielt positivt at departementet ønsker å tilpasse regelverket til dagens mediebruk. Spesielt er det viktig å oppnå så plattformuavhengig regulering som mulig. Barn og unge veksler sømløst mellom innhold levert via ulike typer distribusjonsplattformer som i dag er regulert av ulike typer regler. Plattformspesifikk regulering innebærer at det oppstår ulogiske rettslige skiller som vanskelig kan begrunnes ut fra medieinnholdet eller situasjonen i markedet.»
De eneste av høringsinstansene som på generelt grunnlag stiller seg negative til lovforslaget er TV 2 og Norske filmbyråers forening (NFF). (I tillegg slutter TVNorge seg «i det alt vesentlige» til høringsuttalelsen fra TV 2.) TV 2 finner det «høyst tvilsomt om det er behov for en slik detaljert regulering av disse forholdene som det tilsendte høringsutkast gir uttrykk for. Dette gjelder desto mer ettersom loven kun kan gis anvendelse på forhold som jurisdiksjonsmessig finner sted i Norge, mens all tilgang til audiovisuelt materiale fra for eksempel utenlandske nettsteder faller utenom regelverket. Det er således lite hensiktsmessig å etablere et omfattende regelverk som meget lett kan omgås for dem som måte ønske det.» NFF viser på samme måte til den begrensede rekkevidden av nasjonale regelverk på dette området og uttaler:
«Vi er altså ikke uenige i at det kan være nødvendig å forsøke å beskytte mindreårige mot mulig skade, men skeptiske til om det er mulig å fange opp alle bildeprogrammer som omfattes av lovens virkeområde, siden det i vår medievirkelighet vil være mulig å få tilgang på bildeprogrammer som ikke nødvendigvis kommer gjennom norskkontrollerte kanaler og derfor heller ikke vil ha en aldersgrense i henhold til dette lovforslaget.»
5.3 Departementets vurdering
Den store rollen som audiovisuelle medier spiller i barn og unges liv gjør det viktig både å ha kunnskap om hvordan bildeprogram påvirker mindreårige og effektive virkemidler for å motvirke eventuelle skadevirkninger. Dette taler for en samordning av gjeldende regler og for at regelverket tilpasses dagens medievirkelighet gjennom etablering av en egen lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram.
5.3.1 Rettslig og politisk grunnlag
5.3.1.1 Innledning
Beskyttelse av barn og unge mot skadelig medieinnhold er generelt høyt prioriterte politiske hensyn i de fleste europeiske land. Dette illustreres blant annet ved at de fleste land har regelverk som er ment å beskytte mindreårige mot skadelig innhold fra ulike medieplattformer.
5.3.1.2 Grunnloven § 100
Grunnloven § 100 om ytringsfrihet ble revidert i 2004. Den nye bestemmelsen innebærer et mer fullstendig grunnlovsvern som bl.a. omfatter alle sider ved ytringsfriheten (inkl. informasjonsfriheten) og likestiller alle typer medier.
I den nye bestemmelsen er forbudet mot forhåndssensur av trykt skrift videreført og utvidet til å omfatte enhver ytring, uavhengig av medium. Forbudet er også utvidet til å gjelde «andre forebyggende forholdsregler». Med dette menes krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom, f.eks. konsesjonsordninger på medieområdet. Bestemmelsen er ikke til hinder for krav om tillatelse som er begrunnet i tekniske forhold, f.eks. dagens ordning med kringkastingskonsesjoner.
Det er gjort et særlig unntak fra forbudet for tiltak som er nødvendige for å «å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder». Bakgrunnen for dette er en avveining av hensynet til ytringsfrihet på den ene siden og behovet for beskyttelse av barn og unge mot skadelige skildringer på den andre. Når det gjelder mindreårige, har man lagt til grunn at hensynet til beskyttelse kan veie tyngre enn hensynet til ytringsfriheten. Forutsetningen er at de aktuelle tiltakene er «nødvendige» for å beskytte barn og unge.
Nytt i § 100 er også grunnlovsfestingen av det såkalte infrastrukturkravet, dvs. myndighetenes ansvar for å legge til rette for en «åpen og opplyst offentlig samtale». Med dette er myndighetene gitt en aktivitetsplikt dersom det offentlige rommet ikke fungerer på en måte som fremmer «sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse». Departementet legger til grunn at dette ansvaret også kan begrunne tiltak for å beskytte barn og unge mot potensielt skadelig påvirkning fra levende bilder.
