Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1995: 31

Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser

Til innholdsfortegnelse

3 Endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser

3.1 Innledning

Hensikten med kapitlet er å beskrive de overordnede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser, herunder risikoen for at Norge kan bli innblandet i konflikter og kriser med beredskapsmessige konsekvenser.

I vurderingen av sannsynligheten for et angrep på Norge har det tradisjonelt vært lagt størst vekt på våpenkapasitet i vårt nærområde, men dette har naturligvis også blitt satt i sammenheng med den utenriks- og sikkerhetspolitiske situasjonen. Oppløsningen av Sovjetunionen og de store omveltningene i Sentral- og Øst-Europa har medført at politiske, økonomiske og andre samfunnsmessige forhold må tillegges større vekt. I tillegg til å vurdere militær kapasitet og geografisk rekkevidde, må en også vurdere om det foreligger interessemotsetninger og intensjoner som kan utløse en væpnet konflikt. Beskrivelsen av rammebetingelsene som antas å kunne resultere i tilsiktede militære overgrep inkluderer således en vurdering av både kapasitet, motiv og intensjon. I den sammenheng er det også avgjørende i hvilken grad Norge har et effektivt og velutviklet samarbeid med allierte land. Dette må antas å ha en viktig kriseavvergende effekt.

Innledningsvis i kapitlet beskrives de endringer som har funnet sted med oppløsningen av Warszawapakten og Sovjetunionen og opphevelsen av de ideologiske skillelinjer, og som har gjort det nødvendig å revurdere trusselen om et offensivt angrep på Norge og de vestlige land. Generelt er forholdet mellom øst og vest helt annerledes enn før. Russland er i dagens situasjon en partner, og forholdet mellom Norge og Russland preges av samarbeid.

Til tross for politisk avspenning og militær nedbygging finnes imidlertid fortsatt store militære styrker, inkludert kjernevåpen, under russisk kontroll i norsk nærområde, og som under gitte betingelser kan anvendes i et angrep som også kan involvere Norge.

Risikoen for at motsetninger kan oppstå som et resultat av sosial uro og etniske konflikter eller som følge av en uheldig håndtering av en krisesituasjon, er blitt langt større enn tidligere. Den militær-teknologiske utvikling muliggjør dessuten raske og begrensede militære operasjoner i større grad enn før.

Internasjonale fredsoperasjoner har fått et større omfang enn tidligere, og tildels endret karakter. Norges deltakelse i slike operasjoner har økt og er endret.

3.2 Sannsynligheten for stormaktskonflikt mellom øst og vest

3.2.1 Geostrategiske endringer

Totalt sett må Norges samlede sikkerhetspolitiske stilling anses som vesentlig forbedret gjennom de politiske begivenheter som har funnet sted i Europa de seneste år. Tidligere eksisterte det en reell militær trussel mot både Sør- og Nord-Norge som konsekvens av at begge landsdelene lå flankerende i forhold til de sovjetiske utseilingsmulighetene til Atlanterhavet - fra Kola-halvøya og fra Østersjøen. Oppløsningen av Sovjetunionen og tilbaketrekkingen fra Øst-Europa har endret dette bildet radikalt, spesielt for Sør-Norges del. Den viktigste etterfølgerstat, Russland, disponerer fortsatt den største militærmakt på det europeiske kontinent, men Russlands geografiske grenser og militære frontlinje i Sentral-Europa befinner seg 1500 km lenger øst, sammenlignet med Sovjetunionens fremskutte posisjon i Europa.

De geostrategiske endringene i Europa må i utgangspunktet betraktes som irreversible. Uansett politisk utvikling i Russland, og selv om Russland mot formodning på nytt skulle inngå i en sentralt styrt statsdannelse sammen med andre tidligere sovjetrepublikker, vil ikke dette gjenopprette Sovjetunionens framskutte militære stilling i hjertet av Sentral-Europa. Uten det strategiske forterreng er grunnlaget for en offensiv russisk militær strategi tilsvarende Warszawapaktens borte.

Tapet av militær kontroll over de tidligere Warszawapakt-land har videre medført at Russland heller ikke lenger har vesentlig politisk innflytelse i Sentral- og Øst-Europa. Russerne har måttet avfinne seg med at deres tidligere allierte retter oppmerksomheten vestover - både i sikkerhetspolitisk og økonomisk sammenheng.

Norges strategiske situasjon må også vurderes i lys av de endringene som er beskrevet ovenfor. Imidlertid grenser fortsatt Norge lengst i nord mot den største militærmakt i Europa; en grense som kan åpne muligheten for direkte press mot NATO. Det er likevel vanskelig å forestille seg en situasjon hvor et isolert militært angrep skulle finne sted i dette området.

Selv om den kalde krigens storkrigs-scenario ikke lenger legges til grunn for forsvarsplanleggingen i NATO, foreligger det et betydelig konfliktpotensiale i Øst-Europa, som kan ha store konsekvenser for stabiliteten og sikkerheten i hele Europa.

3.2.2 Politisk systemskifte

Det ideologiske grunnlag for konfrontasjonsforholdet mellom Øst og Vest er fjernet med Sovjetunionens oppløsning og det politiske systemskiftet som har funnet sted i Øst. Kommunismens propaganda om det kapitalistiske systemets naturgitte undertrykking av arbeiderklassen ble framstilt som en trussel som måtte motarbeides med alle midler, også militære. Allerede under Gorbatsjov ble det foretatt ideologiske tilpasninger til det moderne industrisamfunn der en innså at problemene ikke nødvendigvis lå i eiendomsforholdene til produksjonsmidlene, men like mye i fordelingsmekanismene. De etterhvert uoverstigelige økonomiske og sosiale problemene krevde nye svar. Forsvarspolitiske løsninger måtte underordnes de økonomiske realiteter og ikke omvendt. Konstruktiv innsats for å oppnå felles sikkerhet på tvers av tidligere skillelinjer ble svaret på de nye utfordringene. Den russiske regjering følger nå en politikk basert på indre reform og samarbeid med vestlige land.

