Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 17 (2018–2019)

Mangfald og armlengds avstand — Mediepolitikk for ei ny tid

Til innhaldsliste

8 Fireårig styringssignal for NRK

8.1 Innleiing

Ved behandlinga av Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK slutta Stortinget seg til at det skulle innførast eit fireårig styringssignal for NRK sine økonomiske rammer frå og med budsjettproposisjonen 2019. Stortinget slutta seg også til at departementet skulle vurdere om det er behov for endringar i allmennkringkastingsoppdraget, og korleis NRK sitt tilbod påverkar kommersielle medium og det totale medietilbodet til publikum. I budsjettproposisjonen for 2019 orienterte departementet Stortinget om at vurderinga av styringssignal for NRK vil bli gjort i denne meldinga, slik at ein kan sjå vurderingane i samanheng med dei andre økonomiske verkemidla på mediefeltet. Dermed kan styringssignalet til NRK tidlegast innførast frå og med budsjettåret 2020. Departementet legg derfor opp til at styringssignalet i første omgang skal fastsetjast fram til og med 2022, og at det deretter blir fastsett for fire år om gongen. I dette avsnittet drøftar departementet kva økonomiske rammer NRK bør ha i åra 2020–22.

8.2 Dei økonomiske rammene til NRK

8.2.1 Bakgrunn

Kringkastingsavgifta blir i dag fastsett gjennom Stortinget si årlege behandling av statsbudsjettet. I samband med behandlinga av allmennkringkastingsmeldinga Meld. St. 38 (2014–2015) gjorde Stortinget følgjande oppmodingsvedtak (nr. 495): «Stortinget ber regjeringen sørge for at NRK og lisensbetalerne gis økt forutsigbarhet gjennom et styringssignal hvert fjerde år.»

I samband med behandlinga av NRK-meldinga meinte eit fleirtal i komiteen at NRK bør behalde det reelle inntektsnivået dei har i dag, sjølv om finansieringsmodellen blir endra, jf. Innst. 332 S (2016–2017). Dette var ei vidareføring av fleirtalsmerknaden ved behandlinga av allmennkringkastingsmeldinga i Innst. 178 S (2015–2016). Her la fleirtalet til grunn «at NRK bør få kompensasjon for pris og lønnsvekst i årene som kommer», og at dette, saman med «fastsettelse av lisensen over lengre perioder, vil gi NRK gode forutsetninger for både effektivisering og nyutvikling».

8.2.2 Fastsetjing av økonomiske rammer i andre land

8.2.2.1 Sverige

Sverige har i dag ei lisensfinansiering som liknar den norske modellen. For perioden 2014–2019 vedtok Riksdagen ein årleg lisensauke på 2 prosent som kompensasjon for kostnadsauken. At auken i tildelingane ikkje skal følgje den faktiske kostnadsauken blei grunngitt med at allmennkringkastarane samtidig skal ha eit incentiv til å effektivisere. I november 2018 vedtok Riksdagen å erstatte lisensen med ei individuell allmennkringkastingsavgift. Avgifta vil vere 1 prosent av den skattbare inntekta, med eit tak på 1 300 kroner per person. Sjå òg punkt 3.5.1.2.

8.2.2.2 Danmark

Lisensnivået blir i Danmark fastsett av kulturministeren i samråd med Folketingets finanskomité og i samsvar med den gjeldande medieavtalen. Avtalen, som varte ut 2018, slår fast at lisensen blir regulert i samsvar med utviklinga av KPI kvart år i avtaleperioden. Avtalen slår òg fast at eit eventuelt meirproveny frå lisensen utover KPI-justering skal fordelast med 50 prosent til DR og 50 prosent til dei andre lisensmottakarane, mens eit eventuelt mindreproveny fører til reduksjon av inntektene til DR. I den nye avtalen, som gjeld frå 2019, har fleirtalet i Folketinget fastsett at dei økonomiske rammene til DR skal reduserast med 20 prosent over ein periode på fem år. Sjå òg punkt 3.5.2.2.

8.2.2.3 Finland

Yle har sidan 2013 vore finansiert med ein særskild skatt. Inntektene var då på 500 millionar euro. Ved omlegginga av finansieringa blei det vedteke at inntektsnivået skulle aukast kvart år i samsvar med KPI (1/3) og lønnsvekst (2/3). Indeksreguleringa blei likevel i praksis oppheva frå 2015 grunngitt med økonomisk lågkonjunktur.

I november 2015 blei det sett ned ei arbeidsgruppe med riksdagsmedlemmer for å sjå på samfunnsoppdraget og finansieringa til Yle. Gruppa foreslo at overføringa til Yle skulle vidareførast nominelt i perioden 2017–2019 på grunn av stramme statsfinansar, men at Yle burde justerast for kostnadsvekst frå 2020.

I 2018 blei det sett eit skattetak på 163 euro, ein auke på 20 euro sidan 2017, samtidig som skatteprosenten gjekk opp frå 2 til 2,5 prosent av den skattbare inntekta. Sjå òg punkt 3.5.3.2.

8.2.2.4 Storbritannia

BBC blir finansiert gjennom ei lisensavgift. Det er regjeringa som fastset lisensavgifta, og beløpet skal godkjennast kvart år av Parlamentet. Per 1. april 2018 var lisensen for farge-TV på 150,50 pund. For svart-kvitt-TV må ein betale 50,50 pund.

Lisensen blei i 2017 auka for første gong sidan 2010. Samtidig ble dei bestemt at lisensen skal ha ein årleg auke i ein periode på fem år – i takt med inflasjonen. Auken blir berekna med utgangspunkt i KPI. Sjå òg punkt 3.5.4.2.

8.2.2.5 Tyskland

Den offentlege finansieringa av allmennkringkastarar er basert på regional lovgiving i delstatane. Dei offentlege kringkastarane melder inn finansieringsbehova sine til ein uavhengig kommisjon, som vurderer desse behova og anbefaler gebyrsatsar til delstatane. Det er delstaten som vedtek satsen, men satsen som kommisjonen anbefaler, kan berre endrast på grunnlag av sosiale kriterium. Tyskland innførte frå 1. januar 2013 ei betalingsplikt for alle hushald og bedrifter (Rundfunkbeitrag) for å finansiere den offentlege kringkastinga. Kringkastingsbidraget erstatta eit apparatbasert gebyr (Rundfunkgebühr) og ligg på 210 euro i året.

8.2.3 Dei økonomiske rammene til NRK

8.2.3.1 Utviklinga i inntektene til NRK

Dei siste ti åra (2008–2018) har kringkastingsavgifta auka med 34,9 prosent. I tillegg har det blitt om lag 200 000 fleire lisensbetalarar. Til saman har dette ført til ein auke i NRK sine inntekter frå kringkastingsavgifta med 47,6 prosent frå 2007 til 2016. Kringkastingsavgifta har i periodane 2008–2010 og 2012–2013 auka meir enn pris- og lønnsveksten, mellom anna for å dekkje ekstraordinære kostnader i samband med den digitale utviklinga, inkludert dobbeltdistribusjon av radionett, og etableringa og utviklinga av nye produkt, til dømes NRK Nett-TV. Figur 8.1 viser utviklinga i driftsinntektene til NRK i perioden 2013–2018.

Sidan 2014 har kringkastingsavgifta likevel auka mindre enn prisane generelt i samfunnet. I perioden 2013–2017 auka NRK sine inntekter frå kringkastingsavgifta med nærmare 7,6 prosent. Til samanlikning auka konsumprisindeksen med 10 prosent i den same perioden, mens det gjennomsnittlege lønnsoppgjeret auka med 10,3 prosent. NRK sine inntekter frå kringkastingsavgifta er dermed reelt sett blitt noko lågare i åra 2013–2017. Det same gjeld utviklinga av «andre driftsinntekter». Når større eingongsgevinstar knytte til sal av eigedom blir trekte frå reknestykket, er andre driftsinntekter reduserte frå 189,6 millionar i 2013 til 170,7 millionar i 2017.1

Figur 8.1 Utviklinga i driftsinntektene til NRK 2013–2018 (i mill. kroner)

Figur 8.1 Utviklinga i driftsinntektene til NRK 2013–2018 (i mill. kroner)

1 Rekneskapen for 2018 er ikkje endeleg.

Kjelde: NRK

8.2.3.2 Inntektsutviklinga til NRK samanlikna med utviklinga hos kommersielle medium

Medietilsynet har i fleire år utarbeidd rapportar om den økonomiske utviklinga i norsk presse og kringkasting. Medieøkonomirapporten 2017 viser at driftsinntektene i bransjen fall med 0,7 prosent frå 2013 til 2017. Driftsinntektene i dei kommersielle kringkastingsverksemdene auka med 30,2 prosent frå 2013 til 2017, mens driftsinntektene i avishusa fall med 18,6 prosent i same periode.

I 2017 henta medieverksemdene for første gong større inntekter frå brukarmarknaden enn frå reklamemarknaden. Brukarinntektene utgjorde 10,3 milliardar kroner i 2017 i dei selskapa Medietilsynet har opplysningar om. Brukarinntekter har sidan 2015 vore den viktigaste inntektskjelda for avishusa. Opplagsinntektene til avisene stod for 55,2 prosent av driftsinntektene i 2017, mens annonseinntektene utgjorde 42,8 prosent. Avishusa henta inn 6,6 milliardar kroner frå sal av aviser i 2017. Av denne summen kom 5,5 milliardar i all hovudsak frå produkt der papirutgåvene inngår, såkalla komplettprodukt. 1,1 milliardar kom frå sal av reine digitale utgåver. For dei kommersielle TV-verksemdene utgjer sal av kanalpakkar, distribusjonsinntekter og innhald gjennom strøymetenester ein stadig viktigare del av økonomien. I 2017 stod slike inntekter for 47,2 prosent av driftsinntektene – det utgjorde 3,6 milliardar kroner i 2017 mot 1,9 milliardar i 2013. Figur 8.2 viser netto reklameomsetning i norske medium i perioden 2014–2017.

Figur 8.2 Netto reklameomsetning i norske medium 2014–2017

Figur 8.2 Netto reklameomsetning i norske medium 2014–2017

Kjelde: IRM/medienorge (omarbeidd)

Reklameinntekter er den nest viktigaste inntektskjelda for dei kommersielle aktørane i mediebransjen. Samtidig har det vore ein kraftig nedgang i reklame- og annonseinntektene dei siste åra, frå 11,8 milliardar kroner i 2013 til om lag 9,2 milliardar kroner i 2017. Det er likevel store forskjellar mellom ulike grupper medium. Mens omsetninga av TV-reklame har stige i perioden 2013–2017, er annonseomsetninga for avishusa redusert med nesten 40 prosent i same periode. Annonseinntektene til avisene blei reduserte med 438 millionar kroner i 2017, ein nedgang på nesten 9 prosent. For radio har reklameomsetninga halde seg relativt stabil.

