§§ 70 og 87 Departementets tolkningsuttalelse - Bruksendring fra tak til terrasse - plan- og bygningsloven §§ 70 og 87

Vi viser til deres henvendelse datert 04.12.2015. Departementet beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen. 

Spørsmålet er om avstandskravet i plan- og bygningsloven av 1985 (pbl.) § 70 nr. 2 kommer til anvendelse på eksisterende bygning ved bruksendring fra tak til takterrasse i medhold av pbl. § 87 nr. 2 første ledd bokstav e.

Fylkesmannen viser til en upublisert uttalelse fra Sivilombudsmannen, datert 13.11.2015, der Ombudsmannen har konkludert med at avstandskravet i pbl. 85 § 70 nr. 2 ikke kommer til anvendelse ved bruksendring av deler av eksisterende byggverk (fra tak til takterrasse) etter pbl. 85 § 87 nr. 2 første ledd, bokstav e. Ombudsmannen synes å legge til grunn at avstandsbestemmelsen gjelder for hele bygningen og at kravet dermed ikke er relevant når kun deler av bygningen bruksendres. Fylkesmannen har i denne forbindelse anmodet departementet om å redegjøre for sin tolkning av bestemmelsen.

Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker og uttalelsen gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Departementet viser til pbl.85 § 87 nr. 2 første ledd, bokstav e. Det fremgår av bestemmelsen at "Bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven gjelder,[…], også for bruksendring, […]. For de tiltak som er nevnt under a, kommer loven til anvendelse på byggverket i dets helhet, for de tiltak som er nevnt under b til e, bare på de deler av byggverket som tiltaket omfatter." (Vår understreking).

Det følger direkte av ordlyden i pbl.85 § 87 nr. 2 første ledd, bokstav e, jf. andre ledd, at lovens krav kommer til anvendelse ved bruksendring av deler av eksisterende byggverk. Dette innebærer i utgangspunktet at også avstandsbestemmelsen i pbl.85 § 70 nr. 2 kommer til anvendelse.

Spørsmålet blir dermed om bestemmelsene må tolkes slik at kravet om minsteavstand til nabogrense likevel ikke gjelder ved bruksendring av deler av eksisterende byggverk.

Som Sivilombudsmannen viser til i sin uttalelse av 13.11.2015, ble bokstav e, med presiseringen om at lovens krav gjelder "for den del av byggverket tiltaket omfatter", tatt inn ved endringslov av 5. mai 1995 nr. 20, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-1994). Ombudsmannen synes  å legge til grunn at bestemmelsen må tolkes slik at presiseringen innebærer at avstandskravet i pbl.85 § 70 nr. 2 ikke er relevant når det etter sitt innhold ikke kan anvendes for den delen av bygningen som bruksendres. Det vises til at avstandsbestemmelsen gjelder for "bygning" som sådan.

 Departementet viser til Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) s. 154 flg. hvor lovgiver har lagt følgende til grunn:

"§ 87 nr. 2 inneholder selv ikke materielle krav direkte, men den viser hvilke av bygningslovgivningens bestemmelser som skal gjelde for nærmere beskrevne endrings- og reparasjonsarbeider samt for tilbygg m.v. Utgangspunktet er, grovt sett, at alle bestemmelser som gjelder for oppføring av bygg, også gjelder ved tiltak som nevnt i § 87, med de begrensninger som følger av nr. 2 annet ledd og eventuelt innholdet i den enkelte bestemmelse.

 […]

 Bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift eller bruksmåte omfattes av gjeldende § 87 i visse sammenhenger, jfr. nr. 1 annet ledd og nr. 4. Slike endringer vil også kunne gå inn under hovedombygging eller andre endringer knyttet til vesentlig fornyelse av deler av bygningen, jfr. nr. 2 a og b.

 Slike endringer blir stadig mer vanlige og omfattende, jfr. den mer fleksible bruk av byggverk som er under utvikling. Særlig fra næringslivshold hevdes det at når en bruk er etablert, så står en forholdsvis fritt i å endre bruken senere uten at nye krav stilles. Slik departementet ser det, er det et spørsmål om hvor langt det offentlige skal gå i å stille krav til bygningstekniske forhold og eventuelt til tomta m.v. i forbindelse med bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift eller bruksmåte, der dette påvirker forutsetningene for tidligere etablert bruk i forhold til gjeldende bygningslovgivning.

 Det er allment akseptert at det stilles en rekke krav både til nybygg og til bestående byggverk. Departementet mener det viser at der en form for bruk er etablert, medfører ikke det at en annen bruk skal kunne etableres samme sted uten at den vurderes mot tilsvarende krav som ved nyetablering. I den grad kravene til ny virksomhet alt er oppfylt ved det grunnlag som er etablert, så vil eventuelle krav ved bruksendring m.v. også være det. Det er bare eventuelle nye faktorer den endrete bruk fører med seg som skal vurderes ved bruksendringen. Forøvrig blir det en konstatering av at forholdene er i samsvar med kravene som gjelder for den nye virksomheten.

