Bakgrunn, formål og fremgangsmåte

Om beredskapsanalyser i departementets systematiske beredskapsarbeid

Beredskapsanalyser for helse- og omsorgssektoren er et element i departementets langsiktige og systematiske arbeid for å styrke beredskapen i sektoren. En beredskapsanalyse for helse- og omsorgssektoren ble varslet i Helseberedskapsmeldingen (2023) og i risiko- og sårbarhetsanalysen for helse- og omsorgssektoren 2025, og er et hensiktsmessig neste steg i departementets systematiske arbeid etter stortingsmeldingen, sektor-ROS, og revisjonen av Nasjonal helseberedskapsplan i 2025.

Dette er den første beredskapsanalysen Helse- og omsorgsdepartementet utarbeider. Analysene skal bidra til å danne en overgang mellom risikoer og sårbarheter som er kartlagt og beredskapstiltakene som velges for å redusere sannsynlighet for og konsekvenser av uønskede hendelser.

Analysen følger fremgangsmåte og terminologi fra standarder for beredskapsvurderinger og -analyser i betydelig grad, men er på flere måter innrettet annerledes enn slike analyser på virksomhetsnivået. Se nærmere beskrivelse av fremgangsmåten nedenfor.

Det legges opp til at fremtidige beredskapsanalyser kan ha forskjellige tilnærminger og tematisk innhold, avhengig av gjeldende behov.

Beredskapsanalysen vil, utover departementet, særlig være relevant for de som følger opp arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i de ulike virksomhetene i helse- og omsorgssektoren. Samtidig gir dokumentet en oppdatert oversikt over rammeverket for beredskapsarbeidet i sektoren, og er derfor også relevant for ledelsen i disse virksomhetene og andre med interesse for temaet, også utenfor helse- og omsorgssektoren.

Formål med og innretning på denne analysen

Hensikt og mål

Hensikten med denne beredskapsanalysen er å sikre at det foreligger nasjonalt spesialisert planverk der det er pålagt, nødvendig og hensiktsmessig.

Målet med analysen er å identifisere eventuelle behov for nytt eller videreutviklet nasjonalt spesialisert planverk.

Et delmål er å bidra til felles begrepsbruk i helse- og omsorgssektoren knyttet til planverk og scenarioer i beredskapsarbeidet.

Valg av utredningsobjekt

I denne beredskapsanalysen har departementet pekt ut nasjonalt, spesialisert planverk som utredningsobjekt. Planverk er et sentralt virkemiddel i det nasjonale beredskapsarbeidet. Med en avgrensing til nasjonalt spesialisertplanverk adresserer analysen planer på nivået under Nasjonal helseberedskapsplan, men over planer på lokalt, regionalt eller virksomhetsnivå, jf. figur 2.2 i Nasjonal helseberedskapsplan.

Nasjonalt spesialisert planverk er et trinn ned i planhierarkiet fra Nasjonal helseberedskapsplan, og er derfor et hensiktsmessig neste steg etter revisjonen av denne planen i 2025.

I dette dokumentet er det lagt til grunn at planverk også omfatter lover og forskrifter som inneholder bestemmelser som har lignende funksjon som en nasjonal plan. Rettskilder kan både gi rammer for utforming av planverk på nasjonalt nivå, og være uttrykk for beredskapsplanleggingen på en måte som erstatter planverk. Også andre typer dokumenter, som nasjonale veiledere, bransjestandarder mv. kan i praksis dekke sentrale elementer som ellers ville inngått i nasjonalt spesialisert planverk.

Nærmere om fremgangsmåten

Overordnet struktur

Analysen består av følgende trinn:

1. Valg av beredskapssituasjoner1 som utgangspunkt for analysen
2. Kartlegging
1. Prioriterte rammer for nasjonalt spesialisert planverk
2. Eksisterende nasjonalt spesialisert planverk
3. Planstatus for eksisterende planverk
3. Vurdering av samsvar med prioriterte rammer i punkt 2a
4. Vurdering av utviklingsbehov med utgangspunkt i beredskapssituasjonene i punkt 1.

