NOU 2000: 27

Sykefravær og uførepensjonering— Et inkluderende arbeidsliv

Til innholdsfortegnelse

3 Folketrygdens stønadsordninger ved sykdom og uførhet

3.1 Stønadsordningene

Folketrygdens stønadsordninger skal sikre økonomisk trygghet ved inntektstap som følge av sykdom og uførhet. Folketrygden kan også dekke konkrete ekstrautgifter som skyldes sykdom, uførhet eller funksjonshemning og ekstrautgifter i forbindelse med attføring og tilbakeføring til arbeid. Videre skal folketrygdens stønadsordninger bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp, og mellom grupper. Den enkelte skal i størst mulig grad settes i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Forholdene må derfor legges til rette for at de som har mulighet for det kan delta i arbeidslivet. Samtidig må de som ikke kan delta i inntektsgivende arbeid sikres rimelig inntekt og levekår.

Sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger er ytelser ved midlertidig fravær fra arbeidslivet på grunn av sykdom hvor målet er at stønadsmottakeren skal tilbake i jobb. Uførepensjon er kompensasjon for varig arbeidsuførhet.

Sykepenger kan ytes i inntil ett år. De 16 første dagene dekkes av arbeidsgiver (arbeidsgiverperiode). Dersom stønadsmottakeren fortsatt er minst 50 prosent arbeidsufør etter ett år med sykepenger og er under aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen, kan det ytes rehabiliteringspenger. Rehabiliteringspenger ytes som hovedregel i inntil ett år, men kan forlenges i spesielle tilfeller. Attføringspenger er stønad i forbindelse med yrkesrettet attføringstiltak, i ventetid på attføringstiltak og i ventetid etter avsluttet yrkesrettet attføring. Dersom yrkesrettet attføring ikke fører til at stønadsmottakeren kommer tilbake i arbeid og inntektsevnen/arbeidsevnen er varig nedsatt med minst 50 prosent, kan vedkommende tilstås uførepensjon.

Boks 3.1 Sykepenger

Sykepenger skal dekke inntektstap i forbindelse med sykdom. Arbeidsgiver betaler som hovedregel sykepenger (sykelønn) de første 16 fraværsdagene. Personer med kroniske lidelser kan få sykepenger fra folketrygden fra 1. fraværsdag. Det er spesielle regler for selvstendige næringsdrivende, frilansere og personer som midlertidig er ute av arbeid.

For å få sykepenger fra folketrygden må en ha inntekt på 0,5 G (24 545 per år). Det ytes ikke sykepenger fra folketrygden for inntekter over 6 G, men mange arbeidstakere har avtale om full lønn under sykdom. Det kan ytes graderte sykepenger ned til 20 prosent.

Arbeidstaker har mulighet til å bruke egenmelding i inntil 3 dager. Arbeidsgiver kan kreve sykmelding fra lege for fravær over 3 dager. Arbeidstakeren kan miste retten til å få sykepenger på grunnlag av egenmelding når vedkommende i løpet av 12 måneder har hatt 4 egenmeldinger uten å legge fram legeerklæring. Ved sykmelding utover 8 uker skal det foreligge en utvidet legeerklæring (sykmelding II). Etter 12 uker skal trygdekontoret fatte særskilt, skriftlig vedtak om fortsatt rett til sykepenger. Samtidig skal trygdekontoret vurdere om det er behov for tiltak i tillegg til medisinsk behandling for at den sykmeldte skal komme tilbake i arbeid.

Trygdekontoret kan be arbeidsgiver om en redegjørelse for mulige tiltak på arbeidsplassen for at den sykmeldte skal komme tilbake i arbeid. Det kan ytes sykepenger under arbeidstrening/aktivisering på arbeidsplassen i inntil 12 uker (aktiv sykmelding).

Det kan ytes sykepenger under yrkesrettet attføring. Dersom den sykmeldte ikke medvirker til behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring, kan trygdekontoret stoppe sykepengene. For personer som av helsemessige grunner ikke kan gå tilbake til tidligere arbeid, men som er arbeidsfør i forhold til annet arbeid, kan det ytes sykepenger i inntil 12 uker. Det er en forutsetning at vedkommende er tilknyttet arbeidskontoret som arbeidssøker.

