Meld. St. 17 (2020–2021)

Samarbeid for sikkerhet — Nasjonal forsvarsindustriell strategi for et høyteknologisk og fremtidsrettet forsvar

Til innholdsfortegnelse

5 Det internasjonale forsvarsmarkedet

5.1 Forsvarsmarkedets egenart og utviklingstrekk

Alle land som har en egen forsvarsindustri av et visst omfang betrakter denne som et virkemiddel for å ivareta sine vesentlige nasjonale sikkerhetsinteresser. Forsvarsindustri er viktig for å sikre nasjonal handlefrihet, i tillegg til at den bidrar til teknologiutvikling, verdiskaping og sysselsetting.

Avansert og sensitiv teknologi og kompetanse utveksles ikke helt fritt mellom land, og vil heller ikke alltid kunne kjøpes. Særlig USA, men også andre ledende land, har etablert restriktive regimer for teknologioverføring. Dette gjelder for høyteknologi generelt, og militær høyteknologi spesielt. Slike begrensninger medfører at enkelte teknologier ikke er kommersielt tilgjengelige. Dette kan resultere i duplisering, ved at mindre land må ta større ansvar for en del teknologiutvikling selv.

I praksis innebærer dette at det råder en form for betinget utveksling, der et land må ha noe å bidra med for å få noe tilbake. Den totale kompetansen som norsk forsvarsindustri bidrar til, er avgjørende for at forsvarssektoren får tilgang på enkelte typer dybdekunnskap som ellers ikke ville vært tilgjengelig fra allierte. Denne dynamikken bidrar også til samarbeid med nære allierte, og kan derfor bidra til økt sikkerhet.

Det internasjonale forsvarsmarkedet kjennetegnes av en sterk grad av proteksjonisme, med begrenset markedsadgang for å beskytte landenes egen industri. Markedet er preget av streng nasjonal kontroll. De fleste land med egen forsvarsindustri har etablert ordninger som støtter opp under egne bedrifter av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Mange store eksportørland har gjerne formaliserte ordninger eller en uoffisiell praksis som begrenser markedsadgangen. Reell konkurranse begrenses også av at krav og spesifikasjoner favoriserer utviklingsarbeider gjort av egen industri. Mange land praktiserer ordninger som skal sikre at store forsvarsanskaffelser fra utenlandske leverandører bidrar til overføring av teknologi og kompetanse, bedre markedsadgang for egen industri, økt verdiskaping og arbeidsplasser.

Forsvars- og sikkerhetsanskaffelser har i større eller mindre grad vært unntatt fra de aller fleste internasjonale initiativ for å åpne markeder og etablere frihandel. I World Trade Organisations (WTO) avtale om offentlige anskaffelser finnes det unntaksbestemmelser av denne typen. I de ulike traktatene som opp gjennom årene har definert rammeverket for EU, har det vært unntaksbestemmelser som på nærmere vilkår gir grunnlag for å gjøre avvik fra hovedregelen om at alle forsvars- og sikkerhetsanskaffelser skal lyses ut, og at tilbyderne konkurrerer på like vilkår. Det er videreført i den någjeldende traktaten, Treaty on the Functioning of the European Union (Traktaten om Den europeiske unions virkemåte), hvor unntaksbestemmelsene på forsvars- og sikkerhetsområdet er videreført i artikkel 346 og 347. I EØS-avtalen er det gitt et eget sikkerhetsunntak i artikkel 123.

EUs direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser ble vedtatt i 2009. Hensikten var å etablere en europeisk lovgivningsramme for inngåelse av kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet, herunder et effektivt europeisk marked for forsvarsmateriell. Videre skal direktivet bidra til utvikling av en konkurransedyktig forsvarsindustri. Frem til nå har imidlertid direktivet ikke resultert i vesentlig større åpenhet og mindre proteksjonisme i det europeiske markedet, noe som også fremgår av blant annet EU-kommisjonens egen evaluering1.

5.2 Forsvarsindustripolitikk i USA

Det amerikanske forsvarsmarkedet utgjør alene om lag halvparten av det globale forsvarsmarkedet. Importandelen er imidlertid lav og omfatter hovedsakelig delsystemer og komponenter. Likevel er dette et omfattende og viktig marked for mange utenlandskeide forsvarsbedrifter.