3.2.3 Forsvarspolitiske hovedlinjer i Russland

Den russiske føderasjon skiller seg klart fra Sovjetunionen ikke bare ideologisk, men også når det gjelder den rolle militærapparatet er tiltenkt i samfunnet. I erkjennelsen av at en stats sikkerhet ikke kan trygges med militære midler alene, ble det allerede under Gorbatsjov planlagt å utarbeide et overordnet sikkerhetskonsept som det styrende element i sikkerhetspolitikken, der også ikke-militære sider (politiske, økonomiske og sosiale forhold) ble tillagt vekt. Grunnet motsetninger mellom ulike interesser og grupperinger internt i den russiske føderasjon, har en imidlertid ikke lykkes med å komme fram til enighet om konseptet.

I følge de deler av militærdoktrinen som ble publisert høsten 1993, anses den direkte trussel om åpen aggresjon mot Russland å være betydelig redusert. Væpnede konflikter som følge av aggresiv nasjonalisme og religiøs intoleranse nær den russiske grense, og endog innenfor landets egne grenser, sees på som hovedtrusselen. I den grad vestlige land bekymrer russerne sikkerhetspolitisk, vil det være dersom disse inngår militærallianser med Russlands nære naboer, eller i tilfelle vestlig militær tilstedeværelse nær russisk territorium. Det er imidlertid urovekkende at militærdoktrinen definerer som en militær oppgave å sikre russiske minoritetsrettigheter i det tidligere samveldeområdet. Dette er blitt kritisert fra vestlig side.

Militærdoktrinen vektlegger politisk-diplomatiske og andre fredelige midler som de primære for å møte en militær trussel. Internasjonalt militært samarbeid, kollektiv sikkerhet og bruk av fredsstyrker både regionalt og globalt omtales som viktige tiltak. Kjernevåpnene har imidlertid fortsatt en sentral plass i de væpnede styrker. Den vekt kjernevåpnene har fått i militærdoktrinen innebærer imidlertid ikke at Russland er på vei tilbake til Sovjetunionens kjernefysiske strategi fra 60-årene. Tvertimot er det uttrykk for større åpenhet og avstandtaken til den tidligere propaganda om ikke første bruk og lignende konsepter. Disse våpnene er i første rekke ment å skulle ha avskrekkende virkning, men betraktes sannsynligvis også som en forutsetning for fortsatt russisk stormaktsstatus, og vil derfor bli prioritert.

Det nye trusselbildet russerne opererer med - ved siden av de økonomiske problemene de har å stri med - har gjort den gamle forsvarsstrukturen uhensiktsmessig. Fredsorganisasjonen vil bli kjennetegnet av en tallmessig mindre, men mest mulig mobil stående styrke med et betydelig innslag av vervet personell. Styrkens primære oppgave vil bli rask innsetting for å hindre eskalering av lokale kriser. Det gjenstår imidlertid å se om disse planene blir gjennomført.

3.2.4 Omorganisering og nedbygging av de væpnede styrker

Sovjetunionens oppløsning representerer en oppsplitting av den militære organisasjon og reduksjon av den totale militære kapasitet, selv om hoveddelen av de konvensjonelle og kjernefysiske styrker er lokalisert i Russland. Det forventes at alle tidligere sovjetstater bortsett fra Russland vil ha kvittet seg med kjernevåpnene i løpet av 1996. Militære styrker og produksjonskapasitet som var lokalisert i de enkelte Sovjet-republikker ble i mange tilfeller overtatt som nasjonal eiendom av de nye selvstendige stater. Dette har vært et komplisert «booppgjør» som har skapt grobunn for motsetninger og strid, særlig mellom Russland og Ukraina.

Parallelt med denne oppsplitting er de økonomiske overføringene til militærsektoren drastisk redusert. Våpenproduksjonen er dramatisk redusert i alle våpengrener. Det foreligger i dag en betydelig personellmangel innenfor samtlige forsvarsgrener i Russland på grunn av frafall blant vernepliktige. Redusert sosial status, vilkårlige lønnsutbetalinger og forringelse av de alminnelige levekår skaper motivasjonssvikt og frustrasjoner i de militære rekker. Resultatene viser seg i form av manglende moral og økende kriminalitet slik som i samfunnet for øvrig. Personellproblemene vil kunne ha konsekvenser for beredskapen i store deler av de væpnede styrker, dersom det ikke skjer en betydelig effektivisering. Det faktum at verneplikten blir forlenget fra 18 til 24 måneder i løpet av høsten 1995, vil kunne bedre situasjonen noe. På den annen side kan en forlengelse av vernepliktstiden også øke problemet med tjenestevegring ytterligere. Generell ressursknapphet medfører imidlertid lavere øvingsstandard og aktivitetsnivå. Dette gjelder også for styrkene i Norges nærområde.

3.2.5 Nye alleuropeiske samarbeidsordninger

Ved avslutningen av den kalde krigen er behovet og mulighetene for å føre en bredt anlagt og helhetlig sikkerhetspolitikk blitt betydelig større. Sikkerhetspolitikk utøves i dag ikke bare med militære midler. Det er nødvendig med innsats på flere områder. Særlig er det behov for en helhetlig politikk overfor Russland og det østlige Europa. NATOs nye strategiske konsept vektlegger dialog, samarbeid og kollektivt forsvar som sikkerhetspolitiske virkemidler, der evnen til krisehåndtering står sentralt. Ved en slik åpen tilnærming ønsker en å redusere faren for konflikter både som følge av misforståelser eller kalkulert risiko.

De nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa ønsker å knytte seg nærmest mulig til de vest-europeiske samarbeids- og sikkerhetsinstitusjonene som NATO og EU. En slik integrasjon vil måtte utvikle seg over tid.