Analyse med utgangspunkt i identifiserte beredskapssituasjoner

Denne analysen tar utgangspunkt i identifiserte beredskapssituasjoner (kategorier). Se beskrivelse av fremgangsmåte i del 1 og avgrensningene nedenfor. En alternativ fremgangsmåte for å vurdere nasjonalt spesialisert planverk er å ta utgangspunkt i kapabiliteter og funksjoner, slik som for eksempel International Health Regulations core capacities-rammeverket gir et utgangspunkt for.

Samsvar med standarder for beredskapsvurderinger og -analyser

I denne analysen er det sett hen til Norsk Standards standard for beredskapsvurdering(NS 5840:2024). Selv om standarden har som målgruppe andre typer virksomheter enn et departement med helhetlig sektoransvar, er den et nyttig utgangspunkt for systematikk og terminologi. Den er også et referansepunkt som viser på hvilke måter fremgangsmåten her samsvarer med standarder innen beredskapsfaget.

I denne analysen er det gjort flere tilpasninger som avviker fra standarden, blant annet for at analysen skal passe med sektornivået, departementets virkemiddelapparat, og utredningsobjektet (nasjonalt planverk). Analysen er en grovanalyse, på den måten at bredden og detaljgraden i analysen er begrenset, og fremgangsmåten forenklet, blant annet for å sørge for at det raskt kan fremskaffes et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for videre arbeid.

Analysen tar i mindre grad enn standarden utgangspunkt i rammer og krav satt av et høyere nivå, og er ikke utledet av definerte beredskapssituasjoner innen hver kategori beredskapssituasjon (se del 1). Krav til utforming av nasjonalt spesialisert planverk er i liten grad spesifisert sammenlignet med virksomhetsnivået, og risikoområdene for helseberedskapen er i liten grad formelt operasjonalisert i konkrete hendelsestyper nasjonalt. Vurderingen av mangler og utviklingsbehov er derfor i stor grad basert på innspill fra virksomheter i sektoren og relevante funn i rapporter og evalueringer knyttet til hver kategori, sett opp mot forhåndsdefinerte kriterier. Kartlegginger, vurderinger og dokumentasjon er gjort parallelt i flere runder, og ikke i standard rekkefølge.

Informasjonsgrunnlag

Følgende informasjonskilder har inngått i arbeidet:

• Nye dokumentgjennomganger og vurderinger
• Andre rapporter og analyser (se kildeliste til slutt)
• Innspill fra virksomhetene i helse- og omsorgssektoren
• Foreleggelse for virksomhetene i sektoren, i to omganger
• Workshop med virksomhetene i sektoren
• Møter med enkeltvirksomheter i sektoren

Premisser for analysen og oppfølgingen av den

Nærmere om nasjonalt spesialisert planverk

Hva er nasjonalt spesialisert planverk?

Med nasjonaltspesialisert planverk menes her planverk som omhandler håndtering av spesifikke beredskapssituasjoner eller kategorier beredskapssituasjoner, som sorterer på nivået under Nasjonal helseberedskapsplan («spesialisert»), men over regionalt, lokalt og virksomhetsnivået («nasjonalt»).

Nasjonalt spesialisert planverk beskriver typisk for en gitt beredskapssituasjon eller kategori beredskapssituasjoner:

• De mest relevante aktørenes ansvar, roller og handlingsmønstre
• De mest relevante ressursene og innsatsfaktorene i håndteringen

Nasjonalt spesialisert planverk er et supplement til helseberedskapens overordnede og generiske rammer som i utgangspunktet gjelder for alle beredskapssituasjoner:

• Generiske rammer for alle departementer er for eksempel samfunnssikkerhetsinstruksen
• Generiske rammer for helse- og omsorgssektoren er blant annet helseberedskapsloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, IHR-forskriften og Nasjonal helseberedskapsplan

Det legges også til grunn at nasjonalt spesialisert planverk fortrinnsvis fastsettes av et departement eller av regjeringen.

Når er nasjonalt spesialisert planverk nødvendig eller hensiktsmessig?

