4 Betydningen av lovgivers begrunnede henstilling om høyere straff for drap, mishandling i nære relasjoner, annen grov vold og seksuallovbrudd

4.1 Storkammeravgjørelsene

I to storkammeravgjørelser fra Høyesterett 13. november 2009 (Rt. 2009 side 1412 og Rt. 2009 side 1423) var den sentrale problemstillingen i hvilken grad motivuttalelsene til straffeloven 2005 gir grunnlag for å skjerpe straffen ved straffastsettelse etter straffeloven 1902. Høyesterett delte seg som nevnt i et flertall på ti dommere og et mindretall på én dommer i dette spørsmålet. Flertallet oppstiller en tredeling hvor det sondres mellom: 1) lovbrudd begått før vedtakelsen, 2) lovbrudd begått mellom vedtakelsen og ikraftsetting og 3) lovbrudd begått etter ikraftsetting. Det er gjort nærmere rede for disse sondringene i punkt 4.2.

Følgene av flertallets syn på betydningen av lovgivers begrunnede henstilling om å heve straffnivåene innenfor gjeldende strafferammer, er at lovgivers klart ønskede straffskjerping ikke oppnås fullt ut før straffeloven 2005 settes i kraft.

4.2 Høyesteretts syn på betydningen av motivuttalelser til straffeloven 2005 ved straffastsettelse etter straffeloven 1902

Høyesterett godtok fullt ut lovgivers skjerpelse av normalstraffnivåene etter at straffeloven 2005 er satt i kraft. Spørsmålet for Høyesterett var imidlertid hvilken betydning motivuttalelser til straffeloven 2005 skal ha ved straffastsettelse etter straffeloven 1902.

Flertallets syn: Flertallet tok utgangspunkt i at Grunnloven § 97 og EMK artikkel 7 gir beskyttelse mot at strengere strafferammer i loven og strengere lovregler om minstestraff gis tilbakevirkende kraft, men uttaler samtidig at også uttalelser fra lovgiver om et klart skjerpet straffnivå kan trå de hensyn som bærer § 97 og artikkel 7 for nær. Med henvisning til forutberegnelighet, trygghet og rettssikkerhet for borgerne, har flertallet ut fra en avveining av disse reelle hensyn et differensiert syn på i hvilken grad motivuttalelser til straffeloven 2005 kan gi grunnlag for strengere straff ved straffastsettelse etter straffeloven 1902.

Ikraftsatt lov . Flertallet slutter seg til førstvoterende, som legger til grunn at det er «ingen tvil om at når straffeloven 2005 trer i kraft, så plikter domstolene å legge til grunn et straffnivå slik det er kommet til uttrykk i lovens forarbeider. Straff­utmålingen må skje ut fra dette og under hensyn til de særlige omstendigheter i den enkelte sak» (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 20).

Lovbrudd begått mellom vedtakelsen og ikraftsettingen . Flertallet mener domstolene i denne mellomperioden, ut fra hensynene bak tilbakevirk­ningsforbudet i Grunnloven § 97 og EMK artikkel 7, må være varsomme med straffskjerpelse i for store sprang (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 39 og 40). Etter førstvoterendes oppfatning, som flertallet slutter seg til, må det for lovbrudd begått mellom vedtakelsen og ikraftsetting av loven, gjelde et «prinsipp om at skjerpingen skal skje gradvis» (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 40), for så vidt en videreføring av det alminnelige prinsipp som Høyesterett i flere tidligere avgjørelser har lagt til grunn, og som følges også uavhengig av om det skjer lovendringer. For handlinger som skal pådømmes etter straffeloven 1902, men som er begått etter vedtakelsen av straffeloven 2005, mener imidlertid flertallet at denne gradvise utviklingen mot et strengere straffnivå bør forsterkes.

