Meld. St. 33 (2014–2015)

Norske interesser og politikk for Bouvetøya

Til innholdsfortegnelse

5 Folkerettslige rammer

5.1 Generelt om folkerettslige forpliktelser for Bouvetøya

Norske traktatforpliktelser gjelder i utgangspunktet for Bouvetøya som del av norsk territorium. Det vil imidlertid ofte følge av en tolkning av den aktuelle traktatforpliktelsen at den etter sitt innhold ikke skal gjelde der, slik at det vil være overflødig å ta forbehold for Bouvetøya. For den enkelte avtale Norge blir part i bør det likevel uansett vurderes om den skal få anvendelse for Bouvetøya.

Sammenlignet med andre deler av norsk territorium er det relativt få folkerettslige forpliktelser som får praktisk betydning for dagens norske myndighetsutøvelse på Bouvetøya. Dette skyldes særlig øyas beliggenhet, begrenset aktivitet og at ingen er bosatt på øya.

FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982, heretter omtalt som Havrettskonvensjonen, er det overordnede rammeverket for all marin aktivitet, og inneholder detaljerte regler om staters rettigheter, plikter og ansvar for å fremme en fredelig og forsvarlig utnyttelse av alle havområder, samt ivaretagelse av miljøhensyn og andre overordnede interesser. Andre folkerettslige avtaler knyttet til forvaltning av naturressurser og miljøvern kan også få praktisk betydning for norsk lovgivning og forvaltning.

Bouvetøya ligger utenfor Antarktistraktatens virkeområde, og traktaten gjelder dermed ikke for Bouvetøya. Antarktistraktatens Miljøprotokoll og dens overordnede forpliktelser gjelder imidlertid også avhengige og tilknyttede økosystemer. Bouvetøya ligger innenfor Antarktiskonvergensen, og er dermed en del av de antarktiske økosystemene. Aktivitet og tiltak på Bouvetøya må vurderes i lys av dette.

5.2 Havrettslige spørsmål – Havrettskonvensjonen

5.2.1 Sjøterritorium og økonomisk sone

Havrettskonvensjonen inneholder blant annet bestemmelser om hvilke rettigheter og plikter kyststater har. Som kyststat kan Norge opprette sjøterritorium og tilstøtende sone utenfor Bouvetøya. Det er også klart at Bouvetøya er en øy som etter havretten genererer kontinentalsokkel og hvor kyststaten, dersom det er ønskelig, kan opprette økonomisk sone. Dette følger av Havrettskonvensjonens artikkel 121.

Bredden av sjøterritorium, tilstøtende sone og økonomisk sone angis i antall nautiske mil.

5.2.1.1 Sjøterritorium

Sjøterritoriet utenfor Bouvetøya var tidligere fire nautiske mil fra grunnlinjene. Dette ble ansett å følge av ordlyden i Cancelli-Promemoria av 1812. Ved lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) ble sjøterritoriet utvidet til 12 nautiske mil. Loven trådte i kraft 1. april 2005 for Bouvetøyas del. Fra samme tidspunkt trådte forskrift 25. februar 2005 nr. 174 om grunnlinjene for sjøterritoriet ved Bouvetøya i kraft.

Fastsettelsen av grunnlinjene og opprettelsen av sjøterritorium ut til 12 nautiske mil er i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 3 flg. Det følger av havretten at Norge har suverenitet i sjøterritoriet utenfor Bouvetøya. Det innebærer blant annet at Norge har rett til å regulere aktivitet og utnyttelse av ressurser i området. Se i denne forbindelse omtale av fredningsforskriften i kap. 6.3. Skip har imidlertid rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet.

5.2.1.2 Økonomisk sone

Etter Havrettskonvensjonens artikkel 55 flg. har Norge også rett til å opprette en økonomisk sone ut til 200 nautiske mil. I den økonomiske sonen har kyststaten blant annet suverene rettigheter over levende og ikke-levende naturforekomster.

Norge har så langt ikke opprettet en økonomisk sone, eller soner tilsvarende de som er opprettet rundt Svalbard og Jan Mayen, utenfor Bouvetøya. Det innebærer at Norge, som kyststat, ikke har rettigheter og plikter i vannmassene utenfor sjøterritoriet. Norge kan eksempelvis ikke regulere utenlandske aktørers fiske i området. Derimot kan Norge, i kraft av såkalt flaggstatsjurisdiksjon, regulere fiske fra norske fartøy.