Som følge av endringen av § 100 ble det nødvendig å oppheve den såkalte «voksensensuren», dvs. den obligatoriske forhåndskontrollen av filmer som bare skal vises for personer over 18 år. Departementet la frem et lovforslag om dette i 2006, jf. Ot.prp. nr. 72 (2005–2006). Stortinget støttet i hovedsak forslagene og lovendringene trådte i kraft 1. januar 2007.
Grunnloven anerkjenner at hensynet til beskyttelse av barn og unge kan begrunne innskrenkninger i ytringsfriheten. Generelt legger departementet også til grunn at ordninger som ikke griper inn i ytringsfriheten i større grad enn de som gjaldt i 2004 (med de justeringer som ble gjort som følge av den nye § 100) i utgangspunktet må være akseptable.
5.3.1.3 Internasjonale forpliktelser
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)
Gjennom menneskerettsloven av 21. mai 1999 er både Den europeiske menneskerettskonvensjon1, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter2 og Barnekonvensjonen3 gjort direkte gjeldende som norsk lov. Etter § 3 i loven skal disse konvensjonene «ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning».
EMK artikkel 10 verner ytringsfriheten, inkludert retten til å motta og formidle informasjon, uten inngrep fra offentlige myndigheter og uavhengig av nasjonale grenser («regardless of frontiers»). Innskrenkninger i ytringsfriheten slik den er vernet etter første ledd må ifølge bestemmelsens andre ledd være foreskrevet ved lov og være «necessary in a democratic society» på bakgrunn av ulike nærmere definerte hensyn, inkl. «the protection of health and morals».
I motsetning til Grunnloven § 100 inneholder ikke EMK noe uttrykkelig forbud mot forhåndssensur. Det følger likevel av rettspraksis i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) at inngrep i ytringsfriheten i form av ordninger med forhåndssensur er særlig betenkelige og at det derfor kreves svært sterke grunner før slike ordninger kan anses nødvendige i et demokratisk samfunn.
EMK artikkel 10 vil dermed sette skranker for regler om forhåndskontroll av kinofilm, men det er antatt at dagens ordninger i seg selv ikke er i strid med bestemmelsen. EMD har i Wingrove-saken4 slått fast at tilsvarende ordninger med forhåndskontroll ikke er i strid med EMK art. 10. Første ledd i artikkel 10 åpner dessuten uttrykkelig for konsesjonsordninger for kringkastings- og kinovirksomheter.
Barnekonvensjonen
Barnekonvensjonen artikkel 13 sikrer barns ytringsfrihet, inkludert retten til å «søke, motta og meddele opplysninger og ideer av ethvert slag». Dette inkluderer retten til å søke og motta ytringer i form av levende bilder, enten de er formidlet på kino, video, fjernsyn eller internett. På samme måte som voksne, har barn behov for informasjon om temaer som opptar og berører dem, i formater som er tilpasset deres alder og evner.
Begrensninger i barns ytringsfrihet må ifølge artikkel 13 være fastsatt ved lov og være «nødvendige» av spesielle årsaker. Hensyn som kan begrunne innskrenkninger i barns ytringsfrihet er bl.a. hensynet til «offentlig helse eller moral». Bestemmelsen pålegger medlemsstatene å unnlate å begrense barns ytrings- og informasjonsfrihet, uten i bestemte tilfeller og på bestemte måter.
Konvensjonens artikkel 17 går lenger og slår fast at statene også har en plikt til aktivt å sikre barn «tilgang til informasjon og stoff fra forskjellige nasjonale og internasjonale kilder». Artikkel 17 er med dette en parallell til det såkalte infrastrukturkravet i det nye sjette ledd i Grl. § 100, som pålegger myndighetene et ansvar for aktivt å legge forholdene til rette for ytringsfrihet for borgerne.
På den annen side følger det av konvensjonens artikkel 17 bokstav e at statene også har et ansvar for å «beskytte barn mot informasjon og stoff som er skadelig for barns velferd5». FNs Committee on the Rights of the Child (CRC), som er en uavhengig ekspertkomité som overvåker implementeringen av barnekonvensjonen, har om artikkel 17 e særlig understreket behovet for klar identifikasjon av potensielt skadelig informasjon i mediene, i tillegg til behovet for å bedre mediekunnskapen blant barn og unge. Komiteen har også lagt til grunn at det kan være behov for sterke virkemidler for å beskytte særlig de yngste barna mot skadelig innhold som nærgående seksuelle skildringer og grov vold.
