Forholdet mellom reguleringsplan og kommuneplan

Departementet viser til brev 25. oktober 2024 fra Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, og beklager lang saksbehandlingstid.

Henvendelsen er omfattende og gjelder en anmodning om å klargjøre forholdet mellom reguleringsplan og kommuneplan. Kort oppsummert ønsker Statsfor­valteren at departe­mentet bidrar til en klarere rettssituasjon med hensyn til om det er begrensninger i adgangen til å vedta kommuneplanbestemmelser som skal gå foran gjeldende reguleringsplaner, og i så fall hva som er, eller kan være, konsekvensene av eventuelle brudd på slike be­grensninger.

Departementets vurdering

Statsforvalteren har stilt en rekke spørsmål som departementet i varierende grad kan besvare. Svaret bygges opp på samme måte som Statsforvalterens spørsmål, med egne overskrifter for hvert spørsmål. Først fremkommer imidlertid noen innledende merknader.

 

Innledende merknader

Departementet finner det hensiktsmessig å sitere følgende avsnitt fra Statsforvalterens henvendelse som nærmere beskrivelse av hva Statsforvalteren ønsker at departementet avklarer:

«Det oppstår … etter vårt syn betydelige rettssikkerhetsmessige utfordringer der kommuneplannivået benyttes på en slik måte, bevisst eller ubevisst, at det gjøres innskrenkninger i allerede regulerte områder. I slike tilfeller er det etablert en ut­byggingsforventning/rett gjennom reguleringsplan som er utarbeidet og vedtatt gjennom grundigere saksbehandlingsregler knyttet til varsling av den enkelte grunn­eier, rett til medvirkning i form av uttalerett, og ikke minst klagerett over vedtaket som treffes. Ut fra lovens ordlyd kan det se ut til at det ikke er noe til hinder for at det gjennom kommuneplanvedtak kan vedtas rammer som kan innebære inn­stram­minger av den utbyggingsforventning som er etablert ved gjeldende regulerings­planer jf. § 1-5 annet ledd. Spørsmålet er likevel om systembetraktninger og retts­sikkerhetshensyn tilsier at det er, eller bør være, klare(re) rammer for kommunens anledning til å vedta kommuneplanbestemmelser med slike virkninger. Videre er det et behov for klargjøring av hva som eventuelt vil være konsekvenser av at kom­munene gjennom bruk av kommuneplan har overtrådt eventuelle begrensninger i adgangen til å bruke kommuneplan fremfor reguleringsplan.»

Departementet presiserer at vi i denne tolkningsuttalelsen kun tar stilling til hvordan gjeldende rett er, og ikke hvordan reglene bør være. Spørsmålet om det er behov for lov­endringer vurderes fortløpende av departementet og må avveies mot andre oppgaver.

 

Spørsmål 1: Kan kommunen gjennom bruk av kommuneplan innskrenke rammer for areal­bruk i områder der det er en gjeldende reguleringsplan?

Departementet fremhever innledningsvis for dette spørsmålet noen grunnleggende forut­setninger som gjelder for planer etter plan- og bygningsloven (pbl.):

• Kommune- og reguleringsplaner er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak, jf. pbl. §§ 11-6 første ledd første punktum og 12-4 første ledd første punktum
• Kommune- og reguleringsplaner gjelder frem til de blir opphevet.
• En ny plan går ved eventuell motstrid som hovedregel foran eldre en plan, jf. pbl. § 1-5 andre ledd. Annet kan imidlertid være fastsatt i den nye planen.

