NOU 2000: 27

Sykefravær og uførepensjonering— Et inkluderende arbeidsliv

Til innholdsfortegnelse

11 Tiltak for å redusere omfanget av uførepensjon

Nytilgangen av uførepensjonister er fra 1998 igjen kommet på godt over 30 000 i året. Prognosen tilsier at antallet uførepensjonister vil stige fra omlag 270 000 ved utgangen av 1999 til over 342 000 i 2005, dersom ingen tiltak iverksettes. Det er få som forsøker seg i arbeidslivet når de først har fått uførepensjon, dette til tross for flere endringer i regelverket for å motivere uførepensjonister til å komme tilbake i arbeid.

Det er spesielt bekymringsfullt at tilgangen til uførepensjonsordningen relativt sett øker mest blant yngre personer. Dersom det ikke iverksettes nødvendige tiltak, kan det føre til at denne gruppen blir varig utstøtt fra arbeidslivet. Det er også grunn til å være bekymret over at en stor og økende andel av uførepensjonistene kommer direkte fra sykepenger og over på uførepensjon. I 1998 kom om lag 35 prosent av alle nye uførepensjonister direkte fra sykepenger. Kortere saksbehandlingstid og beskjeden bruk av yrkesrettet attføring kan være en del av forklaringen. Det er viktig å utsette pensjoneringstidspunktet i den betydning at den enkelte får tilbud om behandling, yrkesrettet attføring og mulighet til å forsøke seg i arbeidslivet også med redusert funksjonsevne.

Det er ønskelig å redusere tilgangen til uførepensjon både ut fra hensynet til enkeltindivider og for samfunnet som helhet. For den enkelte fører uførepensjonering ofte til passivitet og manglende muligheter for å kunne bruke sine ressurser i ønsket og mulig grad. Arbeidsplassen antas å være en sentrale arena for integrasjon og deltakelse i det sosiale og samfunnsmessige fellesskap. Personer som blir utstøtt fra arbeidsmarkedet står også i fare for å bli utstøtt fra andre samfunnsarenaer. Rent samfunnsøkonomisk utgjør utgiftene til uførepensjon en stor del av trygdebudsjettet, og reduserer derfor handlingsmulighetene på andre områder.

Den mest effektive måten å redusere tilgangen til uførepensjonsordningen vil være å finn fram til tiltak som kan redusere behovet for uførepensjon. Det viktigste tiltaket for å forebygge uførepensjonering er gjennom tidlig intervenering på arbeidsplassen, det vises i den sammenhengen til tiltak drøftet i kap. 10.Det er også nødvendig å se nærmere på hvordan uførepensjonsordningen kan utformes for i størst mulig grad å hindre unødvendig utstøtning fra arbeidslivet. Dette kan blant annet gjøres ved å øke fleksibiliteten innad i uførepensjonsordningen, slik at færre blir varig uføre, og ved ålegge mulighetene til rette for at flere kan komme tilbake i arbeid helt eller delvis.

Innledningsvis i dette kapitlet vurderes ytelsesnivå, inngangsvilkår og ulike måter å revurdere uførepensjon på. Hovedvekten legges på vurdering av mulige tiltak som kan øke tilbakevendingen til arbeidslivet blant de som allerede er uførepensjonister, og diskusjon av tidsbegrenset uførestønad. Hensikten med slike tiltak er å redusere tallet på uførepensjonister og øke muligheten for å kombinere arbeid og trygd for de som ønsker det og har helse til det. Slike tiltak slutter opp om arbeidslinja ved at tiltakene utformes slik at de stimulerer til arbeid heller enn trygd i den grad det er mulig.

11.1 Nivået på ytelsene

Utgifter til uførepensjon utgjør en betydelig andel av folketrygdens stønadsbudsjett. På det statsfinansielle plan fører veksten i antall uførepensjonister til reduserte frihetsgrader. På den ene siden er utgiftsdynamikken slik at en ikke ubetydelig andel av den realvekst en kan legge inn i statsbudsjettet det enkelte år blir bundet opp av utgiftsveksten i uføreordningen. Rommet for andre ønskede satsinger blir tilsvarende redusert. For det andre vil det i alminnelighet gå mange år før vedtak om endringer i ordningen vil gi nevneverdige utslag. Dette er de mest nærliggende grunner til at folketrygdens uførepensjon hele tiden vil være i budsjettmessig fokus, og det gjelder uansett om den ellers anses fornuftig innrettet. I forlengelsen av dette kan en argumentere for lavere ytelser.

Utvalget vi imidlertid ikke gå inn for å redusere ytelsene. Utvalget mener at de som av helsemessige årsaker ikke kan delta i arbeidslivet skal ha økonomiske stønader det er mulig å leve av. Analyser fra Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 1998-99) viser at uførepensjonister med minstepensjon eller en lav tilleggspensjon ligger like over grensen for lav-inntekt 1, og at mange mottar sosialhjelp i tillegg til uførepensjonen.

11.2 Inngangsvilkår

Et vilkår for å få uførepensjon er at den nedsatte arbeidsevnen skyldes sykdom, skade eller lyte. Innskjerpingen av vilkårene i 1991 poengterte at den medisinske lidelsen skal være en vesentlig grunn til nedsatt arbeidsevne og at at den medisinske lidelsen skal være vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis. Ved lovendring i 1995, ble det slått fast at den medisinske lidelsen skal ha medført en varig funksjonsnedsettelse som igjen er hovedårsaken til den nedsatte arbeidsevnen. Samtidig ble reglene noe oppmyket når det gjelder lidelser uten objektive funn, ved at det ikke lenger ble stilt krav om bred medisinsk enighet i det enkelte tilfelle. Lidelser uten objektive funn, som fibromyalgi, ble etter dette likestilt med andre lidelser.

Ytterligere innstramminger i de medisinske vilkårene vil kunne innebære:

  • Strengere krav til objektivt registrerbare funn for rett til uførepensjon

  • Utelukkelse av visse diagnoser fra uførepensjonsordningen

  • Krav om at den medisinske lidelsen er den eneste årsaken til nedsatt ervervsevne

Utvalget mener at ytterligere innstramminger vil føre til særbehandling av noen lidelser i forhold til andre. Dette innebærer en fare for at sykdommer med symptombeskrivende diagnoser kan vurderes som mindre »verdige» for uførepensjon enn diagnoser basert på avvik fra normale fysiologiske prosesser og funksjoner. Slike innstramminger vil i praksis representere en gjeninnføring av den gamle uføretrygdloven der uførepensjon bare gis dersom det kan påvises skader i vev eller skadelige prosesser. En rekke muskel og skjelettlidelser, og psykiske lidelser ville med dette ikke gi rett til uførepensjon. I stedet for å vurdere innstramminger i de medisinske vilkårene, er det utvalgets mening at fokus bør rettes mot disse arbeidsoppgaver som den enkelte kan utføre til tross for sykdom og lidelser (jf. kap 10.3 Funksjonsvurdering). Utvalget forventer at som følge av at det legges større vekt på den enkeltes funksjon vil tilgangen til uførepensjon bli redusert.

11.3 Uføregrad

Et mulig virkemiddel for å øke fleksibiliteten i uførepensjonsordningen er å åpne for lavere uføregrad enn 50 prosent. I Sverige er det mulig å få uførepensjon med 25 prosent uførhet. Om lag 3 prosent av uførepensjonistene har uførepensjon med 25 prosent uføregrad. I Finland kan en få delpensjon ved 40 prosent uførhet, mens Island og Danmark har 50 prosent uførhet som laveste grad. Nederland på sin side har sju klasser av uførepensjon, fra 15-25 prosent til 80-100 prosent ufør. Om lag 2/3 av de nederlandske uførepensjonistene har høyeste uføregrad.

Fra 1. mai 1997 er det innført en forsøksordning der en kan få uførepensjon ned til 20 prosent ett år etter at uførepensjonen ble innvilget (med minimum 50 prosent uførhet som vilkår). Hensikten er å tilrettelegge for at uførepensjonister kan trappe opp arbeidsinnsatsen om forholdene ligger til rette for dette. Erfaringene så langt viser at ordningen har vært lite benyttet. Det skyldes sannsynligvis at uførepensjonister tilpasser arbeidsinnsatsen til friinntektsgrensen på 1G. Ventetiden på ett år gjør også at ordningen er lite fleksibel.

En del personer som søker uførepensjon reduserer sannsynligvis idag arbeidsmengden mer enn ønskelig for å fylle inngangsvilkårene. De kan ikke trappe opp arbeidsinnsatsen igjen før etter ett år. I Statens pensjonskasse og kommunale pensjonskasser er det mulig å motta uførepensjon med lavere enn 50 prosent uføregrad. Av 34 843 personer som mottar uførepensjon fra Statens pensjonskasse per 31. desember 1999 var det 2 740 personer som hadde lavere uføregrad enn 50 prosent. Dette tilsvarer knapt 8 prosent av uførepensjonistene i Statens pensjonskasse.

Regjeringen Bondevik tok i St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga til orde for å utvide gjeldende forsøksordning til også å gjelde nye uførepensjonister, men med 30 prosent uføregrad som inngangsvilkår. Forsøket er tenkt å gjelde for tre år i to-tre fylker. Det pekes på at en generell ordning med rett til uførepensjon når uføregraden er lavere enn 50 prosent vil gjøre uførepenjonsordningen mer fleksibel og gi reduserte uføreutbetalinger til enkelte. På den annen side vil en generell ordning med mulighet til å tilstå uførepensjon med lavere uføregrad enn 50 prosent fra første dag kunne medføre at langt flere fyller vilkårene for uførepensjon, og en vil få avgrensningsproblemer. Særlig blant eldre arbeidstakere vil det være mange som har redusert arbeidskapasitet som kan fylle vilkårene for uførepensjon. I meldinga er det lagt til grunn at det skal foretas en samlet evaluering av hvordan tiltak, som har hatt som mål å motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid, har påvirket arbeidsinnsatsen blant uførepensjonistene.

Da utjamningsmeldinga ble behandlet i Stortinget fikk forslaget om å iverksette en slik prøveordning tilslutning. Stortingsflertallet ba regjeringen vurdere om ordningen med 30 prosents uføregrad ved tilståelse burde gjøres permanent.

Utvalget vil ikke foreslå noen generell endring av inngangsvilkåret om 50 prosent nedsatt inntektsevne, men viser til pkt. 11.9 om tidsbegrenset uførestønad og pkt. 11.8. om avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt.

11.4 Reaktivisering av uførepensjonister

Etter forslag i Attføringsmeldinga (St.meld. nr. 39 (1991-92)) ble det med virkning fra 1. januar 1993 gjort en tilføyelse i tidligere folketrygdlov som innebar en utviding og presisering av adgangen til å ta uførepensjonssaker opp til etterprøving. Målet var å gi uførepensjonister økte muligheter til å komme tilbake til arbeidslivet. En antok at mulighetene for en slik tilbakeføring ville bli større med et styrket attføringsapparat der arbeidsmarkedsetaten hadde et helhetlig ansvar.

Trygdeetaten ble tilført 40 nye stillinger til dette arbeidet, og det ble satt i verk et aktivt oppfølgingsarbeid overfor uførepensjonister i januar 1994. Av praktiske grunner ble det satset på en grundig oppfølging av et begrenset antall personer. Det ble rettet en henvendelse til de pensjonistene som ut fra alder, diagnose, tilknytning til yrkeslivet ol, ble antatt å ha størst muligheter for en tilbakeføring til arbeid. Disse fikk tilbud om frivillig deltagelse i et lokalt utformet reaktiviseringsopplegg.