Den praktiske oppfølging av NATOs målsetting om dialog og samarbeid førte allerede i desember 1991 til opprettelsen av Det nordatlantiske samarbeidsråd (NACC) der de fleste tidligere Warszawapaktland og tidligere sovjetrepublikker deltar sammen med de 16 NATO-landene. Gjennom NACC er det utarbeidet et handlingsprogram for praktisk samarbeid på tvers av tidligere blokkskiller. I tillegg til det samarbeidet som foregår i NACC-regi, så er «Partnerskap for fred» (PfP) etablert med konkrete gjennomføringsplaner for de fleste deltakerland. Dette er et program for forsvarssamarbeid mellom det enkelte partnerland og NATO, på bilateral basis. Sett fra norsk side var det svært positivt at Russland 31 mai 1995 undertegnet samarbeidsprogrammet. I tillegg til den politiske signaleffekt som etableringen av PfP har, så bidrar PfP til å trekke europeiske stater som tidligere sto på hver sin side av blokkskillet, såvel som nøytrale stater, inn i et forpliktende samarbeid om å løse nye oppgaver og dermed bygge ned gamle motsetninger.

Det sikkerhetsfellesskap som OSSE ved sin brede deltakelse av nasjoner på tvers av tidligere blokkdeling representerer, og den funksjon OSSE i tillegg til FN vil kunne ha når det gjelder håndtering av konflikter på et lavere intensitetsnivå, vil også kunne spille en rolle for stabiliteten i Europa. OSSE har også spilt en viktig rolle ved å fastlegge prinsipper og standarder for mellomstatlig samvirke. Sikkerhets- og tillitskapende tiltak er utviklet i regi av OSSE. Dette gjelder åpenhet om militære aktiviteter, som f eks notifisering av større øvelser med mulighet for partene til å delta med observatører, samt mulighet til å foreta inspeksjoner på kort varsel dersom det foreligger mistanke om militær aktivitet som burde vært notifisert.

I denne forbindelse kan også nevnes den tillitsskapende virksomhet som avtalen om Åpne Luftrom (Open Skies Treaty) vil kunne representere. Avtalen ble undertegnet av OSSE (daværende KSSE) i mars 1992, men er riktignok ennå ikke trådt i kraft. Signatarstatene er utgått av NATO og tidligere Warszawapakten. Formålet med Open Skies-avtalen er å skape gjensidig åpenhet og innsyn i militære aktiviteter ved hjelp av observasjonsflyvninger over deltakerstatenes territorier med spesialutstyrte overvåkingsfly. Ved gjensidig å åpne sine luftrom for årlige overflyvninger, vil en kunne forvisse seg om hverandres fredelige hensikter.

Noe av det som opptar NATO mest i dag er spørsmål knyttet til utvidelse av Alliansen. NATO har tatt en prinsippbeslutning om å utvide Alliansen, og besluttet på rådsmøtet i desember 1994 å iverksette en studie av hvordan utvidelsen skal gjennomføres og hvilke konsekvenser en utvidelse vil ha. Studien vil bli avsluttet høsten 1995. Spørsmålene om hvem som skal integreres og når, vil det bli tatt stilling til i neste omgang. Om en utvidelse kommer i løpet av få år, vil det likevel ta flere år å integrere nye medlemsland politisk såvel som militært. Det tas også sikte på et utvidet samarbeide mellom NATO og Russland samtidig med en utvidelse. Hensikten er å motvirke at det dannes nye skillelinjer og motsetninger i Europa. Situasjonen er imidlertid langt fra avklart. Fram til nå har Russland motsatt seg en utvidelse østover av et NATO som russerne hevder fortsatt baserer seg på blokktenkningen fra den kalde krigen.

Det norske initiativ om et flersidig samarbeid i Barentsregionen bidrar likeledes til å forhindre at Norges forbindelser med Russland blir dominert av militære spørsmål. Samarbeidet sikter mot ressursforvaltning, miljøvern, økonomisk utvikling og kulturelt samkvem, først i tilknytning til områdene rundt Barentshavet og senere kanskje i hele området som omkranser polbassenget. Når det gjelder miljøoppryddingen etter den militære virksomhet i nord, er det etablert et godt bilateralt og flernasjonalt samarbeide på en rekke plan. Dette samarbeidet foregår hovedsakelig på sivil side, men det er også etablert et trilateralt samarbeide mellom forsvarsdepartementene i Russland, USA og Norge.

Norge legger også stor vekt på et godt samarbeid med Østersjøområdet. Gjennom det vil vårt naboskap med Russland utvikle seg innenfor en samarbeidsramme med de øvrige nordiske land, de baltiske land, Polen og Tyskland og dermed forhindre en framtidig rivalisering om innflytelse i Baltikum, og samtidig bidra til å løse problemer i området.

3.2.6 Nedrustningsavtalenes betydning

Gjennom undertegningen av START I (juli 1991) har USA, Russland og de tre andre Samveldestatene (SUS) Kasakhstan, Ukraina og Hviterussland - som hadde strategiske kjernevåpen utplassert på sine områder - forpliktet seg til å gjennomføre nedbygging av disse våpnene. Implementeringen av START I forutsetter imidlertid at alle avtaleparter også har tiltrådt Ikke-spredningsavtalen om kjernevåpen (NPT). Etter at Ukraina i desember 1994 tiltrådt avtalen, gjenstår kun den formelle ratifiseringen av START I. I realiteten har partene allerede påbegynt implementeringen.