Spørsmålet Statsforvalteren her stiller har departementet langt på vei besvart i tolknings­uttalelse 5. november 2020 (sak 21/3893), som Statsforvalteren også viser til og siterer fra. Under overskriften «Rett nivå på kommuneplanbestemmelser» skrev departementet:

«Detaljerte arealavklaringer skal gjøres på reguleringsplannivå, og departementet er av den oppfatning at det ofte kan være utfordrende å supplere en reguleringsplan ved mer detaljerte bestemmelser på kommuneplannivå. Samtidig gir plan- og bygningsloven stor fleksibilitet når det gjelder å velge detaljeringsgrad i kommune­planen, og åpner også for fremstilling av planer med høy detaljeringsgrad innenfor rammen av forvaltningsloven, se reguleringsplanveilederen pkt. 2.3. Departementet mener derfor at det kan gis supplerende bestemmelser i kommuneplanen. Like fullt vil en for detaljert kommuneplan falle inn under forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak i kapittel IV. Dette kan innebære at det kan være krav om forhånds­varsling og eventuelt klagerett. Dersom detaljeringsgraden er høy og planen går inn i spørsmål og avklaringer som har stor betydning for enkeltgrunneiere eller andre berørte, bør man som hovedregel velge å endre reguleringsplanen.

En nyere kommuneplan kan endre berørtes rettigheter i en reguleringsplan helt eller delvis. Bakgrunnen kan være motstrid mellom formål eller bestemmelser i planene, eller at kommuneplanen har bestemmelser om forhold som ikke er regulert i den gamle reguleringsplanen. Denne rettsvirkningen følger av plan- og bygningslovens system, så lenge kommuneplanbestemmelsene holder seg generelle og på et over­ordnet kommuneplannivå. Det er dette departementet har lagt til grunn når det er sagt at kommuneplan kan supplere reguleringsplan. Det må likevel trekkes en grense mot nye bestemmelser som har intensjon om å endre en reguleringsplan eller flere på en for detaljert måte. Dette kan være en indikasjon på at bestem­mel­sen ikke hører hjemme i en kommuneplan. Da må reguleringsplanen endres etter plan- og bygningsloven § 12-14.

Det som er vedtatt i en reguleringsplan er varslet berørte parter, og endringer i denne planen må varsles på samme måte av hensyn til blant annet medvirkning, rettsikkerhet og forutsigbarhet. Plan- og bygningsloven har mange verktøy som gir fleksibilitet for kommunen i planarbeidet. I valget mellom kommuneplan­bestem­melser eller reguleringsplanbestemmelser kan forholdet til forvaltningsloven og reglene om enkeltvedtak være av stor betydning.»

Dette standpunktet opprettholdes. Kommunene kan følgelig, gjennom vedtakelse av kommune­­planen, innskrenke de rammene for areal­bruk som fremgår av en reguleringsplan. Departementet kan ikke se at systembetraktninger eller rettssikkerhetshensyn i disse tilfellene kan medføre at kommunen ikke kan vedta ellers gyldige utfyllende bestemmelser til kommuneplanen. Statsforvalteren har et poeng i at dette vil kunne stride mot lovens system, men departementet kan ikke se at dette innebærer en rettslig skranke. Det ligger imidlertid noen sentrale forutsetninger i dette standpunktet, som et lite stykke på vei imøtegår noen av Stats­for­valterens innvendinger.

For det første forutsettes det selvsagt at de aktuelle bestemmelsene i kommuneplanen har nødvendig hjemmel i lovens kapitel 11. Det er snevrere adgang til å gi detaljerte be­stem­melser til en kommuneplan enn til en reguleringsplan.

For det andre må bestemmelsene være til­strekkelig klare til å kunne brukes som avslags­hjemmel. Dette følger av legalitets­prinsippets klarhetskrav. Det er altså ikke gitt at bestem­melser som er svært skjønns­messig utformet kan anvendes som avslagshjemmel. Dette må vurderes konkret, og det er vanskelig å gi generell veiledning her.