Figur 8.3 viser utviklinga i driftsinntektene til norske mediebedrifter. Figuren viser at omsetninga til avisbedriftene har falle i alle åra frå 2013 til 2017. Målt etter omsetning er avishusa desidert størst, men har likevel ein stadig mindre del av den totale omsetninga i bransjen. Mens kommersielle TV-kanalar har auka sin del av omsetninga med 7,6 prosentpoeng i åra 2013–2017, har dagspressa i den same perioden fått redusert sin del med 10 prosentpoeng.

Figur 8.3 Driftsinntektene til norske mediebedrifter 2013–2017

Figur 8.3 Driftsinntektene til norske mediebedrifter 2013–2017

Kjelde: Medietilsynet

Ei samanlikning mellom konserninntektene til NRK og driftsinntektene til dei kommersielle TV-selskapa dei siste ti åra (figur 8.4) viser at inntektene lenge utvikla seg ganske likt. Unntaket er året der finanskrisa slo inn for dei kommersielle media. Sidan 2010 har likevel kommersiell kringkasting hatt ein kraftig auke. Dei kommersielle kringkastarane hadde i 2017 2,3 milliardar kroner meir i omsetning enn NRK.

Figur 8.4 Driftsinntekter NRK og kommersielle TV-kanalar 2008–2017

Figur 8.4 Driftsinntekter NRK og kommersielle TV-kanalar 2008–2017

Kjelde: Medietilsynet

8.2.4 Internasjonale aktørar

Fleire internasjonale teknologiselskap og strøymetenester har etablert seg i Noreg dei siste åra, og det er venta at nye aktørar kjem til å etablere seg og styrkje posisjonen sin i den norske marknaden i tida framover. Dei internasjonale aktørane har klare stordriftsfordelar samanlikna med dei norske/nordiske aktørane ved at dei kan spreie kostnadene knytte til produksjon og kjøp av innhald på eit langt større publikum. Sidan ein stor del av den norske befolkninga nyttar seg av desse tenestene, bidreg utviklinga til at publikum forventar høgare kvalitet på innhaldet, meir tilgjengeleg innhald og høgare kvalitet på digitale løysingar for alle visingsaktørar, også dei norske.

I tillegg til dei internasjonale strøymetenestene står media, og særleg avisene, overfor sterk konkurranse om reklameinntekter frå internasjonale aktørar som Google og Facebook. Desse to selskapa publiserer ikkje opplysningar om eigne inntekter frå den norske marknaden. MBL anslår at Facebook og Google henta om lag 5,6 milliardar kroner frå den norske reklamemarknaden i 2018. Sidan 2013 har Facebook og Google auka marknadsdelen sin med 14 prosentpoeng, mens marknadsdelen til avisene har minka tilsvarande.2 Til saman blei det brukt vel 9 milliardar kroner på annonsering på internett i 2017. Av denne summen gjekk 1,4 milliardar til avishusa.

8.2.5 Marknadsposisjonen til NRK

Dersom vi ser den samla prosentvise dekninga (kor mange som har vore innom eitt eller fleire av innhaldstilboda frå eit medium) for NRK og andre store mediehus og konsern, har dekninga vore relativt stabil dei siste fem åra, trass i nedgang hos dei fleste mediehusa/konserna, jf. figur 8.5. Størst har nedgangen vore for Discovery og MTG.

Figur 8.5 Den daglege dekninga for mediehus og konsern 2013–2017 (i prosent)

Figur 8.5 Den daglege dekninga for mediehus og konsern 2013–2017 (i prosent)

TV 2 er ikkje inkludert i målinga for 2017. NRK inkluderer tala for Yr.

Kjelde: Kantar TNS / medienorge (omarbeidd)

Dersom vi skil ut nettdekninga frå den samla totaldekninga hos NRK, TV 2 og avishusa, er Schibsted det mediekonsernet som har den høgaste daglege dekninga på nett. Den daglege dekninga på nett har vore relativt stabil for mediekonserna/mediehusa, men med ein liten nedgang for avisene. NRK/Yr og TV 2 har derimot hatt ein auke i den daglege nettdekninga dei siste fem åra.

Figur 8.6 og 8.7 viser korleis marknadsdelane på radio og TV har utvikla seg. Figurane viser stabile marknadsdelar over tid, og NRK er klart størst både i TV og radio. Endringane i medievanane til folk kjem likevel truleg til å innebere at medieinnhaldskonsumet held fram med å flytte seg frå tradisjonelle lineære medium over på ikkje-lineære plattformer, og vil kunne svekkje marknadsposisjonane til dei norske kanalane. Med unntak av TV 2 Nyhetskanalen har alle norske lineære TV-kanalar hatt ein nedgang i den dagleg dekninga dei siste fem åra. Størst har nedgangen vore for hovudkanalane NRK1, TV 2 og TVNorge. I radio har aukande konkurranse ført til ein nedgang hos dei tradisjonelle kanalane. Samtidig har digitaliseringa av radio gitt ein auke i talet på riksdekkjande kanalar, frå 5 til 30, og gitt lyttarane eit større tilbod på radio. Frå desember 2016 til desember 2017 hadde dei fem største kanalane3 ein nedgang i dagleg lyttardel frå 60,2 til 42,1 prosent. Etter at FM-nettet blei skrudd av i 2017 har lyttardelen til dei fem største kanalane stabilisert seg på dette nivået. Om lag to tredelar av radiolyttinga til dei riksdekkjande kanalane skjer i dag på NRK sine kanalar. Denne fordelinga har i liten grad blitt påverka av digitaliseringa.

Figur 8.6 Marknadsdelar radio (i prosent)

Figur 8.6 Marknadsdelar radio (i prosent)

Kjelde: Kantar Media PPM-panel

Figur 8.7 Marknadsdelar TV-konsern

Figur 8.7 Marknadsdelar TV-konsern

Kjelde: Kantar Media TV-meterpanel.

Figur 8.8 viser utviklinga i prosentdelen hushald med abonnement på ulike strøymetenester som tilbyr video- og TV-innhald. Nærmare 6 av 10 hushald har i dag minst eitt slikt abonnement.

Figur 8.8 Hushald med strøymeabonnement (i prosent)

Figur 8.8 Hushald med strøymeabonnement (i prosent)

Kjelde: Elektronikkbransjen, forbrukarundersøkinga 2019

Når det gjeld strøymemarknaden for videoinnhald, er YouTube klart marknadsleiande, mens NRK og Netflix dei siste åra har konkurrert om å vere nest størst. I dagleg dekning er Netflix klart større enn NRK Nett-TV for aldersgruppa 15–29 år. 28 prosent i denne aldersgruppa oppgir å bruke Netflix dagleg, mens 9 prosent oppgir å bruke NRK Nett-TV dagleg. Vidare bruker 69 prosent i aldersgruppa 15–29 år Netflix kvar veke, mens 54 prosent bruker NRK Nett-TV kvar veke.4

8.2.6 Oppslutninga om lisensen

Det at folk sluttar opp om og er nøgde med tilbodet til NRK, er viktig for legitimiteten til NRK i befolkninga og representerer òg eit mål på om NRK faktisk fyller den funksjonen allmennkringkastaren er gitt i samfunnet som fellesarena for ulike grupper i befolkninga.

Som det går fram av figur 8.9, har NRK høg dagleg dekning i befolkninga: totalt 87 prosent i 2018. Utviklinga av nett- og mobiltilbod har likevel mykje å seie for at NRK framleis når ut til så mange.

Figur 8.9 Utviklinga i den daglege dekninga til NRK 2003–2018 (i prosent)

Figur 8.9 Utviklinga i den daglege dekninga til NRK 2003–2018 (i prosent)

Kjelde: Kantar TNS Forbruker og Media

I tillegg til å ha høg dagleg dekning er NRK den medieaktøren med høgast tillit i befolkninga, både samla sett og for alle medium (radio, TV, nett og sosiale medium).5 Måleparameterane for korleis folk oppfattar NRK, varierer over tid, men er jamt høge. 86 prosent meiner at NRK tilbyr truverdige nyheiter, informasjon og dokumentarar, ifølgje NRKs profilundersøking 2018. Det er ein nedgang på 4 prosentpoeng sidan 2017. Det har òg vore ein liten nedgang blant dei som meiner at NRK er upartisk og upåverka, frå 77 prosent i 2017 til 70 prosent i 2018. Mens 82 prosent meinte at NRK var svært eller ganske viktig for samfunnet i 2017, er det 77 prosent som meiner at NRK er svært eller ganske viktig for samfunnet i 2018.6

Figur 8.10 viser at oppslutninga om lisensen i befolkninga er stabilt høg. Prosentdelen som meiner at dei får valuta for lisensen, har halde seg på 64–74 i over ti år. To tredelar av befolkninga synest at dei i stor grad får valuta for lisenspengane i 2018. Blant dei som har TV og betaler lisensen, er prosentdelen som meiner at dei får valuta for lisenskronene noko høgare enn i heile befolkninga (68 prosent). Oppslutninga om lisensen blant befolkninga har minka noko frå 2016 til 2018. Mens 21 prosent meinte at dei fekk liten valuta for lisensen i 2016, auka prosentdelen til 28 i 2018. Endringa er størst i aldersgruppene 15–29 og dei over 60 år.7 Sett over ein lengre tidsperiode har oppslutninga om lisensen vore relativt stabil, som gir ein indikasjon på at eit klart fleirtal av befolkninga er nøgd med innhaldet NRK tilbyr.

Figur 8.10 Utviklinga i oppslutninga om lisensen blant folk

Figur 8.10 Utviklinga i oppslutninga om lisensen blant folk

Kjelde: Profilundersøkinga til NRK

8.2.7 Effektiviseringstiltak i NRK

NRKs årlege rapport om effektiv drift gjer greie for arbeidet med og resultata av effektiviseringstiltaka i femårsperioden fram til og med den siste reviderte rekneskapen. NRK rapporterer her om utviklinga i sentrale kostnader, produktivitetsutvikling og oppslutning. Rapporten inneheld òg gjennomførte effektiviseringstiltak og ei vurdering av behovet for eventuelle nye slike tiltak. NRK har dei siste åra gjennomført ei rekkje større og mindre tiltak for å effektivisere drifta og styrkje tilbodet til publikum. NRK har vridd ressursbruken frå administrative funksjonar og støttefunksjonar til innhald og tilgjengeleggjering, og det er gjort omprioriteringar av ressursar frå radio og TV til produksjon og tilrettelegging av innhald på nye plattformer. Delen journalistiske årsverk i NRK auka frå 56,7 prosent i 2013 til 59,3 prosent i 2017.