Uavhengig av om det opprettes en økonomisk sone har Norge rettigheter og plikter knyttet til kontinentalsokkelen, se kap. 4.3.3 og 5.2.2. I motsetning til økonomisk sone, som aktivt må opprettes, har kyststaten rettigheter på kontinentalsokkelen uten slik uttrykkelig etablering.

Selv om utenlandske aktører ikke må innhente tillatelse til aktivitet utenfor 12 nautiske mil så lenge aktiviteten ikke berører rettighetene på kontinentalsokkelen, blir Norge i noen tilfeller informert om aktiviteten. Dette gjelder blant annet noen utenlandske forskningstokt i området.

Aktiviteten i havområdene utenfor Bouvetøya har vært begrenset og av mindre økonomisk og annen betydning for Norge. Dette er noe av årsaken til at det ikke er opprettet en økonomisk sone. Endret aktivitetsnivå, nye typer aktiviteter, økt behov for ressursforvaltning og krav om ivaretakelse av miljøet kan innebære at Norge som kyststat må ta et større ansvar og utnytte sine rettigheter som kyststat. Dersom Norge aktivt skal kunne forvalte ressursene i området, er det i praksis en forutsetning at det opprettes en økonomisk sone.

Faktisk håndhevelse av suverene rettigheter er ikke en forutsetning for at Norge skal kunne opprette en økonomisk sone utenfor Bouvetøya. For Norge, som en ansvarlig kyststat, vil det likevel være viktig med god og effektiv regulering og kontroll. Bouvetøyas geografiske beliggenhet betyr at dette kan være utfordrende. Eksempelvis vil Kystvakten ikke kunne gjennomføre kontroller på samme måte som i Norges økonomiske sone, fiskevernesonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. Satellitteknologi og eventuelt samarbeid med andre stater kan imidlertid gi nye muligheter for overvåking og oppfølging av aktivitet i fjerne havområder.

Regjeringen har ingen konkrete planer om å opprette en økonomisk sone utenfor Bouvetøya, men vil kontinuerlig vurdere behovet for dette. Før en eventuell opprettelse av en økonomisk sone må det gjennomføres grundige utredninger, også av behovet for regelverk.

5.2.2 Kontinentalsokkel

Etter havretten har kyststater suverene rettigheter knyttet til naturforekomster på kontinentalsokkelen. Dette innebærer rett til å utforske og utvinne mineralske og andre ikke-levende forekomster på havbunnen og i undergrunnen, samt levende organismer som etter Havrettskonvensjonen anses som såkalte sedentære arter. Dette er organismer som, på det stadium da de kan utnyttes, enten er ubevegelige på eller under havbunnen, eller ute av stand til å bevege seg uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen.

At kyststater har suverene rettigheter betyr at ingen kan utforske eller utvinne naturforekomstene der uten uttrykkelig samtykke fra kyststaten.

Alle kyststater har etter Havrettskonvensjonen kontinentalsokkel ut til 200 nautiske mil (370 km) fra grunnlinjene dersom det ikke må avgrenses mot andre lands sokkel. For Bouvetøya utgjør kontinentalsokkelen innenfor 200 nautiske mil omtrent 430 000 km2.

Mange kyststater har en geologisk forlengelse under havet som strekker seg utenfor 200 nautiske mil. I slike tilfeller må kyststatene dokumentere dette i tråd med bestemmelsene i Havrettskonvensjonen. Det er opprettet en egen kommisjon under FN – Kontinentalsokkelkommisjonen – som vurderer kyststatenes dokumentasjon og gir en anbefaling om hvor langt ut kontinentalsokkelen strekker seg.

Det foreligger data som tilsier at sokkelen utenfor Bouvetøya strekker seg lenger ut enn 200 nautiske mil i nordøstlig retning. Norges dokumentasjon for kontinentalsokkelens utstrekning utenfor Dronning Maud Land og Bouvetøya ble overlevert Kontinentalsokkelkommisjonen 4. mai 2009.