For det tredje ligger det altså en skranke i at kommuneplanen kan ramme så konkret og snevert at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør anvendes analogisk. Kommune­planens arealdel er – i motsetning til reguleringsplaner – å anse som en forskrift^[1]. Dette gjen­speiles i plan- og bygningslovens krav til varsling og klageadgang for disse to plan­typene; I mot­setning til reguleringsplaner, krever ikke kommuneplanen varsling av berørte grunneiere, og planvedtaket kan ikke påklages.

At det ikke alltid vil være et helt klart skille mellom enkeltvedtak og forskrift, er løftet frem i for­arbeidene til gjeldende forvaltningslov^[2]:

«Justiskomitéen er videre enig med Forvaltningskomitéen og departementet i at i tvilstilfelle bør vedtaket ansees for å være individuelt. I grensetilfellene vil det dessuten kunne være nærliggende å bruke reglene for individuelle vedtak analogisk også for generelle vedtak (…). I det hele kan det ofte være ønskelig at bestemmel­sene i lovforslagets kapitel IV, V og VI brukes også ved generelle vedtak hvor og så langt de passer.»

Denne adgangen til analogisk anvendelse av reglene for enkeltvedtak fremgår også ut­trykkelig i forarbeidene til plan- og bygningsloven^[3]:

«Skulle det unntaksvis forekomme tilfelle hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer, vil det likevel være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk.»

Departementet er videre inne på dette i spesialmerknaden til pbl. § 11-6 andre ledd:

«Det er særlig i det tilfellet at kommunen gir bestemmelser som virker spesielt tyngende i forhold til enkelte grunneiere, og i forhold til eksisterende virksomhet, at det kreves en prosess hvor rettighetshaverne har fulle partsrettigheter, adgang til klage mv. Ordinært vil det være et krav om reguleringsplan for å fastsette bestem­melser som faller inn under definisjonen av enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler. Grunnen til dette er blant annet at kommuneplanens saksbehandlingsregler ikke er grundige nok i slike tilfeller.»

Statsforvalteren har fremmet en rekke momenter mot en slik løsning med klagerett på kommuneplannivå. Det er anført at det vil være svært vanskelig for en grunneier å oppdage hvilke eventuelle konse­kvenser en vedtatt kommuneplan kan få for egen eiendom, for eksempel på grunn av skjønns­messige bestemmelser. Som en følge av det mener Statsfor­valteren at en eventuell klagerett kan fremstå som noe illusorisk, fordi virkningene i svært mange tilfeller vil komme til syne på et mye senere tidspunkt enn når kommuneplanen vedtas. Departementet har forståelse for disse argumentene. Likevel mener departementet at dersom kommunen gir klagerett på enkelte deler av kommuneplanen, vil de aktuelle partene få en klar oppfordring til å se nærmere på hva planvedtaket medfører for deres eiendom. I tillegg setter som nevnt legalitetsprinsippet visse skranker for skjønnsmessige bestemmelser.

Videre har Statsforvalteren vist til at varsling av berørte grunneiere på kommuneplannivå vil være vanskelig å håndtere. Etter Statsforvalterens vurdering vil slik varsling forutsette at konsekvensene av et forslag til kommuneplan må vurderes konkret for hver eiendom opp mot gjeldende reguleringsplan. Videre viser Statsforvalteren til at slik kartlegging ofte vil fremstå som upraktisk eller tilnærmet uoverkommelig. Selv om departementet har forståelse også for disse argumentene, forutsetter vi at kommunen har såpass god oversikt over både vedtatte reguleringsplaner og innholdet i forslag om endring av kommuneplanen at de klarer å vurdere hvilken virkning kommuneplanvedtaket vil få. Dersom forslag til kommuneplanen vil ramme enkelte på en slik måte at reglene om enkeltvedtak bør anvendes analogisk, forut­setter departementet at kommunen håndterer dette på riktig måte. Dersom de ikke klarer å overskue virkningene av planvedtaket, kan det spørres om saken er tilstrekkelig opplyst til at kommuneplanen kan vedtas. Og dersom kommuneplanen utløser krav om varsling av berørte grunneiere og det ikke er praktisk mulig for kommunen å avklare hvem som må varsles, er dette i seg selv en indikasjon på at kommunen i stedet bør endre gjeldende reguleringsplaner. Endring av kommuneplanens arealdel vil i slike tilfeller kunne være feil virkemiddel.