Rikstrygdeverket har evaluert trygdeetatens reaktiviseringsarbeid i perioden 1. januar 1994 – 1. juli 1996. Av evalueringen framgår at arbeidet ble oppfattet som tidkrevende. Det var relativt få som fikk uførepensjonen redusert over tid, og det ble framhevet at resultatene ikke sto i forhold til innsatsen. Det ble foreslått at tiltaket ikke skulle videreføres slik det var drevet i prøveperioden, men at deler av reaktiviseringsarbeidet burde fortsette i en mer begrenset form som en integrert del av trygdekontorets veiviserrolle.

Prøveperioden foregikk parallelt med gjennomføringen av attføringsreformen. Arbeidsmarkedsetaten hadde derfor ikke kapasitet til å medvirke i særlig grad. De svake resultatene kan være preget av dette. Forsøkene med tilbakeføring til arbeid foregikk også i en periode med høy arbeidsledighet.

Den utvidete adgangen til å ta uførepensjonssaker opp til etterprøving ble ikke videreført i ny folketrygdlov som trådte i kraft 1. mai 1997. Det ble imidlertid med virkning fra mai 1997 vedtatt andre regeler som skulle motivere uførepensjonister til å forsøke seg i arbeid, herunder ordningen med friinntekt på 1G.

I Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50(1998-99)) foreslås det at det videre arbeidet med reaktivisering av uførepensjonister skal skje gjennom nettverksprosjekter etter en liknende modell som for enslige forsørgere. Kjennetegn ved denne modellen er brukermedvirkning, selvutvikling og nettverksperspektiv. Det foreslås at det i første omgang settes i verk nettverksprosjekter i 3-4 fylker. Ved Stortingets behandling av utjamningsmeldinga støttet flertallet dette forslaget.

I motsetning til enslige forsørgere som i hovedsak er unge frisk kvinner, er gjennomsnittsalderen for uførepensjonister høyere, og de har i utgangspunktet en varig lidelse som har ført til nedsatt arbeidsevne. Det må likevel antas at en del uførepensjonister har en ubrukt funksjonsevne, og at deltagelse i aktivt og brukerorientert nettverksmiljø kan legge forholdene bedre til rette for en utnyttelse av denne. Aktiv bistand fra arbeidsmarkedsetaten vil i de fleste tilfeller være en forutsetning for tilbakeføring til arbeid på hel- eller deltid.

Utvalget støtter igangsettingen av nettverksprosjekter.

11.5 Revurdering av uførepensjon

Nederland har gjennomført en omfattende revurdering av tilståtte uførepensjoner. Alle uførepensjonister under 50 år ble revurdert, dette tilsvarer om lag 345 000 personer. I løpet av de to første årene etter regelendringen mistet nesten halvparten av uførepensjonistene som fikk revurdert saken sin pensjonen, og ble anmodet om å søke om arbeidsledighetstrygd som rette stønad. Som det framgår av kap. 8, kom vel 20 prosent av disse tilbake i arbeid eller økte antall arbeidstimer. 1/3 gikk over til privat forsørging mens 1/3 gikk over til andre stønadsordninger. Over tid vil revurdering gi færre omgjøringer av vedtak, bl a fordi stadig eldre uførepensjonister skal revurderes, og fordi nye uførepensjonister har kommet inn i ordningen etter at vilkårene ble strammet inn. Det er viktig å se disse resultatene i lys av at tidligere var også personer som hadde vansker på arbeidsmarkedet omfattet av den nederlandske uførepensjonsordningen.

Av folketrygdloven framgår det at uføregraden skal revurderes når det skjer vesentlige endringer i forhold som har betydning for inntektsevnen/arbeidsevnen (§ 12-12). Den uførepensjonerte plikter å underrette trygdekontoret om endringer i forhold som kan være avgjørende for om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen, eller for ytelsens størrelse. Trygdeetaten har også hjemmel for selv å ta initiativet til å kontrollere om den som mottar en ytelse fortsatt fyller vilkårene. Trygdekontoret skal benytte sin lokalkunnskap, dataregistre og lignende for å avdekke eventuelle endringer i pensjonsgivende inntekt, sivilstand m.v.

På 1980-tallet ble det gjennomført tidsbestemte revisjoner av avgjorte uføresaker for å kartlegge om vilkårene for uførepensjon fortsatt var tilstede. Ordningen fikk et betydelig omfang og var svært tidkrevende, men ga små resultater. Det ble antatt at en av årsakene til de beskjedne resultatene var pensjonistenes behov for den økonomiske tryggheten som uførepensjonen ga. Et lite fleksibelt arbeidsmarked, liten aktivitet når det gjaldt attføring og formidling til arbeid er andre mulige årsaker til at revisjonen ikke førte til at nevneverdig flere kom i arbeid. Rikstrygdeverket anmodet på denne bakgrunn fylkesnemndene om å begrense disse revisjonene i vesentlig grad. Rikstrygdeverket har bedt trygdekontorene om å intensivere informasjonen til trygdemottakere om deres opplysningsplikt når det gjelder endringer av forhold som har betydning for stønaden.

Skal reaktivisering lykkes, er en i tillegg til den enkeltes motivasjon avhengig av at arbeidsgivere er interessert i å ta imot denne arbeidskraften, og at arbeidsmarkedsetaten bistår.

Utvalget mener at revurdering av uførepensjon bør ses i sammenheng med forslaget om å innføre en tidsbegrenset uførestønad. Dette vil bli vurdert i kapittel 11.9.

11.6 Mulighet for utvidet stønadstid med rehabiliteringspenger

Etter dagens regler skal rehabiliteringspenger som hovedregel bare kunne ytes i ett år, men med mulighet for lengre stønadsperiode i spesielle situasjoner. Begrunnelsen for ettårsregelen har vært at det i de fleste tilfeller vil kunne avklares etter to år med ytelser (1 år med sykepenger + 1 år med rehabiliteringspenger) om stønadsmottakeren skal tilbake i arbeid eller om uførepensjon er rett ytelse. Tidligere var det mange som gikk på rehabiliteringspenger i flere år uten tegn til bedring av arbeidsevnen. Unntaksmulighetene fra ettårsregelen er fastsatt i forskrift. Det er mulighet for unntak fra tidsbegrensningen i følgende tilfeller:

  • Ved alvorlige sykdomstilstander eller større skader hvor den medisinske behandlingen tar lengre tid

  • For rusmiddelmisbrukere som oppholder seg eller er under ettervern ved behandlingsinstitusjoner som står på fylkeskommunens helse- og sosialplan, og hvor behandlingen og rehabiliteringen strekker seg over flere år.

  • Ved andre sykdomstilstander når medlemmet ved utløp av 52. uke fortsatt er under et aktivt behandlings- eller rehabiliteringsopplegg som gir mulighet for bedring av arbeidsevnen.

  • I ventetid på behandling hos spesialist, ved sykehus eller rehabiliteringsinstitusjon og det ikke framstår som hensiktsmessig å sette inn andre tiltak i venteperioden.

  • Under aktivisering og arbeidstrening inntil 12 uker med mulighet til forlengelse i ytterligere 12 uker.

33 prosent mottar i dag rehabiliteringspenger utover ett år. 76 prosent av de som tilstås rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelsene har psykiske lidelser eller muskel- og skjelettlidelser, mange av sammensatt karakter.

Det er ingen tidsbegrensning for hvor lenge en person kan tilstås rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelsene, bortsett fra for rusmiddelmisbrukere hvor det i retningslinjene er satt en tidsbegrensning på 3 år og en generell tidsbegrensning ved aktivisering og arbeidstrening.

I unntaksbestemmelsenes bokstav c som omfatter over halvparten av tilfellene, er det satt spesielle krav til erklæring fra spesialist. Denne skal inneholde beskrivelse av behandlingsopplegget, prognose og tidsangivelse for sannsynlig bedring av arbeidsevnen.

I tilfeller der det ikke er dokumentert at det foregår noen aktiv behandling og/eller der hvor det ikke er mulig å gi en konkret tidsangivelse for sannsynlig bedring av arbeidsevnen, skal i utgangspunktet utbetalingen av rehabiliteringspengene stoppes. En praktisering av bestemmelsene på denne måten kan imidlertid i mange tilfeller virke urimelig, da det ved mange sykdomstilstander ikke finnes noen adekvat behandling eller de behandlingsformer som har vært aktuelle allerede er utprøvd. Der det fortsatt foregår behandling dreier det seg ofte om vedlikeholdsbehandling.

Mange av de som får stoppet rehabiliteringspengene fordi det ikke foreligger noe reelt behandlingsopplegg med utsikt til bedring av arbeidsevnen, vil ikke fylle kravet om en varig lidelse i forhold til rett til uførepensjon. Samtidig vil mange være for syke til å gjennomføre yrkesrettet attføring.

Praksis ved trygdekontorene kan være forskjellig. I noen tilfeller vil personen fortsatt få rehabiliteringspenger inntil varighetskravet for uførepensjon anses oppfylt. I andre tilfeller vil vedkommende bli tilstått uførepensjon, mens andre vil få stoppet rehabiliteringspengene, uten å bli tilstått noen annen ytelse.

Problemene med et uklart grensesnitt mellom rehabiliteringspenger og uførepensjon medfører med andre ord at det kan foregå forskjellsbehandling i ellers ganske like saker. Rikstrygdeverket har tatt opp problemet med at det kan oppstå perioder der en person ikke har rett til ytelser, selv om de på grunn av sykdom er minst 50 prosent arbeidsuføre, med departementet, bl.a. i forhold til personer med »kronisk tretthetssyndrom». Ved denne lidelsen finnes det så godt som ingen adekvat behandling å gi samtidig som det er vanskelig å vurdere varigheten av lidelsen. I forhold til denne diagnosegruppen ble det utarbeidet egne retningslinjer hvor man tilpasset både rehabiliteringspenge- og uførebestemmelsene slik at ingen skulle måtte stå uten ytelse.

Trygderetten har også i flere kjennelser det siste året, gitt signaler om en oppmykning i kravet til aktiv behandling der legen ikke kan anbefale videre medisinsk behandling, men der det konkret kan angis tidspunkt for når utsikt til bedring av arbeidsevnen kan forventes. Rikstrygdeverket har på grunnlag av disse Trygderettskjennelsene tatt praktiseringen av unntaksbestemmelsens bokstav c opp med departementet og fått tilbakemelding om at praktiseringen bør skje i samsvar med Trygderettens kjennelser.

Etter utvalgets oppfatning bør det foretas en oppmykning av unntaksreglene for å kunne yte rehabiliteringspenger utover ett år for å hindre for tidlig uførepensjonering. Dette vil være i tråd med Trygderettens kjennelser og departementets vurdering. Det bør kunne tilstås rehabiliteringspenger i en lengre periode etter unntaksbestemmelsene der det (ved spesialisterklæring) kan dokumenteres at det ikke er noen behandling å gi pasienten utover vedlikeholdsbehandling og egenbehandling. Forutsetningen for en slik praktisering bør være at det foreligger utsikt til bedring på noe lengre sikt. Når en bedring kan forventes vil avhenge av lidelsens art.

Utvidet mulighet til å gå på rehabiliteringspenger lengre enn ett år vil kunne forhindre senere tilståelse av uførepensjon eller utsette overgang til uførepensjon. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om tidsbegrenset uførestønad. Rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad vil i noen grad kunne utfylle hverandre. I forslaget om tidsbegrenset uførestønad er det imidlertid ikke krav om at det skal foregå behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen.

Det bør også vurderes om det er andre former for behandling som vil kunne godkjennes som alternativ til medisinsk behandling og gi rett til rehabiliteringspenger.