Dei største effektiviserings- og innsparingstiltaka som er blitt gjennomført i perioden 2013–2018, er reduksjonen i den faste bemanninga med om lag 300 årsverk. Sjølv om tiltaka som er gjorde har opna for at ein større del av ressursane kan brukast på kjerneoppgåvene til NRK, har nokre av innsparingane vore nødvendige fordi NRK har hatt ei lågare inntektsutvikling enn pris- og lønnsveksten i samfunnet elles i perioden.

Ein annan grunn til reduksjonen i den faste bemanninga er at NRK sette ut meir innhaldsproduksjon til eksterne produsentar. Frå 2009 til 2017 har den årlege summen til eksterne produksjonar auka frå 139 millionar kroner til 325 millionar. Gjennomsnittleg del av det frie TV-budsjettet som går til eksterne produsentar dei tre siste åra er på 38 prosent. Våren 2017 starta NRK eit nytt endrings- og effektiviseringsprogram, NRK2020, som spring ut av langtidsstrategien til NRK. I effektivitetsrapporten for 2018 viser NRK til at selskapet har som mål å auke delen ressursar til publisering og innhald. Det betyr at dei skal vri ressursbruken frå ikkje-kjerneverksemdsaktivitetar til aktivitetar som resulterer i innhald og produksjon.

8.2.7.1 Evaluering av NRKs arbeid med effektivitet

BDO AS (BDO) har på oppdrag frå Kulturdepartementet gjort ei ekstern evaluering av NRK sitt arbeid med effektiv drift.8 BDO fekk i mandat å svare på to spørsmål:

  1. Har NRK etablert effektive interne rutinar for å effektivisere verksemda?

  2. Korleis har NRK arbeidd med effektivisering dei siste fem åra, og er det nokon verksemdsområde som har særleg potensial for meir effektivisering?

BDO vurderer NRKs arbeid med effektivisering per i dag til å vere godt, og meiner at NRK gjer dei rette grepa. BDO viser til at NRK kan dokumentere effektiviseringsgevinstar frå forskjellige tiltak på til saman 400 millionar kroner dei siste åra, som svarer til om lag 7 prosent av den totale ressursbruken. Gevinstane er i stor grad tekne ut ved å reallokere midlar til innkjøp og produksjon av innhald, noko BDO ser på som naturleg med tanke på dei publikumsmessige måla til NRK og målet om at økonomien skal gå i balanse. BDO har likevel etterlyst meir vekt på måling av gevinstuttak og endringsleiing i det nye effektiviseringsprogrammet NRK2020.

Når det gjeld verksemdsområde med potensial for ytterlegare effektivisering, viser BDO til det igangsette effektiviseringsprogrammet (NRK2020). Programmet peiker på at det finst eit effektiviseringspotensial når det gjeld å utnytte teknologien og tilpasse organisasjonen på ein betre måte, og i samband med nye måtar å produsere, redigere og distribuere innhald av same opphav på.

8.2.8 Vurdering

NRK skal oppfylle eit særskilt samfunnsoppdrag, som inneber å tilby både innhald som famnar det breie laget av befolkninga, og innhald som det ikkje er rom for i andre medium. NRK skal korrigere svikt i marknaden gjennom å mellom anna tilby innhald som marknaden elles ikkje produserer. Samstundes er NRK del av ein globalt mediemarknad der norsk innhald er utsett for langt større konkurranse enn tidlegare. Det vil derfor bli meir krevjande for NRK å oppretthalde rolla som ein felles arena som gir betre kommunikasjon og auka gjensidig respekt og forståing i samfunnet.

Gjennomgangen av dei økonomiske rammene til NRK viser at inntektene frå kringkastingsavgifta reelt sett er blitt noko reduserte dei siste fem åra. NRK er i eit medielandskap med svært ulike aktørar. Driftsinntektene i dei kommersielle kringkastingsverksemdene auka med 30,2 prosent frå 2013 til 2017, mens driftsinntektene i avishusa fall med 18,6 prosent i same periode. NRK har auka driftsinntektene sine med 10,9 prosent i den same perioden. Mediebransjen har historisk sett vore ein lønnsam bransje, og lønnsemda betra seg i 2017 etter eit år med dårleg lønnsemd i 2016. I 2017 var driftsresultatet til bransjen samla sett 1,6 milliardar kroner (medrekna statlege tilskot på 340 millionar kroner), ein oppgang på 649 millionar kroner frå året før. Styrkinga kjem i hovudsak frå auka inntekter i TV-verksemdene og reduserte kostnader i avishusa. Fallet i inntekter har gjort kostnadskutt nødvendig i avishusa, og dei siste fem åra har avisene redusert driftskostnadene med 21 prosent. Fleire av dei kommersielle TV-verksemdene og NRK er også i ferd med å redusere kostnader, blant anna ved å redusere talet på tilsette. Samstundes er konkurransebiletet til NRK sterkt prega av at internasjonale strøymetenester som Netflix og HBO på få år har blitt reelle konkurrentar i den norske mediemarknaden. Desse aktørane opererer på verdsmarknaden og har derfor langt større økonomiske ressursar enn dei norske aktørane.

Utviklinga på mediefeltet er framleis prega av store endringar når det gjeld medievanar og press mot etablerte finansieringsmodellar. Det rammar særleg avisene, men på sikt kan det skape utfordringar også for dei kommersielle kringkastarane. Det er uunngåeleg at NRK sitt tilbod påverkar handlingsrommet til kommersielle aktørar i same marknad. NRK sitt tilbod blir likevel først problematisk dersom NRK bidreg til å avgrense aktivitetsgrunnlaget til kommersielle aktørar på ein måte som svekkjer det samla tilbodet til publikum.

Verksemda til NRK fram til i dag ser ikkje ut til å ha vore til hinder for å bevare eit mangfald av kommersielle medium – både kringkastarar og dagspresse. Dette blir bekrefta av rapporten frå Medietilsynet frå 2018 om NRK sitt bidrag til mediemangfaldet, som blir nærmare omtalt i kapittel 8.3. Rapporten konkluderer mellom anna med at NRK sitt nyheits- og aktualitetstilbod på nett legg eit avgrensa konkurransepress på nettsidene til dei kommersielle nyheitsaktørane, og at det ikkje kan påvisast at NRK hindrar dei kommersielle aktørane i å ta betalt for digitalt nyheitsinnhald. Det var ingen indikasjonar på at nettilbodet til NRK medfører vesentlege konkurranseavgrensingar i dei marknadene som blei analyserte. Tilsynet peiker vidare på at ei svekking av NRK som offentleg finansiert allmennkringkastar ikkje vil gjere dei kommersielle media meir konkurransedyktige, og at dette snarare kan komme til å svekkje mediemangfaldet. Ein reduksjon i inntektene til NRK er derfor truleg ikkje noko tenleg verkemiddel for å betre konkurranseevna til dei kommersielle media. I kapittel 8.3.5 er det ei nærmare vurdering av korleis NRK påverkar konkurransen.

Publikum ser mindre på lineært fjernsyn og høyrer mindre på radio, og konkurransen frå utanlandske aktørar om publikum si tid vil truleg bli stadig hardare. Utviklinga innanfor mediebruk og teknologi krev meir ressursar til innhaldsutvikling og publisering. Global konkurranse, teknologisk utvikling og endra medievanar tilseier at det er viktig å bevare konkurransekrafta til NRK. I denne samanhengen er det viktig at NRK har gode nok økonomiske rammer til å kunne oppfylle oppdraget sitt. Regjeringa legg derfor til grunn at NRK sine inntekter dei nærmaste åra i utgangspunktet bør følgje pris- og lønnsveksten.

Det er viktig at NRK nyttar ressursane sine mest mogleg effektivt. Styringssignalet vil derfor innehalde eit krav til effektivisering. I den årlege justeringa av NRK sine inntekter i tråd med pris- og lønnsveksten skal det trekkjast frå 0,5 prosent. Effektiviseringskravet er det same som regjeringa har stilt som krav til andre statlege verksemder.

I kapittel 4 skisseres ein ny finansieringsmodell for NRK. NRK sine totale kostnader knytt til lisensinnkrevjing var i 2018 138 millionar kroner. Den økonomiske ramma til NRK vil frå 2020 bli redusert tilsvarande kostnadsreduksjonen for NRK ved overgangen til løyvingsfinansiering.

Den foreløpige rekneskapen viser at NRK i 2018 hadde 98,3 millionar kroner i kommersielle inntekter. NRK bør framleis kunne ha kommersielle inntekter. Desse vil komme som tillegg til den økonomiske ramma. Departementet ventar ikkje at desse inntektene vil vekse vesentleg dei nærmaste åra. Det visest i denne samanhengen til at NRK sine kommersielle inntekter blei omtalt i Meld. St. 38 (2014–2015) Open og Opplyst – Allmennkringkasting og mediemangfald. Departementet slo her mellom anna fast at NRK i hovudsak skal vere offentleg finansiert, at selskapet skal kunne ta imot sponsing, men at omfanget skal vere avgrensa, og at andre kommersielle aktivitetar kan vidareførast, så sant dei har tilknyting til den redaksjonelle verksemda.

Det vil framleis vere behov for å kontrollere inntekts- og kostnadsrammene til NRK på årleg basis, både for å følgje opp effektiviteten og for å sikre at bruken av midlane oppfyller krava i EØS-reglane om offentleg støtte. NRK må derfor kvart år sende inn budsjett og statusrapport om korleis støtta er brukt til departementet. Departementet vil dessutan framleis følgje opp NRKs arbeid med effektiv drift og vidareføre systemet med at NRK legg fram årlege rapportar om selskapets arbeid med effektiv drift, som blir behandla av generalforsamlinga til selskapet.