Videre har Statsforvalteren vist til at erstatningsregelen i pbl. § 15-3 synes å være gitt med en forutsetning om at eventuelle innskrenkinger i en utbyggerforventning etablert gjennom reguleringsplan, må gjøres gjennom reguleringsplan og ikke gjennom kommuneplan. Stats­forvalteren peker på at det ellers vil være et betydelig potensial for at kommuner unngår mulig erstatningsansvar etter pbl. § 15-3 ved å endre kommuneplanen i stedet for å endre regulerings­planene.

Departementet har forståelse for Statsforvalterens argument på et teoretisk nivå, men kan ikke se at det er særlig praktisk for de tilfellene Statsforvalterens henvendelse gjelder. Pbl. § 15-3 gjelder erstatning for tap ved regulerings­plan, og vilkårene i første ledd angir en høy terskel for når slik erstatning vil være aktuelt. Det vil etter departementets vurdering neppe være mange tilfeller der lovens vilkår for erstatning er oppfylt der kommunen gjennom kommuneplanen innskrenker en forventning om å kunne bygge som er etablert gjennom en reguleringsplan. Når det er sagt har det neppe vært lovgivers intensjon at kommunen skal kunne omgå pbl. § 15-3 på denne måten. Dersom kommunen endrer kommuneplanen på en slik måte at vilkårene i pbl. § 15-3 ville vært oppfylt dersom endringen hadde skjedd gjennom regulerings­plan, er dette i seg selv en indikasjon på at endringen ikke bør gjøres gjennom kommune­plan. Departementet fraråder å bruke kommuneplanen på en så inngripende måte at det oppstår tvil om kommunen i realiteten omgår lovens system for erstatning ved restrik­sjoner hjemlet i reguleringsplan. Grunnloven § 105 og den europeiske menneskeretts­kon­vensjon tilleggs­protokoll 1 artikkel 1 (jf. menneskerettsloven § 2, jf. § 3) vil uansett være en skranke for hvilke rådighetsinnskrenkninger som kan gjøres før det blir erstatningsbetinget.

 

Spørsmål 2: Kan kommunen gjennom kommuneplanvedtak og behandlingsprosess etter kapittel 11 oppheve gjeldende reguleringsplaner?

Statsforvalteren har erfart at kommuneplaner etter sitt innhold opphever gjeldende regu­lerings­­planer. Statsforvalteren spør om det er anledning til å oppheve gjeldende regulerings­planer gjennom saksbehandlingsreglene i lovens kapittel 11, samt hva som vil være konse­kvensen av at reguleringsplaner er opphevet på en slik måte.

Loven har regler for kommuneplaner i kapittel 11 og reguleringsplaner i kapittel 12, herunder regler for vedtakelse, endring og opphevelse. Disse reglene er ikke like. Det skyldes at de to plantypene er ment å ivareta ulike hensyn i kommunens planlegging. Kommuneplanen skal gjelde på et mer overordnet nivå og for hele kommunen, mens en reguleringsplan skal ha større grad av detaljering og gjelder for mindre arealer. Av denne grunn er kommuneplanens arealdel som tidligere nevnt å anse som en forskrift, mens reguleringsplaner er enkeltvedtak. Dette er den mest sentrale bakgrunnen for at det gjelder ulike prosessuelle regler for hen­holds­vis kommune­planer og reguleringsplaner.