[…]

At krav for nybygging gjennomføres som et utgangspunkt også ved bruksendring m.v., er i samsvar med det ønske Stortinget ga uttrykk for ved behandlingen av Boligmeldingen, jfr. Innst.S. nr. 297 (1988-89) s. 37. Med de begrensninger som legges inn i § 87 nr. 2 annet ledd, mener departementet det langt på vei bare er en presisering av den tolkning og praksis som har utviklet seg ved bruken av plan- og bygningslovgivningen de siste årtier, og ingen vesentlig skjerping av gjeldende rett. Hovedpoenget er å fjerne tvil om hvilke krav som gjelder."

(Våre understrekinger).

På bakgrunn av lovens ordlyd og forarbeidene som er gjengitt ovenfor, mener departementet det er riktig å legge til grunn at avstandsbestemmelsen i pbl.85 § 70 nr. 2 også kommer til anvendelse ved bruksendring av deler av eksisterende bygning. Avstandsbestemmelsen i pbl.85 § 70 nr. 2 viser riktignok til at en "bygning" skal ha en avstand til nabogrense som minst svarer til bygningens halve høyde og ikke under 4 meter. Men når det er presisert i § 87 nr. 2 at lovens bestemmelser også gjelder ved bruksendring av deler av bestående byggverk, innebærer dette etter vårt syn at det også må vurderes om den delen av bygningen som skal bruksendres er i strid med bestemmelsen om avstand til nabogrense. Vi viser i denne forbindelse til forarbeidene hvor det fremgår at endret bruk skal vurderes opp mot tilsvarende krav som ved nyetablering. Dersom tiltaket er i strid med avstandskravet i pbl.85 § 70 nr. 2 er det derfor i utgangpunktet nødvendig med dispensasjon.

Forarbeidene synes imidlertid å begrense anvendelsen av avstandsbestemmelsen noe ved å presisere at det kun vil være relevant å vurdere et forhold på nytt i de tilfellene der den endrede bruken fører med seg nye faktorer. Det vil følgelig måtte vurderes i den konkrete sak. At kravene i § 70 nr. 2 kommer til anvendelse der slike tiltak omsøkes nærmere nabogrense enn lovens minstekrav, er blant annet for å ivareta interessene til naboer og gjenboere. En søknad om bruksendring kan gjøre det nødvendig å foreta en annen interesseavveiing enn den som ble gjort i forbindelse med en opprinnelig dispensasjon fra avstandskravet.

Vi bemerker for øvrig at Sivilombudsmannen i sak 2009/1336 har lagt til grunn at avstandsbestemmelsen kommer til anvendelse ved påbygg etter pbl.85 § 87 nr. 2 første ledd bokstav c. I saken er følgende uttalt:

"For tilbygg og påbygg kommer loven til anvendelse på «de deler av byggverket som tiltaket omfatter», jf. plbl. § 87 nr. 2 annet ledd jf. første ledd bokstav c. Ettersom den omsøkte påbygningen er i strid med regelen om minste avstand til nabogrense, kreves dispensasjon fra avstandsregelen for at byggetillatelse skal kunne gis."

I denne saken var det som det fremgår ovenfor, tale om påbygg etter § 87 nr. 2 første ledd, bokstav c. Departementet mener likevel det kan trekkes en viss parallell til Sivilombudsmannens uttalelse, da et påbygg eller underbygg ikke nødvendigvis medfører at "bygningen" som sådan kommer nærmere nabogrensen enn det som opprinnelig er godkjent.

 Videre viser vi til at departementet også i tidligere uttalelser har lagt til grunn at avstandsbestemmelsen kommer til anvendelse ved bruksendring, jf. sak 94/6951 og 88/4898. Av førstnevnte uttalelse fremgår følgende:

"At det tidligere i medhold av § 70 nr. 2 annet ledd bokstav b) er godkjent at et uthus kan plasseres nærmere nabogrense enn 4 meter, kan ikke automatisk anses å dekke at også en bolig kan tillates samme plassering. Under behandlingen av bruksendringssøknaden vil dermed inngå å vurdere avstandsbestemmelsen i relasjon til bygningen som bolig i stedet for som uthus.

 […]

 Kommunen kan nekte bruksendringstillatelse hvis den nye bruk vil være i strid med materielle bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen. Hensynet bak kravet om bruksendringstillatelse er å gi myndighetene hjemmel til å foreta en (ny) vurdering av den påtenkte bruk i forhold til gjeldende regler når bruken endres."

Det fremstår for departementet som det i underliggende organers forvaltningspraksis har vært lagt til grunn over lengre tid at pbl. § 70 nr. 2 kommer til anvendelse ved bruksendring. Vi bemerker imidlertid at dette ikke er avgjørende for departementets konklusjon.

Departementets konklusjon er etter dette at avstandskravet i pbl. 85 § 70 nr. 2 kommer til anvendelse ved bruksendring av deler av eksisterende byggverk etter pbl. 85 § 87 nr. 2 første ledd, bokstav e.

 

Til toppen