1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Mandat og sammensetning

I St.prp. nr. 1 for 1999 varslet regjeringen at den ville sette ned et offentlig utvalg for å vurdere spørsmål knyttet til sykefravær og nytilgang til uførepensjon. Her heter det blant annet:

»Den sterke og bekymringsfulle økningen i sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister skaper både velferdsmessige probemer og problemer med den budsjettmessige handlefriheten. På denne bakgrunn vil regjeringen sette ned et offentlig utvalg for å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon, kartlegge ordningenes sosialpolitiske rolle og samfunnsøkonomiske betydning, og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen» (s. 59).

Ved kongelig resolusjon av 9. april 1999 nedsatte regjeringen et utvalg med følgende mandat:

1. »Utvalet skal greia ut årsakene til auken i sjukefråværet og til nytilgangen til uførepensjon, herunder årsaker til kjønnsmessige skilnader. Utvalet skal kartleggja utviklinga og vurdera tilhøve i arbeidsmarknaden, befolkningsutviklinga, helsetilstanden samt eventuelle sider ved regelverket for sjukepengar, rehabiliteringspengar og uførepensjon og/eller praktiseringa av regelverket, som kan ha hatt innverknad på utviklinga. Utvalet skal òg vurdera korleis behandlings-, rehabiliterings- og attføringstiltak har verka inn.

2. Utvalet skal kartleggja den sosiale og samfunnsøkonomiske rolla som folketrygda sine ordningar for sjukeløn, rehabiliterings- og attføringsstønader og uførepensjon har, og korleis dei samverkar med andre og supplerande ordningar ved sjukdom og førtidspensjon i arbeidslivet. Utvalet skal kartleggja særskilt ordningane sine sosiale og samfunnsøkonomiske konsekvensar for kvinner. Utvalet skal vurdera sjukepenge- og uførepensjonsordningane opp mot folketrygda sine mål om tryggleik, sosial fordeling og hjelp til sjølvhjelp. Utvalet skal drøfta behovet for endringar i ordningane i høve til samfunnsendringar og drøfta korleis ein best kan bidra til å oppretthalda høg yrkesdeltaking og samstundes økonomisk tryggleik med sosial fordeling ved sjukdom og uførleik.

3. Utvalet skal føreta ei samla vurdering av dei tiltak og regelendringar som er sett i verk i dei seinare år med sikte på å redusera sjukefråværet og få sjukmelde i arbeid att. Det gjeld både tiltak som er sett i verk i Noreg og i andre aktuelle land som tidlegare har hatt høgt sjukefråvær og omfattande uføreordningar, til dømes Sverige og Nederland. Utvalet skal drøfta og vurdera eventuelle tiltak på regelverksida som kan bidra til å redusera sjukefråværet og uføretilgangen. Utvalet bør blant anna vurdera ansvarsfordelinga mellom den enkelte, arbeidsgjevar og staten, og drøfta forholdet til arbeidsavtalar. Konsekvensane av drøfta tiltak må utgreiast nøye, herunder omsynet til enkle ordningar.

4. Utvalet skal vidare drøfta miljøtiltak i bedriftene, behandlings- og oppfølgingstiltak overfor sjukmelde og på arbeidsplassen, og tiltak som kan styrkja den enkelte og bedriftene sitt ansvar for helse, miljø, sikkerheit, sjukefråvær og arbeidstilknytting. Utvalet skal òg vurdera tiltak som kan påverka bedriftene sine haldningar til og ansvar for personar med helseproblem og yrkeshemming, og tiltak som kan bidra til betre rehabilitering og attføring av den enkelte.

5. Utvalet skal vurdera om ein bør ha kvantifiserte mål for redusert sjukefråvær og samla reduksjon i arbeidsstyrken som fylgje av sjukdom og skal elles greia ut om økonomiske, sosiale og administrative konsekvensar av moglege tiltak og forslag.

6. Utvalet skal avgje innstilling innan 1. juni år 2000.»

Ved brev av 3. mai 2000 ble utvalget innvilget en forlengelse av fristen til 15. september 2000.

Mandatet ble presisert av Sosialministeren i brev av 16. november 1999. Utvalget ble bedt om å se nærmere på ordningen med friinntekt for uførepensjonister. I brevet heter det

»Erfaringane med ordninga så langt tyder på at mange tilpassar arbeidsinnsatsen til friinntektsgrensa for å unngå redusert pensjon (...) Den høge friinntektsgrensa kombinert med ventetida på eitt år synest å gje terskelvirkningar som gjer det lite lønnsamt å auka arbeidsinnsatsen og redusera uføregraden».