I henhold til START II (undertegnet i januar 1993) vil det totale antallet kjernevåpen bli redusert med to tredeler innen 2003. De gjenværende styrkene vil få en stabilitetsfremmende utforming. Dermed svekkes frykten for overraskende angrep. For Norge, som lå i et av de strategiske spenningsfeltene under den kalde krigen, er det av særlig betydning at Russland og USA samarbeider om nedbyggingen av kjernevåpen. Det er imidlertid sannsynlig at gjennomføringen av START II-avtalen vil gi de sjøbaserte strategiske kjernevåpen en relativt økt betydning, og dermed også en forskyvning av det strategiske tyngdepunktet mot Kola. Mye tyder på at Russland vil konsentrere alle sine strategiske rakettførende ubåter til Kola etter reduksjonene som følge av START II-avtalen. Likevel kan det ikke være tvil om at den militære situasjonen i nord påvirkes positivt av START-avtalene fordi antall sjøbaserte strategiske våpen og strategiske ubåter totalt sett reduseres. Forutsetningen er imidlertid at START II-avtalen implementeres. Det er atskillig motstand i Russland mot å ratifisere avtalen.

Ved ensidige erklæringer har kjernevåpenmaktene forsikret om at deres fartøyer ikke fører taktiske kjernevåpen i fredstid. Dette er et vesentlig tilskudd til stabilitet i havområdene utenfor Norge. Tidligere avtaler og ensidige erklæringer om kjernevåpen med middels rekkevidde (INF) og taktiske landbaserte kjernevåpen har medført at kjernevåpen-temaet i øst-vest sammenheng er vesentlig neddempet.

CFE-avtalen (undertegnet i november 1990) skal være gjennomført innen november 1995. De omfattende styrkereduksjoner som i overensstemmelse med CFE-avtalen finner sted i Europa, sammen med inspeksjonsordningene, bidrar til stabilitet og åpenhet. Etter at kvotene for tillatt materiell ble fordelt mellom tidligere sovjetrepublikker, er det åpenbart at CFE-avtalen vil medføre en vesentlig nedtrapping av de militære styrker i vårt nærområde.

Det er imidlertid skapt usikkerhet omkring mulighetene for å realisere avtalen i sin opprinnelige form. Den russiske regjering har henvendt seg til flere allierte land med krav om revisjon av avtalen, særlig gjelder det flankebestemmelsen som er viktig for Norge. Det ville være meget uheldig hvis CFE-avtalens bestemmelser ikke blir gjennomført.

Som en konklusjon på dette punktet må en kunne hevde at START-avtalene og CFE-avtalen har en positiv innvirkning på forholdet mellom Russland og de vestlige land, både på grunn av nedrustningseffekten og ved det politiske klima de representerer.

3.3 Norges strategiske situasjon

3.3.1 Nordområdets strategiske betydning

Til tross for de mange og omfattende endringene som har fjernet de gamle militære motsetningsforholdene, er Russland fortsatt å betrakte som en militær stormakt med konvensjonell og kjernefysisk slagkraft konsentrert nær grensen mot Norge. Utviklingen i Russland vil derfor ha stor betydning for norsk sikkerhetspolitikk i årene framover. Selv om hovedtrusselen sett fra russisk side kommer fra landets grenser i sør, slås det likevel fast i militærdoktrinen at russerne ikke helt ser bort fra muligheten for en storkonflikt som også involverer vesten.

Nordområdet har tradisjonelt spilt en sentral strategisk rolle for russerne, i første rekke på grunn av adgangen til de vestlige havområder og det faktum at store deler av Kola-halvøyas nordkyst er isfri året rundt. Dette er bakgrunnen for den prioritet Kola og havområdene utenfor har hatt og sannsynligvis fortsatt vil ha. Som en følge av START-avtalene vil tyngdepunktet bli forskjøvet fra landbaserte til sjøbaserte strategiske kjernevåpen. Konsekvensene vil som nevnt ovenfor være at de strategiske ubåter i Nordflåten vil få større relativ betydning enn tidligere, til tross for de store reduksjonene som finner sted. En slik utvikling bidrar til å øke den strategiske betydning av de nordlige områder for Russland. Sett fra norsk sikkerhetspolitisk synspunkt er dette isolert sett ikke et positivt utviklingstrekk, selv om totaliteten i START-avtalene, med store nedskjæringer i USAs og Russlands strategiske kjernevåpen, er et skritt i riktig retning.

Dersom planene om ny styrkestruktur blir fullført, kan det forventes at Leningrad (Nordre) Militærdistrikt i framtiden vil bestå av færre avdelinger, men til gjengjeld fullt oppsatt med moderne materiell bedre tilpasset operasjoner i nordområdet. Enkelte enheter vil ha full bemanning og relativt høy beredskap, og inngår i de mobile styrker under oppsettingen. De fleste hæravdelinger forventes imidlertid fortsatt å måtte baseres på mobilisering for å oppnå tilfredsstillende bemanningsnivå. Også den sydlige del av området (St Petersburg området) vil på grunn av områdets befolkningsmessige tyngde, økonomiske betydning, de baltiske staters frigjøring, og betydningen av Østersjøen for handel til og fra Russland, ha stor strategisk betydning for det russiske forsvaret.

Mye tyder på at også russiske myndigheter vektlegger betydningen av moderne teknologi i utviklingen av sine militære styrker. Det er naturligvis det minst avanserte materiell som blir utfaset når de tidligere Warszawapaktland reduserer sine oppsetninger i henhold til CFE-avtalens styrketak. Samtidig med de kvantitative reduksjoner forbedres derfor systemenes kvalitet og kapasitet.

Selv om Norge ikke er utsatt for noen trussel, må de omfattende militære styrker som er stasjonert på Kola-halvøya og i det nordvestlige Russland fortsatt tas hensyn til i norsk forsvarsplanlegging. Det vil få betydelige militære og strategiske konsekvenser for Norge hvis det oppstår nye motsetninger mellom Russland og de vestlige land.