I følge folketrygdlovens § 10-8 må det foregå aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen for at en person skal ha rett til rehabiliteringspenger. I ordlyden ligger det ingen begrensning i forhold til hvilke tiltak som kan godkjennes som aktiv behandling, selv om en til nå har praktisert at innholdet i aktiviteten i utgangspunktet skal være medisinsk behandling.

En har allerede utvidet tolkningen ved å godkjenne aktivisering og arbeidstrening som aktiv behandling. Som påpekt i mange sammenhenger, blant annet i rehabiliteringsmeldinga, er det behov for å utvide behandlingstilbudet for personer med sammensatte lidelser. Det er behov for nye tiltak/tilbud som ivaretar flere funksjoner og gir en mer helhetlig tilnærming i forhold til dagens behandlingstilbud. Tiltak i forhold til denne gruppen bør blant annet bygge på en tverrfaglig tilnærming, ha kompetanse på utprøving av arbeids/funksjonsevne, kunne gi tilbud om læring av mestring og gi tilbud om tiltak som ligger i grensesonen mellom terapeutiske og yrkesrettede tiltak.

Tilsvarende vil behandlingsopplegg for rusmiddelmisbrukere også ha en tverrfaglig tilnærming og det utvikles for denne gruppen stadig nye tilbud. Regelverket bør derfor tilrettelegges for de aktiviteter som denne behandlingen inneholder.

11.7 Yrkesrettet attføring

11.7.1 Tiltak for å utvide og forbedre attføringsvirksomheten

Mens tallet på mottakere av sykdomsrelaterte trygdeytelser (sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon) har økt sterkt de senere år, har tallet på mottakere av attføringspenger holdt seg relativt konstant fra 1995 til 1999 2. I samme periode har det vært en sterk økning i nye uførepensjonister til tross for at forholdene på arbeidsmarkedet er blitt bedre. Antallet tilfeller som tilstås uførepensjon uten at det er prøvd attføring har økt.

Den beste strategien for å forebygge uførepensjonering er å følge opp og sette inn tiltak tidlig i sykmeldingsfasen mens personen fremdeles har en arbeidsgiver. For personer som ikke kan beholde tidligere arbeid eller omplasseres på arbeidsplassen, vil det neste skrittet være å prøve yrkesrettet attføring til annet arbeid. En del uførepensjonssøkere vil ikke ha vært i arbeid eller har ingen aktuell arbeidsgiver. Det kan gjelde personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder og personer som av andre grunner har vært midlertidig ute av arbeidslivet. Det er viktig at også disse vurderes for relevante rehabiliterings- og attføringstilbud som gjør at flest mulig kan delta i arbeidslivet enten på fulltid, eller med en kombinasjon arbeid og trygd.

I følge folketrygdlovens § 12-5 er det et vilkår for rett til uførepensjon at søkeren skal ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring. Når det skal vurderes om behandlings- eller attføringstiltak er hensiktsmessig skal det blant annet legges vekt på alder, utdanning og arbeidsmuligheter. I St.prp. nr. 61 (1999-2000) Revidert Nasjonalbudsjett legges det opp til at kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås skal innskjerpes. Det anses som særlig viktig at yngre personer med muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser får tilbud om yrkesrettet attføringstiltak.

Det presiseres også at Sosial- og helsedepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet skal gi samstemte og klare signaler til trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten om at attføring skal være prøvd før uførepensjon kan tilstås. Dette er senere fulgt opp gjennom et felles brev fra departementene til Rikstrygdeverket og arbeidsmarkedsetaten. Det går her fram at arbeidsmarkedsetaten i alle overførte saker skal foreta en vurdering av om yrkesrettet attføring er hensiktsmessig. Når attføring anses som hensiktsmessig skal det gis tilbud om utprøving av attføringspotensiale. Etatene skal ha et særlig ansvar for å gi attføringstilbud til yngre personer. Attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås, med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig, når uføresøkeren er:

  • under 35 år, eller

  • under 45 år med muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser

Rikstrygdeverket og arbeidsmarkedsetat har samarbeidet om utarbeiding av felles mål og prioriteringer som skal ligge til grunn for etatenes videre arbeid på attføringsområdet. De skjerpede kravene til iverksetting av yrkesrettet attføringstiltak er innarbeidet i etatenes mål og prioriteringsdokumenter. Utvalget er enig i at det stilles strengere krav om at attføring skal være forsøkt eller vurdert før det kan tilstås uførepensjon. Attføringskravet bør bare fravikes når det er helt opplagt at uførepensjonssøkeren ikke kan komme tilbake i arbeid. Utvalget vil videre presisere at personen må få et reelt tilbud om et tilpasset attføringstiltak og at tiltaket må prøves ut. Personen bør ikke sendes tilbake til trygdeetaten før yrkesrettet attføring er forsøkt med mindre yrkesrettet attføring og tilbakeføring til arbeid anses som helt utelukket.

Utvalgetforutsetter at tettere oppfølging fra arbeidsgivers side og økt medvirkning fra arbeidstaker vil bidra til tidligere avklaring om yrkesrettet attføring skal iverksettes. Hvis arbeidsgiver og arbeidstaker i samarbeid med trygdeetaten har avklart at det ikke er mulig å få til løsninger i bedriften/virksomheten, må yrkesrettet attføring vurderes. Som hovedregel skal en slik avklaring ha skjedd i løpet av de første 6 månedene av et sykefravær, men det vil også være sykmeldingstilfeller hvor det kan ta noe lenger tid å avklare attføringsbehov. Dersom det allerede foreligger søknad om uførepensjon, må trygdeetaten henvise søkeren til arbeidsmarkedsetaten så raskt som mulig.

Mange av de som i dag henvises til arbeidsmarkedsetaten har gått lenge passive uten at relevant medisinsk behandling eller rehabilitering har vært tilbudt. Dette gjelder i særlig grad attføringssøker med psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser. Jo lengre tid det går fra en person har falt ut av arbeidslivet, jo vanskeligere vil det være å motivere til aktivitet og gjøre den enkelte oppmerksom på muligheter og alternativer på arbeidsmarkedet.

Enkelte potensielle uførepensjonister vil ha et omfattende veglednings- og bistandsbehov og vil ha behov for særskilt tilrettelegging i attføringssituasjonen. For personer med sammensatte behov er det viktig å tilrettelegge for at yrkesrettet attføring kan gjennomføres samtidig som personen får nødvendig bistand og oppfølging i andre deler av hjelpeapparatet.

Det er ved flere anledninger etterlyst såkalte »lavterskeltilbud» for å forberede den enkelte på attføring og arbeid. Utviklingen av eventuelle lavterskeltilbud i arbeidsmarkedsetaten må sees i sammenheng med det behovet som det ble rettet søkelys på i Rehabiliteringsmeldinga når det gjelder å utvikle motivasjons- og mestringstiltak, hvor kommunene skal ha et koordinerende ansvar og ansvar for å legge til rette for brubyggingstiltak. Samtidig understreket denne meldinga at alle instanser som er med i rehabiliteringsprosessen utvikler motiverings- og mestringselementer i sine arbeidsmetoder og virkemidler.

Skal yrkesrettet attføring lykkes for disse gruppene, må det avsettes tilstrekkelig med personellressurser til oppfølging av den enkelte og til tilrettelegging av attføringsløpene. Det er også mulig at en del vil trenge spesiell tilrettelegging i arbeidslivet når attføringen er avsluttet.

Innføringen av lønnstilskudd av lengre varighet til personer med svingende helsetilstand og varierende yteevne vil være et slikt oppfølgingstiltak, jf. utjevningsmeldinga. Tiltaket skal rettes mot personer som har falt ut av arbeidslivet på grunn av helseproblemer og som ikke har lykkes å komme tilbake i arbeid etter endt attføring. Tilskuddet skal kunne betales i en periode på inntil 5 år. Siktemålet er varig arbeid. Forsøket er foreløpig begrenset til fem fylker hvor det skal foretas en evaluering.

Utvalgets forslag om tidsbegrenset uførestønad som skal revurderes senest etter 4 år forutsetter også bistand fra arbeidsmarkedsetaten. Dette er en viktig forutsetning for at en skal lykkes med tilbakeføring til arbeid. Personer på tidsbegrenset uførestønad vil også være forberedt på at han/hun skal tilbake i arbeid dersom helsetilstanden bedrer seg. Disse vil imidlertid ikke uten videre klare å skaffe seg jobb på egenhånd.

Utvalgets forslag om tidsbegrenset uførestønad innebærer en betydelig omlegging av uførepensjonsordningen. Den innebærer en stor utfordring for arbeidsmarkedsetaten, og forutsetter tilstrekkelig med ressurser til innsats for å bli vellykket. I 1999 hadde Arbeidsmarkedsetat registert om lag 54 600 yrkeshemmede. I gjennomsnitt var 42 700 på ulike attføringstiltak. I forhold til dagens attføringsomfang vil utvalgets forslag til tidsbegrenset uførestønad og revurdering av uførepensjonister, jf. punktene 11.9.3 og 11.9.4, stille betydelig økte krav til arbeidsmarkedsetaten. Dette gjelder både personellressurser og tiltaksressurser, kompetanse og organisering av arbeidet. Samarbeidet med andre deler av hjelpeapparatet blir også viktig.

11.7.2 Attføring for funksjonshemmede

Mennesker med funksjonshemninger som kan og ønsker å jobbe, møter ofte problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet. Problemet gjelder også for høykvalifiserte. Fordommer og negative holdninger preger fortsatt både arbeidsgivere og offentlig instanser. Tvil om funksjonshemmedes arbeidskapasitet og fysiske hindringer er noen av de viktigste årsakene.

For at funksjonshemmede skal kunne integreres i arbeidslivet, er det derfor en forutsetning at tjenestetilbudet fra hjelpeapparatet fungerer både i dagliglivet og arbeidslivet. Trygdekontor, arbeidskontor og arbeidsgiver må samarbeide med brukeren om å få løst problemer med tilgjengelighet, tilrettelegging, praktisk bistand og transport. En rask og prioritert saksbehandling og formidling, vil bidra til at praktiske forhold rundt ansettelser av funksjonshemmede blir lettere å håndtere for potensielle arbeidsgivere.

11.7.3 Lovendringer for å styrke den enkeltes rett til attføring?

Utvalget mener at de viktigste virkemidlene for å utvide og forbedre attføringsvirksomheten, er tilføring av ytterligere ressurser og utvikling av tiltak i samsvar med det som er beskrevet under 11.7.1. Dette kan gjennomføres innen de rammer som loven setter i dag. Utvalget har likevel også vurdert mulige lovendringer for å styrke den enkeltes rett til attføring og fastsette mer eksplisitte forpliktelser for myndighetene.

De sentrale rettslige vilkår som i dag gjelder for attføringsytelser fra folketrygden, står i folketrygdlovens §§ 11-5 og 11-6. Trygdeetaten tar stilling til om de generelle vilkårene i § 11-5 er oppfylt. Disse vilkårene går ut på at det for »rett til ytelser» må foreligge en sykdom, skade eller lyte som har ført til at inntektsevnen er varig nedsatt, eller at mulighetene til å velge yrke eller arbeidsplass er vesentlig innskrenket. Anses disse vilkårene oppfylt, er det arbeidsmarkedsetaten som treffer det endelige vedtaket etter en vurdering av vilkårene i § 11-6. Disse går ut på at attføringstiltak må være nødvendig og hensiktsmessig med sikte på at vedkommende skal kunne få et høvelig arbeid.