Boks 8.1 Styringssignal for NRK

Regjeringa vil justere NRKs økonomiske ramme for åra 2020 til 2022 årleg i takt med pris- og lønnsveksten, minus eit effektiviseringskrav på 0,5 prosent. Den økonomiske ramma blir fastsett med utgangspunkt i eit anslag for NRKs inntekter frå kringkastingsavgifta i 2019, med eit fråtrekk tilsvarande kostnadsreduksjonen ved overgangen til ny finansieringsordning.

8.3 Oppdraget til NRK

8.3.1 Innleiing

Allmennkringkastingsoppdraget til NRK består av fleire plikter som positivt definerer oppdraget til selskapet. NRK-plakaten utgjer del II9 av vedtektene til NRK. Meir detaljerte føringar for oppdraget er fastsette i del III av vedtektene. Plakaten spesifiserer mellom anna at tilbodet skal spegle mangfaldet i befolkninga, og at innhaldstilbodet skal bestå av nyheiter og aktualitetsprogram, sport, norsk musikk, program som kastar lys over internasjonale forhold, og innhald frå distrikta.

St. Meld. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid la til grunn at krava til allmennkringkastingstilbodet til NRK skulle gjelde både for tradisjonell programverksemd og for nye medietenester på nett. Det blei følgt opp med endringar i vedtektene som gav NRK eit eksplisitt mandat til å utvikle tenester på nett. I den gjeldande NRK-plakaten går det fram at «NRK skal være til stede på, og utvikle tjenester på, alle viktige medieplattformer, herunder Internett, for å nå bredest mulig ut med sitt samlede programtilbud».

Sidan 2018 har NRK hatt eit sjølvstendig ansvar for å bidra til mediemangfaldet, både regionalt og nasjonalt. Grunnlaget for dette kravet er utfordringane som den kommersielle mediebransjen står overfor, med endra inntektsstraumar og nye medievanar.

NRK-plakaten blei sist revidert då Stortinget behandla Meld. St. 15 (2016–2017). NRK fekk formelt påbod om endringane gjennom ei vedtektsendring i desember 2017. Ettersom oppdraget til NRK nyleg er blitt vurdert, meiner departementet at det ikkje er behov for å gå gjennom NRK-plakaten i si fulle breidde no.

Enkelte norske medieaktørar meiner at NRK på grunn av storleiken og finansieringsforma har ein negativ innverknad på tilbodet frå dei aktørane som må finansierast av kommersielle inntekter, og at det reduserer det samla mediemangfaldet. I dette kapittelet blir det vurdert om NRK sitt tilbod kan ha ein slik effekt, mellom anna på bakgrunn av Medietilsynet sin rapport om NRK sitt bidrag til mediemarknaden, og om det er nødvendig å gjere endringar i den delen av NRK sitt allmennkringkastingsoppdrag som har betyding for konkurranseflatene mot kommersielle aktørar.

8.3.2 Regulering i andre land

Nedanfor presenterer vi korleis mediemangfald og breidd i allmennkringkastaroppdraget blir regulert i Sverige, Finland, Danmark, Tyskland og Storbritannia.

8.3.2.1 Sverige

Ein parlamentarisk public service-komité leverte delrapporten Ett oberoende public service för alla i juni 2018. Komiteen har i utgreiinga kommentert og vurdert det svenske allmennkringkastaroppdraget og allmennkringkastarane sin bruk av tekst på eigne digitale plattformer og i sosiale medium. Oppdraget til allmennkringkastarane er regulert i særskilde «sändningstillstånd», der den noverande avtalen gjeld ut 2019. Den parlamentariske komiteen meiner at eit breitt innhaldsoppdrag bør vidareførast i eit nytt «sändningstillstånd» frå 2020. Allmennkringkastarane bør tilby innhald som alle oppfattar som relevant, dei bør inkludere smale og breie program og produsere innhald som andre aktørar unnlèt å lage av kommersielle omsyn. Komiteen viser til at det er skjedd fleire endringar i den lokale journalistikken dei siste åra, mellom anna med nedbemanningar i lokale medium og fusjonerte aviser. Samtidig har SVT og SR auka det regionale nærværet. Komiteen foreslår at SR og SVT, innanfor rammene for nyheitsverksemda si, skal få i oppdrag å styrkje den journalistiske dekninga i område som er svakt dekte.

SR og SVT har vidare fått kritikk frå dei kommersielle aktørane for nettsidene sine. Det blir sagt at for mange av sakene på nettsidene er reine tekstsaker, og at det blir publisert saker som dei kommersielle publiserer bak betalingsmur. Komiteen foreslår at SVT og SR bør ta omsyn til konkurranseføresetnadene til dei kommersielle aktørane: «Ett sätt att värna lokala nyhetsmedier kan exempelvis vara att förhålla sig restriktiv till vad och hur man väljer att publicera textmaterial som har hämtats bakom andra nyhetsmediers betalväggar.» Komiteen meiner vidare at SVT og SR bør leggje mest vekt på lyd og levande bilete i nyheitsdekninga si. Kringkastarane bør framleis ha høve til å publisere nyheiter i tekst på nettsidene sine, mellom anna for å ha søkbare multimediale nyheitstenester, men på nett bør verksemdene i større grad konsentrere seg om kjerneoppdraget, altså «att producera och tillgängliggöra ljud respektive rörlig bild».

På bestilling frå det svenske kulturdepartementet publiserte Myndigheten för press, radio och TV (MPRT) i 2015 ein rapport om korleis dei svenske allmennkringkastarane påverkar mediemarknaden.10 I rapporten konkluderer MPRT med at allmennkringkastarane bidreg positivt til mediemangfaldet ved å tilby både breie og smale program. Myndigheita meiner at allmennkringkastarane, med det breie oppdraget sitt, kan ha ein negativ effekt, men at ein må kunne forvente noko negativ påverknad gitt finansieringa og rolla til allmennkringkastarane. Samla sett er vurderinga at allmennkringkastarane, med utgangspunkt i oppdraga sine, ikkje opptrer på ein måte som klart hindrar konkurrerande aktørar i å etablere, drive og utvikle kommersielle medieverksemder. Dei finn heller ikkje belegg for at programtilbodet til allmennkringkastarane er blitt likare tilbodet til dei kommersielle media.

8.3.2.2 Danmark

Den danske mediepolitikken er styrt av femårige medieavtalar mellom dei politiske partia. Forutan medieavtalane er DR regulert etter eigne public service-kontraktar. Kontraktane har som formål å presisere kva slags oppgåver DR er forventa å utføre, og skape rammene for allmennkringkastingsverksemda til DR.

I public service-avtalen for 2015–2018 var det fleire punkt om innhaldet på nettsidene til DR. Det stod mellom anna at nettsidene skulle innehalde «et uafhængigt og alsidigt nyhedstilbud med fokus på egenproduktion» og «produktioner med lyd, billede og tekst». Avtalen sa òg at «DR skal tilbyde nyheder på TV, radio, internet og øvrige relevante platformer» og styrkje det digitale innhaldet mynta på unge.

Ein ny medieavtale for perioden 2019–2023 blei inngått i juni 2018. Med den nye avtalen ønskjer den danske regjeringa i større grad å målrette verksemda og innhaldsproduksjonen til DR. Frå å ha ei brei medieverksemd skal DR leggjast om «til et markant fyrtårn inden for bl.a. nyheder, oplysning, kultur og læring. DR skal derfor ikke sende alt til alle». Medieavtalen gjer det klart at DR i innhald og distribusjon ikkje skal konkurrere med private aktørar «hvor det ikke tjener et klart public service-formål», men leggje vekt på innhald som dei kommersielle aktørane ikkje tilbyr. I tillegg skal den regionale dekninga styrkjast både i radio og TV.

I september 2018 inngjekk regjeringa og DR ein ny allmennkringkastingsavtale. Avtalen seier at DR skal ha færre kanalar i radio og TV, og at det digitale TV-tilbodet skal byggjast ut med vekt på samfunns- og kulturstoff. Innhaldet skal i større grad vere målretta mot yngre målgrupper. DR skal i tillegg styrkje det regionale tilbodet på alle plattformer og framleis tilby eit breitt utval av program, tenester og nyheiter på alle plattformer – inkludert internett – med lyd, bilete og tekst. DR.dk skal likevel leggje mest vekt på eigenproduksjon og danske produksjonar, samtidig som DR skal unngå tekstbaserte nyheiter i form av «lange, dybdegående artikler».

8.3.2.3 Finland

Oppdraget til Yle er regulert i lova om allmennkringkasting (lov om Yleisradio Oy). I juni 2016 leverte ei parlamentarisk arbeidsgruppe ein rapport om finansieringa av og oppdraget til Yle. Arbeidsgruppa hadde ingen tilrådingar om endringar i allmennkringkastaren sitt oppdrag om å ha eit breitt og allmennyttig programtilbod i radio og TV, men foreslo at kringkastingslova skulle presisere Yle sitt ansvar for det finske mediemangfaldet.

Kravet om at Yle skal bidra til å fremje mediemangfald, tok til å gjelde 15. juli 2017. Av proposisjonen går det fram at Yle skal ta omsyn til målet om mediemangfald og innleie samarbeid med andre aktørar når det er mogleg. Samarbeid bør gagne begge partar. Det same gjeld ved deling av innhald eller når Yle nyttar seg av nyheits- og aktualitetsmateriale frå kommersielle aktørar.

Eit forvaltingsråd som den finske riksdagen har utnemnt, utøver eigarstyringa av Yle. Forvaltingsrådet avgjer om nye tenester kan godkjennast innanfor allmennkringkastingsoppdraget. Forvaltingsrådet tok i mai 2017 stilling til Yle sine regionale nyheitstenester på nett. Rådet kom fram til at det regionale nyheitstilbodet på nett ikkje har negativ innverknad på marknaden, og at det ikkje er nokon lovbestemte grunnar til å forby Yle å ha eit tekstbasert regionalt nyheitstilbod. Ifølgje rådet inngår det i Yle sitt oppdrag å utnytte ulike teknikkar og bidra til å fremje utviklinga og bruken av tenester på nett.11

I 2017 blei eventuelle konkurransemessige verknader av Yle si lokale og regionale nyheitsverksemd på nett i dagspressemarknaden vurdert. Rapporten var ein metastudie som var basert på fleire studiar om allmennkringkastingsinnhald på nett og eventuelle konkurranseeffektar i den kommersielle marknaden. Rapporten fann ingen eintydige samanhengar mellom Yle si lokale og regionale nyheitsverksemd på nett og situasjonen for dei kommersielle aktørane i dagspressemarknaden.12

Det blei òg gjort ei vurdering av dei svenskspråklege nettnyheitene til Yle i 2016 og 2017, frå fem lokalredaksjonar i Finland som alle har eigne framsider på nett. Rapporten viste at det var relativt få sidevisingar av det lokale nyheitsinnhaldet på svenske Yle – mellom 2 og 8 prosent. Talet på sidevisingar var òg lågt samanlikna med det tilsvarande talet hos kommersielle svenskspråklege nyheitsmedium. Samtidig har det vore ein auke i talet på unike brukarar som les dei svenskspråklege nettnyheitene til Yle.