De store olje- og gassforekomstene som er lokalisert i havområdene i nord vil kunne gjøre dette området mye viktigere for russisk økonomi i fremtiden. Med den viktige rolle oljenæringen spiller i verdensøkonomien i dag, og den strategiske betydning denne ressursen har, vil dette området på sikt få økt strategisk betydning for Russland. Foreløpig finnes ikke kapitalen som skal til for å utvinne ressursene. Mangel på lovgivning gjør vestlige selskaper betenkt på å engasjere seg i oljevirksomheten i Russland. Sterke politiske krefter i Russland ser dessuten helst at olje- og gassressursene forbeholdes russiske selskaper.

Dersom utvinning av olje og gass i området får et stort omfang, vil Russland på den ene siden ha behov for å beskytte sine forsyningslinjer og det tilsier betydelig militært nærvær. På den andre siden vil de ha behov for ro og stabilitet i nord, for å beskytte ressursene på en sikker og kostnadseffektiv måte, hvilket også krever samarbeid med vestlige selskaper. Potensialet for samarbeide i nord er stort, særlig innenfor petroleumssektoren, men også f eks når det gjelder fiskeindustri og forvaltning av fiskebestanden.

3.3.2 Den politiske utviklingen i Russland

Om Russland blir del i et enhetlig Europa eller vi får en todeling mellom Europa og et nytt russisk imperium, er foreløpig et åpent spørsmål. I Russland har det tradisjonelt gjort seg gjeldende et tvetydig forhold til Vest-Europa. Etter murens fall har det utviklet seg ulike skoleretninger mht Russlands utenrikspolitiske orientering. På den ene side finnes de som ønsker å integrere Russland i vestlige sikkerhetspolitiske og økonomiske institusjoner og å modernisere Russland etter markedsøkonomiske prinsipper, og på den annen side de som betrakter Russland som uavhengig av vestlig kultur og verdier. Det har skjedd en gradvis bevegelse innen den politiske ledelse bort fra den ensidige vestorienteringen som var dominerende til å begynne med, og i retning av en mer tradisjonell russisk orientering. Denne dreiningen settes i sammenheng med den økende nasjonalistiske opposisjon som er opptatt av de etniske russerne i de tidligere sovjetrepublikkene (Kjølberg: FFI/RAPPORT-95/00125).

Blant nasjonalistene finner vi på den ene siden imperialistene og tildels neo-kommunistene som har etablering av det stor-russiske riket som et mål, om nødvendig med våpenmakt. Det storrussiske riket er ikke nødvendigvis begrenset til tidligere Sovjetunionens grenser. På den andre siden finner vi isolasjonistene som vil forsvare russerne som etnisk gruppe, og russiske verdier (op cit).

Valget i desember 1993 viste at de reformvennlige kreftene har tapt terreng i forhold til de som ønsker et mer moderat tempo i reformprosessen. Ekstreme storrussiske nasjonalister såvel som kommunister vant betydelig oppslutning, men utgjør ikke alene et flertall. Den nye konstitusjonen har styrket presidentens posisjon betydelig.

De siste årene har det pågått tautrekking mellom de føderale myndighetene i Russland og de tidligere mer eller mindre autonome republikkene og «oblastene» om graden av selvstyre. I stedet for en konsolidering av føderasjonen preges situasjonen i dag heller av at oblastene i tur og orden krever status på linje med republikkene. Krigen i Tsjetsjenia har fått nasjonalistiske krefter i Moskva til å kreve at republikkenes status skal nedgraderes. Dersom disse oppnår gjennomslag for sine synspunkter, vil det kunne utløse ytterligere reaksjoner i republikkene.

Til tross for enkelte lyspunkter i økonomien med relativt lav inflasjon, må den økonomiske situasjonen i Russland fortsatt karakteriseres som dyster. For den russiske stat vil det være avgjørende at skatte- og avgiftsinnkrevingen fra regionene blir effektiv.

Om et regimeskifte skulle finne sted i Russland der en mer reformfiendtlig innstilt ledelse skulle komme til makten, vil i første rekke de tidligere Sovjetrepublikker kunne bli utsatt for militært og politisk press. En kan heller ikke utelukke kriser og konflikter i forholdet til andre land.

3.4 Ustabilitet og uforutsigbarhet

3.4.1 Nye konfliktlinjer i Europa

Den kalde krigen var preget av relativ stabilitet og forutsigbarhet, selv om det i perioder var høy grad av spenning og fare for konflikt.

Slutten på den kalde krigen hadde som konsekvens at sannsynligheten for en omfattende krig mellom øst og vest fremsto som liten, men førte også til sammenbrudd av den orden som den kalde krigen representerte. Dette har resultert i en oppblomstring av lokale og regionale konflikter med utgangspunkt i etniske, religiøse, nasjonale og sosiale forhold en rekke steder i verden. Ettersom etniske grenser ikke faller sammen med statsgrensene, kan etniske konflikter lett spre seg til å bli internasjonale konflikter. De mest ytterliggående nasjonalister reiser krav om at de etniske grensene skal være sammenfallende med statsgrensene i Europa. De statsgrenser som krigsoppgjørene har tildelt Europa gjør et slikt krav ensbetydende med evig strid. Lokale og regionale konflikter har fått økt relativ betydning i stormaktenes militære planlegging, og det forventes at de internasjonale sikkerhetsorganer (FN, NATO, OSSE,VEU) skal spille en større rolle i en ny internasjonal orden.

Det store og tildels uoversiktlige konfliktpotensialet vi finner i NATOs geografisk nære områder i øst og sør (på Balkan, i de tidligere Sovjetrepublikker, i Midt-Østen og i Nord-Afrika) kan under gitte omstendigheter komme til å involvere ett eller flere NATO-land direkte i konflikt og krig, og således svekke stabiliteten i Europa som helhet. Krigen i det tidligere Jugoslavia er et godt eksempel på de nye konfliktlinjer og utfordringer i Europa. Det internasjonale samfunn har engasjert seg sterkt både i humanitær assistanse og fredsoperasjoner med militære styrker. Et viktig hensyn har vært å hindre at konflikten skulle spre seg til andre stater i området. Den preventive utplasseringen i Makedonia er i så henseende særlig interessant. For første gang har FN engasjert seg militært før konfliktutbrudd. Krigen i Kroatia og Bosnia viser imidlertid med tydelighet at det ikke finnes lettvinte løsninger på regionale konflikter som har sitt opphav i etniske og religiøse forhold. Evne til å håndtere slike konflikter uten at de sprer seg, vil i stor grad bero på om en innenfor de internasjonale sikkerhetsorganer finner samarbeidsløsninger slik at en unngår at stormaktene tar parti for de forskjellige parter.

