Del 4. Vurdering av utviklingsbehov i eksisterende planverk

Fremgangsmåte for vurderingen

I denne delen vurderes kategoriene av beredskapssituasjoner opp mot tre relevante analysedimensjoner.

Analysedimensjoner

1. Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Spørsmål: Er det formelt (av departement eller regjering) definert representative og/eller dimensjonerende beredskapssituasjoner innen kategorien beredskapssituasjoner?

Mål: Målet med denne analysedimensjonen er å gi grunnlag for en vurdering av i hvor stor grad planverket innen de ulike kategoriene av beredskapssituasjoner er basert på formelle vurderinger av hvilke uønskede hendelser som er høyest prioritert for beredskapsplanleggingen. Slike vurderinger kan være nyttige eller nødvendige for å vurdere behov for, og for å utforme, nasjonalt spesialisert planverk.

2. Dekning av kjerneinnhold i eksisterende planverk

Spørsmål: Har eksisterende planverk omtale av:

• De mest relevante aktører, og deres rolle og ansvar?
• De mest relevante ressurser og innsatsfaktorer i håndteringen, særlig ressurser og innsatsfaktorer som avviker fra sektorens funksjoner i det daglige?
• De mest relevante handlingsmønstre, særlig handlingsmønstre som avviker fra ordinær organisering og ansvars- og likhetsprinsippet?

Mål: Målet med denne analysedimensjonen er å gi grunnlag for å vurdere om de mest grunnleggende funksjonene til nasjonalt planverk er dekket innenfor de ulike kategoriene av beredskapssituasjoner.

3. Dekning av indre sårbarhetsområder fra sektor-ROS 2025

Spørsmål: Er de fire sårbarhetsområdene omtalt i eksisterende planverk? Er det identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk?

• Tilgang til personell
• Evne til prioritering
• Tilgang til informasjon og kunnskap
• Evne til å håndtere avhengigheter

Mål: Målet med denne analysedimensjonen er å identifisere behov for å videreutvikle planverket innenfor de ulike kategoriene av beredskapssituasjoner med hensyn til de fire prioriterte sårbarhetsområdene i sektor-ROS 2025.

Vurdering av utviklingsbehov per kategori beredskapssituasjon

Masseskade

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke formelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer).

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Planverket beskriver de sentrale roller, innsatsfaktorer og handlingsmønstre ved masseskadehendelser på lokalt og regionalt nivå. Vurderingen har lav usikkerhet med bakgrunn i at masseskade har lange fagtradisjoner og etablerte internasjonale standarder for enkeltelementer.

Helseberedskapsloven og øvrig generisk planverk beskriver aktuelle tiltak og handlingsmønstre ved katastrofer der håndtering på nasjonalt nivå er aktuelt.

Planverket for masseskade og for sammensatte trusler og krig overlapper, se nedenfor. Konsept for sivilt-militært helsesamarbeid ved håndtering og evakuering av masseskader omtaler handlingsmønstre med Forsvaret.

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Omtalen av prioritering, personell og transportberedskap under sammensatte trusler og krig nedenfor er relevant for masseskade i krig eller krigslignende situasjon.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Pandemier og smittsomme sykdommer (B-hendelser)

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke oppdaterteformelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer) som er dekkende for kategorien.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har utviklet flere krisescenarioer, og i samleutgaven av disse fra 2019 er det beskrevet scenarioer for både matbåren smitte og pandemi. DSB legger på sine hjemmesider vekt på at rapporten kan brukes til inspirasjon i arbeid med risikoanalyser, og leses ikke som representative eller dimensjonerende scenarioer innen de ulike kategoriene beredskapssituasjoner. Videre inneholder rapporten analyser med utdatert og mangelfull informasjon og bør derfor brukes med varsomhet som kilde for nye analyser.