Lovbrudd begått før vedtakelsen . Førstvoterende uttaler – med tilslutning fra flertallet – at for lovbrudd begått før vedtakelsen, kan lovgivers uttalelser om skjerpet straffnivå ikke tillegges noen selvstendig vekt (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 33). Begrunnelsen er det synspunkt som blant annet har kommet til uttrykk i Rt. 2001 side 1674 om at «på samme måte som selve endringsloven ikke kan tillegges tilbakevirkende kraft til skade for domfelte, kan heller ikke forarbeidene i seg selv tillegges slik virkning».

Mindretallets syn: Mindretallet – dommer Skoghøy – har et annet syn på fra hvilket tidspunkt de angitte normalstraffnivåene skal gis virkning, og konkret i hvilken grad motivuttalelser til straffeloven 2005 kan gi grunnlag for strengere straff ved straffastsettelse etter straffeloven 1902.

Mindretallet presiserer at straffutmåling er basert på et sammensatt skjønn, hvor det blant annet må legges vekt på allmenne retts- og verdioppfatninger i samfunnet. I denne sammenheng vil lovforarbeider kunne tjene som et autoritativt uttrykk for den alminnelige rettsfølelsen ved at motivuttalelser uttrykker politiske eller verdimessige vurderinger. Slike uttalelser må tillegges vekt også ved anvendelse av annen lovgivning – herunder ved anvendelse av den lov som skal avløses. I relasjon til den konkrete problemstillingen, uttaler mindretallet at «[d]et syn på straffnivå som kommer til uttrykk i forarbeidene til lovendringen i 2009, har lovgiver ikke dannet seg «over natten», men […] samsvarer med det syn lovgiverne har gitt uttrykk for flere ganger i løpet av de siste ti år» (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 49). Så lenge det ikke støter an mot tilbakevirkningsforbudet, må således det «syn på straffnivå som kommer til uttrykk i forarbeidende til lovendringen i 2009, også tillegges vekt ved utmåling av straff etter gjeldende straffelov» (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 49).

Mindretallet viser videre til at det ved straffskjerping innenfor gjeldende strafferammer ikke oppstår et spørsmål om tilbakevirkning (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 50):

«Det er imidlertid sikker rett at den beskyttelse som disse bestemmelsene [Grunnloven § 97 og EMK artikkel 7] gir mot straffskjerpelse, er knyttet til strafferammene, og ikke til det straffnivå som måtte være etablert. Bestemmelsene er derfor ikke til hinder for at domstolene innenfor de fastsatte strafferammer skjerper straffnivået. Domstolene pådømmer bare handlinger som er begått, og når domstolene skjerper straffnivået, skjer det således alltid med tilbakevirkende kraft».

I forlengelsen av dette mener mindretallet at hensynet til forutberegnelighet heller ikke gjør seg gjeldende ved straffskjerping innenfor gjeldende strafferammer (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 52):

«Jeg kan […] ikke se at det er noe legitimt behov for å beskytte lovbrytere mot straffskjerpelser innenfor de strafferammer som lovgiverne har fastsatt. Det er ikke vanlig at den som har tenkt å begå en voldsforbrytelse eller et seksuallovbrudd, først undersøker hvilket straffnivå som følger av Høyesteretts praksis, og ved forøvelsen av den straffbare handling innretter seg etter dette. Og i den utstrekning dette skulle forekomme, er det en innrettelse som jeg finner lite beskyttelsesverdig.»

Ut fra disse betraktninger mener mindretallet at synet på straffnivået som kommer til uttrykk i forarbeidene til straffeloven 2005, også må legges til grunn ved utmåling av straff etter straffeloven 1902 – uavhengig av om lovbruddet er begått før eller etter vedtakelsen av lovendringen i 2009.

4.3 Departementets vurdering

Høyesteretts storkammeravgjørelser gir viktige bidrag til regjeringens og Stortingets arbeid for å skjerpe straffene for volds- og seksuallovbrudd, og avklarer dessuten spørsmål knyttet til straffskjerping som følge av lovgivers uttalelser i forarbeidene til ny lovgivning.