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Leder:

• Fylkesrådmann Matz Sandman, Lier

• Medlemmer:

• Avdelingsdirektør Elfriede Børsum, Sosial- og helsedepartementet

• Generalsekretær Einfrid Halvorsen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Fylkeslege Liv Haugen, Trondheim

• Prof.dr.jur Gudrun Holgersen, Bergen

• Rådgiver Finn Berge Haaland, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Rådgiver Grete Johansen, Akademikernes Fellesorganisasjon

• Direktør Ivar Jørgensen, Handelens og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Underdirektør Tone Kjeldsberg, Kommunal- og regionaldepartementet

• LO sekretær Rita Lekang, Landsorganisasjonen i Norge

• Avdelingsdirektør Finn Melbø, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Spesialkonsulent Liv Overaae, Kommunenes Sentralforbund

• Seniorrådgiver Åse Rellsve, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Fagsjef Geir Riise, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Spesialrådgiver Årstein Risan, Finansdepartementet

• Sosialkonsulent Gladys Sanchez, Samarbeidsforum for Funksjonshemmedes Organisasjoner

• Avdelingsdirektør Ola Heen Strømmen, Rikstrygdeverket

• Forsker dr.med. Johanne Sundby, Oslo

• Veterinær Kristin Sørheim, Tingvoll

• Utredningssjef Terje Vigen, Akademikerne

Sekretærer for utvalget har vært rådgiver Grethe Hammarqvist, Sosial- og helsedepartementet, rådgiver Hege Andersen (fram til 31. mai 2000), Sosial- og helsedepartementet og rådgiver Ole Alexander Opdalshei, Rikstrygdeverket. I tillegg har seniorrådgiver Lars Fjell Hansson, Finansdepartementet, vært tilknyttet sekretariatet på deltid. Grethe Hammarqvist har ledet arbeidet i sekretariatet.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt i alt 13 møter i perioden fra mai 1999 til september 2000, hvorav 7 møter har vært todagersmøter. I tillegg har en arbeidsgruppe bestående av medlemmer fra utvalget hatt 13 møter. En rekke forskere, etater og organisasjoner har vært invitert til å holde innlegg og delta i diskusjoner på utvalgsmøtene. Følgende temaer har vært i tatt opp:

• Folketrygdloven og stønadsordningene ved Runar Narvland, fylkestrygdekontoret i Buskerud

• Tiltak og ordninger på arbeidsmiljøområdet ved underdirektør Tone Kjeldsberg, Kommunal- og regionaldepartementet

• Utviklingen på sykefraværsområdet på 1990-tallet ved forsker Axel West Pedersen, Fafo

• Kjøp av helsetjenester ved forsker Helge Østtveiten, NIBR

• Kjønnsforskjeller i sykefravær og yrkestilknytning ved Prof. Arne Mastekaasa, Universitetet i Oslo

• Kvinner, helse og trygd ved forsker Johanne Sundby og fylkeslege Liv Haugen

• Sykefravær, uførepensjon og tiltak sett fra allmennlegens ståsted ved Prof. Dag Bruusgaard

• Betydningen av psykologiske og kulturelle faktorer ved forsker Stein Knardal, STAMI

• Kvinners møte med helsevesenet ved Prof. Kirsti Malterud

• Aktuelle problemstillinger knyttet til arbeidsmarkedsbedrifter ved Styreformann Ove Silkoset

• Et brukerperspektiv ved utredningssjef Grete Sørum, Norsk revmatikerforbund

• Forholdet mellom arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten ved trygdedirektør Arild Sundberg og ass.arbeidsdirektør Odd Erik Martinsen

Grunnet den korte tidsfristen for utvalgets arbeid, er faktabeskrivelsen i store trekk basert på foreliggende litteratur og tidligere forskning. Utvalget har likevel fått noe bistand fra eksterne forskningsinstitusjoner:

• Statistisk sentralbyrå: Kartlegge forløp fra sykefravær via attføring og rehabilitering til uførepensjon ved hjelp av forløpsdatabasen FD-trygd

• Holte, Krokstad og Magnus ved Statens institutt for folkehelse; Årsaker til uførepensjonering

• Espen Bratberg og Alf Erling Risa, Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen; Insentivvirkninger i helserelaterte stønadsordninger.

I tillegg har Rikstrygdeverket bistått sekretariatet.

Sekretariatet har besøkt departementene og aktuelle institusjoner i Sverige, Danmark og Nederland for å få kunnskap om disse landenes stønadsordninger, utviklingstrekk og erfaringer fra reformer gjennomført på området det siste tiåret.

1.3 Oversikt over utredningen

Utvalgets innstilling er delt i fem deler:

Del I Sammendrag og anbefalinger (kapittel 2).

Del II gir en oversikt over stønadsordningene sykepenger, attføringspenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon (kapittel 3). Deretter følger en beskrivelse av utviklingen på arbeidsmarkedet, befolkningsutviklingen og utviklingen i sykefravær og uførepensjonering de siste årene (kapittel 4).

Del III er en analyse av mulige årsaker til økt sykefravær og uføretilgang (kapittel 5) og av kjønnsforskjeller når det gjelder sykefravær og uførepensjonering (kapittel 6).

I del IV gis en oversikt over gjennomførte tiltak for å redusere sykefravær og tilgang til uførepensjon i Norge (kapittel 7) og i andre land (kapittel 8).

Del V redegjør for hovedutfordringer og aktuelle virkemidler for å redusere fraværet og uføretilgangen (kapittel 9). Deretter følger utvalgets forslag til tiltak som kan bidra til lavere sykefravær (kapitel 10), redusere tilgangen til uførepensjon og tiltak for å få uførepensjonister tilbake i arbeid (kapitel 11).