Flere forhold gjør imidlertid at det amerikanske forsvarsmarkedet fremstår som krevende, ofte tilnærmet lukket, for utenlandske bedrifter. Omfattende og ressurskrevende prosesser for hvordan teknologiske forsvarssystemer fremskaffes, stiller store krav til bedriftenes markedsføring og økonomi. I tillegg har USA som strategisk mål å være teknologisk ledende i verden. Det amerikanske forsvarsdepartementet, Department of Defense (DoD), investerer milliarder av dollar årlig i konsept- og teknologiutvikling, og de fleste større DoD-anskaffelsene har sitt utspring i et forutgående DoD-finansiert utviklingsprogram som typisk involverer flere amerikanske systemleverandører.

USA vektlegger dessuten nasjonal sysselsetting, produksjon og leveransesikkerhet gjennom ulike virkemidler i sitt lovverk, blant annet gjennom Buy American-lovgivning. Det amerikanske forsvarsdepartementet har også etablert programmer som er særlig rettet mot bedre utnyttelse av teknologipotensialet som de små og mellomstore bedriftene representerer.

Målet om å være globalt teknologiledende har ført til strenge tiltak for å beskytte innovativ forsvarsteknologi, leverandørkjeder, samt produksjonskompetanse og -kapasitet. Dette gjør seg spesielt gjeldende i utviklingen av forsvarsmateriell, der utenlandske bedrifter finner det tid- og ressurskrevende å få informasjonstilgang og nødvendige tillatelser. Et omfattende og komplisert regelverk for å beskytte teknologisk informasjon, gjør det ofte krevende å få tilgang til og utveksle teknologisk informasjon i et samarbeid med amerikanske aktører.

USA samarbeider imidlertid også tett med allierte forskningsmiljøer og industri, gjennom ulike programmer som for eksempel Foreign Comparative Testing. Dette kan skape åpninger for innovative utenlandske bedrifter som har løsninger som kan møte krav eller et udekket behov i det amerikanske forsvaret.

Utenlandske forsvarsbedrifter som lykkes i det amerikanske forsvarsmarkedet har lært å tilpasse seg markedets egenart. Det gjelder også norske forsvarsbedrifter som har betydelig større suksess i dette markedet enn hos store europeiske allierte. Blant annet er det mange utenlandske forsvarsbedrifter som inngår partnerskap, gjennomfører oppkjøp av amerikanske bedrifter eller etablerer egen virksomhet i USA. Slike etableringer styres ofte av behovet for å være nær brukeren og å ivareta hensyn til leveransesikkerhet, noe som igjen styrker markedsadgangen.

Enkelte norske bedrifter er i dag blant de største utenlandske leverandørene til det amerikanske forsvaret. Dette tilskrives innovativ og konkurransedyktig teknologi, tett samarbeid med amerikanske aktører og strategiske etableringer i USA. Nammo er ledende i det amerikanske markedet som leverandør av eksempelvis rakettmotorer og avansert ammunisjon. Kongsberg har hatt stor suksess med våpenstasjonen Protector og luftvernsystemet NASAMS. Den amerikanske marinen har valgt Kongsbergs NSM til sine korvetter, og vurderer også missilet for nye fregatter. I tillegg har det amerikanske marinekorpset inkludert NSM i sin styrkestruktur.

Disse kontraktene demonstrerer ikke bare bedriftenes evne til å møte strenge operasjonelle krav, men også deres konkurranseevne og leveransedyktighet. Norsk forsvarsindustri er i dag den fjerde største internasjonale leverandøren til USA, og amerikansk etterspørsel etter norske produkter og teknologi er økende.

Forhold som kan påvirke norske bedrifters muligheter fremover er stadig strengere amerikanske krav om teknologibeskyttelse grunnet nasjonale sikkerhetsinteresser, og økende krav om å prioritere amerikanske leverandører, både av hensyn til leveransesikkerhet og for å styrke verdiskaping og sysselsetting i lys av utfordringer forbundet med koronapandemien.

5.3 Forsvarsindustripolitikk i EU

Samarbeidet innenfor EUs felles sikkerhets- og forsvarspolitikk er preget av stor dynamikk, gjennom en rekke nye forsvarsinitiativer som Det europeiske forsvarsfondet (EDF), Det permanent strukturerte samarbeidet (PESCO), verktøy for forsvarsplanlegging og enheten i EUs utenrikstjeneste (EEAS) for planlegging og gjennomføring av militære operasjoner. Særlig på det forsvarsindustrielle området er aktiviteten stor, med etablering av et eget generaldirektorat for forsvarsindustri og romvirksomhet i Kommisjonen. Disse initiativene kommer i tillegg til Det europeiske forsvarsbyrået, European Defence Agency (EDA), som Norge har en samarbeidsavtale med.