AMT-direktivet
Direktivet om audiovisuelle medietjenester (AMT-direktivet)6 er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i kringkastingsloven, film- og videogramloven og åndsverkloven. Endringene trådte i kraft 1. januar 2013.7 AMT-direktivet er en utvidelse av reglene som følger av det såkalte fjernsynsdirektivet.8 Gjennomføringen av AMT- direktivet innebærer at virkeområdet til kringkastingsloven utvides ettersom direktivet omfatter audiovisuelle bestillingstjenester i tillegg til fjernsynssendinger.
Med audiovisuelle bestillingstjenester menes ifølge direktivet «en audiovisuell medietjeneste som leveres av en tilbyder av medietjenester for visning av programmer på et tidspunkt som brukeren velger og på dennes anmodning, på grunnlag av en programkatalog som er valgt ut av tilbyderen av medietjenester».9 Til forskjell fra kringkasting som mottas direkte og samtidig, kjennetegnes bestillingstjenestene ved at mottaker selv velger tidspunkt for når programmet skal sees. Fjernsynssending er i direktivet definert som «en audiovisuell medietjeneste som leveres av en tilbyder av medietjenester for samtidig visning av programmer på grunnlag av en programoversikt».10
Bakgrunnen for AMT-direktivet er erkjennelsen av behovet for å legge til rette for fremveksten av et felles informasjonsområde, unngå konkurransevridning blant tilbydere av audiovisuelle medietjenester samt bedre rettssikkerheten. Dette innebærer at det er nødvendig med et minste sett felles grunnregler for alle audiovisuelle medietjenester, både for fjernsynssending og for bestillingstjenester.11 Direktivet er et såkalt minimumsdirektiv, det vil si at medlemsstatene kan anvende mer detaljerte eller strengere regler på de områder som samordnes av direktivet, forutsatt at disse reglene er i samsvar med alminnelige prinsipper i EØS-retten.12
Direktivets artikkel 12 pålegger medlemsstatene å treffe egnede tiltak for å sikre at audiovisuelle bestillingstjenester som i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling bare blir gjort tilgjengelig på en måte som sikrer at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til slike programmer. Bestemmelsen legger mao. opp til at medlemsstatene kan tillate slike programmer dersom det treffes egnede tiltak som gjør at mindreårige ikke får tilgang til programmene. Begrepet «egnede tiltak» er ikke nærmere definert i direktivet, men fortalen punkt 60 inneholder eksempler på tiltak som kan benyttes. Dette kan dreie seg om personlige identifikasjonsnumre (PIN-koder), filtreringssystemer eller merking. Ifølge fortalen må de aktuelle tiltakene balanseres mot den grunnleggende ytringsfriheten som er fastslått i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter.
For fjernsyn pålegger direktivets artikkel 27 EØS-landene å treffe passende tiltak for å sikre at programmer med alvorlig skadelig innhold ikke sendes. Denne bestemmelsen er allerede gjennomført ved forbudet i kringkastingsloven § 2-7 første ledd, jf. kringkastingsforskriften § 2-5.
Artikkel 27 nr. 2 gjelder programmer av mindre alvorlig karakter, dvs. programmer som «kan være skadelig» for mindreårige. Denne bestemmelsen er gjennomført ved den såkalte vannskillebestemmelsen i kringkastingsloven § 2-7 annet ledd og kringkastingsforskriften § 2-6. Direktivet inneholder ikke noen tilsvarende bestemmelse for audiovisuelle bestillingstjenester.
Lovforslaget innebærer at direktivets bestemmelser om beskyttelse av mindreårige i fjernsynssendinger og på audiovisuelle bestillingstjenester vil bli gjennomført i norsk rett gjennom beskyttelsesloven når den eventuelt trer i kraft. Direktivet vil derfor sette visse rammer for regulering av slike tjenester i loven.
5.3.2 Barn og unges mediebruk
I løpet av de siste årene har den teknologiske utviklingen ført til en kraftig økning i både tilbudet og tilgjengeligheten av audiovisuelt innhold. I tillegg innebærer digitaliseringen at ulike medier og mediemarkeder overlapper hverandre på en annen måte enn før. Samtidig som mengden innhold og tilgjengelighet øker, ser vi at en stadig mindre andel av barns og unges faktiske forbruk av audiovisuelt innhold skjer gjennom de arenaene som per i dag er underlagt offentlig kontroll. Den teknologiske utviklingen har også muliggjort at audiovisuelt innhold i stadig større grad hentes fra kilder som ligger utenfor rekkevidden av nasjonal lovgivning og nasjonale kontrollordninger.