Reguleringsplaner gjelder helt til de formelt oppheves ved å følge fremgangsmåten i pbl. § 12-14, det vil si samme fremgangsmåte som for å utarbeide en ny reguleringsplan. For slik prosess kreves for eksempel at de som blir berørt av reguleringsplanforslaget som hoved­regel skal underrettes om forslaget og gis klagerett, jf. pbl. §§ 12-10 andre ledd og 12-12 tredje ledd. Slike krav gjelder ikke for kommuneplaner, jf. pbl. §§ 11-14 og 11-15 tredje ledd.

En kommune kan altså ikke endre en reguleringsplan ved vedtakelsen av en kommuneplan uten å følge reglene i pbl. § 12-14 med videre henvisninger.

Statsforvalteren har gitt et eksempel der en reguleringsplan feilaktig oppheves gjennom ved­takelsen av kommuneplanens arealdel, og der kommuneplanens krav om reguleringsplan hjemlet i pbl. § 11-9 nr. 1 da aktualiseres. Statsforvalteren viser til at i slike tilfeller vil «opp­hevelsen» av reguleringsplanen medføre at kommunen på urettmessig måte har etablert en avslagshjemmel, med den konsekvens at plikten til å utarbeide ny reguleringsplan flyttes fra kommunen til den private parten. Videre redegjør Statsforvalteren for at reglene for midler­tidig forbud mot tiltak i pbl. § 13-1, herunder fristene, i slike tilfeller ikke vil gjelde. Siden kom­munen ikke har plikt til å ta opp til behandling private planforslag eller plikt til selv å utarbeide reguleringsplaner utover det som følger av pbl. § 12-1 tredje ledd, mener Statsfor­valteren at dette medfører at «opphevelsen» av reguleringsplanen i praksis får samme virkning som et midler­tidig forbud mot tiltak, men uten at det gjelder en tidsfrist.

Departementet ser noe annerledes på dette eksempelet. Når kommunen mottar en søknad om tiltak, plikter kommunen å behandle denne innen fastsatte frister. Virkningen av et midler­tidig for­bud mot tiltak er imidlertid at kommunens plikt til å behandle søknader suspenderes inntil det er vedtatt en ny plan, eller det midlertidige forbudet er opphevet eller falt bort.

Dersom en tiltakshaver søker om et tiltak som omfattes av kommuneplanens krav om reguleringsplan og kommunen altså mener at dette kravet ikke er oppfylt, må kommunen behandle søknaden og avslå denne. Tiltakshaveren vil i så tilfelle kunne påklage avslaget og få dette overprøvd av Statsfor­valteren. Statsforvalteren vil i sin klagebehandling ta stilling til om kommunen hadde hjemmel til å avslå søknaden, herunder om reguleringsplanen er opp­hevet. Dersom Statsforvalteren kommer til at reguleringsplanen ikke er opphevet, vil plan­kravet være oppfylt og søknaden kan ikke avslås på det grunnlaget.

Departementet mener etter dette at de rettsikkerhetsgarantiene som ligger i adgangen til å klage er tilstrekkelige til å forhindre den situasjonen som Statsforvalteren beskriver.

 

Spørsmål 3: Hva er konsekvensene av eventuell uriktig bruk av kommuneplannivå eller at kommuneplan har et ulovlig innhold?

Statsforvalteren spør om et kommuneplanvedtak som går ut over hva det er hjemmel for å vedta etter kapittel 11 skal anses å være nullitet eller angripelig. Etter Statsforvalterens vurdering er det naturlig å skille mellom kommuneplanvedtak som fra et grunneiersynspunkt oppleves som inngripende eller begunstigende.

I forvaltningsretten er det for enkeltvedtak vanlig å skille mellom nulliteter som man uten videre kan se bort fra og angripelige vedtak som gjelder inntil vedtaket oppheves eller omgjøres. Dersom det ugyldige vedtaket er tyngende, for eksempel et påbud, er det som hovedregel en nullitet. Dersom det derimot er begunstigende, for eksempel en tillatelse, er derimot utgangspunktet at vedtaket er angripelig.