Anbefalt planleggingsnivå/-scenario (for moderat og alvorlig pandemi) er omtalt i Nasjonal beredskapsplan pandemisk influensa kapittel 15.6.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Planverket beskriver de sentrale roller, innsatsfaktorer og handlingsmønstre ved pandemier og utbrudd av smittsomme sykdommer. Denne vurderingen har lav usikkerhet, med bakgrunn i bl.a. evalueringer etter covid-19-pandemien, PHEPA-evalueringen (2025) og at kjernefunksjoner innen risikoområdet er operasjonalisert i internasjonal standard (IHR-rammeverket).

Helseberedskapsloven og øvrig generisk planverk beskriver aktuelle tiltak og handlingsmønstre ved katastrofer der håndtering på nasjonalt nivå er aktuelt.

Det er kommet innspill om behov for å vurdere nærmere om planverket er dekkende for beredskapssituasjoner knyttet til bioterror.

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Tilgang til personell og evne til prioritering: Planverket beskriver ikke mekanismer for mobilisering og prioritering av personell på tvers av geografiske områder og fra næringsliv og frivillige organisasjoner, på nivået under beordring og over frivillig mobilisering.

Tilgang til informasjon og kunnskap: PHEPA-evalueringen (2025) anbefalte flere tiltak for å bedre tilgang til kunnskap i kriser, herunder tiltak for å styrke datatilgang, og mekanisme for prioritering av forskningsinnsats i kriser.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Sammensatte trusler og krig

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

For krig finnes det i noen grad scenarioer som operasjonaliserer kategorien beredskapssituasjoner for helse- og omsorgssektoren. Arbeidet med å utvikle planforutsetninger, herunder scenarioer, er pågående.

Sammensatte trusler er ikke formelt operasjonalisert for helse- og omsorgssektoren. Det foreligger ikke formelt fastsatte representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner eller scenarioer.

Se også omtale av atomhendelser nedenfor, og masseskade ovenfor.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

For større sikkerhetspolitiske kriser og krig er roller, handlingsmønstre og innsatsfaktorer i stort beskrevet i eksisterende planverk.

Helseberedskapsloven og øvrig generisk planverk beskriver aktuelle tiltak og handlingsmønstre ved katastrofer der håndtering på nasjonalt nivå er aktuelt.

I pågående prosesser er det identifisert behov for avklaringer og spesifiseringer for at planverket skal være oppdatert og i tråd med aktuelle krav og behov.

Utviklingsbehovene fordeler seg på roller og ansvar, handlingsmønstre og innsatsfaktorer. Temaer er blant annet transportberedskap, koordinerings- og prioriteringsmekanismer (herunder for omdisponering av personell, kritiske innsatsfaktorer og behandling), oversikt over personell, og ordninger for evakuering og vertslandsstøtte.

Et viktig tema er avhengigheter mellom Forsvaret og den sivile helse- og omsorgssektoren, og innenfor helse- og omsorgssektoren. Det er blant annet pekt på behov for avklaringer til grenseoppgangen mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene, og mellom sentrale myndigheter og det regionale og lokale nivået.

For krig eller krigslignende situasjoner knyttet til atomberedskap, se atomhendelser nedenfor.

For å vurdere hvorvidt sammensatte trusler er dekket av eksisterende planverk, er det behov for å operasjonalisere begrepet i representative beredskapssituasjoner. Det generiske planverket (herunder krav til virksomhetenes egenberedskap) og planverk innen andre kategorier (som digital sikkerhet og beredskap og vannforsyningsberedskap) kan dekke deler av behovet.

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Evne til å håndtere avhengigheter, evne til prioritering, og tilgang til personell er særlig relevant for denne kategorien. Se beskrivelse av relevante utviklingsbehov ovenfor.

Tilgang til informasjon og kunnskap: Gradering av informasjon innebærer en barriere for kommunikasjon med kommunesektoren.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Digital sikkerhet og beredskap / IKT-hendelser og IKT-sikkerhetshendelser

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke formelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer).

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Nasjonal helseberedskapsplan beskriver sentrale roller og innsatsfaktorer ved IKT-hendelser og IKT-sikkerhetshendelser, og NSMs Nasjonalt rammeverk for håndtering av digitale angrep og cyberhendelser beskriver handlingsmønstre på overordnet nivå, men ikke spesifisert for helse- og omsorgssektoren spesielt.