Rapporten «Barn og medier 2014»13 viser at barn og unge i aldersgruppen 9-16 år har stor tilgang til ulike medier. Tilnærmet alle har tilgang til TV (98 %). Nesten like mange har tilgang til PC/Mac (95 %) og DVD/Blu-ray spiller (94 %), mens noen færre har tilgang til spillkonsoll (86 %) eller nettbrett (82 %). I tillegg til tilgang i fellesrom i huset, har mange barn og unge også tilgang til ulike audiovisuelle medier på sitt eget rom. Dette gjør det vanskeligere for foreldre å få en fullstendig oversikt over mediebruken til barna. Hele 69 prosent av barna i undersøkelsen sier de har tilgang til PC/Mac på eget rom, 56 prosent har tilgang til nettbrett, mens henholdsvis 47 og 43 prosent har tilgang til TV eller spillkonsoll på rommet sitt. 94 prosent av barna i alderen 9 til 16 år oppgir at de har mobiltelefon. De fleste av disse har smarttelefon (83 %). To prosent oppgir at de deler mobil med andre i familien.
Barn og unges tilgang til og bruk av audiovisuelle medier er altså formidabel og medieteknologi er i dag, på en helt annen måte enn tidligere, en integrert del av barn og unges liv. I snitt bruker barn i aldersgruppen 3 til 7 år 522 timer i året, dvs. 86 minutter per dag, på henholdsvis fjernsyn, Internett, DVD og kino. I tillegg bruker denne gruppen 11 minutter en tilfeldig dag på å spille dataspill.14
For aldersgruppen 9 til 15 år er tidsbruken enda høyere. Omregnet til et helt år viser tall fra «Norsk Mediebarometer 2013»15 at til sammen 1448 timer i året, dvs. nesten 4 timer pr. dag, brukes på fjernsyn, Internett, DVD og kino. I tillegg kommer bruk av dataspill. I følge undersøkelsen «Barn og Medier 2014» oppgir 94 prosent av alle barn i alderen 9-16 år at de spiller data/TV-spill på fritiden. Nær alle gutter (98 %) spiller, men også mange jenter (90 %) oppgir at de spiller digitale spill. 45 prosent av guttene og 30 prosent av jentene i undersøkelsen oppgir at de spiller flere ganger om dagen.
Fjernsyn og innhold distribuert via nett og mobil er norske mindreåriges hovedkilder til audiovisuelt innhold, mens kino og video etter hvert utgjør en liten andel av barn og unges samlede forbruk. I løpet av et år bruker for eksempel barn og unge i aldersgruppen 9 til 15 år ca. 120 ganger mer tid på internett, og 105 ganger mer tid foran fjernsynet, enn på kino. Likevel er det fremdeles kinoen som er underlagt den strengeste innholdsreguleringen.
Dette viser at mediebruken blant barn og unge i Norge i økende grad har flyttet seg over på plattformer som i mindre grad er regulert og underlagt offentlig kontroll, eller plattformer som bare i begrenset grad lar seg regulere gjennom ensidig nasjonal lovgivning.
5.3.3 Forskning på barn, unge og medier
Mediebruk kan ha både positive og negative virkninger på barn og unge. I forskningssammenheng har man tradisjonelt likevel vært mest opptatt av de negative effektene medieinnhold kan ha. Dette har også vært et hovedanliggende når det gjelder beskyttelsesperspektivet og regulering av audiovisuelt innhold for barn og unge.
Forskning på barn, unge og medier er mangfoldig og har gjennom tidene foregått innenfor ulike forskningstradisjoner og tverrfaglige felt. Samtidig har synet på medienes innflytelse og potensielle påvirkning, samt tanker om barnets samhandling med medieinnhold, variert. Forskjellige forskningsperspektiver og metoder har derfor gitt mange og ulike svar. De fleste forskere innenfor publikumsforskning i dag betrakter mediepåvirkningen som sammensatt. De aller fleste ser også på barn som kompetente og aktivt fortolkende, men legger til grunn at det er store variasjoner i barns mediekompetanse også innen samme alderskategori.
I følge den britiske medieforskeren Barrie Gunter kan man dele inn mulige medieeffekter i tre ulike kategorier: emosjonelle, kognitive og atferdsmessige virkninger.16
Emosjonelle virkninger handler om de følelsene en film eller et innhold kan frembringe, både positive og negative. Mange barn og unge liker å teste ut følelsene sine i møtet med et innhold. For eksempel oppsøker noen skumle filmer frivillig, fordi de liker følelsen av å bli skremt. Medierådet i Danmark kaller dette for «det gode gys».