Dette utgangspunktet gjelder for enkeltvedtak. Kommuneplanen er som tidligere nevnt å anse som en forskrift, noe som gjør at det ikke nødvendigvis er naturlig å innta samme ut­gangspunkt som for enkeltvedtak.

Departementet finner det uansett ikke særlig naturlig å sondre mellom hvordan et kommune­planvedtak oppfattes fra et grunneiersynspunkt slik Statsforvalteren skisserer. Kommune­planens arealdel skal angi hoved­trekkene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponering av arealene, jf. pbl. § 11-5 andre ledd. Ved vedtakelse av kom­mune­planens arealdel må mot­stridende hensyn avveies mot hverandre til det beste for den enkelte, samfunnet og frem­tidige generasjoner, jf. pbl. § 1-1 første ledd. Dette medfører at et vedtak om kommuneplan, eller en enkelt kommuneplanbestemmelse, ofte vil oppfattes ulikt av ulike grunneiere. Det vil gi en uoversiktlig rettstilstand dersom rettsvirkningen av samme vedtak vil kunne avhenge av hvem som mener det aktuelle vedtaket (eller deler av dette) er ugyldig.

Det må foreligge åpenbare feil eller mangler for at en kommuneplan i sin helhet skal kunne anses som en nullitet slik at man kan se bort fra den. Slik Statsforvalteren har formulert de ulike spørs­målene er det uansett ikke slike tilfeller som er tenkt på her. Dersom det dreier seg om en kommuneplanbestemmelse hvor det er spørsmål om kommunen har gått utenfor hjemmels­grunnlaget i plan- og bygningsloven kapittel 11, legger departementet til grunn at bestem­melsen som den klare hovedregel vil gjelde inntil den eventuelt oppheves eller endres av kompetent organ. Dette kommenteres nærmere under svaret på spørsmål 4.

 

Spørsmål 4: Hva er Statsforvalteren som klageinstans sitt handlingsrom ved behandling av enkeltsaker der Statsforvalteren blir oppmerksom på ugyldighetsgrunner knyttet til en eller flere kommuneplanbestemmelser som nyttes som hjemmel for avslag?

Bakgrunnen for dette spørsmålet er at det først og fremst er ved behandling av enkelt­saker at spørsmålet om gyldigheten av en kommuneplanbestemmelse kommer på spissen, og da fortrinnsvis når slik bestemmelse brukes som hjemmel for avslag. Mer konkret er spørsmålet om Statsforvalteren, ved behandling av enkeltsaker, kan eller bør ta prejudisielt stilling til gyldigheten av bestem­mel­ser som brukes som grunnlag for det aktuelle vedtaket. Statsfor­valteren stiller spørsmål ved om slik prøving av planens gyldighet, også med virkning for gyldigheten av det påklagede enkeltvedtaket, går utenfor saken, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd første punktum.

Det følger av pbl. § 21-4 at kommunen skal gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Kommunen må altså ta stilling til om tiltaket er i samsvar med gjeldende plangrunnlag. Dersom tiltaket er i strid med planen, skal søknaden avslås med mindre det er søkt om og gitt nødvendig dispensasjon. Departementet mener følgelig at Statsforvalteren i enkelte tilfeller må ta prejudisielt stilling til gyldigheten av plan­bestemmelser dersom disse er avgjørende for klagesaken.

Sivilombudet har i en av uttalelsene Statsforvalteren har vist til, lagt til grunn følgende^[4]:

«Når det foreligger tvil om hvilken reguleringsplan som gyldig kan og skal legges til grunn for et bestemt område, og dette er avgjørende for vurderingen av en bygge­søknad, må klageinstansen kunne foreta en prejudisiell vurdering av planspørs­målet. Uten en slik prejudisiell vurdering vil ikke klageinstansen kunne klargjøre på hvilket rettslig grunnlag byggesøknaden skal avgjøres.»