Utgangspunktet for etableringen av EDF er erkjennelsen av at europeiske land samlet sett får for lite igjen for sine forsvarsinvesteringer. EDF skal styrke europeisk forsvarsevne, motvirke fragmenteringen av det europeiske forsvarsmarkedet, og bedre europeisk forsvarsindustris konkurransekraft og evne til å levere teknologi, systemer og kompetanse som Europa trenger. For første gang påtar EU seg en rolle i å fremme forsvarsindustrielt samarbeid i Europa. Målet er å gi EU en funksjon i hele verdikjeden fra strategiske kapabilitetsmål til forskning, utvikling og produksjon av forsvarsmateriell.

EDF etableres innenfor rammen av EUs indre marked, med en samlet bevilgning på om lag 8 mrd. euro i langtidsbudsjettet for perioden 2021–2027. I utkastet til arbeidsprogram er midlene i fondet foreslått innrettet mot et antall overordnede temaer2, hvor en tredjedel av midlene skal gå til forskningsprosjekter og to tredjedeler til utviklingsprosjekter. Forskningsprosjekter kan fullfinansieres av EDF. For utviklingsprosjekter kreves derimot nasjonale bidrag og at deltakerlandene forplikter seg til fremtidige anskaffelser. Prosjektstøtte forutsetter deltakelse av minimum tre land.

For Norge representerer den nye dynamikken på forsvarssiden i EU både utfordringer og muligheter. Selv om norske bedrifter har hatt større suksess i USA enn i Europa, er de største norske forsvarsbedriftene tett integrert i det europeiske markedet, og norske forskningsmiljøer, inkludert Forsvarets forskningsinstitutt, er del av europeiske nettverk. Deltakelse i EDF er derfor viktig for å opprettholde norsk forsvarsindustri og forskningsmiljøer i tråd med nasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske mål og behov. EU åpnet høsten 2020 for deltakelse i EDF fra EØS-/EFTA-landene. I tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. 87 S (2020–2021), jf. Prop. 14 S (2020–2021), vil Norge delta i EDF fra oppstarten i 2021. Regjeringen tar sikte på fremme en proposisjon våren 2021 om samtykke til å innlemme EDF i EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter.

Videre åpnet EU høsten 2020 for deltakelse fra tredjeland i Det permanent strukturerte forsvarssamarbeidet i EU (PESCO). Norge tar sikte på å delta i relevante prosjekter, herunder i kapabilitetsutviklingsprosjekter som også kan motta støtte fra EDF. Slik deltakelse kan gi Norge operativ verdi, innflytelse på europeisk kapabilitetsutvikling og forsterke effekten av norsk industris deltakelse i EDF.

Deltakelse i EDF og PESCO er viktig for vårt forsvarssamarbeid med store europeiske allierte land som Tyskland og Frankrike. Til tross for alle initiativene vil EU fortsatt ha store utfordringer på forsvarsområdet. EUs ambisjonsnivå er i første omgang å stimulere til mer flernasjonalt forsvars- og industrisamarbeid. Selv om innsatsen lykkes, vil forsvars- og sikkerhetspolitikk i EU fortsatt være et mellomstatlig anliggende. Tross mange initiativer, vil EU på kort og middels sikt trolig ikke få en vesentlig innflytelse på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området. Hovedansvaret for det kollektive forsvaret av Europa vil fortsatt ligge hos NATO, og den videre utvikling av EUs forsvarsinitiativer vi skje i nært samarbeid med NATO.

Deltakelse i EUs forsvarsinitiativer endrer ikke ved bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk, nemlig NATO og samarbeidet med nære allierte. Norsk deltakelse vil heller ikke gå på bekostning av det forsvarsindustrielle samarbeidet med USA.

Fotnoter

1.

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of Directive 2009/81/EC on public procurement in the fields of defence and security, to comply with Article 73(2) of that Directive, 31.11.2016.

2.

Defence medical response & rescue, Information superiority, Cyber, Space, Digital transformation, Energy resilience and environmental transition, Materials and components, Air power, Ground combat, Naval dominance, Key cross-domain enablers.

Til dokumentets forside