Den finske bransjeforeininga Finnmedia har vore kritisk til Yle sine tekstbaserte nyheiter på nett og har klaga nettverksemda til Yle inn til EU-kommisjonen med argumentasjon om at dei tekstbaserte nyheitene har fått ulovleg statsstøtte. Klaga er under behandling.

8.3.2.4 Storbritannia

Eit «Royal Charter», som normalt gjeld for ti år, fastset dei overordna måla for verksemda til BBC. Det fastset òg detaljerte tenestelisensar for alle TV- og radiokanalane og dei digitale tenestene som BBC tilbyr. Tenestelisensen beskriv i detalj omfanget av og formålet med tenesta. Parlamentet vedtok i desember 2016 eit charter for perioden 2017–2027.

I den nyaste avtalen er det nedfelt at BBC skal prøve å inngå samarbeid med andre aktørar, spesielt når det er av interesse for allmenta. BBC skal samarbeide med eit breitt utval kommersielle og ikkje-kommersielle aktørar – både store og små, nasjonale og regionale – på TV, radio og nett. BBC må òg sikre at samarbeidet skjer på like vilkår for alle partar, og at det er til fordel for den samarbeidande parten. BBC skal kreditere samarbeidspartane, også i marknadsføringa av produksjonane og tenestene som blir skapte eller distribuerte.

Det er eit krav at BBC har distinkte produksjonar av høg kvalitet i mange ulike sjangrar og på tvers av ei rekkje tenester og plattformer. Det inneber at tenestene skal skilje seg frå det andre samanliknbare aktørar leverer, mellom anna når det gjeld samansetjinga av sjangrar, mengda originalt innhald som er produsert i Storbritannia, breidda av målgrupper og nivået på risikotaking, innovasjon og kreative ambisjonar. Krava gjeld for BBC på TV, radio og internett.

Det nye charteret seier òg at BBC skal vere eit leiande medium når det gjeld teknologisk innovasjon og utvikling. Teknologisk innovasjon skal ha som mål å betre formidlinga og distribusjonen av programinnhaldet til BBC. I tillegg skal BBC i dette arbeidet søkje samarbeid med andre organisasjonar og, innanfor rimelege grenser, dele eigen kunnskap og eigne teknologiar med andre.

På bestilling frå BBC Trust publiserte KPMG i 2015 ein rapport om korleis BBC påverkar kommersiell kringkasting og regionale og lokale aviser.13 Rapporten finn ingenting som tilseier at BBC konkurrerer ut dei kommersielle media, verken kommersiell kringkasting eller lokale og regionale aviser. Rapporten finn at sjåartida har minka for nyheitene hos kommersielle kringkastarar, men at ho likevel ikkje har auka hos BBC. Samtidig har underhaldningsprogramma til dei kommersielle kanalane hatt ein større auke i sjåartid enn tilsvarande program i BBC. Rapporten finn heller ingen eintydig samanheng mellom opplagsfallet til avisene og BBC sitt nærvær på nett, og peiker mellom anna på at det digitale nettilbodet til BBC med nasjonale og internasjonale nyheiter berre delvis konkurrerer med regionale og lokale medium.

Eit utval blei nedsett av den britiske regjeringa i mars 2018. Utvalet hadde i oppgåve å vurdere den framtidige mediemarknaden for kvalitetsjournalistikken i Storbritannia og leverte rapporten sin i februar 2019.14 Utvalet foreslår mellom anna at Ofcom bør vurdere om BBC sine nettsider i stor nok grad genererer trafikk til dei kommersielle media, og at BBC bør gjere meir for å dele teknisk og digital kompetanse med lokale medium.

8.3.2.5 Tyskland

I Tyskland er det sett ei negativ avgrensing for allmennkringkastarane ARD og ZDF mot det som er kalla avisliknande, tekstbasert innhald digitalt. Det vil seie at «presselikt innhald» ikkje er tillate dersom det ikkje har samanheng med TV- og radioinnhaldet som blir produsert. Det er heller ikkje lov med djupnedekning lokalt og presseliknande innhald som ikkje er relatert til eit radio- eller TV-program online.

8.3.3 Medietilsynets vurdering av NRK sitt bidrag til mediemangfaldet

Som ledd i vurderinga av kva effekt NRK har på den kommersielle mediemarknaden og det totale mediemangfaldet, fekk Medietilsynet 31. oktober 2017 i oppdrag å vurdere tilbodet til NRK. Rapporten blei levert til departementet 10. april 2018. Formålet var å få eit empirisk grunnlag for vurderingane av det fireårige styringssignalet. Medietilsynet blei bedt om å ta utgangspunkt i 2017 og i det minste vurdere følgjande forhold:

  1. Korleis bidreg tilbodet til NRK samanlikna med tilbodet til andre aktørar til innhalds- og bruksmangfald?

  2. I kva grad bidreg NRK gjennom samarbeid med andre aktørar til mediemangfaldet?

  3. Korleis påverkar NRK, særleg digitalt, tilbodet til kommersielle aktørar – og blir tilbodet til publikum med dette svekt?

Av omsyn til tida blei djupneanalysane i hovudsak knytte til nyheits- og aktualitetstilbodet på nett. I tillegg til eigne vurderingar innhenta Medietilsynet analysar frå uavhengige medieforskarar og ekspertmiljø på konkurranseanalysar gjennom forskingsgruppa for mediebruk og publikumsstudium ved Universitetet i Bergen og Menon Economics. For å undersøkje korleis tilbodet til NRK bidreg til innhaldsmangfald samanlikna med tilbodet til andre aktørar, innhenta Medietilsynet ein analyse frå Universitetet i Bergen.

8.3.3.1 Innhaldsmangfald

Innhaldsanalysen er basert på ein dataassistert stordataanalyse av norske nettmedium og ein manuelt utført kvantitativ innhaldsanalyse av eit utval norske nyheitsstader. Materialet i den dataassisterte analysen omfattar nyheitssaker frå 160 norske nyheitsmedium på nettet. Den manuelle kvantitative innhaldsanalysen undersøkjer mangfaldet i den nasjonale nyheitsmarknaden og i den lokale nyheitsmarknaden i Bergen/Hordaland.

Innhaldsanalysen samla sett viser at dei ulike aktørane i det norske nyheitslandskapet bidreg til mediemangfaldet på kvar sin måte. Her er hovudfunna:

  1. NRK tilbyr ei regiondekning som andre medium ikkje tilbyr, og har ein tydeleg distriktsprofil med meir lokaljournalistikk enn andre nasjonale medium. Samtidig unngår NRK å konkurrere med lokalavisene ved å halde seg unna dei mest lokale temaa. Lokalmedia har meir stoff om lokalt næringsliv, lokale kulturarrangement og lokal infrastruktur og er tettare på norsk kvardagsliv enn NRK. Distriktsprofilen er ifølgje forskarane NRK sitt sterkaste bidrag til mediemangfaldet.

  2. NRK er mest lik andre medium når det gjeld kjerneområda i det journalistiske samfunnsoppdraget, det vil seie tema som politikk, økonomi, sosiale spørsmål og livsstil. Forskarane forklarer dette med at samfunnsoppdraget utgjer eit felles normgrunnlag i journalistikken. Media vil derfor til ein viss grad likne kvarandre på desse kjerneområda, men denne likskapen kan vanskeleg beskrivast som konkurranse. NRK liknar òg på andre medium når det gjeld beredskapssaker (vêr, ulykker og trafikk).

  3. NRK har, på grunn av allmennkringkastingsoppdraget og den allmenne profilen, flest likskapstrekk med medium som søkjer å nå eit breitt publikum i tillegg til å vere dagsordensetjande på nasjonalt plan. NRK liknar minst på medium med ein klar lokal, populær eller nisjeorientert profil.

  4. Kommersielle «populærmedium» er likare kvarandre enn andre medium. NRK tilbyr eit alternativ til livsstilstoffet og sportsstoffet som populærmedia frontar, og dekkjer òg i mindre grad økonomi og populærkultur.

Forskarane finn at NRK utgjer «midten» av det norske journalistiske landskapet. «Midten» inneber gjennomsnittet for kor mykje dekning ulike nyheitskategoriar får i dei avisene som er analyserte, og blir brukt i analysen for å sjå kor forskjellige media er med gjennomsnittet som utgangspunkt. At NRK utgjer «midten», inneber at selskapet har ei jamn fordeling av tema, med ein tydeleg allmennmedieprofil. Analysen viser òg at NRK med dette plasserer seg «mellom» nisjemedia og populærmedia. Nyheitene på nrk.no liknar minst på nyheitene i medium med ein klar lokal, populær eller nisjeorientert profil, og mest på medium som søkjer å nå eit breitt publikum, og som ønskjer å vere dagsordensetjande for den offentlege samtalen på nasjonalt plan. Samtidig finn forskarane at det er relativt store forskjellar mellom profilane til dei analyserte media når det gjeld korleis ulike tema er fordelte.

Figur 8.11 Innhaldsprofilane til nyheitsmedia

Figur 8.11 Innhaldsprofilane til nyheitsmedia

Kjelde: NRK sitt bidrag til mediemangfaldet (Sjøvaag og Pedersen 2018)

8.3.3.1.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs bidrag til innhaldsmangfald

Medietilsynet vurderer at innhaldet til NRK på radio, TV og nett til saman utgjer eit variert tilbod til både breie og smale grupper i befolkninga. Medietilsynet meiner det er viktig å likestille nye medieplattformer og tradisjonelle kanalar for å sikre at tilbodet til NRK når breitt ut.

At NRK er mest likt andre medium som ønskjer å nå ut til mange og setje dagsorden, er etter Medietilsynet si vurdering ei naturleg følgje av at NRK er ei journalistisk verksemd som skal ha ei brei nyheits- og aktualitetsdekning for heile befolkninga. I eit mediemangfaldsperspektiv meiner Medietilsynet det er viktig at mange ulike avsendarar dekkjer viktige forhold i samfunnet. At medium som følgjer redaktørplakaten, liknar kvarandre i dekninga av dei journalistiske kjerneområda, er likevel ei naturleg følgje av samfunnsoppdraget til media, meiner tilsynet.