Tilsvarende må gjelde ikke bare for hvilken plan som er gyldig, men eventuelt også for om den aktuelle delen av planen som benyttes som hjemmel for vedtaket, for eksempel en plan­bestemmelse, er gyldig.

Sivilombudet uttalte deretter at han var enig med daværende Fylkesmannen i Vest-Agder om at «visse typer feil ved reguleringsplaner kan medføre at hele eller deler av planen må anses som en nullitet». Ombudet vurderte deretter om den aktuelle eventuelle feilen ved vedtaket om endring av reguleringsplanen medførte at planvedtaket måtte anses som en nullitet eller kun som et angripelig vedtak. Her slo ombudet først fast at vedtak om reguleringsplan er et enkeltvedtak og trakk deretter opp hovedregelen om at begunstigende enkeltvedtak normalt er angripelige, mens tyngende enkeltvedtak er å anse som nulliteter. Ombudet mente reguleringsplanen var å anse som et begunstigende vedtak – «i hvert fall … overfor tiltaks­haver». Ombudet kom til at det i den aktuelle saken ikke var grunn til å fravike utgangs­punktet om at begunstigende vedtak normalt bare er angripelige.

Statsforvalterens spørsmål gjelder ikke reguleringsplaner, men kommuneplanbestemmelser. En kommuneplan er som tidligere nevnt en forskrift og ikke et enkeltvedtak. Skillet mellom nulliteter og angripelige vedtak gjelder i hovedsak for enkeltvedtak. Vedtak som både er byrdefulle og begunstigende fordi de angår parter med motsatte interesser, reiser i den sammenheng særlige spørsmål. I disse tilfellene passer ikke alltid skillet mellom angripelige vedtak og nulliteter. Kommuneplanvedtak er etter departementet mening et slikt tilfelle. I litteraturen synes det å være noe ulike syn på behandlingen av slike tilfeller, og det er antakelig vanskelig å stille opp generelle regler siden de kan være av svært ulik karakter^[5].

Departementet forstår ombudet slik at det ikke er noen automatikk i at reguleringsplaner alltid må anses som begunstigende vedtak, jf. formuleringen om at ombudet mente at regulerings­planen var å anse som et begunstigende vedtak «overfor tiltaks­haver». Ombudet har i den aktuelle uttalelsen ikke uttalt seg om tilsvarende spørsmål for kommuneplaner og kommune­planbestemmelser. Som nevnt under svaret på spørsmål 3 mener departementet at det vil gi en uoversiktlig rettstilstand dersom rettsvirkningen av samme vedtak vil kunne avhenge av hvem som mener det aktuelle vedtaket (eller deler av dette) er ugyldig. Departementet legger til grunn at en uhjemlet kommuneplanbestemmelse som den klare hovedregel vil være angripelig. Som en følge av at slike bestemmelse normalt ikke er nulliteter, må altså Stats­forvalteren gjennom en prejudisiell prøving ta stilling til om den aktuelle kommuneplan­bestemmelsen var gyldig og kunne hjemle avslag på søknaden om tiltak.

Statsforvalteren spør videre om slik prejudisiell vurdering går utenfor saken, jf. fvl. § 34 andre ledd første punktum. Bestemmelsen lyder slik:

«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter.»

Det må selvsagt vurderes konkret hva som er «saken». Prinsippet om god forvaltningsskikk tilsier at det bør gjelde visse saksbehandlingskrav dersom Statsforvalteren ved klage over vedtak i en byggesak prejudisielt skal prøve gyldigheten av en bestemmelse i kommune­planen. Dersom gyldigheten av slik bestemmelse ikke har vært tema tidligere i saken, bør Statsforvalteren orientere parten om at saken kan bli avgjort på dette grunnlaget, samt gi parten mulighet til å uttale seg om dette. Dersom det er flere parter, må kontradiksjonen sikres for samtlige parter. Departe­mentet viser her til fvl. § 17 tredje ledd.