Sykepenger kan ytes i til sammen 52 uker. For å opparbeide ny sykepengerett, må en ha vært helt arbeidsfør i 26 uker.

Boks 3.2 Rehabiliteringspenger

Rehabiliteringspenger tilstås når en person fortsatt er arbeidsufør ved utløpet av sykepengeperioden. Personer som ikke har vært yrkesaktive kan få rehabiliteringspenger dersom det kan dokumenteres at de har vært arbeidsuføre i ett år. Det er et vilkår for rehabiliteringspenger at arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom og at stønadsmottakeren er under aktiv behandling/rehabilitering med utsikt til bedring av arbeidsevnen. Tidsbegrenset arbeidstrening er likestilt med behandling.

Rehabiliteringspenger ytes som hovedregel i inntil ett år, men kan forlenges i særskilte tilfeller. I forbindelse med tilbakeføring til arbeid kan rehabiliteringspenger graderes ned til 20 prosent. Det kan også ytes rehabiliteringspenger i en begrenset periode før attføring settes i verk.

Rehabiliteringspenger beregnes etter samme regler som uførepensjon. Det er vedtatt nye beregningsregler.

Boks 3.3 Attføringspenger

Attføringspenger ytes i forbindelse med yrkesmessig attføringstiltak som er nødvendig og hensiktsmessig for at stønadsmottakeren skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Det kan også ytes attføringspenger i ventetid før yrkesrettet attføringstiltak settes i verk, i ventetid under attføring og i ventetid på høvelig arbeid etter avsluttet attføring.

Attføringspenger kan ytes fra fylte 19 år.

Det er vilkår for å få ytelser under yrkesrettet attføring at stønadsmottakeren har nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, eller vesentlig innskrenkede muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. For å ha krav på attføringspenger, er det vilkår at inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten.

Det kan videre ytes attføringsstønader til dekning av konkrete ekstrautgifter i forbindelse med gjennomføringen av attføringsopplegg. Slike stønader kan ytes fra fylte 16 år.

Attføringspengene beregnes etter samme regler og utgjør samme beløp som stønadsmottakerens eventuelle uførepensjon. Det er vedtatt nye beregningsregler for attføringspenger.

Boks 3.4 Uførepensjon

Uførepensjon ytes til personer mellom 18 og 67 år når arbeidsevnen er varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Den medisinske lidelsen må ha medført en varig funksjonsnedsettelse av en slik grad at den utgjør hovedårsaken til nedsettelsen av inntektsevne/arbeidsevnen. Videre er det vilkår for uførepensjon at stønadsmottakeren har gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring. Ved vurdering av hvor mye inntektsevnen er nedsatt skal inntektsmulighetene i et hvert arbeid som vedkommende kan utføre sammenlignes med de inntektsmulighetene som vedkommende hadde før sykdommen eller skaden oppsto. Hjemmearbeidende har krav på uførepensjon dersom evnen til å utføre arbeid i hjemmet er varig nedsatt med minst halvparten.

Uførepensjonen graderes (mellom 50-100 prosent) når inntektsevnen/arbeidsevnen er delvis nedsatt. Uførepensjonister kan ha inntekt på inntil 1 G (friinntekt) før uførepensjonen revurderes. I forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsats kan uførepensjonen graderes helt ned til 20 prosent. Uførepensjonister som prøver seg i arbeid beholder retten til innvilget pensjon i inntil 3 år.

Uførepensjonen består av grunnpensjon og tilleggspensjon og/eller særtillegg. Grunnpensjonen beregnes på grunnlag av trygdetid, og reduseres forholdsmessig når pensjonisten har kortere trygdetid enn 40 år. Tilleggspensjonen beregnes på grunnlag av opptjente pensjonspoeng og framskrevne pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år. Tilleggspensjonen reduseres forholdsmessig når pensjonisten er godskrevet pensjonspoeng for færre enn 40 år. Personer som ikke har opptjent tilleggspensjonsrettigheter får minstepensjon (grunnpensjon og særtillegg). Personer som er født uføre eller blitt uføre før fylte 26 år har krav på garantert tilleggspensjon, beregnet på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng. Det kan ytes ektefelletillegg og barnetillegg til uførepensjon.