Medietilsynet viser til at andre undersøkingar har avdekt at enkelte viktige samfunnsområde i mindre grad er dekte i norske medium. I eit demokratisk perspektiv meiner tilsynet det er viktig at det ikkje utviklar seg omfattande blindsoner i journalistikken. Særleg gjeld det tema og samfunnsområde som det er vesentleg at borgarane får kunnskap om. I den grad det i eit mediemangfaldsperspektiv er behov for å stimulere til auka dekning av marginale tema, nemner tilsynet at ein kan vurdere å konkretisere oppdraget til NRK nærmare, eventuelt nytte andre regulatoriske verkemiddel.

8.3.3.2 Bruksmangfald

Medietilsynet henta inn ei panelundersøking frå Universitet i Bergen for å svare på spørsmålet om NRKs bidrag til bruksmangfaldet. Analysen tek utgangspunkt i Mediemangfaldsutvalet sitt brukarperspektiv på mediemangfald, der det som er avgjerande for å nå dei underliggjande måla for mediemangfald, er at borgarane faktisk eksponerer seg for eit mangfald av innhald og avsendarar. Analysen viser brukarmønster i heile befolkninga, mediebruken i ulike grupper og korleis NRK fyller ei rolle som fellesarena – inkludert i kva grad NRK inngår i mediebruken hos dei som elles konsumerer lite nyheiter.

Dette er hovudfunna i analysen:

  1. NRKs tilbod er ein del av mediekvardagen til nesten heile befolkninga og er ein fellesarena for folk flest, på tvers av andre skiljelinjer.

  2. Gjennom det samla tilbodet sitt når NRK grupper i befolkninga som elles er svært ulike, både når det gjeld sosiale kjenneteikn og medievanar. Kva slags delar av tilbodet til NRK som blir nytta, varierer mellom gruppene.

  3. Grupper som i mindre grad orienterer seg mot nyheiter og norske redaksjonelle medium, bruker òg i mindre grad tilboda til NRK. Det gjeld særleg yngre. Forskarane peiker på at det samsvarer med funn frå tidlegare undersøkingar som seier at dei yngre aldersgruppene er lite interesserte i nyheiter.

Delrapporten frå Universitetet i Bergen analyserer òg i kva grad bruken av det digitale nyheitstilbodet til NRK heng saman med kor villige folk er til å betale for andre digitale nyheiter. Analysen er basert på spørjeundersøkinga til Reuters Institute Digital News Report 2017. Analysen viser at betalingsviljen for digitale nyheiter handlar om generelle nyheitsvanar. Faktorar som nyheitsinteresse, tidlegare betaling for papiraviser, hyppig lesing av lokale og regionale medium og bruk av nettbrett og smarttelefon heng positivt saman med betalingsvilje. Analysen finn derimot ikkje at bruk av dei digitale nyheitene til NRK heng saman med betalingsvilje for nettnyheiter.

8.3.3.2.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs bidrag til bruksmangfald

Medietilsynet meiner at NRK bidreg til bruksmangfald, fordi tilbodet er ein del av mediekvardagen til nesten heile befolkninga, og fordi NRK fungerer som ein fellesarena for grupper som elles er svært ulike. Tilsynet viser til at NRK har tydelege mål om å nå breitt ut, og at dei har eit variert innhaldstilbod til både breie og smale befolkningsgrupper. Medietilsynet meiner at NRK har vist at dei jobbar aktivt med å nå fleire av dei yngre publikumsgruppene, som i mindre grad bruker norske nyheitsmedium, mellom anna gjennom ulike strategiar for publisering og ved å sikre representasjon frå ulike kulturar.

8.3.3.3 Samarbeid med andre aktørar

Til Medietilsynet sin rapport gjorde NRK i rapporten NRKs bidrag til mediemangfold gjennom samarbeid greie for sentrale samarbeidsprosjekt med andre medieaktørar. Her deler NRK samarbeidet inn i fire kategoriar: 1) innhald og publisering, 2) kompetansedeling, 3) opplæring og mangfald og 4) rammevilkåra i bransjen.

Medietilsynet har gjennomført ei undersøking blant 185 norske redaktørar på nasjonalt og regionalt nivå.15 Undersøkinga blei brukt for å kartleggje omfang av og erfaringar med eventuelle samarbeid mellom NRK og andre medieaktørar.

Materialet indikerer ein svak tendens til at respondentane er meir positive til at eit samarbeid med dei andre medieaktørane (75 prosent) styrkjer mediemangfaldet, enn dei er til at eit samarbeid med NRK (68 prosent) gjer det. Regionale og lokale aktørar har ein større tendens til å vere einige i at samarbeid med andre bidreg til eit styrkt mediemangfald, enn nasjonale aktørar med ei allmenn innretning. Nasjonale aktørar med allmenn innretning har i høgare grad samarbeidd med NRK enn nasjonale aktørar med smalare innretning.

På regionnivå er det jamt over høg grad av semje om at samarbeid med NRK bidreg til å styrkje mediemangfaldet. Det er likevel stor forskjell mellom regionane som representerer ytterpunkta (46 prosent i region Sørlandet mot 86 prosent i region Finnmark).

Dei vanlegaste samarbeidsformene dei kommersielle har med NRK, er produksjon av redaksjonelt innhald, utveksling av innhald, bidrag til at hendingar når breiare ut, tilgang til å publisere innhald og tekniske ressursar.

Innhaldsanalysen som tilsynet har henta inn, inneheldt òg ein analyse av hyperlenkjene til NRK. Majoriteten av lenkjene (91 prosent) var i 2017 lenkjer til hovuddomena til NRK (www.nrk.no) og andre NRK-sider. Gitt den høge lenkjefrekvensen til interne sider meiner forskarane det er naturleg å tru at desse er automatisk genererte. Når det blir lenkja aktivt heller enn automatisk, ser det ut som om NRK i stor grad lenkjar til andre medium. Medietilsynet meiner at NRK legg til rette for samarbeid med andre medieaktørar med mediemangfald som formål, både sentralt og lokalt. Samarbeidet med kommersielle aktørar er òg i positiv utvikling.

8.3.3.3.1 Medietilsynet si vurdering av NRKs samarbeid med andre aktørar

Medietilsynet vurderer at NRK har ein formålstenleg strategi for sitering, der målet er at publikum skal få ein meirverdi ved å oppsøkje originalkjelda. Tilsynet påpeiker at det er rimeleg at omsynet til at NRK skal nå breitt ut med sitt eige innhaldstilbod, blir balansert mot omsynet til å auke publikums bruk av eksterne medium. Medietilsynet meiner likevel at NRK ikkje bør ha som mål å ha flest mogleg lesarar til kvar tid.

Medietilsynet viser til at det å lenkje til originalinnhaldet til kommersielle medium vil kunne bidra til å vege opp for det potensielle problemet med at NRK tek mykje nett-trafikk frå andre aktørar. Fordi det kan verke som om NRK framleis berre i avgrensa grad viser til nettavisene til andre medieaktørar, og i staden i stort omfang lenkjer til eigne nettsider, meiner Medietilsynet at ein bør vurdere om kravet til lenking skal presiserast nærmare ved å krevje at NRK gradvis aukar omfanget av ekstern lenking til andre redaktørstyrte medium.

8.3.3.4 Konkurransemessige verknader av verksemda til NRK

For å vurdere korleis konkurransen fungerer i ulike marknader, henta Medietilsynet inn ein empirisk analyse av dei konkurransemessige verknadene av NRK sine nyheits- og aktualitetstenester på nett. Analysen, som er gjennomført av Menon Economics, omfattar det nasjonale tilbodet og regionstilbodet i Hordaland og Sogn og Fjordane. Analysen omfattar ei kartlegging av marknadsforholda og utviklinga i marknaden dei siste fem åra, innhaldsanalysar som måler innhaldslikskap mellom NRK-artiklar og artiklar i kommersielle aviser, og spørjeundersøkingar i befolkninga i dei utvalde marknadene.

Konkurranseanalysen viser at NRK sitt nærvær på nett i ulik grad bidreg til ytterlegare konkurranse i marknadene. Menon Economics finn likevel ikkje noko som tyder på at dette nærværet har medført vesentlege konkurranseavgrensingar i dei marknadene som er undersøkte, men peiker på at analysen ikkje gir grunnlag for å trekkje generelle konklusjonar. Dette er hovudfunna i analysen:

  1. NRK utøver eit visst konkurransepress i den nasjonale marknaden. NRK er likevel ikkje den nærmaste konkurrenten til nokon av dei kommersielle aktørane, med unntak av Aftenposten, der VG og NRK er like nære konkurrentar.

  2. Innhaldslikskapen er høgare i den nasjonale marknaden enn i dei to regionale marknadene. Materialet indikerer at prosentdelen overlapping har auka noko sidan 2015. Sidan det berre er nokre få artiklar frå 2017, kan resultatet likevel vere påverka av enkelte nyheitshendingar.

  3. Kommersielle aktørar opplever at konkurransepresset frå NRK har auka dei siste åra. Det heng saman med at NRK har satsa på tekstbasert journalistikk på nett. Betalingsviljen til folk saman med ein nett-trafikkanalyse frå då Aftenposten innførte brukarbetaling, tyder likevel på at dei kommersielle media sitt høve til å ta betalt eller auke prisane i liten grad er påverka av NRK.

8.3.3.4.1 Medietilsynet sine vurderingar av dei konkurransemessige verknadene av verksemda til NRK

Medietilsynet meiner det er naturleg at ein offentleg finansiert allmennkringkastar påverkar mediemarknaden i stor grad, mellom anna ved å utøve eit visst konkurransepress på dei kommersielle medieaktørane. Tilsynet viser til at det dei siste åra er gjennomført fleire analysar av konkurransen frå NRK. Analysane indikerer at konkurransen frå NRK ikkje legg vesentlege avgrensingar på dei kommersielle aktørane sitt høve til å ta betalt for innhaldet, men at han derimot hevar kvaliteten og fører til meir differensiering. Ettersom ein ikkje kan påvise at nærværet til NRK i marknaden for nyheits- og aktualitetstenester på nett har vesentleg konkurranseavgrensande verknad, meiner Medietilsynet at det ikkje er grunnlag for å avgrense NRK si verksemd på nett. Tilsynet framhevar samtidig at avisbransjen står i ein svært krevjande situasjon, men at det å avgrense den digitale verksemda til NRK ikkje vil løyse utfordringane for den kommersielle delen av bransjen

8.3.4 Høyringsinstansane sitt syn på saka

Rapporten til Medietilsynet blei send på høyring med svarfrist 22. mai. Mange av høyringsinstansane, særleg frå den kommersielle mediebransjen, er kritiske til rapporten. Det er særleg det tredje punktet i bestillinga til Medietilsynet som blir drøfta og kritisert i høyringssvara: «Hvordan NRKs innhold, særlig digitalt, påvirker tilbudet til aktører som lever av egne inntekter, og om tilbudet til publikum derigjennom svekkes.»