I samsvar med det som gjelder ellers innen folketrygden, er også ytelser under attføring omtalt som noe den enkelte har rett til, dvs. at det foreligger et rettslig krav dersom lovens vilkår er oppfylt. Samtidig vil retten til attføring være mindre klart definert og ha et noe annet innhold enn en rekke andre rettigheter innen folketrygden. Dette skyldes dels at det er nødvendig med ganske skjønnsmessige vurderinger av hva som er »nødvendig og hensiktsmessig» for å kunne ta stilling til om lovens vilkår er oppfylt, og dels - og ikke minst - at uansett om lovens vilkår anses oppfylt, vil en rekke relevante attføringstiltak være av en slik art at det er nødvendig med særskilt tilrettelegging, gjerne innen spesielle typer institusjoner. Så lenge attføringsapparatet og attføringstilbudet rent faktisk er begrenset, vil ikke en formell rettighet kunne gjennomtvinges i større grad enn det faktiske tilbudet gir rom for.

De lovendringer som kan tenkes, vil derfor være av forholdsvis marginal betydning. Å foreta enkelte presiseringer i loven, vil likevel kunne fungere både som en ekstra markering av behovet for en generell satsing på utvikling og forbedring av virksomheten, og som en ekstra sikkerhet for at den enkelte sak blir vurdert så grundig som mulig.

Etter ordlyden i § 11-5 skal trygdeetaten kun vurdere om sykdom har ført til varig nedsatt inntektsevne. Det skal ikke foretas noen foreløpig vurdering av om det finnes relevante og hensiktsmessige attføringstiltak. Dette er det opp til arbeidsmarkedsetaten å vurdere. Det synes noe uklart om reglene fullt ut praktiseres slik, eller om det forekommer at saker likevel stoppes i trygdeetaten, selv om inntektsevnen anses varig redusert som følge av sykdom. Utvalget viser til at utgangspunktet for saken enten er at søkeren selv oppriktig ønsker attføring og mener det er grunnlag for å sette dette i verk, eller at vedkommende har måttet akseptere at trygdeetaten mener uførepensjon ikke er aktuelt og at attføring må prøves. I begge tilfeller er det nødvendig at saken vurderes grundig i arbeidsmarkedsetaten. Det kan derfor være grunn til å presisere i loven at trygdekontoret skal sende saken over til arbeidsmarkedsetaten når sykdom har ført til varig nedsatt inntektsevne.

Videre kan det være aktuelt å styrke rettighetspreget og søkerens posisjon ved en omformulering i lovteksten som går ut på at når trygdeetaten har kommet til at vilkårene i § 11-5 er oppfylt, har søkeren rett til attføring med mindre det ikke er mulig å finne fram til noe hensiktsmessig attføringstiltak. Dette vil kunne legge et enda sterkere press på arbeidsmarkedsetaten til å gjøre alt som er mulig for å finne en løsning. Et siste tiltak kan være å foreta en nærmere presisering og klargjøring av arbeidsmarkedsetatens forpliktelser.

11.8 Kombinasjon arbeid og trygd

Velferdsmeldinga (St.meld. nr 35 (1994-95)) foreslo flere tiltak som skulle gjøre det lettere for uførepensjonister å kombinere arbeid og trygd. I 1997 ble det foretatt en rekke endringer i regelverket som skal gjøre uførepensjonsordningen mer fleksibel. Målet med lovendringene har vært å stimulere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid enten i kombinasjon med pensjon eller ved å gå inn og ut av arbeidslivet i perioder. Dette gjelder følgende endringer:

  • Økning av friinntektsgrensen fra ½ til 1 G. Samtidig ble »karenstiden» på ett år fra vedtakstidspunkt for førstegangs innvilgelse eller endring av uførepensjon lovfestet. Ved gradert uførepensjon kommer friinntekten på 1 G i tillegg til forventet inntekt ved utnyttelse av resterende inntektsevne.

  • »Frysing» av retten til uførepensjon under arbeidsforsøk i det ordinære arbeidsliv i inntil 3 år, og under tidsbegrenset arbeidstrening som er godkjent av arbeidsmarkedsetaten. Bruken av ordningen er relativt beskjeden, 850 personer per oktober 1999, men sett i forhold til antallet som blir friske og vender tilbake i arbeid (620 personer i 1997) er dette tallet relativt stort. Det er imidlertid for tidlig å evaluere ordningen når det gjelder hvorvidt denne fører til at flere går ut i arbeid av mer varig karakter.

  • »Frysing» av retten til garantert tilleggspensjon til fylte 36 år, selv om den unge uføre har vært i arbeid før dette.

  • Forsøk med uføregrad ned til 20 prosent. Det er en forutsetning at vedkommende allerede har hatt uførepensjon i ett år. Forsøksordningen gjelder foreløpig til 2003. Uførepensjonistene beholder retten til tidligere innvilget uføregrad så lenge forsøksordningen varer. Reglene om friinntekt gjelder ikke når uføregraden er lavere enn 50 prosent (jf kap. 11.3).

Det var i følge Velferdsmeldinga ikke et uttalt mål å få ned tallet på uførepensjonister eller redusere uføregraden gjennom regelendringene. Tvert i mot vil hevingen av friinntektsgrensen til 1 G kunne føre til at personer som tidligere ville ha fått redusert uføregrad, fortsetter med full pensjon. På lengre sikt antok en likevel at slik tilrettelegging kunne føre til at flere uførepensjonister tør å prøve seg i arbeid og senere går over i mer permanente arbeidsforhold på heltid eller deltid.

11.8.1 Arbeidstilknytning blant uførepensjonister

I 1998 hadde rundt 23 prosent av de med full uførepensjon inntekt ved siden av pensjonen. Dette er en økning på 3 prosentpoeng sammenlignet med 1996. Økningen må ses i sammenheng med hevingen av friinntektsgrensen i 1997. Andelen mannlige uførepensjonister med inntekt er noe høyere enn blant kvinnene. Blant de med gradert uførepensjon hadde 68 prosent inntekt ved siden av pensjonen i 1998. Blant mannlige uførepensjonister var andelen på 86 prosent, mens den var på 61 prosent blant kvinnene. Årsakene til at mange med gradert pensjon ikke har arbeidsinntekt ved siden av trygden kan være mange. Uførepensjonister som har vært hjemmeværende har ofte gradert pensjon, det samme gjelder personer som har arbeidet deltid. Dette er i all hovedsak kvinner.

Av de med full uførepensjon som hadde inntekt i 1998, hadde rundt en tredjedel en inntekt på under 0,14 G. Rundt 70 prosent tjente en halv G eller mindre. Øverby (1998) har undersøkt uførepensjonistenes yrkesdeltakelse etter endringen i friinntektsgrensen i 1997. Spørsmålet var om denne justeringen førte til at ’alle’ uførepensjonistene (med 100 prosent pensjon) som hadde inntekt tjente rundt denne grensen. Analysen viser at selv om det var en viss tendens til samling rundt friinntektsgrensen, var det kun en liten del av de med full uførepensjon som lå rundt denne inntektskategorien. Tilsvarende viser tall fra 1998 viser at kun 1,6 prosent av de med full uførepensjon hadde en inntekt like i underkant av 1 G (0,85-0,99G).

Om lag 2/3 av alle nye uførepensjonister i 1999 har 100 prosent uføregrad, knapt 25 prosent har 50-60 prosent og vel 7 prosent har 70-90 prosent uføregrad. 0,2 prosent av alle uførepensjonister i 1999 har under 50 prosent uføregrad. Det har vært svært små endringer i gjennomsnittlig uføregrad de siste årene.

Tabell 11.1 viser hvor stor andel av uførepensjonistene som forlater ordningen for å vende tilbake i arbeid, og hvor mange som har fått redusert uføregrad det siste tiåret.

Tabell 11.1 Uførepensjonister som går ut av uførepensjonsordningen eller får redusert uføregrad i løpet av året

  Uførepensjonister tilbake i arbeid I pst av alle uføre ved årets utgang Uføre som går ned i uføregrad I pst av alle uføre ved årets utgang
1990 521 0,2 555 0,3
1991 404 0,2 434 0,2
1992 455 0,2 434 0,2
1993 460 0,2 515 0,2
1994 725 0,3 586 0,3
1995 793 0,3 584 0,3
1996 691 0,3 503 0,2
1997 620 0,2 448 0,2
1998 * * 612 0,3

* tall ikke tilgjengelige. Kilde: Rikstrygdeverket

Hovedinntrykket er at en svært liten andel av uførepensjonistene øker sin arbeidsinnsats i en slik grad at uføregraden reduseres etter at de har blitt uførepensjonister. Til sammenligning er det vel 10 prosent av de som har gradert pensjon som hvert år får innvilget søknad om forhøyet uføregrad, og denne andelen har økt i perioden etter 1994. Det er flere mulige årsaker til at såpass få uførepensjonister prøver seg i arbeid. Bl.a. har regelverket inntil 1997 i liten grad vært utformet slik at det oppmuntrer uførepensjonister til å prøve seg i arbeid. I tillegg er det trolig vanskelig for uførepensjonister som ønsker å øke sin arbeidsinnsats å få innpass på arbeidsmarkedet. Det er naturligvis også mange uførepensjonister som er 100 prosent uføre og som ikke har helse til å arbeide.

11.8.2 Nærmere om endringen i reglene om friinntekt

Ved vurdering av om en person har rett til uførepensjon og ved fastsetting av uføregraden sammenliknes inntektsmulighetene før uførheten oppsto med søkerens mulighet for inntekt etter at inntektsevnen ble varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Uførepensjonen revurderes dersom det skjer vesentlige endringer i forholdene som ble lagt til grunn ved tilståelse av uførepensjonen. Pensjonen kan da reduseres eller falle bort.

Ett år etter at uførepensjonen ble innvilget eller endret, blir inntekt opp til grunnbeløpet ikke sett på som vesentlig endring. Uførepensjonistene kan da tjene opp til ett grunnbeløp uten at uførepensjonen eller uføregraden blir revurdert. Dette gjelder både for personer med full uførepensjon og gradert pensjon. Det inntrer en ny ventetid på ett år hver gang det blir fattet vedtak om endring (revurdering) av uføregraden.

Begrunnelsen for regelen om ventetid på ett år har vært at reglene om friinntekt kan medvirke til uheldige tilpasninger dersom de skulle gjelde allerede kort tid etter at uføregraden ble fastsatt. Det kan blant annet innebære at uførepensjonister med gradert pensjon øker sin arbeidsinnsats umiddelbart etter at vedtaket om uførepensjon er fattet.

Målet med regelendringen i 1997 var å stimulere flere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid. Departementet var klar over at en så høy friinntektsgrense kan redusere motivasjonen til å øke arbeidsinnsatsen ut over dette, fordi uførepensjonen da vil bli redusert. På den annen side mente en at redsel for å miste uførepensjonen var årsaken til at mange ikke prøvde seg i arbeid.

Ventetiden på ett år oppleves av mange som lite fleksibel. Personer som har mulighet for inntekter ved siden av trygden må avstå fra denne muligheten i ett år hvis de vil unngå at uføregraden blir redusert. Spesielt etter økningen til 1 G har det vært en del misforståelser av ordningen med friinntekten. Mange mener det ville være rimelig at en kan ha en slik inntekt uten hensyn til hvor lenge vedkommende har hatt uførepensjon, dvs. med en gang uførepensjon blir innvilget. Spørsmålet har spesielt vært aktuelt i forbindelse med tillitsverv. Personer som også tidligere har hatt godtgjøring for slike verv, synes det er urimelig at de ikke kan fortsette med disse vervene uten at dette berører vurderingen av uføregraden.