Foreløpige læringspunkter fra Øvelse Digital 2025 viser at eksisterende planverk ikke i tilstrekkelig grad beskriver alle relevante innsatsfaktorer og handlingsmønstre ved håndtering av akutte, større hendelser på nasjonalt nivå.

Det er uttrykt behov for å utdype de overordnede rammene i Nasjonal helseberedskapsplan og Nasjonalt rammeverk for håndtering av digitale angrep og cyberhendelser for håndtering av hendelser i helse- og omsorgssektoren. Det gjelder blant annet:

• Klargjøring av roller og ansvar mellom departement, relevante etater og virksomheter
• Utdyping av handlingsmønstre for gjensidig informasjonsdeling og felles konsultasjoner mellom aktører i sektoren
• Spesifisering av handlingsmønstre i koblingen mellom teknisk håndtering av IKT-hendelser og håndtering av konsekvenser helse- og omsorgstjenester, herunder vurderinger av risiko og aktuelle tiltak på nasjonalt nivå
• Mulig behov for å forhåndsdefinere tiltak til håndteringen av visse typer hendelser og forløp, for eksempel knyttet til nedstenging av nasjonale e-helsetjenester og infrastruktur

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Evne til å håndtere avhengigheter: Det er uttrykt behov for å vurdere om avhengigheter mellom helse- og omsorgssektoren og justissektoren er tilstrekkelig håndtert i eksisterende planverk.

Tilgang til informasjon og kunnskap: Se beskrivelse ovenfor.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Forsyningssikkerhet og beredskap for medisinske produkter

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke formelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer).

I DSBs analyser av krisescenarioer inngår også legemiddelmangel gjennom svikt i forsyningen av antibiotika og insulin. Forbeholdet omtalt ovenfor i avsnittet om pandemier og smittsomme sykdommer gjelder også dette scenarioet.

Lov om næringsberedskap § 6 omtaler etterspørselssjokk, tilbudssvikt og logistikkbrist. Dette operasjonaliserer kategorien beredskapssituasjoner, men i begrenset grad. Både helseberedskapsloven og legemiddelloven hjemler omsetningsrestriksjoner når forsyningssikkerheten er truet, men regelverket er ikke detaljert på hvilke forutgående hendelser som kan utløse bruk av hjemlene.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Dagens planverk utgjøres i stor grad av bestemmelser i forskjellige lover og forskrifter, samt beskrivelse av oppgavene til DMP i instruks og Nasjonal helseberedskapsplan.

Dette planverket beskriver samlet sett sentrale roller, innsatsfaktorer og handlingsmønstre for forsyningssikkerhet og beredskap for medisinske produkter, men det er uklart om alle de mest relevante funksjonene til nasjonalt spesialisert planverk er dekket.

Det er uttrykt behov for utdyping og videreutvikling av det samlede planverket. Det dreier seg blant annet om å

• Spesifisere handlingsmønstre som håndterer den komplekse avhengigheten og det delte ansvaret mellom private og offentlige aktører
• Utdype roller og ansvar ved alvorlige kriser som rammer større deler av samfunnet og av lengre varighet, herunder for DMP
• Utvikle mer proaktive beredskapsbestemmelser som gir mulighet til å gripe inn tidlig nok til å forebygge svikt eller andre uønskede situasjoner i forsyningskjedene
• Utvikle planverk knyttet til forsyning av medisinsk utstyr, som i liten grad er utdypet sammenlignet med legemidler, og som er annerledes regulert og består av langt flere aktører

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Evne til prioritering: Prioritering er et sentralt virkemiddel i håndteringen av kriser innen forsyningssikkerhet. Det er uttrykt behov for å gjennomgå om virkemidlene er tilstrekkelig definerte og klargjorte.