I tillegg til å peike på det dei meiner er svake sider ved metoden, avgrensinga og analysen, seier fleire høyringsinstansar (mellom anna MBL, Amedia, VG, Schibsted og TV 2) at Medietilsynet er for bastante i konklusjonane sine, og at dei i for liten grad tek atterhald og nyanserer.

8.3.4.1 Avgrensing

Fleire av dei kritiske punkta gjeld avgrensing. Kritikken handlar om tidshorisonten i rapporten og avgrensingar med tanke på kva slags plattformer ein har lagt vekt på.

Medietilsynet blei bedt om å ta utgangspunkt i 2017. Fleire høyringsinstansar (mellom anna MBL, TV 2, Polaris, Amedia og Aller) er likevel kritiske til at rapporten ikkje ser framover. MBL skriv at det er fram til inngangen til 2018 at dei private mediehusa har fått dei mest betalingsvillige inn som digitale abonnentar: «Denne perioden har derfor liten forklaringskraft fremover, når mediehusene skal forsøke å rekruttere de mindre betalingsvillige.»

Fleire er kritiske til at Medietilsynet har valt å berre sjå på NRK sitt tilbod på nett (mellom anna Aller, Amedia og MBL). Amedia meiner at det «er umulig å vurdere NRKs bidrag til mangfoldet kun basert på nrk.no», og at dette er med på å avgrense «verdien av analysene i vesentlig grad».

Enkelte høyringsinstansar (Polaris, Schibsted og Amedia) meiner rapporten ikkje tek opp NRK sin bruk av sosiale medium. Instansane viser til at Facebook vil satse meir på lokale nyheiter, og at NRK er aktivt til stades i sosiale medium. Det at «NRK beriker Facebook og andre globale aktører med mer høykvalitets kundedata, kan vise seg ekstra konkurransefølsomt i en tid med sterkt fallende annonseomsetning», ifølgje Polaris.

8.3.4.2 Konkurranseanalysen

Medietilsynet har rådført seg med Konkurransetilsynet undervegs i prosessen. Konkurransetilsynet skriv i høyringsfråsegna si at konkurranseanalysen verkar fornuftig, men at det er grunn til å vere varsam med å trekkje generelle konklusjonar når det gjeld dei konkurransemessige følgjene av den samla verksemda til NRK. Fleire av høyringsinstansane (mellom anna MBL, Schibsted og Amedia) meiner derimot at endringane i mediemarknaden ikkje er godt nok utdjupa, og at konkurranseanalysen ikkje er god nok.

MBL meiner at konklusjonane byggjer på ein snever konkurranseøkonomisk analyse av marknadsdynamikken og derfor blir «feil». I tillegg meiner dei at det er «feil å nedtone annonseutfordringen fra analysen», og peiker på at dette er ei sentral utfordring for avisene, som har mista store summar i annonseinntekter på få år: «Det har selvsagt betydning for hvilke muligheter de har til å svare på konkurransen fra NRKs tilbud. Her svikter konkurranseanalysen i rapporten.»

Amedia peiker på at utgangspunktet for konkurranseanalysen er at konkurranse er eit overordna mål i seg sjølv, og at analysen ikkje ser på korleis konkurrentane blir påverka – berre på om tilbodet til publikum blir svekt: «Medietilsynet legger til grunn at jo mer intensiv konkurransen er, jo rikere er mediemangfoldet, og jo mer prispress de private aktørene utsettes for, jo mer konsumentvelferd oppnås.»

Schibsted viser til Menon Economics’ teoretiske og prinsipielle utgangspunkt: «De kommersielle er avhengige av å tilby et produkt som er differensiert fra NRK sitt gratisprodukt dersom de skal kunne ta betalt for tilbudet sitt.» Schibsted stiller spørsmål ved om det er marknaden som skal tilpasse seg NRK, eller om det er NRK som skal fylle eit tomrom i marknaden. Dei meiner at Menons utgangspunkt «reiser en fundamental problemstilling om forholdet mellom en statsfinansiert virksomhet og ‘markedet’». Schibsted får støtte av MBL, som i tillegg peiker på at «NRK er ikke gitt mandat til å konkurrere med lokale, private mediehus. NRK skal ikke være et konkurranseinstrument på de ulike markedene. NRK skal levere innhold som markedet ikke leverer».

I tillegg til å kritisere det teoretiske utgangspunktet for konkurranseanalysen meiner MBL at krava til kva som skal reknast som negative konsekvensar, er for høge. Dei viser til rapporten, der negative konsekvensar er forstått som «at andre medieaktører for eksempel reduserer sitt tilbud, ikke lenger investerer i innholdsproduksjon og i ytterste konsekvens må legge ned sin virksomhet» MBL meiner at «dette er mål som ikke er egnet» med tanke på at inntektstap framleis er ei utfordring for kommersielle medium, og at tilsynet «burde ha funnet mål som er egnet til å avdekke svakere, men like fullt alvorlige konsekvenser for mediemangfoldet på lengre sikt».

8.3.4.3 NRKs plassering i marknaden

Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram at NRK ligg «i midten» av marknaden. Høyringsinstansane meiner at et NRK «på midten» gjer NRK til eit substitutt for mange, noko «som kan ha en preventiv effekt på publikums ønske om å søke alternative stemmer og synspunkter», ifølgje Aller. Schibsted meiner det ville vore ei meir logisk innhaldsmessig plassering om NRK framfor å leggje seg i midten av marknaden konsentrerte dekninga meir om eksisterande og framveksande blindsoner, «i tråd med prinsippene bak vilkårene for statsstøttet virksomhet».

Enkelte av høyringsinstansane (Schibsted, VG og Polaris) stiller spørsmål ved nokre av tolkingane som er gjorde, og konklusjonane som er trekte, med utgangspunkt i innhaldsanalysane. Schibsted meiner det er «misvisende» å konkludere med at NRK tilbyr eit alternativ, «nettopp fordi NRK ligger på snittet og er allmenn». VG meiner at tala i analysen ikkje kan tolkast som at NRK skil seg vesentleg ut, og at «analysen indikerer at NRK er likere konkurrentene enn hva man skulle tro».

Ein av innhaldsanalysane som Medietilsynet har innhenta, ser på kva slags tema NRK dekkjer meir, mindre eller like mykje av samanlikna med ulike grupper nyheitsmedium. Forskarane poengterer at når aviser blir grupperte saman, blir dei særskilde prioriteringane deira mindre synlege, mens det som er likt, blir framheva. Ei samanlikning mellom NRK og Polaris-avisene grupperte saman viser at NRK skil seg ut «nesten utelukkende» ved å ha lågare sportsdekning (s. 112). Polaris «leser dette som om NRK og våre mediehus kun skiller seg ut i sportsdekningen» og stiller spørsmål ved korleis den kommersielle bransjen skal kunne ta betalt for eit innhald som NRK publiserer gratis.

8.3.4.4 NRK som substitutt

Fleire av høyringsinstansane (MBL, Schibsted og Aller) er kritiske til drøftinga av i kva grad NRK er eit substitutt eller ikkje, og meiner at NRK som primær- og sekundærsubstitutt blir tona ned i konklusjonen. Det blir peikt på at NRK kan vere «en betydelig konkurrent» sjølv om dei kommersielle er kvarandre sine nærmaste konkurrentar (Aller), og at fellestrekka til dei kommersielle media ikkje er det same som at «NRK skiller seg (underforstått positivt) ut fra disse» (Schibsted). MBL meiner at ein basert på innhaldsanalysane kan forstå det slik at NRK har dei same prioriteringane på nett som andre private mediehus, og peiker på at NRK kan «være et substitutt som oppleves som tilstrekkelig» sjølv om det er forskjellar i dekninga til NRK og andre kommersielle medium.

VG opplever at NRK legg seg «tettere opp til de kommersielle aktørene i form og innhold», og meiner at NRK har satsa meir på tekstbasert innhald på nett dei siste åra, eit perspektiv dei synest er fråverande i konklusjonane.

Polaris, på si side, reagerer på beskrivingane som blir gitt om NRK, og viser til at dei like gjerne «kunne vært brukt om regionavisenes posisjon, eksempel bredt publikum, dagsordensettende, distriktsprofil, ‘midten’ av det journalistiske landskapet».

Amedia argumenterer for at NRK har etablert seg som ein meir aggressiv konkurrent til norske aviser, er blitt innhaldsmessig likare avisene, og at NRK i stigande grad står fram som eit alternativ/substitutt til avisene. Amedia trekkjer fram at NRK sin strategi, særleg digitalt, utfordrar dei private media og vil kunne svekkje deira posisjon og dermed mediemangfaldet dersom strategien blir ført vidare. Amedia meiner at rammene for NRK si verksemd og det digitale mandatet til allmennkringkastaren må presiserast og tydeleggjerast i ein oppdatert NRK-plakat.

Finnmark Dagblad, Dagbladet Finnmarken og Finnmarksposten skriv i eit samla høyringssvar at NRK bør vere et tilleggsprodukt, i staden for å prøve å bli mest mogleg lik dei kommersielle media på nett. Dei tre peiker på at NRK bør satse på djuptpløyande journalistikk, og at NRK i demokratiske blindsoner, der kommersielle medium ikkje har ressursar, bør utfylle medietilbodet framfor å prøve å undergrave andre aktørar.

8.3.5 Vurdering

NRK er eit av dei viktigaste verkemidla staten har for å nå dei medie- og kulturpolitiske måla sine. Samtidig er det uunngåeleg at NRKs nærvær i marknaden påverkar handlingsrommet til dei kommersielle aktørane. Nærværet til NRK kan føre til at kommersielle medieaktørar får færre lesarar, lyttarar eller sjåarar, og dermed gjere det vanskelegare for desse aktørane å finansiere sine tilbod i marknaden. Nærværet til NRK blir likevel først problematisk dersom NRK avgrensar aktiviteten til kommersielle aktørar på ein slik måte at det svekkjer det samla tilbodet til publikum.