På grunn av Antarktistraktatens artikkel IV og samarbeidet under traktaten har Norge anmodet Kontinentalsokkelkommisjonen om å avvente behandlingen av dokumentasjonen for sokkel utenfor Dronning Maud Land. Det foreligger derimot ingen grunn for kommisjonen til å avvente behandlingen av kontinentalsokkel utenfor Bouvetøya. Høsten 2013 ble det nedsatt en underkommisjon for å behandle den norske dokumentasjonen.

En norsk delegasjon, ledet av Utenriksdepartementet og med eksperter fra Oljedirektoratet og Universitetet i Oslo, har siden november 2013 hatt flere møter med underkommisjonen. Det har blant annet blitt overlevert supplerende datamateriale som ikke var tilgjengelig da det norske fremlegget ble overlevert i 2009. Målsettingen for dialogen med underkommisjonen er å dokumentere hvor langt ut kontinentalsokkelen utenfor Bouvetøya strekker seg.

Når underkommisjonen har ferdigstilt sitt arbeid, vil den komme med en anbefaling. Deretter blir det norske sokkelfremlegget behandlet av Kontinentalsokkelkommisjonen i plenum. Når det foreligger en anbefaling fra kommisjonen, kan Norge ensidig fastsette kontinentalsokkelens utstrekning med endelig og bindende virkning.

Som kyststat har Norge en særlig forpliktelse til å ivareta ressurser innenfor norske jurisdiksjonsområder. Kontinentalsokkelen utenfor Bouvetøya er et slikt område. Norge må derfor vurdere hensiktsmessig regulering og håndheving av aktivitet på sokkelen. Dette kan gjennomføres uavhengig av prosessen knyttet til sokkelens utstrekning utenfor 200 nautiske mil.

Selv om det foreligger en del data om kontinentalsokkelen utenfor Bouvetøya, vil det være behov for å foreta ytterligere kartlegging og datainnhenting. Dette kan bli nødvendig for å ivareta de rettigheter og plikter Norge har som kyststat etter Havrettskonvensjonen, herunder særlig retten til naturressurser og plikten til å ivareta miljøet. Ytterligere kartlegging av havbunnen kan også bli ønskelig i tilknytning til Norges arbeid med å fastslå kontinentalsokkelens utstrekning.

5.3 Andre konvensjoner av betydning for Bouvetøya

5.3.1 Konvensjonen for bevaring av de marine levende ressurser i Antarktis (CCAMLR)

Konvensjonen for bevaring av de levende marine ressurser i Antarktis (Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources – CAMLR-konvensjonen) ble vedtatt 20. mai 1980 og trådte i kraft i 1982. Konvensjonen regulerer forvaltningen av marine levende ressurser i Antarktistraktatområdet og i havområdene sør for Antarktiskonvergensen. For praktiske formål er den nøyaktige grensen for konvergensen definert i konvensjonens artikkel I ved koordinater, og anses dermed for å følge denne linjen.

Konvensjonens formål er i henhold til artikkel II bevaring og ansvarlig bruk av de marine levende ressursene i Antarktis. Forvaltningen av hval og sel ligger imidlertid etter artikkel VI under henholdsvis Hvalfangstkonvensjonen og Konvensjonen for bevaring av antarktiske seler. CAMLR-konvensjonen legger til grunn at de antarktiske marine økosystemene forstås som et helhetlig, komplekst samspill mellom de levende ressursene og deres fysiske omgivelser. Dette innebærer en økosystembasert forvaltning, hvor målet er å opprettholde det naturlig innbyrdes forholdet mellom de forskjellige artene. Dette gjelder både de artene som er gjenstand for fangst, og de artene som er avhengig av arter som det drives fangst på.

Figur 5.1 Krill er en nøkkelart i de antarktiske økosystemene, og er en av de artene som forvaltes under CCAMLR.

Figur 5.1 Krill er en nøkkelart i de antarktiske økosystemene, og er en av de artene som forvaltes under CCAMLR.