Evne til å håndtere avhengigheter:

• Det er pekt på behov for å avklare grenseoppgangen mellom kommunal beredskapsplikt og nasjonalt planverk, herunder hva kommunene kan legge til grunn av støtte fra nasjonalt hold.
• Det er sterke avhengigheter mellom forsyningssikkerhet og de andre kategoriene beredskapssituasjoner. Det er et argument for at planverket for forsyningssikkerhet bør være anvendelig for ulike typer helsekriser, i tråd med PHEPA-evalueringens (2025) anbefaling om en «all-hazard»-strategi for forsyning av kritiske medisinske mottiltak.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Atomhendelser (R- og N-hendelser)

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Regjeringen vedtok i 2010 seks dimensjonerende scenarioer for atomberedskapen.

Det arbeides med å vurdere et sjuende scenario, som handler om bruk av atomvåpen på eller i nærheten av norsk territorium.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Planverket beskriver de sentrale roller, innsatsfaktorer og handlingsmønstre ved atomhendelser. Denne vurderingen har lav usikkerhet, med bakgrunn i IAEA-evalueringer og operasjonaliseringen av kjernefunksjoner innen risikoområdet i internasjonale standarder (knyttet til IAEA).

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

I informasjonstilfanget til denne analysen er det ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Vannforsyningsberedskap

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke formelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer) for helse- og omsorgssektoren. Det foreligger et verstefallsscenario fra annen sektor.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Eksisterende planverk er i stor grad orientert mot virksomhetsnivået på forsyningssiden (vannverk) og brukersiden (for eksempel krav til helseforetakenes egenberedskap). Kommunens beredskapsansvar gjelder også på vannområdet.

Mattilsynets rolle er beskrevet i Nasjonal helseberedskapsplan, og mandatet for utvalget for vannforsyningsberedskap identifiserer sentrale aktører nasjonalt.

For øvrig er planverket tilpasset håndtering av vannforsyningskriser hvor konsekvensene er lokale. Planverket beskriver ikke nasjonal håndtering av svikt i vannforsyning eller konsekvenser av dette, utover det som er dekket av det generiske planverket.

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Tilgang til informasjon og kunnskap: Gradering av informasjon er en barriere for beredskapsplanlegging for vannverk.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Kjemiske hendelser (C-hendelser)

Representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner

Det foreligger ikke formelle representative eller dimensjonerende beredskapssituasjoner (eller scenarioer) for helse- og omsorgssektoren.

Det finnes relevante beredskapssituasjoner og scenarioer som er utarbeidet i andre sektorer. DSB har publisert en beredskapsanalyse for utvalgte CE-hendelser (2024), som fremhever batteribrann i ferge, eksplosjon og brann i anlegg for behandling av farlig avfall, og tilsiktet hendelse med bruk av et ukjent kjemisk stoff i et kollektivknutepunkt.

Kjerneinnhold i eksisterende planverk

Helse- og omsorgssektoren har ikke eget, helhetlig nasjonalt spesialisert planverk for kjemikaliehendelser. De relevante roller, ansvar og innsatsfaktorer fordeler seg på aktører i flere sektorer.

Handlingsmønstre og ansvarsforhold ved kjemikaliehendelser er komplekse, og aktørkartet stort. Nasjonal CBRNE-strategi (2016–2020) var sentral i å gi oversikt over og i noen grad definere aktørkartet og forutsetninger for handlingsmønstre på tvers av sektorer. Strategien slo fast at «Justis- og beredskapsdepartementet skal sørge for en helhetlig og koordinert beredskap på kjemikalie- og eksplosivområdet som et ledd i samordningsrollen for samfunnssikkerhet og beredskap». I den tidligere nevnte PHEPA-evalueringen gis det uttrykk for at hendelser på kjemikalieområdet bør inngå i nasjonalt planverk.

Visse handlingsmønstre i akutte kriser er uklare for aktører i helse- og omsorgssektoren, for eksempel for anmodning av bistand på tvers av sektorer ved overskridelse av nasjonale ressurser. Det er gitt uttrykk for at det mangler en samlet oversikt over innsatsfaktorer på tvers av sektorene.