I høyringssvara til Medietilsynets rapport problematiserer fleire av høringsinstansane korleis NRKs innhald, særlig digitalt, påverkar tilbodet til aktørar som lever av eigne inntekter. Dei trekkjer fram at det er nødvendig å fornye og presisere det digitale mandatet NRK er gitt i NRK-plakaten og NRK-vedtektene. Dei visar òg til at NRK sin strategi, særleg digitalt, utfordrar dei private media og vil kunne svekkje deira posisjon og dermed mediemangfaldet dersom strategien vidareføres.

Medietilsynet konkluderer i rapporten sin med at dei kommersielle avisaktørane framleis er i ein krevjande transformasjonsfase. Ifølgje tilsynet heng ikkje dette saman med konkurransen frå NRK. Tilsynet sine konklusjonar byggjer på at dei empiriske undersøkingane ikkje har vist at det er konkurransen frå NRK som er årsaka til utfordringane dei kommersielle aktørane har. Ut frå Medietilsynet si undersøking ser ikkje departementet grunnlag for å anta at NRK sitt nærvære på nett legg vesentlege avgrensingar på dei kommersielle media sine moglegheiter til å ta betalt for digitale nyheiter, slik situasjonen er i dag. Dei empiriske analysane i Medietilsynet sin rapport viser også at NRK ikkje er ein nær konkurrent til lokale nettmedium, og at dei kommersielle aktørane i den nasjonale marknaden stort sett har størst konkurranse frå andre kommersielle aktørar. Departementet meiner derfor at det ikkje er gitt at ei innstramming i oppdraget til NRK vil gjere marknadssituasjonen lettare for dei kommersielle medieaktørane. Mediemarknaden er likevel i stadig utvikling. Departementet vil halde fram med å følgje med på konkurransen frå NRK, til dømes om NRK legg vesentlege avgrensingar på dei kommersielle media sine moglegheiter til å ta betalt for digitale nyheiter.

Nettet er i ferd med å bli den viktigaste medieplattforma, særleg for unge. For at NRK skal nå ut til publikum og oppfylle oppdraget sitt, må selskapet ha eit breitt tilbod og nytte alle relevante plattformer. Ei avgrensing i nærværet på nett kunne gjort det vanskelegare for NRK å nå heile befolkninga og hatt ein negativ effekt på det totale medie- og bruksmangfaldet. Særleg kunne det ha svekkja NRKs evne til å nå dei gruppene som i liten grad oppsøkjer nyheiter på dei tradisjonelle medieplattformene. Å gjere det vanskelegare for NRK å nå ut med innhaldet sitt ville dessutan vere dårleg utnytting av offentlege midlar, fordi færre ville fått nytte av innhaldet NRK produserer.

Departementet vil òg vise til at utviklinga i medielandskapet kan gjere det krevjande for NRK å behalde den same posisjonen i befolkninga på lengre sikt. I ein slik situasjon vil det vere uheldig å svekkje NRK sine føresetnader for å oppfylle sitt oppdag og møte konkurransen ved å avgrense NRK sitt handlingsrom på internett. Departementet konkluderer på grunnlag av dette med at det ikkje er aktuelt å leggje restriksjonar på NRKs moglegheit til å tilby sitt innhald på internett.

NRK si rolle som allmennkringkastar forpliktar. I eit demokratisk perspektiv er det viktig at det ikkje utviklar seg journalistiske blindsoner. NRK bør derfor ha eit særleg ansvar for å dekkje tematiske og geografiske blindsoner, det vil seie tema eller område som i liten grad blir dekte av andre medium, og ha eit særleg ansvar for dekninga av marginale tema og geografiske område med svak journalistisk dekning.

NRK-plakaten seier som nemnt at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet. Eit særleg ansvar for å dekkje journalistiske blindsoner vil mellom anna styrkje NRKs ansvar for det lokale mediemangfaldet. Departementet vil derfor utvide NRK-plakaten med eit punkt om at NRK skal ha eit særleg ansvar for å dekkje tematiske og geografiske blindsoner. NRK må vere bevisst på rolla si, og ansvaret NRK har for å dekkje tematiske og geografiske blindsoner, må balanserast mot det sjølvstendige ansvaret for å bidra til det norske mediemangfaldet regionalt og nasjonalt. Det er til dømes viktig at distriktskontora ikkje definerer seg som ein konkurrent til lokalavisene, men at NRK lokalt bidreg til å styrkje det lokale mediemangfaldet og det samla tilbodet til publikum.

NRK bør vidare vere tilbakehaldne med å sitere for mykje frå saker som kommersielle medieaktørar har publisert bak betalingsmur, for å sikre at incentivet og meirverdier ved å oppsøkje den originale kjelda oppretthaldest. NRK bør òg ha ein konsekvent og raus krediteringpraksis. Selskapet bør vidare aktivt søkje å samarbeide med andre medieaktørar der det er naturleg, til dømes i samband med valdekning. Medietilsynet viser i rapporten sin mellom anna til at NRK deltek i eit pool-samarbeid som inneber at produksjonar og bilete blir delte med andre medieaktørar. Hausten 2017 delte for eksempel NRK utdelinga av Nobels fredspris. Dette var ein stor og dyr produksjon, der NRK også hadde rettane, og sendinga blei delt vederlagsfritt med andre. I 2015 samarbeidde NRK med andre mediebedrifter om å arrangere over 120 lokale debattar, skulearrangement og folkemøte i samband med kommune- og fylkestingsvalet, og i 2017 bygde ein vidare på dette samarbeidet.

Boks 8.2 Endringar i NRK-plakaten

Regjeringa vil utvide NRK-plakaten med eit punkt om at NRK skal ha eit særleg ansvar for å dekkje tematiske og geografiske blindsoner.

8.3.6 Vurdering av eit profesjonelt kringkastingskor i NRK

I samband med Stortinget si behandling av innstilling frå finanskomiteen om statsbudsjettet for 2019 og forslaget til nasjonalbudsjett for 2019, blei det gjort eit oppmodingsvedtak (vedtak nr. 77), der Stortinget ber «regjeringen vurdere opprettelsen av et profesjonelt kringkastingskor i tilknytning til NRK som etter modell av Kringkastingsorkesteret skal ha institusjonelle forutsetninger til å drive stabil kunstnerisk virksomhet på høyt nivå». Departementet gir i det følgjande ei vurdering av oppmodingsvedtaket.

NRK sitt oppdrag inneheld ei rekkje krav til tilbodet av norsk musikk. Overordna sett skal NRK ifølgje NRK-plakaten formidle norsk kultur og ein brei variasjon av norske kunstuttrykk frå mange ulike kunstnarar, ubundne miljø og kulturinstitusjonar. Dette inkluderer mellom anna formidling av norsk musikk. Vidare skal NRK bidra til å fremje nye talent og lokale artistar. Minst 40 prosent av musikken som blir spela på NRK P1, P2 og P3 skal vere norsk, med vekt på norskspråkleg eller norskkomponert musikk. Krava til NRK inneber at NRK skal ha breidde og mangfald i innhaldstilbodet. NRK har dei siste åra nytta ulike kor i musikktilbodet. I 2018 samarbeidde KORK med seks forskjellige kor. I alt har dette resultert i 10 konsertar som er gjort tilgjengelege for publikum. Hausten 2014 inviterte NRK alle kora i Noreg til å delta i Salmeboka minutt for minutt medan arrangementet Hele Norge i Operaen i 2018 inneheldt fleire innslag med kor, mellom anna der fleire tusen norske korsongarar framførte Giuseppe Verdis «Slavekoret».

Eit profesjonelt kringkastingskor kan ha enkelte positive effektar for kunstforma. Ifølgje Norges Korforbund vil dette mellom anna kunne styrkje fagmiljøet og gi tilgang på fleire instruktørar.16

Eit pålegg om å drifte eit profesjonelt kor vil likevel ha konsekvensar for NRKs økonomiske handlingsrom. NRK har i perioden 2013–2018 redusert den faste bemanninga med om lag 300 årsverk. Det har vore eit mål for selskapet å auke den delen av ressursane som dei bruker på eksterne opphavsmenn, utøvarar og kreative miljø. Å drifte eit eige kor vil vere i strid med denne målsetjinga.

Eit krav om at NRK skal påleggjast å ha eit profesjonelt kringkastingskor, vil truleg innebere at NRK i mindre grad vil bruke andre kor. Det er derfor ein risiko for at eit profesjonelt kringkastingskor i regi av NRK vil kunne svekkje breidda og mangfaldet av kor som i dag blir formidla til publikum av NRK. På dette grunnlaget konkluderer departementet med at det ikkje bør opprettast eit profesjonelt kringkastingskor i tilknyting til NRK.

Fotnotar

1.

Tal i 2017-kroner.

2.

Medietilsynet (2018) «Økonomien i norske medieverksemder frå 2013–2017».

3.

NRK P1, NRK P2, NRK P3, P4 Radio Hele Norge og Radio Norge.

4.

Kantar (2018). Interbuss Q4.

5.

NRK/Norstat (2018). Profilundersøkinga 2018.

6.

NRK/Norstat (2018). Profilundersøkinga 2018.

7.

Også i aldersgruppa 30–44 er det stor nedgang i oppslutninga om lisensen. Her var det derimot ein vesentleg auke i 2017, slik at oppslutninga i 2018 er på det same nivået som i 2016.

8.

BDO (2018) «Evaluering av NRKs arbeid med effektiv drift for Kulturdepartementet».

9.

Del I av vedtektene inneholder administrative bestemmelser.

10.

Myndigheten för radio och tv (2015) «Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst».

11.

https://svenska.yle.fi/artikel/2017/05/30/resultat-av-forvaltningsradets-forhandsprovning-yle-far-fortsattningsvis-erbjuda

12.

http://www.nordicom.gu.se/sv/aktuellt/nyheter/finland-rapporter-granskar-yles-lokala-nyheter-pa-webben

13.

KPMG (2015) «An economic review of the extent to which the BBC crowds out private sector activity».

14.

Department for Digital, Culture, Media & Sport (2019) «The Cairncross Review: a sustainable future for journalism».

15.

Undersøkinga blei send til 481 aktørar. 185 av dei valde å svare.

16.

«NRK skeptisk til å ha eget kor», dagsavisen.no, 30. januar 2019.

Til toppen
Til forsida av dokumentet