Regjeringen har fulgt opp dette i budsjettproposisjonen for 2000. Departementet har endret forskriften om friinntekt slik at en ser bort fra godtgjørelse på inntil 1 G for politiske verv og tillitsverv i frivillige organisasjoner ved vurderingen om vilkårene for uførepensjon er oppfylt og ved fastsetting av uføregraden. I Sverige er praksis at en ser bort i fra inntekter som følge av lønnede verv i organisasjoner ved tildeling av förtidspension. Dersom en skulle se bort i fra inntekt opptil 1G generelt ved tilståelse av uførepensjon og fastsetting av uføregrad, vil dette føre til flere med høyere uføregrad.

En annen svakhet med dagens ordning er at friinntekten er såpass høy at det ikke vil lønne seg for personer med lave inntekter å øke arbeidsinnsatsen utover friinntektsgrensen. Regneeksemplene (boks 11.1) viser at for personer med lav inntekt (130 000 kroner per år før uførhet) vil kompensasjonsgraden være 100 prosent (pensjon og friinntekt) for personer med full uførepensjon og over 100 prosent for personer med 50 prosent uførepensjon og deltidsjobb samt friinntekt. Også for personer med noe høyere inntekt (200 000 kroner per år før uførhet) vil uførepensjon og friinntekt gi høy kompensasjonsgrad. Det vil ikke være lønnsomt for disse å trappe opp arbeidsinnsatsen og tjene mer enn friinntekten.

Boks 11.1 Friinntekt opp til 1G

Eksempler på hvordan det vil slå ut i praksis dersom en uførepensjonist har »friinntekt» opp til 1 G ved siden av pensjonen.

Når en enslig person med kr 200 000 per år i pensjonsgivende inntekt blir uførepensjonert

100 pst ufør – Uførepensjonen utgjør per år ca kr 116.000 tillagt »friinntekten» på ca kr 49.090 = kr 165.090 per år. I tillegg betales lavere skatt

50 pst ufør –Uførepensjonen utgjør per år kr 58.000 tillagt »friinntekten» på kr 49.090 = kr 107.090. I tillegg er det forutsatt at pensjonisten har arbeidsinntekt ved å utnytte sin funksjonsevne på 50 pst. Med utgangspunkt i samme arbeidsinntekt som før uføretidspunktet vil pensjonisten da kunne ha en samlet inntekt på kr 207.090 per år. (+lavere skatt)

Når en enslig person med kr 130 000 per år i pensjonsgivende inntekt blir uførepensjonert

100 pst ufør –Uførepensjonen utgjør per år kr 88.032 tillagt »friinntekt» på kr 49.090 = kr 137.122 per år. (+ lavere skatt)

50 pst ufør –Uførepensjonen utgjør per år kr 44.016 tillagt »friinntekt» på kr 49.090 = kr 93.106. I tillegg er det forutsatt at pensjonisten har arbeidsinntekt ved å utnytte sin funksjonsevne på 50 pst. Med utgangspunkt i samme arbeidsinntekt som før uføretidspunktet vil pensjonisten da kunne ha en samlet inntekt på kr 158.106 per år. (+ lavere skatt).

Kort oppsummert synes nåværende bestemmelser for regulering av forholdet mellom arbeid og trygd å ha følgende svakheter:

Ulemper knyttet til størrelsen på friinntekten (1 G)

Summen av uførepensjon, inntekt ut fra resterende inntektsevne og friinntekt, gir en høy dekningsgrad i forhold til inntektsnivå som frisk for uførepensjonister som har hatt moderate arbeidsinntekter. Dette gjelder særlig ved graderte pensjoner, hvor for eksempel summen av 50 prosent uførepensjon, halv jobb og friinntekt kan bli større enn inntekt av full jobb. I tillegg har uførepensjonister skattemessige fordeler. Resultatet er at dekningsgraden ved nåværende ordning i en del tilfeller er så høy at det kan motivere til å opprettholde dagens situasjon framfor økt yrkesaktivitet.

Når uførepensjonister øker sin arbeidsinnsats slik at friinntektsgrensen overskrides skal den nye uføregraden fastsettes ut fra hele arbeidsinntekten (pensjonsgivende inntekt). Vedkommende har ikke rett til »ny» friinntekt det første året etter revurderingen. I de aller fleste tilfellene innebærer dette at summen av arbeidsinntekt og pensjon går ned. Dette virker lite motiverende for pensjonister som vurderer å øke sin arbeidsinnsats. Denne midlertidige nedgangen i inntekt har vært kalt trappetrinnseffekten.

Ulemper knyttet til bestemmelsen om ett års ventetid for rett til friinntekt

Bestemmelsen om ett års ventetid for rett til friinntekt kan bidra til at personer som innvilges 100 prosent uførepensjon lettere mister kontakten med yrkeslivet.

Ulemper knyttet til gjeldende graderingssystem

I samsvar med reglene i folketrygdloven § 12-11 innvilges uførepensjon etter uføregrader på henholdsvis 50, 60, 70, 80, 90 og 100 prosent. Det er et grovmasket graderingssystem, som gir relativt store forskjeller i størrelsen på pensjonen mellom de ulike gradene. Dette er med på å forsterke trappetrinnseffekten som oppstår når uføregraden settes ned på grunn av økt arbeidsinntekt.

11.8.3 Nye regler for inntektsprøving av uførepensjon

For å gjøre dagens uførepensjonsordning mer fleksibel har utvalget vurdert flere alternative modeller for inntektsprøving av uførepensjon. En ny modell bør stimulere til yrkesaktivitet framfor passivitet. Som utgangspunkt bør utmålingen av uførepensjonen følge endringer i arbeidsinntekten på en slik måte at det hele tiden lønner seg å jobbe mer. Samtidig er det en forutsetning at folketrygdens utgifter ikke skal øke som følge av nye regler for inntektsprøving av uførepensjon.

Gradering av pensjon ved innvilgelse

Ved valg av modell er det viktig å skille mellom regler for gradering av pensjon i forhold til arbeidsinntekt ved innvilgelse, og regler for hva som skjer ved endringer i arbeidsinntekt etter tilståelsen. Førstnevnte forhold gir kriterier for å fastsette pensjon i forhold til inntektsevne, mens sistnevnte forhold angir hvor stor økning i arbeidsinntekten som tolereres før pensjonen justeres og på hvilken måte justeringen skal skje. Det er to modeller som kan være aktuelle. Det er det som kan betegnes som en ren avkortningsmodell hvor 40 prosent av all inntekt går til avkortning i pensjonen. Og det som betegnes som AFP modellen hvor pensjonen reduseres gradvis i takt med inntekten 3.

Felles i disse modellene er at uførepensjonen beregnes og utmåles etter dagens regler ved å se på hvor mye inntektsevnen anses å være redusert i forhold til tidligere inntekt. I dagens uførepensjonsordning fastsetter en uføregrad med 10 prosents intervaller, ut fra hvor mye inntektsevnen er nedsatt. For eksempel hvis inntektsevnen vurderes å være varig redusert med femti prosent, gis det en uføregrad på 50 prosent. I de nye modellene skal pensjonen utmåles etter en trinnløs uføregrad. Deretter fastsettes en forventet inntekt i stedet for uføregrad. Forventet inntekt angir hvor mye den enkelte uførepensjonist antas å tjene.

Regler for endring av uførepensjon

Som nevnt innledningsvis er det nødvendig å skille mellom gradering og fastsettelse av pensjon i forhold til inntektsevne ved innvilgelse, og hvordan avkortningen av pensjonen skjer ved endringer i arbeidsinntekten etter innvilgelsen. I dag aksepteres det at en uførepensjonist etter et års ventetid kan øke sin årlige arbeidsinntekt med opptil 1 G før det skjer endringer i pensjonen. En overskridelse av denne friinntekten fører til at uførepensjonen revurderes, noe som blant annet innebærer at det går ett år før vedkommende uførepensjonist igjen gis mulighet til å tjene opp til friinntekten. Resultatet blir gjerne at uførepensjonistens samlede inntekt (pensjon + inntekt) blir betydelig mindre enn den samlede inntekten vedkommende hadde før revurderingen.

De alternative modellene for inntektsprøving av uførepensjonen håndterer endringer i inntekt i forhold til fastsatt forventet inntekt. Hvert år skjer det en kontroll av forventet inntekt opp mot inntektsregistre. I tillegg har bruker meldeplikt om endringer. Dersom mottaker oppnår høyere inntekt enn forutsatt ved innvilgelsen/siste revisjon, er det mulig å beregne et trekk for kommende 12 måneder til nedbetaling av for mye utbetalt stønad. Dersom faktisk inntekt blir lavere enn forventet inntekt skal ikke dette automatisk føre til at uførepensjonen blir justert opp. Dette kan i så fall kun skje etter ny søknad.

Hvor mye faktisk inntekt kan variere fra forventet inntekt før det blir aktuelt med en revurdering er ulikt i de ulike modellene. I dagens AFP modell er det mulig å tjene kroner 4 000,- over forventet inntekt før det skjer en revurdering, mens det i andre modeller aksepteres et slingringsmonn på opptil 10 prosent av forventet inntekt.

Behov for supplerende regler?

Et spørsmål er om det bør etableres et tak på uførepensjonen, slik at det ikke skal være mulig at kombinasjonen arbeid og pensjon for den enkelte uførepensjonist overgår vedkommendes tidligere inntekt. I AFP modellen vil spørsmålet om tak ikke være aktuelt da pensjonen reduseres gradvis i takt med inntekten. Derimot vil det i den rene avkortningsmodellen være mulighet for at summen av pensjon pluss inntekt overstiger tidligere inntekt (inntekt før vedkommende ble uførepensjonert). For å unngå dette kan en innføre følgende regel: Summen av pensjon + inntekt skal ikke overstige tidligere inntekt.

En mulig effekt av å innføre et tak er at det vil gi en uheldig insentivvirkning for de som berøres av taket. Når en nærmere seg inntektstaket, vil en ytterligere økning av arbeidsinnsatsen medføre tilsvarende bortfall av pensjonen. Når en tar hensyn til at arbeidsinntekt beskattes hardere enn pensjonsinntekt, vil insentivvirkningen være negativ. Prinsipielt innebærer det at i enkelte situasjoner vil det oppstå et motsetningsforhold mellom forutsetningen om at det skal lønne seg å arbeide, og forutsetningen om at kombinasjonen arbeid pluss pensjon ikke skal overgå tidligere inntekt.

Problemet med å innføre et tak på inntekten i avkortningsmodellen og generelt i AFP modellen er at det vil gi urimelige utslag for de som hadde svært lav inntekt før de ble uførepensjonerte. For lavinntektsgrupper vil regelen innebære at mulighetene til inntektsgivende arbeid blir sterkt begrenset. For å stimulere også personer med tidligere lav inntekt til økt arbeidsinnsats foreslås det å supplere begge modellene med følgende tillegg: Ved fastsettelse av forventet inntekt skal tidligere inntekt ikke i noe tilfelle fastsettes til et beløp lavere enn 3 G.

Typeeksempler Eksempel A

Tidligere inntekt = 200 000. Inntektsevnen anses varig nedsatt med halvparten p.g.a. varig sykdom. Forventet inntekt = 100 000. Uførepensjon ved innvilgelse 50 prosent av 116 000 = 58 000 ved begge modellene. Forskjellene mellom modellene ligger i hvordan pensjonen avkortes når faktisk arbeidsinntekt overstiger forventet inntekt etter innvilgelse. Faktisk arbeidsinntekt etter innvilgelse 120 000.

Avkortningsmodell:

Pensjonen avkortes med 40 prosent av 20 000 = 8 000.

Samlet pensjon + inntekt 50 000 + 120 000 = 170 000.

AFP modell

Pensjonen reduseres til 40 prosent av 116 000 = 46 400.

Samlet pensjon + inntekt = 46 400 + 120 000 = 166 400.