Nasjonalt spesialisert planverk kan være nødvendig og hensiktsmessig der:

• Det er tidskritisk med beslutninger og tiltak på det nasjonale beslutningsnivået
• Det er sannsynlig behov for nasjonale politiske beslutninger
• Det er behov for avklaring med andre sektorer og samfunnet i stort om tiltak som kan bli aktuelle i krisehåndteringen
• Det er behov for ekstraordinære handlingsmønstre som avviker fra ordinær organisering og funksjon, eller særlig komplekse handlingsmønstre på grunn av mangfoldet av aktører
• Det skal tilgjengeliggjøres ekstraordinære, forhåndsdefinerte innsatsfaktorer som ikke ordinært brukes i det daglige
• Det er behov for å forhåndsdefinere andre tiltak for å sikre at disse kan iverksettes raskt

Nasjonalt spesialisert planverk er ikke alltid nødvendig eller hensiktsmessig. Det kan gjelde i tilfeller der:

• Behovet er dekket av planverk i andre sektorområder
• Behovet er dekket av lover og forskrifter som også kan fungere som planverk (for eksempel forskrifter innen atomberedskapen)
• Behovet er dekket av Nasjonal helseberedskapsplan sammen med beredskapsplaner på lokalt, regionalt og virksomhetsnivå
• Behovet er dekket av andre dokumenter i sektoren, slik som veiledere, strategier mv.

Nærmere om beredskapssituasjoner, scenarioer og dimensjonering

Bakgrunn

Et mye brukt verktøy i beredskapsarbeidet er identifisering, beskrivelse og/eller analyse av hendelser som kan inntreffe. Det brukes blant annet

• I risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsvurderinger
• Som del av planverket, for å veilede eller dimensjonere beredskapstiltak
• I øvelser

Begrepsbruk i dette dokumentet

Bruken av begrepene «beredskapssituasjoner» og «scenarioer» varierer mellom organisasjoner og fagområder. I dette dokumentet omtales beredskapssituasjoner og scenarioer som verktøy for å veilede eller fastsette innretningen på beredskapstiltak i sektoren, enten som forutsetninger for utarbeidelsen av planverk, eller som en del av planverket.

Tabell 1 Definisjoner knyttet til begrepene «beredskapssituasjon» og «scenario» i dette dokumentet, med bruksområder knyttet til nasjonalt spesialisert planverk.

Når er dimensjonerende beredskapssituasjoner og scenarioer hensiktsmessige?

Å dimensjonere beredskapen innebærer å ta beslutninger eller legge føringer for beslutninger om den konkrete innretningen på beredskapstiltak. Mange aspekter av beredskapstiltak kan i utgangspunktet dimensjoneres, slik som hvilke hendelser det skal være beredskap for og hvilke ressurser og innsatsfaktorer som skal være tilgjengelige.

Hvorvidt det er hensiktsmessig å dimensjonere ved hjelp av beredskapssituasjoner og scenarioer3 i nasjonalt spesialisert planverk, avhenger av flere forhold:

• Graden av usikkerhet om hvilke hendelser og hendelsesforløp som kan oppstå innen en kategori beredskapssituasjoner, er vesentlig. Ved stor usikkerhet kan dimensjonerende beredskapssituasjoner og/eller scenarioer hindre nødvendig fleksibilitet og øke risikoen for feil beredskapstiltak.
• Dimensjonering av beredskapsarbeidet fra nasjonalt nivå kan hindre nødvendig tilpasning til risiko- og ressurssituasjonen lokalt eller regionalt i tråd med nærhetsprinsippet.
• Nytten av dimensjonering avhenger av kapasiteten i sektoren til å tilpasse beredskapen til kravene som stilles.
• Dimensjonering kan være særlig nyttig dersom det er behov for å styre prioriteringer mellom ulike innsatser innen en kategori beredskapssituasjoner. Det kan for eksempel være behov for å prioritere arbeid med beredskapssituasjoner som krever rask mobilisering av forhåndsdefinerte innsatsfaktorer.
• Dimensjonering kan også være nyttig for å samordne beredskapsarbeidet mellom ulike aktører i sektoren. Det kan også være et verktøy for å samordne beredskapsarbeidet mellom sektorer.
• Dimensjonerende beredskapssituasjoner og scenarioer kan være nyttige som verktøy for beslutninger om ambisjonsnivå (herunder risikoaksept og ressursbruk) for beredskapstiltak.

