NOU 2011: 20

Ungdom, makt og medvirkning

Til innholdsfortegnelse

1 Perspektiver, konklusjoner og tiltak

1.1 Introduksjon

Denne utredningen handler om hva slags makt og muligheter til medvirkning ungdom har i vårt samfunn.

De som vokser opp i Norge kan på mange måter ta demokratiet for gitt. Det er en selvfølge at vi har offentlige valg, et fritt ordskifte og et levende sivilsamfunn. Men demokratiet er ikke vedlikeholdsfritt. Det er avhengig av folkelig oppslutning og deltakelse, samt at muligheten til å si sin mening, bli hørt og representert er noenlunde lik for alle grupper i befolkningen.

Et hovedtema i utredningen er hvordan det står til med de ordningene som skal sikre ungdom disse mulighetene. Demokratiet handler om deltakelse, men det innebærer også retten til å la være å engasjere seg personlig; til å la seg representere av andre med sterkere motivasjon og større kapasitet. Vi bør derfor være varsomme med å møte ungdom med særordninger de selv ikke etterspør. Når unge får delta, gis de samtidig et ansvar. Følgelig må deltakelsesordningene også stå i forhold til det ansvaret de unge er klare til å ta.

Et viktig premiss for utredningen er at et velfungerende demokrati ikke kan være et ekskluderende eliteprosjekt. Som samfunn er Norge preget av stor materiell velstand og i internasjonal sammenlikning relativt små forskjeller mellom fattig og rik. Men forskjellene øker, og gjør seg stadig mer gjeldende også i politikk og samfunnsliv: Høy grad av deltakelse – i hvert fall i det tradisjonelle demokratiet – henger sammen med høyt utdanningsnivå og tilgang til andre ressurser. I dette perspektivet er det viktig at deltakelsesordninger for ungdom bidrar til å utjevne forskjeller, ikke til å forsterke dem.

En utredning om ungdom, makt og medvirkning må fokusere på to ting samtidig. Den må rette blikket mot det som er generelt for ungdom, mot det som skiller dem fra både barn og voksne, men den må også belyse skillelinjene innad i ungdomsbefolkningen, og de mekanismene som leder til ekskludering og marginalisering.

Flere av temaene som tas opp i utredningen har fått ny aktualitet de siste månedene. De sjokkerende hendelsene 22. juli 2011 utløste ikke bare en økende bevissthet om verdien av de demokratiske institusjonene, men også et økt fokus på unges deltakelse i samfunnet.

Hva vi mener når vi snakker om «ungdom» er ikke entydig. Fra ulike perspektiver ser man ulike sider ved det å være ung. I populærkulturen er det ungdommelige en kilde til makt. Mange mener også at ungdom representerer en samfunnsforandrende kraft. Fra et medisinsk perspektiv er ungdomsbegrepet knyttet til puberteten og den biologiske modning. Men ungdomstiden handler også om identitet, om det å finne seg selv og sin plass i verden. Interessant nok finnes ikke ungdomsbegrepet som sådant i jussen, her er man barn til man er myndig – og en ansvarliggjort voksen.

Utredningen belyser langt fra alle temaer som rommes av utvalgets omfattende mandat. Å prioritere temaer og saksfelt har vært krevende, men helt nødvendig. Avgrensingene som er gjort, er først og fremst begrunnet i tidsperspektivet for utredningen – i underkant av ett år.

Teksten som følger omhandler de overordnede perspektivene utredningen er forankret i, de problemstillingene som belyses, utvalgets vurderinger og konklusjoner samt de tiltakene utvalget går inn for.

Utvalgets mandat og arbeidsmåte er redegjort for i kapittel 2.

1.2 Overordnede perspektiver

Makt i to betydninger

Makt kan defineres på mange måter. Det samme gjelder maktens motstykke, avmakt. I Store norske leksikon betegnes makt som det å ha evne til å utøve visse former for sosial innflytelse (potensiell makt) og det å faktisk utøve slik innflytelse (aktuell makt).1 Uttrykket viser til et asymmetrisk forhold. Noen har makt over andre; noen agerer, andre reagerer.

Denne utredningen fokuserer på makt i to betydninger, som begge er viktige for ungdom:

Det første maktperspektivet handler om innflytelse og medvirkning i politikk og samfunnsliv. Makt i denne betydningen handler om unges muligheter til å delta i politiske prosesser både i lokalsamfunnet og i storsamfunnet. I denne sammenhengen kan avmakt handle om å bli holdt utenfor, for eksempel med henvisning til at man ikke er moden nok til å delta, eller at saken ikke angår ungdom. Men avmakt kan også oppstå om man får anledning til å være med, men uten at deltakelsen har noen betydning, dvs. skinndeltakelse eller skinndemokrati.

Det andre maktperspektivet utredningen fokuserer på er makt over eget liv. Makt i denne betydningen handler om medvirkning og selvbestemmelse, opplevelsen av å ha en form for styring og kontroll over viktige livsområder. Det å medvirke og utøve selvbestemmelse er viktig for den enkeltes selvrespekt og selvutvikling, og de fleste opplever en moralsk rett til selv å bestemme hva slags liv man vil leve. Å frata et menneske muligheten til å øve innflytelse over viktige livsområder kan innebære en krenkelse av den personlige integritet og selvrespekt. Slike krenkelser kan lede til avmakt. I utredningen behandles to temaer knyttet til dette maktperspektivet: hvordan nye medier utfordrer unges personvern og situasjonen til unge som av ulike grunner er under offentlig omsorg.