Eksempel B

Tidligere inntekt = 130 000. Inntektsevnen anses varig nedsatt med halvparten p.g.a. varig sykdom. Forventet inntekt = 65 000. Uførepensjon ved innvilgelse 50 prosent av 88 032 (enslig person) = 44 016. Vi forutsetter at tidligere inntekt aldri skal settes lavere enn 3 G = 147 270, dvs. forventet inntekt oppjusteres til 73 635.

a) Faktisk arbeidsinntekt = 70 000. Ingen avkortning i begge modellene.

Samlet pensjon + inntekt = 44 016 + 70 000 = 114 016.

b) Faktisk arbeidsinntekt = 80 000.

Avkortningsmodell:

Pensjonen avkortes med 40 prosent av 6 365 (80 000 – 73 635) = 2 546

Samlet pensjon + inntekt = 41 470 + 80 000 = 121 470

AFP modell

Pensjonen reduseres til 45,7 prosent av 88 032 = 40 230

Samlet pensjon + inntekt = 40 230 + 80 000 = 120 230.

Økonomiske konsekvenser

Rikstrygdeverket har gjort beregninger som viser hva omlegging til en ny ordning vil medføre av økonomiske konsekvenser for folketrygden. Beregningene er gjort for den del av uførepensjonistene som var å anse som reelt yrkesaktive før pensjonering 4. Det innebærer at beregningene ikke tar hensyn til de som har fått uførepensjon etter en form for vurdering som hjemmeværende (inkludert yrkesaktive på hypotetisk grunnlag).

Både avkortningsmodellen med tak og AFP modellen representerer et innsparingspotensiale for folketrygden. I følge Rikstrygdeverkets beregninger vil AFP modellen med en minsteinntekt på 3 G gi en innsparing på cirka 600 mill. kroner ved full gjennomføring. De økonomiske konsekvensene av avkortningsmodellen har vært vanskelig å beregne.

Administrative konsekvenser

Rikstrygdeverket har vurdert de administrative konsekvensene av å innføre en ny modell for inntektsprøving av uførepensjon. En ny modell forutsetter en tett oppfølging av uførepensjonistenes inntektsforhold med årlige kontroller og »automatisk» opplegg for etterbetaling/trekk ved avvik mellom forventet og faktisk inntekt. I tillegg må IT-systemene tilpasses.

  • Oppfølgingsjobben ute i etaten er allerede på plass med årlig oppfølging mot lønns- og trekkregister / poengregister.

  • Tilpasning av IT-systemene til ny beregningsmodell vil medføre en engangskostnad.

  • En finere gradering som følge av bruk av forventet inntekt i stedet for avrundet uføregrad, vil trolig øke antallet tilfeller med trekk / etterbetaling. Dette vil øke behovet for å få en automatisert edb-rutine for denne type avregning.

  • En finere gradering kan øke antall vedtak og klager i løpende pensjonsforhold

Før ordningen er mer detaljert utredet er det vanskelig å estimere kostnader ved en omlegging. Selve gjennomføringen av forslaget vil innebære et ikke ubetydelig merarbeid for Rikstrygdeverket og i trygdeetaten for øvrig i form av retningslinjer, opplæring, kravspesifisering/testing av IT-systemene og informasjon til etaten og pensjonistene.

11.8.4 Utvalgets anbefaling

Reglene for avkorting av uførepensjon mot arbeidsinntekt må etter utvalget utformes slik at det stimulerer til yrkesaktivitet framfor passivitet.

Utvalget har vurdert to modeller for kombinasjon av arbeid og trygd. Felles for modellene er at uførestønad/pensjon graderes trinnløs ved invilgelsen (ikke som i dag med 10 prosent intervaller). Deretter fastsettes en forventet inntekt i stedet for uføregrad. I avkortingsmodellen går 40 prosent av inntekten utover forventet inntekt til avkorting i pensjonen. I AFP modellen reduseres stønaden gradvis i takt med arbeidsinntekten. Forutsetningen for å innføre avkortningsmodellen er at det innføres en regel for at summen av pensjonen pluss inntekt ikke skal overstige tidligere inntekt. For å stimulere også personer med tidligere lav inntekt til økt arbeidsinnsats, foreslås i begge modellene at forventet inntekt fastsettes i forhold til en tidligere inntekt som ikke skal være lavere enn 3 ganger grunnbeløpet.

Begge modellene sikrer at det blir lønnsomt for uførepensjonistene å øke sin yrkesdeltakelse, og man unngår dagens situasjon hvor en har et meget sterkt økonomisk incitament mot å øke arbeidsinntekten med mer enn 1 G.

Det legges til grunn at det for begge modellene opereres med et slingringsmonn på 10 prosent av G. Per mai 2000 innebærer det at det gis mulighet til å tjene kroner 4.900,- over forventet inntekt før det skjer en revurdering av uførepensjon. Forventet inntekt må justeres enten i samsvar med G-reguleringen, eller ved større generelle tariffmessige justeringer. Det bør også vurderes å gi mulighet for å justere forventet inntekt ved avansement til høyere avlønnet stilling.

Innføringen av en avkortingsmodell eller en AFP modell medfører at en unngår flere forhold ved dagens ordning som anses å være uheldige. Dagens graderingssystem med avrunding til nærmeste 10 prosents uføregrad gir en trappetrinnseffekt som medfører at det oppstår uklarhet rundt beregning av pensjonen, og i enkelte tilfeller kan det også medføre at samlet inntekt går ned som følge av økning i arbeidsinntekt. Innføringen av begge de nye modellene vil sikre en mer smidig tilpasning mellom arbeidsinntekt og pensjon, ved at det etableres en linear sammenheng mellom inntekt og pensjon. Dette sørger også for et enklere og mer forståelig regelverk både for uførepensjonistene og trygdekontorene.

I dagens ordning er det en ventetid på ett år før en uførepensjonist har mulighet til å ha inntekt opptil friinntekten. Ordningen er blitt kritisert fordi ventetiden kan føre til at uførepensjonisten mister kontakten med arbeidslivet. I både avkortningsmodellen og AFP modellen ligger det implisitt at uførepensjonisten kan gjenoppta yrkesaktiviteten uten ventetid. Dette antas å øke sannsynligheten for at uførepensjonister opprettholder kontakten med arbeidslivet, noe som igjen kan føre til at flere reaktiviseres til full aktivitet i arbeidslivet.

For ikke å ramme urimelig de uførepensjonistene som har basert seg på dagens ordning med friinntekt foreslås det å innføre overgangsregler for en periode. Innføringen av en avkortingsmodell eller en AFP modell vil således i første omgang bare omfatte nye uførepensjonister.

For personer som får fastsatt gradert uførepensjon på annet grunnlag enn vurdert mot arbeidsevne målt i forventet inntekt må det utarbeides enkelte særregler. Dette gjelder i all hovedsak kvinner som blir vurdert som hjemmearbeidende eller kombinert yrkesaktiv-hjemmearbeidende. For disse gruppene må det etableres ordninger som sikrer at disse får like rettigheter som andre uførepensjonister. Dette punktet må utredes nærmere.

I tilknytning til forslaget om å innføre en avkortingsmodell eller en AFP modell for inntektsprøving av uførepensjon bør det vurderes å begrense uføregraden til 20 prosent, det vil si at arbeidsinnsatsen kan økes til 80 prosent av tidligere inntekt uten at uførepensjonen faller bort (jf. dagens forsøksordning). Ved en slik begrensning vil innsparingene bli noe større. Ved revurdering av tidsbegrenset uførestønad (jf. pkt 11.9) forutsetter utvalget at stønadsmottakeren ikke behøver å fylle vilkåret om minst 50 prosents nedsatt inntektsevne.

11.9 Tidsbegrenset uførestønad

Tidsbegrenset uførepensjon ble vurdert i NOU 1977:14 Folketrygdens uførebegrep, der en gikk inn for å dele uførepensjonsordningen i en varig pensjon og en overgangsstønad i tilfeller hvor en var i tvil om at varighetskravet i folketrygdloven var oppfylt. En slik tidsbegrenset stønad var aktuell for unge uføre der det var vanskelig å fastslå om vedkommende var varig ervervsufør, når hensiktsmessig attføring ikke var gjennomført pga. manglende kapasitet i attføringsapparatet, og i tilfeller der det forelå geografisk betinget uførhet, og hvor en ikke kunne kreve flytting. Personer med tidsbegrenset stønad skulle være registrert som arbeidsledige og kunne veksle mellom trygd og arbeid. Utvalget antok at det ville være lettere for uførepensjonister å komme i arbeid igjen dersom pensjonen bare ble innvilget for en bestemt tid (to-fem år). Overgangsstønaden skulle utformes slik at det ble enkelt å veksle mellom arbeid og trygd, og myndighetene hadde ansvar for å skaffe stønadsmottakerne arbeid. I tillegg foreslo utvalget regler om friinntekt og hvilende rett til tidligere ytelse. Innvendingene mot ordningen var at enkelte kunne komme i en utrygg økonomisk situasjon. I tillegg ville tidsbegrensningen skape merarbeid for trygdeetaten, og en fryktet at det ikke ville komme noe resultat ut av revurderingen. Det ble ikke framsatt noe konkret forslag om hvordan en lovendring burde utformes.

Arbeidsgruppen bak NOU 1990:17 Uførepensjon framhevet at mange som tilstås uførepensjon har en betydelig arbeidsevne i behold, men at en passiviserende periode på noen år gjør det vanskelig å komme tilbake i arbeid. De mente videre at det er vanskelig å vurdere om ervervsnedsettelsen er av varig karakter, særlig når det gjelder muskel-skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser der tilstanden kan bedres over tid. Endringer i arbeidsmarkedet kan også åpne for yrkesaktivitet over tid. Utvalget anbefalte derfor at uførepensjonsordningen deles i varig uførepensjon og en midlertidig stønad der stønadsmottaker skal tilbake til arbeidslivet på sikt. Ordningen var ikke tenkt å fungere som en overgangstilstand på veien til ordinær uførepensjon. Videre måtte ordningen begrenses slik at trygdekontor og annet støtteapparat kunne ha tett kommunikasjon med den enkelte stønadsmottaker. Korttidsytelsen skulle ha følgende hovedtrekk:

  • den beregnes på samme måte som uførepensjon

  • ett til tre års varighet, saken kan deretter tas opp til ny vurdering

  • ytelsen kan stoppes og iverksettes i løpet av perioden

  • stor grad av fleksibilitet mellom trygd og arbeid

  • omfatte som hovedregel personer under 60 år

  • medisinsk behandling og attføring må være utprøvd

  • vedkommende må ha et betydelig arbeidspotensiale i behold

  • en må konkret kunne angi hvilke endringer en venter seg i f.eks. den medisinske tilstanden eller på arbeidsmarkedet

  • korttidspensjonen må følges opp av trygdekontor i nært samarbeid med arbeidskontor, lege og sosialkontor.

Flertallet av høringsinstansene til NOU 1990:17 stilte seg positive til innføringen av en korttidspensjon, men mange hadde betenkeligheter. En gjennomgående innvending var at forslaget i realiteten ikke innebar noe nytt i forhold til gjeldende adgang til å revidere uførepensjonssaker. Flere hevdet at ordningen kunne medføre kortere attføringsperiode og tidligere uførepensjonering, og at den kunne tjene som en inngangsport til uførepensjon og øke tallet på uførepensjonister. Innvendingene omhandlet også økende ressursbehov og administrative kostnader ved en ny ordning.

Mange høringsinstanser påpekte de positive effektene korttidspensjon kunne ha ved at det tilførte uførepensjonsordningen fleksibilitet. Tidsbegrenset uføretrygd kan ha en positiv psykologisk virkning på framtidig arbeidsevne, samtidig som varighetskravet blir nedtonet. Flere brukerorganisasjoner mente at dagens ordning førte til passivitet og kamuflerte en uønsket utestenging fra arbeidslivet, noe korttidspensjon kunne bøte på. På den annen side kunne revurdering medføre usikkerhet for den enkelte.

