Forholdet mellom naturmangfoldloven § 44 og plan- og bygningsloven

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: regjeringen.no

Vi viser til e-postkorrespondanse om forholdet mellom naturmangfoldloven § 44 og plan- og bygningsloven. Bakgrunnen er spørsmål fra Fylkesmannen i Oppland om hvem som er rett klageinstans når kommunen har avslått et tiltak med hjemmel i naturmangfoldloven § 44. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også vært i dialog med Klima- og miljødepartementet om spørsmålet.

Bygningsmyndighetenes oppgave under byggesaksbehandlingen er å ta standpunkt til om søknaden er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Er det tilfelle, følger det av plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-4 første ledd første punktum at tillatelse skal gis. Dersom tiltaket er betinget av samtykke eller tillatelse fra annen myndighet, kan bygningsmyndighetene ifølge pbl. § 21-5 første ledd annet punktum bare gi rammetillatelse med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til vedkommende myndigheter er brakt i orden. Men ellers plikter bygningsmyndighetene å innvilge søknaden dersom tiltaket er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. At byggesaksbehandlingen skal foregå i et rettighetssystem, ble understreket av Bygningslovkomitéen 1960 – se innstilling s. 52:

"Utgangspunktet bør etter komitèens syn fremdeles være at den som søker om byggetillatelse, har krav på å få søknaden innvilget hvis den tilfredsstiller de krav som er oppstilt i loven eller med hjemmel i denne."

Skal en søknad om byggetillatelse avslås, må det altså hjemles i materielle bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen. Som nevnt over, skal bygningsmyndighetene riktignok også se til at tiltaket har nødvendige tillatelser etter annet lovverk, men bygningsmyndighetene kan ikke under henvisning til annet lovverk gi avslag på byggesøknaden etter plan- og bygningslovgivningen.

Naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven og en rekke andre lover stiller krav som samlet sett må oppfylles i den enkelte sak. Dersom naturmangfoldlovens bestemmelser skal være direkte avslagsgrunn i byggesaken må hjemmelsgrunnlaget altså fremgå av plan- og bygningslovgivningen. Eksempelvis følger av pbl. § 29-4 at kommunen skal påse at veglovas bestemmelser om byggegrense og frisikt blir fulgt. I dette ligger at før kommunen gir tillatelse til byggverks plassering, må kommunen se til at en tillatelse ikke vil være i strid med veglovas bestemmelser.

Naturmangfoldloven § 1, forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 og prinsippene i § 8-12 gjelder for alle tiltak som berører natur. I byggesaker hvor kommunen anvender disse målene og prinsippene ved skjønnsutøvelse etter plan- og bygningsloven, vil kommunen opptre som bygningsmyndighet. Likevel kan bygningsmyndighetene bare avslå søknad om tiltak etter plan- og bygningsloven under henvisning til regler gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. pbl. § 21-4. Dette er bakgrunnen for at det i medhold av pbl. §§ 28-8 og 29-10 er gitt særskilte regler om utvalgte naturtyper i byggesaken, se Håndbok 31-2011 "Veileder til forskrift om utvalgte naturtyper" punkt 5.2.5 andre avsnitt. I disse tilfellene vil klage over vedtak etter plan- og bygningsloven som berører utvalgte naturtyper, følge de alminnelige regler for klage etter plan- og bygningsloven.

Slik vi har forstått det, er naturmangfoldloven ingen overordnet lov i den forstand at den har trinnhøyde over ordinær lovgivning, noe som tilsier at den gjelder side om side med annet regelverk som berører natur. Naturmangfoldloven § 44 gir en generell hjemmel til å avslå søknader om tiltak i et område som inngår i et kunngjort verneforslag. Første ledd gjelder for tiltak som er avhengig av tillatelse etter regler i denne eller andre lover, f.eks. plan- og bygningsloven. Når vedkommende forvaltningsmyndighet "uten videre" kan avslå en søknad om tillatelse, ligger det i dette at begrunnelsen for avgjørelsen kan bestå i en henvisning til det pågående vernearbeidet, jf. særmerknad til § 44 i ot.prp. nr. 52 (2008-2009). Like fullt vil avslagshjemmelen etter vårt syn være naturmangfoldloven § 44, slik at kommunen da opptrer som miljømyndighet. Vi viser i den forbindelse også til ot.prp. nr. 52 (2008-2009) punkt 5.5.1 der følgende fremgår: "Vern av arter (§§ 23 og 24) eller områder (lovkap. V) vil fortsatt være miljømyndighetenes ansvar, men med myndigheten for vernevedtak lagt til Kongen i statsråd.".

Vår oppfatning er altså at kommunen opptrer som miljømyndighet når den i en byggesak avslår tiltaket med hjemmel i naturmangfoldloven § 44. Av særmerknaden til naturmangfoldloven § 62 i overnevnte proposisjon fremgår det at "Direktoratet for naturforvaltning normalt er klageinstans når myndighet etter loven er lagt til kommunen. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 16.3.2.1. Regelen gjelder kun når kommunen utøver myndighet etter naturmangfoldloven, ikke når kommunen utøver myndighet etter annen lov, men samtidig anvender mål, prinsipper og retningslinjer i naturmangfoldloven. Unntatt fra første punktum er når kommunen utøver myndighet etter § 62 fjerde ledd og fylkesmannen angis som klageinstans. Videre kan det angis en annen klageinstans i vedtaket om delegasjon av myndighet til kommunen, jf. ordlyden i bestemmelsen «med mindre annet er bestemt»."

Vi antar at dette medfører at Miljødirektoratet etter gjeldende lov er klageinstans når kommunen avslår etter byggetiltak med hjemmel i naturmangfoldloven § 44, med mindre denne myndigheten er delegert til for eksempel Fylkesmannen. Klima- og miljødepartementet har opplyst at de ikke har innvendinger til dette.