Storkammeravgjørelsene slår fast at de nye og høyere normalstraffnivåene først kan etableres straks og fullt ut etter at den aktuelle loven er trådt i kraft.

Det fremgår imidlertid av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) at lovgiveren ønsket at de nye normalstraffnivåene som proposisjonen ga anvisning på, straks skulle ta til å gjelde, jf. punkt 2.

Under debatten i Odelstinget sluttet justisministeren seg til at de nye normalstraffnivåene umiddelbart og fullt ut bør få anvendelse i saker om straffbare forhold som pådømmes etter reglene i straffeloven 1902. Dette ble, etter en avveining mot andre hensyn, særlig hensynet til forutberegnelighet for den tiltalte, ikke fullt ut tatt til følge av Høyesterett, som legger opp til en gradvis skjerping av straffene inntil den nye straffeloven settes i kraft. For at lovgiverviljen på dette punktet skal få fullt gjennomslag, er det ifølge storkammeravgjørelsene nødvendig å sette i kraft de lovendringer som uttalelsene om straffskjerping knytter seg til.

På denne bakgrunn foreslår departementet at også den gjeldende straffelov endres, slik at høyere normalstraffnivåer kan etableres for drap, annen grov vold og seksuallovbrudd i samsvar med lovgivers oppfatning. Lovendringene foreslås satt i kraft straks. For straffbare handlinger begått etter at lovendringene er trådt i kraft, vil de nye normalstraffnivåene gjelde fullt ut og med umiddelbar effekt i samsvar med Høyesteretts oppfatning.

Forslagene om lovendringer knytter seg dels til høyere maksimumsstraffer, og dels til høyere minstestraffer. Anvisningene på nye normalstraffnivåer som Stortinget har sluttet seg til under behandlingen av Ot.prp. nr. 22 (2008–2009), gjentas i proposisjonen her og suppleres med nyere avgjørelser som har falt etter at den forrige proposisjonen ble fremmet. De lovforslag som nå fremmes, bygger fullt ut på de avklaringer storkammeravgjørelsene gir.

Det fremgår av avgjørelsene at flertallet betrakter problemstillingen i de to sakene som et spørsmål om i hvilken utstrekning en grunngitt henstilling i lovmotiver om skjerpet straff innenfor strafferammen, kan gis tilbakevirkende kraft, og mener således at slike uttalelser kan trå hensynene bak Grunnloven § 97 og EMK artikkel 7 for nær. Det synes således som flertallet i Høyesterett vurderer denne problemstillingen innenfor et «rettskildespor», ved at man i dette tilfellet knyttet motivuttalelsene direkte og utelukkende til lovendringene – selv om lovgivers henstilling er ment å ha en videre rekkevidde enn selve lovendringen. Derved aktualiseres også spørsmålet om lovmotiver kan gis tilbakevirkende kraft, som en refleks av grunnlovforbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft.

Departementet vil her tillate seg å melde noen motforestillinger til flertallets vektlegging av forutberegnlighet og øvrige hensyn bak Grunnloven § 97 ved utmåling av straff innenfor strafferammen.

Selv om forutberegnlighet for borgerne står sterkt på strafferettens område, har departementet vanskelig for å se at dette og andre hensyn bak Grunnloven § 97 og EMK artikkel 7 i særlig grad bør begrense adgangen til å skjerpe straffen innenfor gjeldende strafferammer. Kravet til forutberegnlighet på strafferettens område knytter seg i hovedsak til grensene for den straffbare atferd (kriminaliseringen) og til den straff lovbryteren etter loven risikerer ved overtredelse av et straffebud (strafferammen). Etter departementets oppfatning er det lite beskyttelsesverdig og lite praktisk å tale om forutberegnlighet når domstolene fastlegger normalstraffnivåer for ulike lovbruddskategorier. Departementet er her enig med mindretallet i Høyesterett om at det «ikke [er] vanlig at den som har tenkt å begå en voldsforbrytelse eller et seksuallovbrudd, først undersøker hvilket straffnivå som følger av Høyesteretts praksis, og ved forøvelsen av den straffbare handlingen innretter seg etter dette» (Rt. 2009 side 1412 avsnitt 50). Departementet er videre enig i at i den utstrekning dette skulle forekomme, er dette en innrettelse som det er liten grunn til å ta hensyn til.

