Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 46 LS (2014–2015)

Endringer i sjøloven (erstatningsansvar ved transport av farlig gods m.m.) og samtykke til ratifikasjon av protokoll 30. april 2010 til den internasjonale konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer, 1996

Til innholdsfortegnelse

5 Spørsmålet om norsk ratifikasjon av 2010 HNS-konvensjonen

5.1 Sjølovkomiteens anbefaling om at Norge ratifiserer 1996 HNS-konvensjonen

Sjølovkomiteen anbefaler i NOU 2004: 21 at Norge ratifiserer 1996 HNS-konvensjonen fordi konvensjonen vil styrke de skadelidtes stilling. Sjølovkomiteen uttaler i NOU 2004: 21 punkt 3.4, side 21:

«HNS-konvensjonen innebærer som nevnt en styrking av skadelidtes stilling ved sjøulykker med farlig gods. Potensialet for alvorlige personskader kan være meget stort ved frakt av farlig gods, for eksempel når det transporteres giftige eller eksplosjonsfarlige stoffer. De elementene i konvensjonen som særlig vil bidra til å styrke skadelidtes stilling er: Et klart definert lovhjemlet objektivt ansvar med betydelig høyere ansvarsgrenser enn etter gjeldende rett, forsikringsplikt for ansvaret etter konvensjonen og en rett for skadelidte til å kreve erstatning direkte fra forsikringsgiveren, samt adgang til å kreve erstatning fra et internasjonalt erstatningsfond for den delen av tapet som ikke dekkes innenfor det begrensede rederansvaret.
Utsiktene til at forurensningsmyndigheten får dekket alle sine kostnader ved oppryddingstiltak eller forurensning i forbindelse med slike ulykker vil også forbedres. Selv om det prinsipale ansvaret for å iverksette tiltak for å hindre forurensning ved sjøulykker påligger den ansvarlige, vil det i praksis ofte være forurensningsmyndighetene som faktisk gjennomfører tiltakene. Etter gjeldende rett kan rederansvaret begrenses etter globalbegrensningskonvensjonen, som er gjennomført i sjøloven kapittel 9 […]. HNS-konvensjonen har betydelig høyere ansvarsgrenser enn globalbegrensningskonvensjonen, som ved gjennomføring av konvensjonen vil gå foran sjøloven kapittel 9. Konvensjonen vil dermed bidra til at det blir større utsikter til dekning av de kostnadene som påløper ved statlige aksjoner mot akutt forurensning i forbindelse med sjøulykker med farlig gods. F.eks. vil ansvarsgrensen for et skip på 10 000 bruttotonn øke fra ca. 42 mill. kroner etter globalbegrensningskonvensjonen (andre skader enn personskader) til 220 mill. kroner etter HNS-konvensjonen […].»

Sjølovkomiteen trekker videre frem betydningen av et internasjonalt regelverk og uttaler om dette i NOU 2004: 21 punkt 3.4 side 20:

«Det er flere forhold som tilsier at det er mer effektivt å etablere et internasjonalt regelverk på dette området enn å vedta egne nasjonale regler uten konvensjonsbinding. For det første er skipsfarten en utpreget internasjonal næring hvor det er fordelaktig med harmonisering av ansvarsreglene i Norge og andre land. For det andre lar regler om forsikringsplikt i skipsfarten seg vanskelig gjennomføre effektivt uten internasjonal regulering. For det tredje vil et erstatningsfond som nevnt bare kunne etableres gjennom et internasjonalt regelverk. For det fjerde – dersom prosessindustrien skal være en økonomisk bidragsyter, slik det er lagt opp til i HNS-konvensjonens regler om avgiftsplikt til fondet – taler konkurransehensyn for at det, i hvert fall innenfor EØS-området, er mest mulig ensartede regler på dette området.»

Videre peker komiteen på at norsk skipsfart, industri og forsikringsnæring har stilt seg positive til at Norge slutter seg til HNS-konvensjonen.

Sjølovkomiteen legger også vekt på hensynet til utviklingen i EU og betydningen av nordisk rettsenhet på sjørettens område. Om dette uttaler Sjølovkomiteen i NOU 2004: 21 punkt 3.4, side 21:

«I vurderingen av spørsmålet om Norge bør ratifisere HNS-konvensjonen har komiteen også lagt vekt på at EU-landene har gått inn for å gjennomføre konvensjonen. Som nevnt i punkt 3.2 har mange av medlemsstatene rapportert til EU-kommisjonen om at det arbeides med gjennomføring av konvensjonen, og Rådsbeslutning av 18. november 2002 legger sterke føringer på at alle EU-landene skal ha gjennomført de nødvendige lovendringer for å kunne ratifisere eller tiltre konvensjonen innen 30. juni 2006. Det er av særlig betydning for Norge at Sverige, Danmark og Finland, som Norge har tradisjon for å samordne sjørettslovgivningen med, legger opp til å gjennomføre konvensjonen.»