Kognitive virkninger handler om hvordan medier er med på å forme ens tanker, ideer, holdninger eller forestillinger om verden. Grunntanken har vært at stadig eksponering for voldelig innhold kan føre til en tilvenning også til virkelig vold, noe som kan gi mangelfulle eller fraværende reaksjoner og endrede holdninger hos den som ser.
Handlingsvirkninger, dreier seg om hvordan medieinnhold eventuelt har innflytelse på mottakerens handlinger. Innenfor denne kategorien finner vi effektforskningstradisjonen som var særlig sterk på 60- og 70-tallet. En gjennomgang av denne forskningen finnes bl.a. i den svenske offentlige utredningen «SOU 1981:16 Film och TV i barnens värld». Resultatene fra denne type forskning er til dels omstridt og har ikke gitt entydige svar.
Virkningen av å se vold eller seksualisert innhold har fått særlig oppmerksomhet i denne sammenheng. Men forskningen innenfor disse områdene er dels mangelfull, eller ulike studier har gitt til dels motstridende svar. Når det gjelder seksuelt innhold og pornografi finnes det svært få empiriske undersøkelser om virkning av slikt innhold.17 I rapporten «Våld och pornografi i medierne: åsikter om medievåldets och pornografienes påverkan på unga människor»18, slås det fast at sammenhengen mellom voldsskildringer i audiovisuelle medier og hvordan barn og unge eventuelt påvirkes, er meget kompleks. Mediene kan være en faktor i samspill med flere andre faktorer som gjør at ulike personer påvirkes på ulik måte. Alder, modenhet, personlighet, kjønn, sosial tilhørighet, livssituasjon, relasjoner og type vold som ses, er noen av de forholdene som kan spille inn i denne påvirkningsprosessen. Av denne rapporten fremgår det likevel at de fleste forskere er enige om at vold i audiovisuelle medier har konsekvenser for seernes opplevelser, tanker, følelser, preferanser og referanserammer, men at dette ikke betyr at det behøver å gi seg utslag i utagerende vold (side 13 i rapporten). Det er de samlede inntrykk som øker eller minsker tilbøyeligheten til å handle på en bestemt måte. På denne indirekte og forsterkende måten kan visse voldsskildringer bidra til økt aggresjon hos visse individer under visse forutsetninger.
En lignende konklusjon presenteres i NOVA-rapporten «Medievold avler vold – reell frykt eller moralsk panikk?»19 fra 2010. I rapporten gjengis og diskuteres forskning på forholdet mellom vold i media og egen utøvelse av vold. Studien baserer seg på en gjennomgang av foreliggende litteratur fra perioden 1995 til 2010. Ifølge rapporten er usikkerheten stor knyttet til hvorvidt det er mulig å fastslå at voldelig medieinnhold er skadelig, men at en nyansert konklusjon vil være å si at medievold kan være skadelig for noen. Det fremheves at reguleringen av medievold derfor heller bør styres av verdier som samfunnet ønsker å fremme, og at slike verdier til syvende og sist ikke kan gis en empirisk begrunnelse.
5.3.4 Utfordringer med dagens regelverk
Ovennevnte viser at det er et klart behov for effektiv regulering og kontrollsystemer for beskyttelse av mindreårige. Samtidig er det en rekke utfordringer knyttet til gjeldende regelverk på området:
Medieteknologien gjør det nå mulig for brukerne å bevege seg mer eller mindre sømløst mellom det som tidligere var klart adskilte medieplattformer. Likevel er dagens bestemmelser om beskyttelse av mindreårige basert på en tradisjonell sektorinndeling. Konsekvensen er et uoversiktlig system der ett og samme bildeprogram vil være underlagt ulike regler, beskyttelsessystemer og krav til forbrukeropplysning avhengig av hvordan innholdet tilgjengeliggjøres.
Til dels er systemene også kompliserte i seg selv. For eksempel vil Medietilsynet for kinofilm både fastsette en aldersgrense, vurdere egnethet/målgruppe og ev gi en «fraråding» (som i praksis utgjør en anbefaling til foreldre om å ikke benytte seg av den såkalte ledsagerregelen).
Verken kringkastingsloven eller film- og videogramloven har noe uttalt formål, og lovene består dels av beskyttelsesregler og dels av regler som ivaretar andre kulturpolitiske hensyn.