Foto: Tor Ivan Karlsen, Norsk Polarinstitutt

Forvaltningen skjer gjennom Kommisjonen for bevaring av de marine levende ressurser i Antarktis (CCAMLR)1. Basert på vitenskapelige data som gjennomgås av CCAMLRs vitenskapskomité, vedtar kommisjonen blant annet reguleringer om adgang til å delta i fiske, kvoter, bifangst, redskaper, fiskeområder og -perioder. Det vedtas også ulike områdebaserte forvaltningsvedtak. CCAMLR har siden den ble etablert vært en viktig aktør i utviklingen av internasjonal havmiljøpolitikk. Kommisjonen har også hatt suksess med, og arbeider stadig aktivt for å bekjempe ulovlig, urapportert og uregulert fiske i konvensjonsområdet. 24 land og EU er medlemmer i kommisjonen, mens ytterligere 11 land er part i CAMLR-konvensjonen. Kommisjonen møtes en gang i året i Hobart, Australia. Her ligger også konvensjonens faste sekretariat. For ytterligere omtale av konvensjonen og norsk politikk i kommisjonen vises til Antarktismeldingen.

Fordi Bouvetøya ligger innenfor konvensjonsområdet, er det berøringspunkter mellom CAMLR-konvensjonen og norsk forvaltning av marine levende ressurser i havområdene rundt Bouvetøya. CAMLR-konvensjonen fastslår i artikkel IV nr. 2 b at hverken konvensjonen selv eller handlinger eller aktiviteter som finner sted mens konvensjonen er i kraft, skal tolkes som en oppgivelse eller svekkelse fra noen av medlemmenes side av kyststatenes rettigheter eller krav i henhold til folkeretten. CAMLR-konvensjonen ble inngått ved at partene ble enige om en slutterklæring. Her utdypes forståelsen av rettighetene for medlemmene av konvensjonen i havområder som omgir øyer hvor disse har suverenitet. Slutterklæringens materielle innhold dreier seg konkret om bevaringstiltak («Conservation Measures») som CCAMLR måtte vedta. Det ble slått fast at det er opp til angjeldende kyststat selv å bestemme hvorvidt slike tiltak også skal få gyldighet innenfor dennes jurisdiksjonsområder.

For Bouvetøyas vedkommende betyr dette at det vil være et nasjonalt anliggende å innføre tiltak dersom det skulle bli aktuelt å vurdere spørsmålet om vern eller andre bevaringstiltak i havområdene rundt øya.

5.3.2 Konvensjonen for bevaring av albatrosser og petreller (ACAP)

I tillegg til CCAMLR er det også andre konvensjoner som har betydning for forvaltningen av Bouvetøya og havområdene rundt, særlig «Agreement on the Conservation of Albatrosses and Petrels (ACAP)» som ble inngått i 2004.

Noen albatrosser og petreller er blant de mest truede fugler i verden, og flere av disse artene er nå nær utryddelse. 23 av 24 arter albatrosser er oppført som sterkt truede eller sårbare på den globale rødlisten (se kap. 2.5.1). Albatrossene er sårbare fordi bestandene for flere av artene i utgangspunktet er små. I tillegg er dette arter som lever lenge og får få unger. For eksempel er det kun én kjent hekkelokalitet for beltealbatross i hele verden, og bestanden der teller i dag om lag 25 hekkende par.

Figur 5.2 Albatrosser og petreller beveger seg over enorme avstander på sine vandringer. Her er en sørkjempetrell på vingene.

Figur 5.2 Albatrosser og petreller beveger seg over enorme avstander på sine vandringer. Her er en sørkjempetrell på vingene.

Foto: Øystein Overrein, Norsk Polarinstitutt

Albatrosser og petreller beveger seg over enorme avstander på sine vandringer, men i hekketiden samles de på noen få bestemte hekkeplasser. For at situasjonen for disse artene skal bli bedre er det derfor helt avgjørende med internasjonalt samarbeid gjennom ACAP. Målsettingen med avtalen er å sikre levedyktige bestander av albatrosser og petreller. Partene i avtalen skal både sammen og individuelt vurdere tiltak for å oppnå dette. Føre-var prinsippet skal ligge til grunn.

Figur 5.3 Svartbrynalbatross.

Figur 5.3 Svartbrynalbatross.

Foto: Øystein Overrein, Norsk Polarinstitutt

Fotnoter

1.

Både CAMLR-konvensjonen og -kommisjonen omtales til daglig med forkortelsen «CCAMLR», se omtale i kap. 3.2.

Til dokumentets forside