Når straffskjerpelsen skjer innenfor de strafferammer som gjaldt på handlingstidspunktet, oppstår det etter departementets oppfatning vanskelig et spørsmål om tilbakevirkning som trår hensynene bak Grunnloven § 97 for nær. Selv om det er visse likhetstrekk mellom straffskjerping ved lovendring med tilbakevirkende kraft og straffskjerping innenfor gjeldende strafferammer, er det likevel viktige forskjeller. I det førstnevnte tilfellet vil lovbruddet pådømmes etter nye og streng­ere straffebestemmelser enn dem som gjaldt på handlingstidspunktet. Det er ikke tilfellet ved straffskjerping innenfor gjeldende strafferammer. Lovgiver har i et slikt tilfelle ikke gitt domstolene nye og utvidede fullmakter til å fastsette strengere straff for lovbruddet. Straffutmålingen skjer innenfor den fullmakt lovgiver tidligere har gitt domstolene, også til å skjerpe straffnivået hvis omstendighetene tilsier det. En slik omstendighet kan nettopp være en sterk og tilstrekkelig begrunnet henstilling fra lovgiver om umiddelbar heving av straffnivået.

Om man forlater «rettskildesporet» og betrakter lovgivers henstilling som et relevant moment ved straffastsettelsen, blir det etter departementets syn klarere at tilbakevirkningsspørsmålet blir mindre relevant. Gjennom strafferammene har lovgiver overlatt til domstolene å fastsette den til enhver tid passende straff, basert på et sammensatt skjønn over ulike straffutmålingsmomenter. Det er alminnelig akseptert – også av den samlede Høyesterett i storkammersakene – at lovgiver med bindende virkning kan gi retningslinjer om nye normalstraffnivåer for utvalgte lovbruddskategorier. Det følger av dette at det må være likegyldig i hvilken sammenheng lovgivers konkret begrunnede henstilling fremkommer. Den kan for eksempel gis i en stortingsmelding eller – som her – i et forslag om lovendringer. Det avgjørende må være at lovgivers henstilling må anses som et begrunnet og autoritativt uttrykk for den alminnelige rettsoppfatning. Og når vårt høyeste folkevalgte organ formidler denne rettsoppfatning på gjennomarbeidet og tydelig vis, bør domstolene tillegge denne atskillig vekt. Man står altså overfor et særlig tungtveiende moment ved fastleggingen av normalstraffnivåer innenfor strafferammene, uten at det forhindrer avvik fra nivået ved særlig formildende eller skjerpende omstendigheter.

Selv om lovgivers henstilling som nevnt vil ha en særlig stor vekt ved straffastsettelsen, er den i prinsippet av samme karakter som andre straffutmålingsmomenter som kan begrunne et endret straffnivå, uten at spørsmålet om tilbakevirkning blir et mothensyn av betydning. Når straffnivået eksempelvis heves fordi en lovbruddstype har hatt en sterk vekst i løpet av kort tid, eller fordi skadevirkningene for ofrene er dokumentert å være mye større enn tidligere antatt, blir ikke spørsmålet om tilbakevirkning påtrengende. Det er ingen beskyttelsesverdig interesse som tilsier at skjerpingen da må skje gradvis. Departementet viser her til det som er uttalt foran om forutberegnlighet for lovbryteren og spørsmål om tilbakevirkning ved skjerping av straffen innenfor gjeldende strafferammer. Gjennom den betraktningsmåte departementet her skisserer, fremstår det enda tydeligere at hensynet til forutberegnlighet ikke kan tillegges særlig vekt, og at det vanskelig oppstår et spørsmål om betenkelig tilbakevirkning.