Den mest omfattende reguleringen gjelder tradisjonelle medieformer som i dag står for en relativt liten andel av barns totale mediebruk (kino og DVD), mens regelverket i mindre grad er tilpasset, eller også har et uavklart forhold til, nye måter å konsumere medieinnhold på.
På enkelte punkter kan det også hevdes at dagens regler gir forbrukerne en falsk trygghet. Alle videogram som omsettes på det norske markedet skal registreres i Medietilsynet, og tilsynet kan gjennomføre lovlighetskontroll f.eks. basert på registeropplysninger. Tilsynet har imidlertid ikke hjemmel til å overprøve den aldersgrensen som distributøren har satt for et videogram eller nekte registrering, med mindre innholdet er i strid med de absolutte grensene i straffeloven. Likevel krever reglene at videogram ved omsetning merkes med bl.a. aldersgrense og Medietilsynets logo (og opplysningene blir gjerne plassert i samme rute på omslaget). Departementet mener at dette kan gi publikum et feilaktig inntrykk av at aldersgrensen er gitt en offentlig godkjenning.
Samlet sett mener departementet at dagens regelverk er uoversiktlig og utilfredsstillende, både for publikum, bransjen og forvaltningen.
Se nærmere om gjeldende rett i kapittel 3.
5.3.5 Oppsummering
Barn og unges rett til å motta og innhente informasjon – også i form av levende bilder – er vernet i Grunnloven § 100 og internasjonale konvensjoner som Barnekonvensjonen og den Europeiske menneskerettskonvensjonen. Samtidig har barn rett til beskyttelse mot innhold som kan være skadelig for deres velbefinnende. Dette slås uttrykkelig fast i Barnekonvensjonens artikkel 17, men kan også utledes av Grunnloven § 100. I tillegg pålegger direktivet om audiovisuelle medietjenester (AMT- direktivet) medlemsstatene å treffe egnede tiltak for å sikre at audiovisuelle bestillingstjenester som i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling bare blir gjort tilgjengelig på en måte som sikrer at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til slike programmer.
Disse to rettighetene – dvs. retten til ytrings-/informasjonsfrihet og retten til å bli beskyttet mot skadelig innhold – vil måtte avveies ved utarbeidelsen av regulering på det audiovisuelle området. Et beskyttelsessystem kan ikke være så finmasket at det i praksis hindrer barns rett til å søke, motta og meddele opplysninger og ideer. Departementet legger til grunn at dette blir en proporsjonalitetsvurdering. Normer for hva slags (audiovisuelt) innhold som kan formidles til barn og unge, og beskyttelsessystemer for å sikre at disse normene blir overholdt, må stå i et rimelig forhold til risikoen for skade dersom barn og unge skulle få tilgang til det aktuelle materialet.
Norske barn og unge vokser i dag opp i en medievirkelighet som er svært annerledes enn for bare få år siden. Tilbudet av audiovisuelt innhold har økt dramatisk, og det dukker stadig opp nye tjenester. Den teknologiske utviklingen har medført at dagens barn og unge møter audiovisuell underholdning på stadig flere steder og i stadig flere situasjoner. På en helt annen måte enn tidligere er medieteknologi en integrert del av barn og unges liv. Dette øker også risikoen for å komme i kontakt med innhold som kan være skadelig. Departementet legger derfor til grunn at behovet for beskyttelsessystemer og et effektivt regelverk er større enn noen gang.
Samspillet mellom barn og medier er komplekst, og forskningen gir ikke entydige svar. Det er likevel klart at audiovisuelt innhold kan ha mange ulike virkninger. Det å se en film eller et program kan engasjere, glede og stimulere fantasien. Men det kan også ha negative virkninger. Barn og unge kan bli skremt eller urolige av det de ser, eller innholdet kan gi opphav til bekymring eller skape forvirring rundt forestillinger av hva som anses som rett og galt. Noe innhold kan også innebære en risiko for alvorlig skade for mindreårige.
Samtidig er det klart at regelverket på området ikke er tilpasset dagens medievirkelighet. Bl.a. gjelder det ulike regelverk og beskyttelsessystemer for de ulike medieplattformene. Konsekvensen er at ett og samme bildeprogram vil være underlagt ulike regler og ulike beskyttelsessystemer avhengig av hvor og hvordan innholdet vises eller omsettes.
Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en egen lov om beskyttelse av barn og unge mot skadelig bildeprogram. Høringen viste at det er bred enighet om fordelene ved å samle regler om beskyttelse av barn og unge i én felles lov.