Sosialdepartementet kom etter høringsrunden til at det ikke var opplagt at korttids uførepensjon ville medføre færre uførepensjonister fordi det kunne oppfattes som en enklere vei inn i uførepensjonsordningen. Avgrensningen til attføring var vanskelig og at flere ville nødvendigvis ikke komme i arbeid etter1-3 år med uførepensjon. En konkluderte på bakgrunn av høringsuttalelsene og presiseringen av de medisinske vilkår som ble vedtatt i 1991 at korttidspensjon ikke burde innføres. Å innføre en korttidspensjon samtidig som vilkårene for uførepensjon generelt skjerpes, ble sett på som uheldig. Innstrammingen fører også til at færre er aktuelle for en korttidspensjon enn det som var tenkt i utredningen.

I Sverige har en mulighet til å yte sjukbidrag istedenfor uførepensjon dersom sykdommen er av langvarig, men ikke varig karakter (ett til tre år). I tillegg er det et vilkår at yrkesrettet attføring ikke anses som aktuelt den nærmeste tiden. Stønadsutmålingen er den samme som for uførepensjon. Avgang fra sjukbidrag skjer oftest til uførepensjon, men etter ny vurdering og søknad. Det er vel 360 000 som mottar uførepensjon i Sverige, mens knapt 44 000 mottar sjukbidrag (1999). Denne ordningen blir mindre og mindre benyttet, og et nytt regelverk som skal erstatte dagens ordning er under arbeid.

I Nederland ble uførepensjonen gjort tidsbegrenset i 1993 (se kap 8). Alder og uføregrad bestemmer varigheten, men første revurdering er etter ett år. Stønaden kan forlenges etter søknad, endres eller vedkommende kan friskmeldes etter 5 år. De som allerede hadde uførepensjon eller hadde fylt 50 år ved utgangen av juli 1993 omfattes ikke av tidsbegrensningen. Evalueringer viser at systemet i store trekk fungerer etter hensikten. Det er flere som fikk avslag på uførepensjonssøknaden og gjennomsnittlig uføregrad er lavere enn tidligere.

11.9.1 Tidsbegrenset innvilgelse i alle uføresaker

Ved å innføre en tidsbegrenset uførestønad vil en måtte legge større vekt på den enkeltes arbeidsevne. Uførepensjon vil ikke uten videre ses som en varig inntektskilde fram til alderspensjon, men som en fleksibel ytelse en kan ha behov for i større eller mindre grad, i kortere eller lengre perioder.

En tidsbegrenset uførestønad vil fjerne varighetspreget i dagens uførepensjon og bidra til større aktivitet og arbeidsinnsats. Samtidig kan det medføre økonomisk utrygghet. En endring som innebærer regelmessig revurdering av uførepensjonssaker medfører et betydelig løpende merarbeid for trygdeetaten ved behandling av uførepensjonssaker. En ikke ubetydelig del av uførepensjonistene er dessuten varig uføre og har ikke mulighet til å arbeide. Disse vil fortsatt fylle vilkårene for rett til uførepensjon, og det kan synes lite hensiktsmessig å bruke ressurser på revisjon av slike saker. Periodiske revurderinger vil også medføre store belastninger for 100 prosent uføre som ikke har utsikter til forbedret helse.

Personer som er 100 prosent uføre og ikke har utsikter til økt arbeidsevne må fortsatt få en varig ytelse som gir økonomisk trygghet og forutsigbarhet. Utvalget vil derfor beholde uførepensjonsordningen som den er i dag for denne gruppen varig uføre. Dette betyr imidlertid ikke at personer som mottar uførepensjon ikke skal motiveres til å delta i arbeidslivet, og at uførepensjonen skal tas opp til ny vurdering dersom det skjer endringer i helsetilstand og funksjonsevne.

Varig uførepensjon skal som hovedregel være forbeholdt personer som ikke har arbeidsevne. Det er likevel ikke nødvendigvis slik at alle som er 100 prosent uføre skal tilkjennes varig uførepensjon. I dag har om lag en av fire uførepensjonister inntekt ved siden av 100 prosent pensjon, selv om 70 prosent av disse har inntekter tilsvarende ½ G eller mindre. I de tilfeller hvor det er utsikt til bedret helsetilstand er en tidsbegrenset uførestønad rett ytelse. Medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring må være prøvd før varig uførepensjon tilstås, med mindre dette anses ikke å være hensiktsmessig.

11.9.2 Kombinasjonsmodell - Tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon

Sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon følger etter hverandre i tid, og innvilges på nærmere bestemte vilkår når en ikke kan friskmeldes. I de mest opplagte uførepensjonssakene går personen direkte fra sykepenger og over på uførepensjon. I de øvrige tilfellene vil det være aktuelt med attføringspenger eller rehabiliteringspenger. Rehabiliteringspenger innvilges når vedkommende fortsatt er under aktiv behandling og det er utsikt til bedring av arbeidsevnen. Først når det er klart at arbeidsevnen er varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, er det aktuelt med uførepensjon. I praksis viser det seg at en del personer »faller mellom» de to ytelsene. De har ikke rett til rehabiliteringspenger fordi de ikke er under aktiv behandling med utsikt til bedring. Samtidig er det usikkert om sykdommen vil være så langvarig at de har rett til uførepensjon. Denne gruppen kan være aktuell for en tidsbegrenset uførestønad heller enn varig uførepensjon.

En eventuell tidsbegrenset uførestønad må avgrenses mot varig uførepensjon, da ytelsen vil omfatte deler av dem som i dag tilstås uførepensjon. Ordningen kan avgrenses til dem som antas å ha en ikke ubetydelig potensiell arbeidsevne i behold eller hvor framtidig arbeidsevne er usikker. Innføringen av en midlertidig uførestønad er ikke til hinder for fortsatt vektlegging av å forbedre reglene for revisjon av den varige uførepensjonen slik at også disse stønadsmottakerne kan motiveres til økt arbeidsinnsats.

Forslag til utforming av tidsbegrenset uførestønad: 1. Vilkår om at ytterligere behandling og attføring ikke ventes å gi resultater på kort sikt

Det må foretas en avgrensning mot rehabiliteringspenger og attføringspenger. Så lenge stønadsmottakeren har rehabiliteringspenger eller attføringspenger vil fokus være rettet mot tiltak som skal gjøre det mulig å komme tilbake til arbeid. Ved overgangen til en tidsbegrenset uførestønad vil perspektivet bli noe annerledes. Muligheten til økt aktivitet vurderes på lengre sikt og er mer usikkert. Dersom en ønsker å ivareta arbeidslinja best mulig må ordningen utformes slik at overgangen til den midlertidige uførestønaden ikke skjer for tidlig. Samtidig er det viktig at regelverket harmoniseres slik at en får smidige overganger mellom ytelsene.

2. Sykdomsvilkår

En stor del av de som i dag innvilges uførepensjon har en sykdomstilstand hvor det knytter seg en viss grad av usikkerhet til varigheten av funksjonsnedsettelsen. Målgruppen for tidsbegrenset uførestønad vil i hovedsak være de som i dag tilstås uførepensjon ut fra en usikker vurdering av varighet og omfang av funksjonsnedsettelsen som følger av sykdommen. Det foreligger ingen opplagte forhold som taler for å innføre lavere krav til årsakssammenheng enn det som gjelder for varig uførepensjon. På denne bakgrunn kan følgende kriterier legges til grunn:

  • det settes ikke krav om at lidelsen og funksjonsnedsettelsen skal være varig

  • det kan ikke gis noen konkrete tidsangivelser for bedring

  • lidelsen må medføre en funksjonsnedsettelse som er av en slik art og grad at den utgjør hovedårsaken til den nedsatte arbeids- og inntektsevnen.

3. Arbeidsevne

Erfaringer fra tidligere revisjonsarbeid viser at det er en fare for at en midlertidig uførestønad kan bli en passiv venteytelse før uførheten blir så åpenbar at varig uførepensjon kan innvilges. Det er derfor mye som taler for at en bør følge opp forslaget i NOU 1990:17, der ytelsen forbeholdes tilfeller hvor en antar at det med tiden skjer bedring av arbeidsevnen. En kan ikke se at det foreligger forhold som taler for å innføre et lavere krav til graden av funksjonsnedsettelse enn i dagens ordning. Det foreslås at følgende kriterier legges til grunn:

  • søkerens arbeidsevne må for tiden være nedsatt med minst 50 prosent

  • for personer som på søknadstidspunktet er 100 prosent uføre må det med rimelighet kunne forventes at det med tiden vil skje endringer som kan medføre en bedring av arbeidsevnen.

4. Aldersvilkår

Det er lite som taler for å utelukke bestemte aldersgrupper fra en midlertidig uførestønad. Hver sak må vurderes konkret, og søkerens alder kommer inn som et av flere forhold som må vektlegges i vurderingen. I praksis antas at ytelsen som regel vil være mest aktuell for yngre personer. Det bør være et førende prinsipp at jo yngre søkeren er, desto viktigere er det å vurdere midlertidig uførestønad heller enn varig uførepensjon. Følgende kriterier kan legges til grunn:

  • det innføres ikke andre aldersgrenser enn for uførepensjon, men jo yngre søkeren er desto viktigere er det å vurdere om midlertidig uførestønad kan være aktuelt

5. Utmåling

I tråd med forslaget i NOU 1990:17 kan ytelsen utmåles på samme måte som varig uførepensjon. Dette vil forhindre at medlemmer søker seg over i den varige ytelsen av økonomiske grunner. Å gi en høyere ytelse i den midlertidige ytelsen synes også urimelig ved at varig syke får lavere ytelser enn de som har lidelser av mindre varig art.

  • Ytelsen bør beregnes på samme måte som uførepensjon.

6. Varighet og revurdering

Tidsbegrensningen bør ikke være for bastant, men gi et viss rom for variasjoner tilpasset den enkelte sak og mulighet til forlengelse. Av administrative hensyn bør det ikke legges opp til hyppige revisjoner. Dette gjelder også mht at stønadsmottakeren bør ha en viss økonomisk forutsigbarhet. Vilkårene for å få ytelsen tilsier dessuten at søkeren på innvilgelsestidspunktet er i en situasjon uten særlig bevegelse når det gjelder utsikter til bedring. Revisjoner innebærer et ikke ubetydelig arbeid for trygdeetaten, revisjonshyppigheten bør avstemmes i forhold til de resultatene en kan forvente. Ytelsen bør administreres fleksibelt slik at det blir enkelt å endre størrelsen på ytelsen eller veksle mellom stønad og arbeidsliv. Følgende kriterier foreslås:

  • ytelsen tilstås for perioder fra ett til fire år avhengig av den enkelte sak

  • retten til ytelsen tas opp til ny vurdering ved eventuelle endringer i de forhold som lå til grunn for vedtaket

  • etter revisjon kan ytelsen opphøre, forlenges, endres, eller stønadsmottakeren kan gå over på varig uførepensjon.

7. Veivising i forbindelse med innvilgelse

Det må gis generell informasjon til søkeren i forbindelse med at ytelsen innvilges. Det er spesielt viktig å få fram fleksibiliteten i ordningen, slik at eventuell frykt for å forsøke seg i arbeid reduseres. Det ble foreslått i NOU 1990:17 at trygdekontoret gjennom tett kommunikasjon med søkeren, allerede i saksforberedelsen burde motivere til fleksibilitet, og at det i vedtaket kom klart fram hvilke forhold en ventet kunne endres. Dette er en del av trygdeetatens veiviserrolle. Følgende momenter er viktige her:

  • utøving av veiviserrollen er en viktig del av trygdekontorets saksforberedelse

  • vedtaket skal utformes slik at det kommer klart fram hva som forventes av bedret arbeidevne over tid.