Indre sårbarhetsområder i eksisterende planverk

Evne til å håndtere avhengigheter: Det er blitt pekt på at samhandlingen mellom de relevante sektorene ikke er tydelig beskrevet for større hendelser som ikke håndteres lokalt eller regionalt. Det gjelder også på tvers av nivåer, for eksempel knyttet til strategisk risiko- og krisekommunikasjon.

For øvrig er det i informasjonstilfanget til denne analysen ikke identifisert mangler knyttet til omtale av sårbarhetsområdene i eksisterende planverk.

Utvalgte tverrgående temaer i innspillene til analysen

Graderingsbarriere hindrer beredskapsarbeidet

Gradering av informasjon er en barriere for deling og bruk av planverk og scenarioer, samt for deltakelse i øvelser. Det gjelder særlig for kommuner og tilknyttede virksomheter, slik som kommunale vannverk. Det kan også være en barriere i en reell krisehåndtering. At informasjon er unntatt offentlighet, men ikke gradert, kan tilsvarende også være en barriere.

Dimensjonering, krav og planforutsetninger

Innen flere av kategoriene beredskapssituasjoner etterspør virksomheter i sektoren ulike former for spesifisering av planforutsetninger og krav, for eksempel i form av dimensjonerende scenarioer og ytelseskrav med hensyn til kritiske innsatsfaktorer, tid til aktivering av planer, og sykehusenes motstandsdyktighet eller skaleringskapasitet. Det er rimelig å anta at behov for spesifisering av planforutsetninger i spesialisthelsetjenesten i stor grad også gjelder i de kommunale tjenestene.

Oversikt samfunnskritiske virksomheter

Arbeidskraft i virksomheter og etater kan komme under press ved ulike typer beredskapssituasjoner. For å kunne planlegge for disponering av personell i ulike typer kriser, særlig høyt i krisespekteret, er det gitt uttrykk for behov for bedre oversikt over samfunnskritiske virksomheter og deres personellbehov i ulike regioner i ulike beredskapssituasjoner.

Samtidige og sammensatte hendelser

Flere virksomheter spiller inn betydningen av å planlegge for samtidige og sammensatte hendelser, som går på tvers av kategoriene i denne analysen.

Samlet vurdering

Det er behov for videreutvikling av planverk innen alle kategoriene beredskapssituasjoner, og innenfor enkelte er det mulig behov for en ny plan eller et lignende dokument. Se del 5 for anbefalinger og konkret omtale av de ulike kategoriene.

Det er stor variasjon i sammensetningen av planverket mellom de ulike kategoriene, blant annet i hvor stor andel av planverket som utgjøres av lover og forskrifter. Det er også ulikt i hvor stor grad planverket bygger på lange faglige tradisjoner og internasjonale standarder. Det innebærer at oppfølgingen må være tilpasset den enkelte kategori.

For flere kategorier er det ikke klart hvilke beredskapssituasjoner eller scenarioer som er representative eller dimensjonerende, og som dermed kan være veiledende eller førende for vurderinger av hvilke hendelser eller hendelsesforløp som er prioriterte innen beredskapsarbeidet, eller kan legges til grunn for vurderingen av hvorvidt roller, innsatsfaktorer og handlingsmønstre er dekket i eksisterende nasjonalt spesialisert planverk innen hver kategori. Innen noen kategorier finnes det veletablerte internasjonale standarder for nasjonalt spesialisert planverk som er anvendt.

Informasjonstilfanget til denne beredskapsanalysen for omtale av og vurderinger av mangler knyttet til de indre sårbarhetsområdene fra sektor-ROS 2025 er begrenset. Analysen bekrefter samtidig at sårbarhetsområdene er relevante på tvers av kategoriene, siden det er funn knyttet til disse temaene innen de fleste kategoriene. Særlig gjelder dette sammensatte trusler og krig. Disse funnene er tydelige og bør følges opp i pågående eller planlagte prosesser. Analysen er imidlertid ikke et tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at det bør utvikles nytt nasjonalt planverk innenfor helse- og omsorgssektoren for de indre sårbarhetsområdene som sådan.