3.2 Inngangsvilkårene

3.2.1 Inngangsvilkår knyttet til sykdom og uførhet

Sykdom, skade eller lyte er kriterier for tildeling av ytelsene (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon) 1. Det forutsettes at det foreligger erklæring/attestasjon fra lege. Egenmeldingsperioden for sykepenger er et unntak.

Felles for ytelsene er at det skal være en (årsaks)sammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeidsevne. Det er presisert i regelverket at andre typer problemer for eksempel av sosial eller økonomisk karakter ikke gir rett til sykepenger, rehabiliteringspenger eller uførepensjon. Videre er de medisinske inngangsvilkårene noe forskjellige for de ulike ordningene.

Kravet til arbeidsuførhet er størst for uførepensjon. Det er vilkår om at inntektsevnen eller arbeidsevnen skal være varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Det presiseres i loven at den medisinske lidelsen skal være »vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis». Den medisinske lidelsen skal videre ha medført en varig funksjonsnedsettelse av en slik art og grad at den utgjør hovedårsaken til nedsettelsen av inntektsevnen/arbeidsevnen. Videre er det et vilkår at søkeren skal ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring før uførepensjon kan tilstås.

For å få rehabiliteringspenger er det krav om at stønadsmottakeren er under behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. Det kan også ytes rehabiliteringspenger i en begrenset periode før et yrkesrettet attføringstiltak blir satt i verk. For å ha krav på ytelser under yrkesrettet attføring må sykdom, skade eller lyte ha ført til varig nedsatt evne til å utføre inntektsgivende arbeid, eller vesentlig innskrenket mulighet til å velge yrke eller arbeidsplass. Attføringspenger ytes når inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten.

Det er krav om minst 50 prosent nedsatt inntektsevne for å få rehabiliteringspenger og attføringspenger, mens sykepenger kan tilstås ved delvis arbeidsuførhet/inntektstap helt ned til 20 prosent. Rehabiliteringspenger kan også ytes i en begrenset periode i forbindelse med gjenopptak av arbeid. De kan da graderes ned til 20 prosent.

3.2.2 Krav om tidligere inntekt

For å få sykepenger er det krav om yrkesdeltakelse på sykmeldingstidspunktet. Bare unntaksvis kan det ytes sykepenger når en person har vært ute av arbeid i en kortere periode.

1. januar 1999 ble minstegrunnlaget for rett til sykepenger fra folketrygden hevet fra 0,5 G til 1,25 G på årsbasis. Hevingen av minstegrunnlaget innebar at en måtte ha en inntekt på nærmere 60 000 kroner per år for å ha krav på sykepenger. Begrunnelsen for hevingen var at minsteinntekten for sykepenger burde være på samme nivå som minsteinntekten for rett til dagpenger under arbeidsløshet. Hevingen av minstegrunnlaget ble kritisert fordi det rammet personer med lavest inntekter, blant annet deltidsarbeidende kvinner. Fra 1. januar 2000 er minsteinntektsgrensen satt ned igjen til tidligere nivå (0,5 G).

Rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon kan også ytes til personer som ikke har vært yrkesaktive. For å få rehabiliteringspenger uten tidligere å ha mottatt sykepenger, må det dokumenteres at vedkommende har vært arbeidsufør i ett år.

Uførepensjon kan ytes til hjemmearbeidende som er minst 50 prosent varig arbeidsuføre i forhold til arbeid i hjemmet. Også andre som ikke har vært yrkesaktive kan få uførepensjon. Det gjelder blant annet personer som er født ufør eller blitt ufør i ung alder.

3.3 Kompensasjonsnivå

Sykepenger

Sykepenger ytes med 100 prosent kompensasjon for tap av arbeidsinntekt inntil 6 G (G = 49 090 kroner per 1. mai 2000) i inntil ett år. Det vil si at alle med inntekt inntil 294 540 kroner har full lønn under sykdom. Mange arbeidstakere har avtale med arbeidsgiver om full lønn utover 6 G. Statsansatte har tariffavtale om full lønn under sykdom og kommunalt ansatte har avtaler om full lønn i hele eller deler av sykepengeperioden. Dette gjelder også for en stor del arbeidstakere i privat virksomhet, særlig blant funksjonærer. Retten til full lønn under sykdom følger i privat sektor vanligvis av individuelle eller bedriftsinterne ansettelsesavtaler og i liten grad av tariffavtaler. I den grad det er tariffavtaler, gir disse bare rett til full lønn i 3 måneder. Privat ansatte uten avtale utgjør om lag 1/3 av alle arbeidstakere.