Når det gjelder virkningene for norsk industri, uttaler Sjølovkomiteen i NOU 2004: 21 punkt 3.4, side 21 at den antar at HNS-konvensjonen ikke vil få vesentlig virkning for norsk industri. Sjølovkomiteen peker i den forbindelse på at Norge har en begrenset import av de stoffene som er avgiftspliktige etter konvensjonen, og at man antar at det ikke dreier seg om flere enn 10–15 norske selskaper som vil være avgiftspliktige til HNS-fondet.

5.2 Forslaget i høringsbrev 5. april 2011 og 23. april 2014 om undertegning og ratifikasjon av 2010-protokollen

Etter Sjølovkomiteens anbefaling i 2004 har det skjedd en utvikling når det gjelder arbeidet internasjonalt med gjennomføring av HNS-konvensjonen, som er beskrevet i punkt 2.1.3, og som resulterte i protokollen fra 2010 som tar sikte på å løse de problemene som hadde oppstått knyttet til 1996-konvensjonen.

Justis- og politidepartementet sendte i brev 5. april 2011 spørsmålet om norsk undertegning av 2010-protokollen på høring og viste i den forbindelse til det følgende:

«Norge er blant signatarstatene til HNS- konvensjonen 1996. Norge har, sammen med Canada og Storbritannia, arbeidet aktivt for utarbeidelsen av HNS-protokollen 2010. En tidlig undertegning av HNS-protokollen 2010 vil bekrefte og videreføre Norges engasjement i arbeidet med å etablere et fungerende, internasjonalt ansvarsregime for farlig gods.
Som det fremgår av redegjørelsen (under punkt 2) ovenfor, har Norge ikke særskilte regler om erstatning og forsikring i anledning av skader forårsaket av farlig gods som transporteres som last om bord i skip. Gjennomføring av HNS-konvensjonen 2010 i norsk rett vil bidra til å klargjøre og styrke skadelidtes rettsstilling i tillegg til at ansvarsgrensene etter HNS-konvensjonen gir bedre dekning enn 1996-globalbegrensningskonvensjonen, slik denne er gjennomført i sjøloven kapittel 9.
HNS-konvensjonen 2010 inngår som et viktig ledd i arbeidet i regi av FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization) med å etablere et globalt ansvarsregime for forurensing fra skip i forbindelse med sjøulykker. På alle viktige områder der skipsulykker medfører betydelige tap for tredjepersoner, er det i regi av IMO vedtatt internasjonale ansvarskonvensjoner som pålegger forsikringsplikt. Når alle IMO-konvensjonene er trådt i kraft, vil de viktigste typene sjørettslige erstatningskrav utenfor kontrakt være dekket av internasjonale regler om forsikringsplikt. Som nevnt (under punkt 3) ovenfor, vil ikrafttredelse av HNS-konvensjonen 2010 internasjonalt bidra til å gi høyere dekning enn det som følger av London-konvensjonen 1976 om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, som endret ved endringsprotokollen av 1996. En bred tilslutning av HNS-konvensjonen 2010 vil særlig ha betydning overfor stater som ikke har tiltrådt 1996-globalbegrensningskonvensjonen, og i stedet har lavere begrensningsbeløp basert på 1976-konvensjonen eller tidligere konvensjoner.»

I Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev 23. april 2014 foreslo departementet at Norge slutter seg til 2010-protokollen, og viste i denne forbindelse til det følgende:

«Norge var en pådriver i arbeidet med 2010 HNS-protokollen. Høringsinstansene har blitt holdt orientert om arbeidet underveis. Departementet nevner her:
Norge undertegnet 1996 HNS-konvensjonen 25. september 1997. Ved undertegningen ble det tatt forbehold om ratifikasjon. Sjølovkomiteen foreslo i NOU 2004: 21 Erstatningsansvar ved sjøtransport av farlig gods at Norge ratifiserte og gjennomførte 1996-konvensjonen. Sjølovkomiteens utredning med lovforslag ble sendt på høring ved Justis- og politidepartementets brev 26. november 2004. Høringsinstansene ga bred støtte til norsk ratifikasjon av 1996-konvensjonen. Arbeidet med ratifikasjon og gjennomføring i norsk rett ble imidlertid utsatt som en følge av arbeidet med å løse problemene som ble identifisert som hinder for ratifikasjon. Ved Justis- og politidepartementets brev 29. januar 2010 ble berørte instanser og aktører orientert om forslaget til protokoll, og departementet anmodet om eventuelle innspill til utarbeidelsen av norsk posisjon i forkant av diplomatkonferansen 26.–30. april 2010. Etter vedtakelsen av 2010-protokollen 30. april 2010 ble spørsmålet om undertegning av 2010 HNS-protokollen sendt på høring ved Justis- og politidepartementets brev 5. april 2011. Høringsinstansene ga bred støtte til undertegning av protokollen, og Norge undertegnet denne med forbehold om ratifikasjon 25. oktober 2011.»

5.3 Høringsinstansenes syn

5.3.1 Høringsinstansenes syn på Sjølovkomiteens forslag om ratifikasjon av 1996 HNS-konvensjonen

Følgende høringsinstanser gir uttrykkelig støtte til Sjølovkomiteens forslag i NOU 2004: 21 om at Norge skal ratifisere 1996 HNS-konvensjonen: Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, De Sjøkyndiges Forbund, Den Norske Advokatforening, Fiskebåtredernes Forbund, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Rederiforbund, Norsk Sjømannsforbund, Oljeindustriens Landsforening, Rederienes Landsforening og Transportbrukernes Fellesorganisasjon.

Fiskeri- og kystdepartementet uttaler:

«Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) støtter forslag fra sjølovkomiteen til at Norge ratifiserer HNS-konvensjonen. Det er positivt at det erstatningsrettslige vernet styrkes, herunder at konvensjonen også gir større utsikter til dekning av de kostnader som påløper ved statlige aksjoner mot akutt forurensning i forbindelse med sjøulykker med farlig gods.»

De Sjøkyndiges Forbund uttaler:

«Sjøsikkerhet er en sentral sak for De Sjøkyndiges Forbund, og herunder inngår så vel den trafikkmessige sikkerhet som den økonomiske sikkerhet for personskader og for å gjenopprette økologiske skader som måtte følge etter en forurensningskatastrofe til sjøs. Kostnadene etter tankskipsforlis med følgende oljeutslipp har i mange tilfeller vist seg å bli enorme. De skader og kostnader som kan følge etter et totalforlis av en fullastet kjemikalietanker kan man antakelig ikke forestille seg. De Sjøkyndiges Forbund er derfor av den oppfatning at kun gjennom internasjonale konvensjoner kan kostnadsspørsmålet løses, og gir følgelig sin tilslutning til at Norge ratifiserer HNS-konvensjonen.»

Fiskebåtredernes Forbund viser til at fiskeriene er avhengig av et rent miljø for å kunne utnytte ressursene i havet og selge produktene til kresne kunder verden over.

Ingen høringsinstanser går mot Sjølovkomiteens forslag. Sjøassurandørenes Centralforening, Cefor, uttaler imidlertid at man tiltrer Sjølovkomiteens forslag om at Norge ratifiserer HNS-konvensjonen under forutsetning av at «det oppnås en løsning med hensyn til forskjellen mellom konvensjonens krav til forsikringsdekning og den dekningen som P&I klubbene i dag tilbyr for dekning ved ansvar ved terror- og krigshandlinger».

Barne- og familiedepartementet, Olje- og energidepartementet, Kredittilsynet og Statens Forurensningstilsyn uttaler at man ikke har merknader.

Samferdselsdepartementet reiser spørsmål om det foreslåtte ansvaret vil virke inn på forsikringspremiene innen P&I-forsikringen, og viser til at en merkbar økning i premien vil kunne medføre økte behov for tilskudd til riksvegferjedriften. Logistikk- og transportindustriens landsforening, som organiserer speditører, havneterminaler, skipsekspeditører m.m., er opptatt av at HNS-konvensjonen ikke pålegger deres medlemmer et større ansvar enn tidligere, og uttaler:

«For oss er det viktig å få konstatert at forslaget ikke pålegger vår bransje noe større ansvar enn tidligere og vi har under denne forutsetning ingen kommentarer til forslaget.»