Prinsipper for oppfølgingen av beredskapsanalysen

• Det er ikke et mål i seg selv å utarbeide eget nasjonalt spesialisert planverk innen alle kategorier beredskapssituasjoner. Behovet for slikt planverk kan samlet sett være tilfredsstillende dekket gjennom Nasjonal helseberedskapsplan, lover og forskrifter, andre sektorers planverk, og planer på lavere nivå.
• Generisk grunnberedskap, fleksibilitet og omstillingsevne er vesentlig i helseberedskapen. Det skal også vektlegges i vurderingen av hvorvidt spesialisert planverk skal utarbeides eller videreutvikles.
• Funn i analysen kan følges opp med utarbeidelse av veiledninger, rammeverk eller andre relevante formater utenom planverk.
• Kapasitet til å følge opp eksisterende planverk kan være høyere prioritert enn nyttplanverk. Lav kapasitet til implementering kan redusere nytten av eventuelt nytt planverk.
• Utarbeidelse av nytt nasjonalt planverk på sektornivå er et omfattende arbeid. Det må derfor prioriteres nøye om det er et slikt arbeid som bør prioriteres nå, eller om det er andre arbeidsøkter som er mer hensiktsmessige.
• I oppfølgingen av analysen bør det arbeides langs prosessene som er etablert i tråd med Helseberedskapsmeldingen (2023) og Nasjonal helseberedskapsplan (2025), herunder utvalgene for særskilte risikoområder.

Avgrensninger

Vurderingene i dette dokumentet erstatter ikke vurderinger av planverk som gjøres på regionalt og lokalt nivå, og i de enkelte virksomhetene i sektoren (herunder etater, foretak, fylkeskommuner og kommuner).

Fremgangsmåten for denne beredskapsanalysen er ikke førende for virksomhetenes egne beredskapsanalyser eller for fremtidige beredskapsanalyser i departementet. Det er forventet at virksomhetene i sektoren anvender systematikk i beredskapsanalyser og ser hen til standard metodikk der det er hensiktsmessig.

Beredskapsområdet for helse- og omsorgssektoren blir ikke formelt definert i dette dokumentet. Med beredskapsområde forstås her et definert utvalg beredskapssituasjoner som ligger til grunn for beredskapsløsningene (herunder planverk) i sektoren. Dette innebærer at virksomhetene i sektoren må gjøre selvstendige vurderinger av egne beredskapsområder. For eksempel omfatter ikke denne analysen samtidige beredskapssituasjoner eller beredskapssituasjoner med svært lav sannsynlighet og store konsekvenser, utover det som er dekket av kategoriene av beredskapssituasjoner i tabell 1.

Denne analysen tar utgangspunkt i kategorier beredskapssituasjoner fra sektor-ROS (2025) og Nasjonal helseberedskapsplan, se del 1. Det innebærer at det er beredskapssituasjoner (hendelsestyper) som ikke er vurdert i denne analysen, men som er aktuelle for sektoren, ikke minst som del av virksomhetenes egenberedskap. Eksempler er bortfall av strøm og andre mulige akutte effekter av ekstreme værhendelser.

Utredningsobjektet for analysen er nasjonalt spesialisert planverk. Det innebærer at forhold på regionalt og lokalt nivå er omtalt i mindre grad i analysen enn kommunenes og statsforvalteres sentrale roller i den samlede helseberedskapen isolert sett kunne tilsi.

Sårbarhetsområdene i risiko- og sårbarhetsanalysen for helse- og omsorgssektoren (2025) anvendes i del 4 av denne analysen for å vurdere behov for videreutvikling av planverk i krysningspunktene mellom risikoområdene og tverrgående sårbarheter i sektoren. Det er også andre tverrgående temaer som er viktige for beredskapen i helse- og omsorgssektoren, men som ikke er del av de forhåndsdefinerte analysedimensjonene. Det gjelder for eksempel samarbeid med privat næringsliv og frivillige organisasjoner og psykososial beredskap og oppfølging.