Selvstendig næringsdrivende får sykepenger med 65 prosent av sykepengegrunnlaget fra 15. fraværsdag, men kan tegne forsikring i folketrygden for å sikres full kompensasjon fra første dag.

Rehabiliteringspenger og attføringspenger

Rehabiliteringspenger og attføringspenger beregnes i dag etter samme regler som eventuell framtidig uførepensjon og utgjør mellom 50 og 60 prosent av tidligere inntekt. Det kan ytes behovsprøvet forsørgingstillegg til rehabiliteringspenger og attføringspenger.

Det er vedtatt å endre beregningsreglene for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Omleggingen vil innebære en forenkling og løsriving fra pensjonsberegningen og skal markere at rehabiliteringspenger og attføringspenger er korttidsytelser. Inntekten i tiden før arbeidsevnen/inntektsevnen ble nedsatt skal legges til grunn ved beregning av ytelsene. Kompensasjonsgraden i de nye beregningsreglene er satt til 66 prosent av beregningsgrunnlaget. Minstestønadsnivået vil bli hevet fra 1 G til 1,6 G. Skatte- og avgiftsreglene vil samtidig bli endret og rehabiliteringspenger og attføringspenger vil bli pensjonsgivende inntekt. De behovsprøvde forsørgingstilleggene vil bli erstattet av et fast barnetillegg.

Uførepensjon

Uførepensjonen beregnes på grunnlag av trygdetid, opptjente pensjonspoeng og framtidige pensjonspoeng som beregnes til og med det året stønadsmottakeren fyller 66 år. Uførepensjonen utgjør samme nivå som den alderspensjonen stønadsmottakeren ville ha fått dersom vedkommende hadde fortsatt i arbeid fram til pensjonsalderen. Personer uten pensjonsopptjening eller lav opptjening får minstepensjon. Et unntak er personer som er født uføre eller har blitt uføre før fylte 26 år som får beregnet garantert minste tilleggspensjon på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng. Personer som har hatt ulønnet omsorgsarbeid for små barn eller andre pleietrengende kan få godskrevet inntil 3 pensjonspoeng per år med omsorgsarbeid. Uførepensjonister kan få behovsprøvet forsørgingstillegg for ektefelle og barn.

Personer med lave inntekter får relativt sett mer i pensjon enn personer som har hatt høy inntekt. Dette skyldes at det bare er inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet som er fullt pensjonsgivende. Mellom 6 G og 12 G er 1/3 av inntekten pensjonsgivende, mens inntekt over 12 G ikke er pensjonsgivende.

Et av målene i folketrygdens formålsparagraf er at folketrygden skal bidra til utjevning av levekår mellom grupper av personer. Balansen mellom fordelingshensyn og forsikringshensyn har vært ansett som viktig for å opprettholde den allmenne oppslutningen om folketrygden, og for den enkeltes motivasjon til yrkesdeltakelse.

Figur 3-1 Pensjonsgivende inntekt og uførepensjon (for enslig pensjonist).

Figur 3-1 Pensjonsgivende inntekt og uførepensjon (for enslig pensjonist).

Figur 3.1 viser at alle, uavhengig av inntekt, er sikret minstepensjon. Kompensasjonsnivået er relativt sett høyere for lave lønnsinntekter og faller gradvis for høyere inntekter. Bruttogarantien på 66 prosent av tidligere inntekt i tjenestepensjonsordningene har størst betydning for pensjonsytelsen til personer med høyere inntekter.