Sett fra norsk side er det utviklingen i Russland som påkaller størst interesse. Sosiale spenninger, økonomiske kriser, økologiske sammenbrudd og etniske selvstendighetskrav gjør i dag Russland til en usikkerhetsfaktor i Europa. Manglende erfaring med et flerpartisystem der meninger brytes og mangel på frivillige organisasjoner som forener landets borgere i et fellesskap, skaper større svingninger enn i de vestlige demokratier.

Det faktum at Vest- og Sentral-Europa nå veves inn i et stadig tettere samarbeid på de aller fleste saksområder motvirker imidlertid sannsynligheten for konflikt i Europa. Men dersom nasjonal rivalisering skulle bli et generelt europeisk fenomen, vil det være en reell fare for at hele det europeiske byggverk basert på felles adferdsnormer og gjensidig forpliktende samarbeid kunne gå i oppløsning. Resultatet vil kunne bli et Europa etter mønster fra mellomkrigstiden. For Norge vil de eventuelle sikkerhetspolitiske konsekvenser i første rekke være avhengig av Russlands forhold til en slik utvikling. Men på grunn av Norges nære forbindelser med resten av Europa, spesielt på det økonomiske området, vil ustabilitet og kriser som svekker den økonomiske utviklingen i Europa, også kunne få negative sikkerhetspolitiske konsekvenser for Norge. Norge kan også bli berørt som hovedeksportør av olje og gass til Vest-Europa. Uten at Norge direkte er involvert i en krise, kan produksjons- og distribusjonssystemet bli utsatt for ødeleggelser, primært for å ramme ett eller flere av de vest-europeiske mottakerland som kan være involvert i krisen. Som olje- og gassproduserende nasjon vil Norge også kunne bli utsatt for politisk og militært press uten å være direkte involvert i konflikt med andre nasjoner.

Våre internasjonale militære engasjementer kan også føre til at Norge indirekte blir deltaker i en væpnet konflikt uten at norsk territorium direkte er berørt. En «fiende» kan som et ledd i å destabilisere økonomiske og sikkerhetsmessige forhold mm, ha interesse av å gjennomføre begrensede operasjoner/terroraksjoner i Norge eller rettet mot norske interesser. Som deltaker i NATO kan også Norge bli indirekte berørt. En artikkel-5 operasjon iht NATO-pakten kan få konsekvenser for Norge, selv om ikke konflikten berører norsk territorium, men er begrenset til territoriet til en eller flere av våre NATO-allierte. Et nærliggende eksempel var trusselen mot Tyrkia i forbindelse med Gulf-krigen.

Andre konfliktscenarier kan være miljøkatastrofer, ressurskonflikter, atomulykker, væpnede konflikter i våre nærområder og massetilstrømning av flyktninger, som kan utløse internasjonale spenninger og utvikle seg slik at Norge eller norsk territorium blir direkte eller indirekte berørt.

3.4.2 Russland og «Det nære utland»

I løpet av den tid som har gått siden opprettelsen av Russland som selvstendig stat og arvtaker etter Sovjetunionen når det gjelder forpliktelser og tilgodehavender internasjonalt, har Moskva ved flere anledninger understreket hvilke legitime interesser Russland har i de øvrige tidligere Sovjet-republikker. Det russerne selv kaller «Det nære utland» representerer i dag primærinteressene i russisk utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Forholdet til de stater der det bor etniske russere (tilsammen ca 25 mill), er i dag trolig det viktigste utenrikspolitiske anliggende for Russland. I den russiske militærdoktrinen heter det at undertrykkelse av interesser og rettigheter til russiske borgere i andre land vil kunne være en kilde til konflikt.

Fra norsk side er forholdet mellom Russland og de baltiske land og Russland og Ukraina av størst sikkerhetspolitisk interesse.

Når det gjelder de tre baltiske stater - Litauen, Latvia og Estland - ble de russiske militære styrker trukket ut av Litauen i 1993, og Latvia og Estland i 1994, etter lange og tildels harde forhandlinger. Mindre militære installasjoner finnes fortsatt, men skal etter planen fjernes i løpet av et par år.

Fortsatt eksisterer det stridsspørsmål. Bl a ønsker Russland en formalisert transittavtale med Litauen for transport av militært personell og materiell til/fra Kaliningrad. Partene har blitt enige om å forlenge på årlig basis den overenskomst de kom fram til i forbindelse med styrkeuttrekkingen fra Øst-Tyskland.

Problemene i forhold til Latvia knytter seg i første rekke til det store antallet russere som er bosatt i landet og som representerer en utfordring for Latvia samtidig som russerne selv har hevdet at de utsettes for menneskerettighetsbrudd. Samme problem eksisterer i forhold til Estland, der det i tillegg hersker uenighet om grensedragningen mellom landene.

Sett fra vestlig side er det like viktig at de baltiske land tilstreber en positiv utvikling i forholdet østover slik de gjør det i forholdet vestover. En negativ utvikling i de baltiske lands forhold til Russland vil kunne ha negative konsekvenser for de nordiske lands sikkerhet og forholdet til Russland.