Dersom det er tvilsomt om statuering av gyldighet av en bestemmelse til kommuneplanen ligger utenfor det som er «saken» til klagebehandling, jf. fvl. § 34 første ledd, bør Statsfor­valteren behandle dette spørs­målet etter fvl. § 35 i stedet for fvl. § 34.

 

Spørsmål 5: Kan eventuelt uriktig bruk av kommuneplannivå ha betydning for tolkning og anvendelse av bestemmelser som avslagshjemmel?

Statsforvalteren viser til at kommuneplanbestemmelser som på et senere tidspunkt nyttes som hjemmel for avslag på søknad om tiltak, i liten grad har vært gjenstand for reell offentlig medvirkning og kontradiksjon fra de som berøres av bestemmelsen. Statsforvalteren antar at dette kan skyldes manglende varsling, uklare planbeskrivelser, endringer i planinnhold under­­­veis i prosessen uten nytt offentlig ettersyn, eller en kombinasjon av slike forhold. Etter Statsforvalterens mening er det i lys av legalitetsprinsippet rettssikkerhetsmessig betenkelig å bruke kommuneplanen for å vedta bestemmelser som gir nye eller utvidede grunnlag for avslag sett i forhold til en gjeldende reguleringsplan. Statsforvalteren mener følgelig at dette tilsier en «betydelig forsiktighet med å tolke uklare bestemmelser for langt der disse nyttes som avslagshjemmel».

Departementet forutsetter at den aktuelle kommuneplanbestemmelsen har nødvendig hjemmel, er vedtatt på riktig måte og er vedtatt av riktig organ.

Det følger som nevnt av pbl. § 21-4 første ledd første punktum at kommunen «skal» gi til­latelse til et omsøkt tiltak dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Bestemmelsen er utslag av legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 113 om at inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Legalitetsprinsippet krever videre at en hjemmel som tillater inngrep i borgernes eierrådighet må være klart utformet. Det følger altså av legalitets­prinsippet at en kommuneplanbestemmelse må være tilstrekkelig klar for å kunne hjemle avslag på en søknad om tiltak. Dersom bestemmelsens ordlyd er uklar, må den tolkes ut fra øvrige kilder for å avklare om den er for uklar til å kunne brukes som avslagshjemmel.

Dette vil gjelde både for kommune­plan- og reguleringsbestemmelser, og vurderingen må nødvendigvis bli svært konkret. Departementet kan ikke se at det på generelt grunnlag vil være ulike utgangs­punkter for tolkning av henholdsvis kommuneplan- og reguleringsplan­bestemmelser. Det følger av pbl. § 1-5 andre ledd at en kommuneplanbestemmelse kan gå foran eldre reguleringsplaner og på den måten innebære et inngrep i eierrådigheten over fast eiendom. Dette er altså en del av lovens system.

 

Avsluttende merknader

Statsforvalteren har stilt gode og betimelige spørsmål. Departementet har likevel i begrenset grad kunne gi klare svar. Dette skyldes langt på vei at det vil måtte bli en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, slik at det er vanskelig å si noe generelt. Flere av spørsmålene vil kanskje måtte få sin løsning i domstolen i konkrete saker. Departementet vurderer for øvrig løpende behovet for eventuelle lovendringer.

 

[1] Dette går for eksempel frem av Ot.prp. nr. 32 (2007–2009) punkt 5.1.5 under overskriften «Forholdet til forvaltningsloven og klage», samt i spesialmerknaden til pbl. § 1-9 første ledd.

[2] Jf. Innst. O. II (1966–1967) side 3-4.

[3] Jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2009) i spesial­merknaden til § 1-9 første ledd

[4] Uttalelse 13. mars 2012 (SOM-2010-2823).

[5] Jf. Prop. 79 L Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) punkt 23.4.1 om gjeldende rett ved virkninger av feil ved forvaltningsvedtak.