3.3.1 Tjenestepensjoner

Arbeidstakere i stat og kommune kan ha rett til uførepensjon fra Statens Pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger. Slike ytelser kan også gis når vedkommende ikke har krav på uførepensjon fra folketrygden. Det kan blant annet gis uførepensjon fra Statens Pensjonskasse for personer over 64 år som må slutte i arbeid på grunn av alderssvekkelse. Uførepensjonen i Statens Pensjonskasse kan graderes helt ned til 15 prosent og gis i utgangspunktet for en begrenset periode. Ved varig uførhet på 50 prosent eller mer forutsettes det at stønadsmottakeren også fremmer krav om uførepensjon fra folketrygden. Det kan ikke gis ytelser med høyere uføregrad enn det vedkommende er tilstått i folketrygden. Ordningene i stat og kommune er såkalte bruttoordninger. Ytelsene skal utgjøre 66 prosent av inntekten med full pensjon og full tjenestetid. Bruttoytelsene skal samordnes med ytelser fra folketrygden. Personer som har avsluttet arbeidsforhold i stat eller kommune kan ha rett til såkalt oppsatt uførepensjon. Slik pensjon gis bare når vedkommende også har uførepensjon fra folketrygden og med samme uføregrad.

I motsetning til stat og kommune er tjenestepensjonsordningene i privat sektor verken lovfestet eller tariffestet, men opprettet som bedriftsinterne ordninger. I NOU 1998:1 framgår det at om lag 35 prosent av alle foretak i privat sektor er tilknyttet en privat tjenestepensjonsordning. Det er imidlertid ikke alltid at tjenestepensjonsordningen også omfatter uførepensjon. Det antas at om lag 25 prosent av arbeidstakere i privat sektor vil være omfattet av tjenestepensjonsordning ved uførhet. Disse ytelsene er såkalte nettoytelser som kommer i tillegg til ytelser fra folketrygden.

3.4 Hjelp til selvhjelp

Prinsippet om hjelp til selvhjelp er sentralt i folketrygden. Dette innebærer at regelverket skal utformes og forvaltes på en slik måte at det motiverer til arbeid framfor passivitet og varig trygd. Den enkelte skal i størst mulig grad settes i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Personer som er tilstått uførepensjon og som antas å ha en restarbeidsevne skal motiveres til å forsøke seg i arbeid på heltid eller deltid.

Begrepet arbeidslinje ble introdusert i Norge på begynnelsen av 1990-tallet. Bakgrunnen var den sterke økningen i tallet på stønadsmottakere i slutten av 1980-årene. Myndighetene så behovet for å opprettholde en høy arbeidsstyrke også i perioder med stor arbeidsledighet, hindre »utstøting» fra arbeidslivet og legge til rette for at personer med helseproblemer skulle kunne delta i arbeidslivet. Arbeidslinja er imidlertid ikke et særnorsk fenomen. På 1990-tallet har dette prinsippet vært sentralt i velferdspolitikken også i andre land.

For å støtte opp om arbeidslinja ble det gjennomført flere typer tiltak. De medisinske vilkårene for trygdeytelser ble strammet inn. Det ble foretatt organisatoriske endringer og trygde- og arbeidsmarkedsetaten fikk nye virkemidler. Blant annet har trygdeetaten fått et utvidet ansvar for å følge opp sykmeldte. Det vises til nærmere omtale av tiltakene i kapittel 7.

I Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 1994-95) ble det lagt vekt på å befeste og styrke arbeidslinja. Det ble understreket at prinsippet om hjelp til selvhjelp i folketrygden var like viktig som inntektssikring ved inntektsbortfall. Velferdsmeldinga foreslo flere tiltak som skulle motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid og gjøre det lettere å kombinere arbeid og trygd. For nærmere omtale vises det til kapittel 12, der blant annet ordningen med friinntekt har fått bred omtale, og hvor det foreslås endringer i gjeldende regelverk.

Sentrumsregjeringen signaliserte i St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga at de ønsker »ei mjukare arbeidslinje» og at arbeidslivet i større grad må ha plass til personer som ikke fungerer 100 prosent til enhver tid og bedre tilrettelegging for kombinasjonsordninger arbeid og trygd. Meldingen har vært behandlet i Stortinget som sluttet seg til dette prinsippet.

Fotnoter

1.

I spesielle tilfeller kan det ytes sykepenger når en person må være bort fra arbeid uten å være arbeidsufør, for eksempel i forbindelse med nødvendig behandling, eller når arbeidsuførheten har andre årsaker enn det som vanligvis benevnes som sykdom for eksempel ved behandling av barnløshet.

Til dokumentets forside