Etter oppløsningen av Sovjetunionen har delingen av Svartehavsflåten og de russiske marinebasene på Krim vært hovedkilden til strid mellom Ukraina og Russland, i tillegg til spørsmålet om de ukrainske atomvåpen. Spørsmålet om de ukrainske atomvåpen er i all hovedsak løst. De taktiske atomvåpen er overført til Russland, og det foreligger avtale mellom partene om overføring av de strategiske atomvåpen innen 1 juni 1996. Det som fortsatt er uavklart, er på hvilke premisser de strategiske bombeflyene som var basert i Ukraina ved unionsoppløsningen, skal overføres. Når det gjelder delingen av Svartehavsflåtens sjøgående del er dette spørsmålet i prinsippet også løst. Russernes krav om å «leie» Sevastopol med sine marinefasiliteter som russisk baseby for sin del av Svartehavsflåten, ble oppfattet av Ukraina som et forsøk på å stadfeste Krim som del av russisk territorium, og kunne følgelig ikke aksepteres. Fordelingen av basene på Krimhalvøya, i særdeleshet Sevastopol, var derfor inntil i juni 1995 et uavklart spørsmål. Da ble det inngått en avtale mellom partene som gir russerne adgang til å benytte Sevastopol som base for sin Svartehavsflåte. Det er imidlertid fortsatt uavklart hvorvidt Sevastopol skal være en eksklusiv russisk base, eller om den skal benyttes av begge parter. Det store innslaget av russere på Krim og i Ukrainas østlige område, utgjør også en latent trussel mot fred og stabilitet i området.

3.4.3 Den militær-teknologiske utvikling

Økt internasjonalisering og gjensidig regional og global avhengighet, sammen med den teknologiske utvikling, har bidratt til at geografisk avstand fra mulige eller aktuelle konfliktsentra ikke er noe forsvar i seg selv. I løpet av de siste tiår har den militær-teknologiske utviklingen gått svært raskt både når det gjelder avanserte presisjonsvåpensystemer med stor rekkevidde og når det gjelder overvåkings- og deteksjonssystemer.

Kombinasjonen av avansert teknologi og sosial uro og nød, religiøse og etniske motsetninger, representerer en reell og potensiell sikkerhetsrisiko for Europa og Norge. Handel med militær høyteknologi er vanskelig å kontrollere, og uønsket spredning kan få uforutsigbare konsekvenser. Effektive våpen med lang rekkevidde øker mulighetene for å bruke militær makt for å fremme egne interesser - militære såvel som politiske - uten å gå til invasjon og besettelse av motpartens territorium. Det moderne samfunn kan være sårbart også for begrensede militære anslag.

Faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen og avansert missilteknologi var begrunnelsen for at NATOs toppmøte i 1994 igangsatte et arbeid for å utrede hvordan man best kunne motvirke eventuelle trusler fra nye kjernevåpenmakter («counter-proliferation»). Arbeidet tillegges stor vekt i NATO-samarbeidet.

3.5 NATOs rolle i det nye Europa - konsekvenser for norsk beredskap

3.5.1 Økt vekt på krisehåndtering

NATOs nye strategiske konsept som ble vedtatt på toppmøtet i Roma i november 1991, legger en bred tilnærming til grunn for håndteringen av de mange og nye sikkerhetspolitiske utfordringer i Europa.

Gjennom det oppfølgende Oslo-vedtaket i juni 1992 åpner NATO for å støtte fredsbevarende tiltak i regi av OSSE eller FN, ved at Alliansens tilgjengelige ressurser og ekspertise stilles til rådighet for fredsbevarende operasjoner. Oslo-vedtaket er en oppfølging av det strategiske konsepts vekt på å forebygge kriser og på krisehåndtering. De væpnede styrkers grunnleggende mål er fortsatt å garantere medlemslandenes sikkerhet og territorielle integritet. NATOs kjernefunksjoner skal opprettholdes uavkortet også i en helt ny internasjonal situasjon. Den nye politiske situasjonen der en massiv trussel er erstattet av flerdimensjonale utfordringer, gjenspeiles ved at NATOs væpnede styrker er gitt forskjellige oppgaver i fred, krise og krig. Et vesentlig element i NATOs nye styrkestruktur er opprettelsen av såkalte utrykningsstyrker bestående av raskt tilgjengelige flernasjonale styrker som forutsettes å skulle kunne møte regionale kriser og konflikter med tidlig innsats. Styrkestrukturen med hurtige reaksjonsstyrker er en del av NATOs krisehåndteringskonsept. Mottak og anvendelse av allierte styrker er således en viktig del av norske krisehåndteringsplaner, jfr pkt 5.2.2 nedenfor.

Det transatlantiske samarbeid er kjernen i NATO-samarbeidet. Reduksjonene i USAs nærvær og virksomhet i Europa har i stor grad preget NATOs utvikling etter den kalde krigen. NATO-samarbeidet er fremdeles under utvikling. Spørsmålet om utvidelse av NATO og endringer i NATOs oppgaver vil ha stor betydning. Forutsatt at også de nye medlemsland skal garanteres sikkerhet iht artikkel 5 i NATO-pakten, vil en utvidelse bety økt belastning ved at NATOs militære forpliktelser øker samtidig som presset på NATOs økonomi, som allerede er stor, vil øke ytterligere på grunn av kandidatlandenes svake økonomi. Med et utvidet NATO vil konsensuskravet ytterligere kunne begrense NATOs handlefrihet i en eventuell fremtidig krise. Usikkerheten knytter seg med andre ord til om et utvidet NATO i realiteten vil etablere nye sikkerhetspolitiske skillelinjer istedet for å fjerne dem, om NATO vil bli en ineffektiv organisasjon uten evne til raske beslutninger og om mulighetene de enkelte medlemsland har for å få allierte forsterkninger, vil svekkes. Men kanskje mest avgjørende vil det være om USA og Canada på lengre sikt kan opprettholde det militære samarbeidet med de europeiske allierte i en fullstendig endret sikkerhetspolitisk situasjon.