8. Løpende oppfølging etter vedtak

Erfaringen viser at en passiv periode på noen år kan føre til at stønadsmottakeren mister kontakten med yrkeslivet. Det er derfor viktig at personer som tilstås tidsbegrenset uførestønad følges opp på en tilfredsstillende måte. Oppfølgingen må tilpasses den enkelte og skje i samarbeid med arbeidsmarkedsetat, ev. arbeidsgiver, sosialetat og lignende. Medvirkning fra arbeidsmarkedsetat er en viktig forutsetning for å få et yrkesrettet perspektiv på tidsbegrenset uførestønad. Det bør derfor utarbeides tverrfaglige rutiner som kan sikre god oppfølging av disse sakene. Etablering av nettverksgrupper kan også være et godt virkemiddel for å unngå passivisering av stønadsmottakerne. En foreslår følgende:

  • det utarbeides rutiner som sikrer god oppfølging av personer som er innvilget tidsbegrenset uførestønad

  • det utarbeides oppfølgingsopplegg i samarbeid med arbeidstaker, arbeidsgiver, arbeidsmarkedsetat, ev. sosialetat eller andre gitt forholdene i den enkelte sak

11.9.3 Tidsbegrenset uførestønad og revurdering av uførepensjonister

I en kombinasjonsmodell skal varig uførepensjon forbeholdes de som har en varig funksjonsnedsettelse. Forslaget om tidsbegrenset uførestønad skal omfatte de som antas å ha en ikke ubetydelig potensiell arbeidsevne i behold og de som har utsikt til bedring over tid.

Revurdering av personer som allerede er innvilget uførepensjon er en stor og krevende operasjon som vil legge beslag på store ressurser. Erfaringene fra tidligere revurdering i regi av trygdeetaten viser at resultatene i form av antall personer med økt arbeidsinnsats ikke står i forhold til ressursene som er brukt. På den annen side har erfaringer fra Nederland vist at revurdering kan gi gode resultater, særlig i de yngre aldersgruppene. En mulighet er avgrense revurderingen til personer under en viss alder, og til personer som har vært uførepensjonister i under et gitt antall år. Da kan revurderingen omfatte de av uførepensjonistene som med størst sannsynlighet vil ha mulighet til og motivasjon til å komme tilbake i arbeid.

Avgrenses revurdering til personer i alderen 18-50 år med under 10 år som uførepensjonister, vil vel 41 700 personer omfattes, dvs vel 16 prosent av alle uføre. Innskrenker en varighetskravet til fem år, omfatter dette vel 18 200 personer som tilsvarer vel 7 prosent av alle uførepensjonistene. Setter en øvre aldersgrense til 55 år vil revurderingen omfatte hhv. 24 prosent (vel 65 500 personer) med ti års varighet og 11 prosent (rundt 30 400 personer) med fem års varighet. Avhengig av hvilke kriterier en velger, vil så mellom 7 og 24 prosent av alle uførepensjonister revurderes. Dersom en i tillegg stiller krav om at revurderingen skal forbeholdes personer som ikke har 100 prosent uførepensjon, blir andelen som er aktuelle for revurdering betydelig redusert. Antall personer reduseres da til mellom 12 200 og 6 500 personer med 50 år som aldersgrense, og mellom 20 250 og 11 300 personer med aldersgrense 55 år etter inntil hhv. 5 og 10 år som uførepensjonister.

Revurdering av personer som allerede har fått innvilget uførepensjon med sikte på mulig overgang til ny stønadsordning vil kreve lovendring. I dag er det anledning til å vurdere uførepensjonen på nytt dersom det skjer endringer i ervervsevne eller lignende. Videre må en sette av betydelige ressurser i trygdeetaten. Motivasjon hos den enkelte og arbeidstilbud er også avgjørende for om revurderingen lykkes. Det synes hensiktsmessig å benytte funksjonsvurderinger til dette formål (jf. pkt.10.3).

Utvalget har vurdert om uførepensjonssøkere over en viss alder bør tilkjennes varig uførepensjon fordi det er lite sannsynlig at de kommer tilbake i jobb. Uførepensjonister over 50 år utgjør om lag 70 prosent av alle uførepensjonister, mens gruppen over 60 år omfatter om lag 36 prosent av alle uførepensjonistene (1998). Tallene er om lag de samme dersom en kun ser på personer som er 100 prosent uføre over 50 år (1998). Dette tilsier at en avgrenser tallet på potensielle mottakere av den tidsbegrensede stønaden betraktelig dersom den ikke omfatter personer over 50 år. Sett i sammenheng med at det er en politisk målsetting å utsette pensjoneringstidspunktet og stimulere eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid synes det ikke riktig å sette en absolutt aldersgrense for tidsbegrenset uførestønad. Sett i lys av at nordmenn lever stadig lengre og at helsetilstanden til befolkningen er bedret over tid, synes en slik aldersgrense uhensiktsmessig. En bør vurdere potensialet for å komme tilbake i arbeid og/eller øke arbeidsinnsatsen i hvert tilfelle, der alder blir en av flere faktorer som inngår i den individuelle vurderingen.

Dersom stønadstiden med rehabiliteringspenger utvides(jf. pkt. 11.6), kan det være fare for at personer med helsesvikt og redusert funksjonsevne forblir i stønadsapparatet i årevis uten permanent avklaring av egen situasjon. Siden en av forutsetningene for tidsbegrenset uførestønad er at ytterligere rehabilitering og attføring ikke synes hensiktsmessig for tiden, er det også en fare for at den tidsavgrensede ytelsen blir preget av passivitet og kun fungerer som en ventestasjon før varig uførepensjon kan innvilges. Det er derfor viktig at hver enkelt stønadsmottaker følges opp av trygdeetaten, arbeidsgiver (for de som har et arbeidsforhold) og/ eller arbeidsmarkedsetat (for de som ikke har et arbeidsforhold). Individuelle oppfølgingsplaner med spesifisering av hvilke endringer en forventer skal inntreffe er et stikkord her.

Økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til reaktiviseringsarbeidet

Rikstrygdeverket har beregnet kostnader og mulige innsparinger knyttet til reaktivisering av tilstått uførepensjon. Erfaringer fra reaktiviseringsprosjektene der trygdeetaten har forsøkt å tilbakeføre personer til yrkeslivet har vist at store ressurser må settes inn i arbeidet dersom dette arbeidet skal lykkes. Rikstrygdeverket antar at cirka 100 timer per uførepensjonist er et realistisk anslag dersom en skal lykkes med å tilbakeføre personer til yrkeslivet.

Det anslås anslår at hver uførepensjonist som blir tilbakeført til arbeid vil innebære en innsparing på ca. kroner 110 000 per år og beregner nåverdien av dette til å være mellom 300 000 og 2 000 000 avhengig av hvor lenge den tidligere uførepensjonisten forventes å være ute av ordningen 5. Tabell 11.2 viser økonomiske konsekvenser ved ulike alternativer for hvor stor andel som tilbakeføres i arbeid. En tilbakeføring på 4-5 prosent anses av Rikstrygdeverket for å være mest realistisk ut fra erfaring med tilsvarende prosjekter.

Tabell 11.2 Beregning av administrative kostnader og mulige innsparinger gitt ulike forutsetninger. Mill. kroner

Antall uførep. Som revurderes Kostnader per uførepensjonist* Adm. kostn. Andel som tilbakeføres Beregnet nåverdi av bruttoinnsparing Nåverdi netto
Forutsettes ute av ordningen i 25 år
20 250 0,025 506 4 % 1.345 839
6 500 0,025 162 5 % 540 378
20 250 0,025 506 12 % 4.035 3 529
6 500 0,025 162 13 % 1.403 1 241
Forutsettes ute av ordningen i 10 år
20 250 0,025 506 4 % 722 216
6 500 0,025 162 5 % 290 128
20 250 0,025 506 12 % 2.167 1 661
6 500 0,025 162 13 % 754 592
Forutsettes ute av ordningen i 3 år
20 250 0,025 506 4 % 255 -251
6 500 0,025 162 5 % 102 -60
20 250 0,025 506 12 % 764 258
6 500 0,025 162 13 % 266 104

*: Beregnet ut fra at et årsverk koster kr. 400.000,- og 1.600 arbeidstimer per årsverk.

Kilde: Rikstrydeverket

Beregningene tar ikke hensyn til at dersom den ekstra ressursinnsatsen skal tas fra trygdeetaten må det regnes med restanseoppbygging, og at annet oppfølgingsarbeid må reduseres. Forutsetningen om 100 timer per uførepensjonist innebærer at mellom 500 og 1.200 årsverk bindes opp i arbeid med reaktiviseringen. For øvrig vises det til punkt 11.7 – yrkesrettet attføring.

11.9.4 Utvalgets anbefaling

Personer med varige sykdomstilstand som er 100 prosent arbeidsufør uten utsikt til bedring må etter utvalgets oppfatningvære sikret varige ytelser som sikrer en viss levestandard og økonomisk grunntrygghet over tid. For personer der framtidig arbeidsevne er usikker foreslår utvalgetat disse tilkjennes en tidsbegrenset uførestønad dersom ytterligere behandling eller attføring ikke forventes å gi resultater på kort sikt. Personer som er mindre enn 100 prosent ufør anses som hovedregel å være i denne gruppen.

Følgende vilkår foreslås å gjelde for den tidsbegrensede uførestønaden:

  1. Det foreligger en sykdomstilstand som hovedårsak for funksjonsnedsettelse på minst 50 prosent

  2. For personer som på søknadstidspunktet er 100 prosent ufør må det med rimelighet kunne forventes at det med tiden vil skje endringer som kan medføre en bedring av arbeidsevnen

  3. Ytelsen beregnes på samme måte som uførepensjon

  4. Ytelsen tilstås for en tidsbegrenset periode, om nødvendig i inntil fire år.

  5. Ytelsen tas opp til ny vurdering dersom det skjer endringer i de forhold som lå til grunn for vedtaket. Ved fornyet vurdering av tidsbegrenset uførestønad gjelder ikke vilkåret om 50 prosent funksjonsnedsettelse

  6. Vedtaket skal følges opp gjennom en oppfølgingsplan

Utvalget foreslår videre en begrenset revurdering av uførepensjonen til personer som har mottatt uførepensjon i mindre enn 5 år. I første omgang foreslås at revurderingen begrenses til uførepensjonister under 50 år med en uføregrad lavere enn 100 prosent. Etter at det er høstet erfaringer bør revurderingen vurderes til å gjelde personer under 40 år med 100 prosent uførepensjon. I motsetning til opplegget 1994 til 1996 bør revurderingen denne gang ikke baseres på frivillighet

Fotnoter

1.

Lav inntekt er her definert som inntekt etter skatt per forbruksenhet under halvparten av medianinntekten.

2.

Det er registrert en vekst i antall mottakere av attføringspenger første halvår 2000, en vekst som startet høsten 1999.

3.

AFP modellen er i praksis dagens ordning uten fribeløp, ventetid og avrunding av uføregrad.

4.

Dette skyldes problemene med å beregne virkningen for personer som har fått fastsatt gradert uførepensjon på annet grunnlag en arbeidsevne målt i forventet inntekt – altså hjemmeværende og kombinert yrkesaktive og hjemmeværende.

5.

Anslaget på 300.000 forutsetter 3 år ute av ordningen, anslaget på 2 mill. forutsetter 45 år ute av ordningen.

Til dokumentets forside