5.3.2 Høringsinstansenes syn på forslaget i høringsbrev 5. april 2011 og høringsbrev 23. april 2014 om undertegning og ratifikasjon av 2010-protokollen

Av høringsinstansene som mottok høringsbrevet 5. april 2011 om norsk undertegning av 2010-protokollen med forbehold om ratifikasjon, uttalte Fiskeri- og kystdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, Cefor, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oljeindustriens Landsforening og Rederienes Landsforening seg om spørsmålet. Samtlige instanser stilte seg positive til norsk undertegning av 2010-protokollen med forbehold om ratifikasjon.

I sin høringsuttalelse gjentok Rederienes Landsforening sin tidligere støtte og sluttet seg til undertegning av 2010-protokollen, men under følgende forutsetninger:

«Det har siden den gang blitt fremforhandlet endringer i protokollen. Endringene medfører blant annet at rederier som transporterer pakket last ikke skal delta i finansieringen av fondet som skal brukes til å erstatte tap utover ansvarsbeløpene for skader påført av farlig last. Slik vi forstår dette, medfører det at fergerederiene, når de transporterer farlig last som f eks LNG i tankbiler, ikke er omfattet av protokollens regler om betaling til et erstatningsfond.
Fergerederiene kan videre få en økt forsikringspremie fordi ansvarsbeløpene for skader fra farlig last økes. På grunn av at rederiene har langsiktige avtaler med offentlige myndigheter, med klausuler om kompensasjon ved innføring av kostnadsdrivende regler og forskrifter, vil økte forsikringspremier medføre økte kostnader for staten og fylkeskommunene.»

Av høringsinstansene som mottok høringsbrevet 23. april 2014 om ratifikasjon av 2010 HNS-konvensjonen, har Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet, Kystverket, Norges Rederiforbund og Sjømannsorganisasjonene i Norge uttalt seg om spørsmålet. Samtlige stiller seg positive til norsk ratifikasjon av 2010 HNS-konvensjonen.

5.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at Norge ratifiserer 2010-protokollen som endrer 1996 HNS-konvensjonen. Det vises til de grunnene som Sjølovkomiteen støtter sin anbefaling på, til departementets vurderinger i høringsbrevene 5. april 2011 og 23. april 2014 som er sitert i punkt 5.2, og til støtten fra høringsinstansene i de ulike høringsrundene.

Departementet vil særlig understreke at de norske skadelidte etter en ulykke med farlig gods til sjøs bør få det erstatningsrettslige vernet som ligger i at Norge er medlem i HNS-fondet.

Til høringsuttalelsen fra Logistikk- og transportindustriens landsforening vil departementet bemerke at særskilte problemstillinger knyttet til at speditører, havneterminaler eller skipsekspeditører er fysiske mottakere av godset i konvensjonens forstand, antakelig er mindre relevant etter 2010-protokollen til konvensjonen, i og med at pakket gods er unntatt fra avgiftsplikt etter protokollen. Der dette er en aktuell problemstilling for bulklaster, vil havneterminaler osv. bli avgiftspliktige på samme måte som andre mottakere. I så fall vil de imidlertid være i en situasjon der de mottar godset på oppdrag av en annen, og reglene i 2010 HNS-konvensjonen artikkel 1 nr. 4 vil derfor etter omstendighetene kunne komme til anvendelse. Se om dette punkt 4.2.9 og spesialmerknadene til lovforslaget § 222.

Når det gjelder spørsmålet om forsikringsplikt i anledning terrorhandlinger mv., jf. høringsuttalelsen fra Cefor, viser departementet til behandlingen av dette spørsmålet i spesialmerknadene til lovforslaget § 213.

Når det gjelder merknadene fra Samferdselsdepartementet og Rederienes Landsforening, viser departementet til punkt 7.1 om de administrative og økonomiske konsekvensene av en gjennomføring av 2010 HNS-konvensjonen i norsk rett.

Tidspunktet for norsk ratifikasjon av protokollen vil bli vurdert nærmere. Etter departementets vurdering er det på høy tid at 2010 HNS-konvensjonen trer i kraft, og departementet mener det bør arbeides med sikte på at Norge kan være klar til å ratifisere 2010 HNS-protokollen så raskt som mulig, senest i løpet av 2016. Departementet anser det imidlertid som viktig at tidspunktet for norsk ratifikasjon av 2010 HNS-protokollen koordineres med de øvrige signatarstatene. Etter departementets syn vil det ved vurderingen av tidspunktet for norsk ratifikasjon av 2010-protokollen også være viktig å se hen til tidspunktet for når de andre nordiske landene og eventuelt andre europeiske land er klare til å ratifisere protokollen.

Til toppen
Til dokumentets forside