I en situasjon hvor den politiske utvikling i Russland fortsatt er usikker, og hvor Nord-Norge anses å være i en strategisk utsatt stilling, vil Norge fortsatt ha behov for allierte forsterkninger forberedt til innsats i våre nordlige områder sammen med norske avdelinger. For Norge er det viktig at de større land, og særlig de som har forsterkningsforpliktelser overfor Norge, prioriterer Atlanterhavspaktens bistandsforpliktelser hvis det skulle oppstå en trussel mot et NATO-lands territorielle integritet. Nedskjæringene i NATOs styrker, kombinert med våre alliertes - og særlig USAs - engasjement i andre verdensdeler, etterlater en viss usikkerhet. Norge, som i den kalde krigens periode utelukkende har vært en importør av sikkerhet og forsterkninger i NATO-sammenheng, må være forberedt på ikke lenger å bli tilgodesett med styrker som i samme utstrekning som tidligere er forberedt for innsats i Norge med de klimatiske og topografiske forhold som eksisterer her.

Canadas beslutning om å trekke tilbake forhåndslagret utstyr til NATO Composite Force (NCF) for eventuelt å omgjøre sin NCF-bataljon til en IRF-bataljon som skal kunne settes inn overalt i Europa, er et varsel om en slik utvikling, likeså reduksjonen i antallet såkalte COB-flyplasser som i krise eller krig er planlagt å skulle motta store allierte flystyrker fra USA. Imidlertid lykkes det Norge å opprettholde dette konseptet for de fem viktigste flyplassene, hvorav fire er i Nord-Norge. De andre viktige forsterkningsplaner er i store trekk opprettholdt, i alle fall foreløpig. Norge må imidlertid bidra mer finansielt til driften av COB, NALMEB og NCF. Forsvarsdepartementet antar at omfanget av allierte øvelser og trening i Norge vil bli noe redusert.

NATOs nye forsterkningskonsept basert på økt fleksibilitet og større innslag av felleseuropeiske forsterkninger, vil selvsagt også komme Norge til nytte hvis det skulle oppstå et spent forhold i vårt nærområde. Det forhold at våre viktigste forsterkningsland, i tillegg til våre egne styrker, kan være sterkt engasjert direkte eller indirekte gjennom NATO i FN-operasjoner, vil i en viss utstrekning kunne redusere tilgjengeligheten av styrker for innsats i Norge. Tilsvarende gjelder for engasjementer utenfor NATO, samt for FN-oppgaver f eks i Midt-Østen, Asia eller andre potensielle konfliktområder.

Sveriges og Finlands EU-medlemskap kan på sikt få meget stor betydning for sikkerheten i hele Norden. EU ville naturligvis bli sterkt engasjert om det skulle oppstå en trussel mot et medlemsland. Indirekte vil dette også gi positiv effekt for norsk sikkerhet, selv om Sverige og Finland opprettholder militær alliansefrihet.

3.6 VEU - Europas forsvarspolitiske instrument

De historiske omveltningene i Europa de siste år har gitt seg utslag i en gradvis forskyvning av tyngdepunktet innen NATO, i retning av de europeiske land. Dette har nedfelt seg i bred enighet blant NATO-landene om å styrke den europeiske sikkerhetsidentitet og forsvarsrolle, på en måte som er forenlig med Alliansens rolle. Det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til VEUs fremtidige rolle og betydning. Organisasjonen skal være NATOs europeiske pillar, men skal også være et redskap for et felles europeisk bidrag til ulike typer operasjoner. Revisjonskonferansen i EU i 1996 skal bl a drøfte i hvilken grad VEU-samarbeidet skal knyttes nærmere til EU. Dette kan ha konsekvenser for Norges muligheter for å delta i VEU-samarbeidet. Hvis VEU på sikt stiller flernasjonale og integrerte styrker til rådighet for NATO, kan Norge risikere å komme i en mellomstilling i NATO-samarbeidet som er uheldig.

Som assosiert medlem har Norge anledning, men ingen forpliktelse, til å melde styrker til VEU. Alle VEUs fullverdige medlemsland, samt aktuelle assosierte land, har eller er i ferd med å melde inn styrker. Norge har nå startet opp prosessen med å melde styrker til VEU. Norsk styrkeinnmelding vil bli knyttet opp til VEUs fremtidige militære rolle, dvs til Petersberg-erklæringen av 19 juni 1992 der humanitære operasjoner, redningsopersjoner og ulike former for fredsoperasjoner, fremheves som egnede operasjoner for VEU. Dette vil være eksisterende styrker med en rimelig standard mht fleksibilitet, mobilitet, trening og utrustning.

En styrkeinnmelding til VEU vil ikke komme i konflikt med Norges forpliktelser overfor NATO, eller med NATOs ansvar for forsvaret av medlemslandenes territorier. Innmeldingen vil foregå i nært samarbeide med VEUs Plancelle med tanke på å identifisere hvilke styrke-enheter som særlig vil kunne egne seg til bruk i den type operasjoner som Petersberg-erklæringen omfatter.

3.7 Konklusjoner

Slutten på den kalde krigen har medført store endringer i den sikkerhetspolitiske situasjon. En storkrig mellom øst og vest er ikke lenger sannsynlig. Regionale konflikter og ustabilitet, og spesielt faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen og avansert missilteknologi, utgjør i dag et konfliktpotensiale i Europa og tilstøtende områder.

Endringer og tilpasninger preger også samarbeidet i NATO og planer for alliert militær støtte til forsvaret av Norge. Manglende stabilitet og forutsigbarhet i den internasjonale situasjonen representerer en utfordring for norsk forsvarsplanlegging. Den mest kritiske faktor sett med norske øyne er den videre utvikling i Russland og russisk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Men også endringer og tilpasninger i vestlig forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeide kan gi store utslag. I en slik situasjon vil det være særlig viktig å beholde mest mulig handlefrihet og evne til raske omstillinger når og hvis den internasjonale situasjonen skulle tilsi det.

Til toppen
Til dokumentets forside