Et mulighetsperspektiv

Det å delta og øve innflytelse krever ressurser som ikke er likt fordelt. Vi vet at tilgangen til slike ressurser varierer med familiebakgrunn. Foreldres engasjement smitter over på barna. Hvilke foreldre som er engasjerte er heller ikke tilfeldig. Høyt engasjement henger sammen med høy utdanning. Også individuelle karakteristika, som nedsatt funksjonsevne og manglende språklige ferdigheter, vil påvirke sannsynligheten for at unge deltar i politikk og samfunnsliv.

Makt og innflytelse vil alltid i noen grad være sosialt og kulturelt betinget. For utvalget har det likevel vært et helt sentralt utgangspunkt at vi bør tilstrebe at muligheten til å delta og bli hørt skal være så lik for alle som mulig. Dette mulighetsperspektivet ligger til grunn for utvalgets vurderinger og de tiltakene som foreslås. I tråd med dette perspektivet er det utvalgets utgangspunkt at myndighetene har et overordnet ansvar for å sørge for at unge har de ferdigheter og kunnskaper som trengs for å være reelt delaktige i både politikk og samfunnsliv og i beslutningsprosesser som angår dem personlig. Samtidig må ambisjonen om å tilrettelegge for deltakelse og økt innflytelse balanseres mot unges rett til å velge ikke å delta, til å overlate beslutninger til andre. Hva unge selv mener om sine muligheter til å være delaktige må også tillegges vekt; hvis unge selv mener situasjonen på mange områder er bra som den er, må det også tas hensyn til dette.

Dagens unge stilles overfor mange krav. Ikke minst er utdanningskravene økt. For mange vil det ikke være mulig å bruke tid og krefter på andre aktiviteter dersom de skal klare seg gjennom skolen. Mange unge befinner seg også i vanskelige livssituasjoner. De kan ha droppet ut av skolen, ha foreldre med dårlig råd eller ha helsemessige utfordringer. Årsaken til at mange ikke engasjerer seg, kan med andre ord ha opphav i forhold den enkelte ikke kan lastes for. I dette perspektivet er det god demokratipolitikk å sørge for at unge ikke faller utenfor og at de som gjør det, får hjelp.

Mulighetsperspektivet handler også om å anerkjenne at ikke alle finner seg til rette i de tradisjonelle deltakelseskanalene. Noen trenger særlige ordninger for å kunne delta på en meningsfylt måte. I slike tilfeller må det legges til rette for deltakelsesformer som ikke er stigmatiserende, men som fremmer mestring og selvrespekt. For unge som har vært i kontakt med hjelpeapparatet kan det utgjøre en vesensforskjell å ikke bli betraktet som «bruker», men som ekspert i kraft av sine erfaringer. Det å bli inkludert og anerkjent som meningsberettiget bidrar til å styrke selvfølelsen til dem det gjelder og dermed evnen til å ta makt over egne liv.

Medborgerskap og politisk deltakelse

Medborgerskapsperspektivet er en annen sentral tilnærming i utredningen. Medborgerskap har en deltakelsesdimensjon og en politisk dimensjon. Å være medborger handler både om å ha mulighet til å delta aktivt i samfunnslivet, og om å øve innflytelse på politiske prosesser. Medborgerskapsperspektivet er nyttig i denne sammenhengen fordi det anerkjenner at ungdom ikke bare skal bli medborgere en gang i framtiden, men at de også er viktige samfunnsdeltakere – medborgere – i sin ungdomstid.

Ungdom oppfatter politikk snevrere enn voksenbefolkningen og begrenser ofte det politiske til det som skjer i partiene og de politiske institusjonene. Når vi snakker om en politisk dimensjon i medborgerskapsperspektivet, legger vi en bredere forståelse av politikkbegrepet til grunn. Vi tenker ikke bare på tradisjonell politisk virksomhet, men inkluderer også et bredt spektrum av aktiviteter som har politiske eller samfunnsmessige motiver eller konsekvenser – selv om de som utøver aktiviteten ikke nødvendigvis er seg dette bevisst. Repertoaret av politiske handlinger er i tråd med dette nærmest uendelig. Handlingene vil også ha ulike funksjoner, de kan være instrumentelle, følelsesbetonte eller identitetsbekreftende, og ha ulike strukturelle kjennetegn, de kan være mer eller mindre formelle og mer eller mindre krevende. Ungdom har også – på samme måte som andre aldersgrupper – et vidt interessefelt. De er ikke bare opptatt av spørsmål som angår dem direkte, men også av andre viktige samfunnsspørsmål, som miljø, fattigdom og kultur. I den grad man skal snakke om ungdomsrelevante saker, må dette forstås i vid forstand.

Politisk deltakelse knyttes gjerne til ulike deltakelseskanaler. De viktigste deltakelseskanalene for ungdom er barne- og ungdomsorganisasjoner (organisasjonskanalen), enkeltsaksorienterte aksjoner (aksjonskanalen), medvirkningsorganer som ungdomsråd og ungdommens kommunestyre (den konsultative kanalen) og ungdomspartiene (partikanalen). Slik utvalget ser det er det nødvendig å belyse deltakelsesmønstre i hver av disse kanalene, og hva som preger unges deltakelsesmønster når man ser kanalene i sammenheng. Det samme gjelder unges muligheter til å øve innflytelse: Hva slags innflytelsesmulighet får unge gjennom de ulike kanalene, og hva slags mønster trer fram når man ser på deltakelseskanalene samlet?

Myndiggjøring

Utvalget har også lagt et myndiggjøringsperspektiv til grunn for arbeidet. Ungdomstiden leves her og nå, men peker også framover, mot et selvstendig voksenliv. Ungdomstiden er slik sett en prosess hvor den unge gradvis blir myndiggjort: Avhengigheten til voksne og foresatte avtar og erstattes av et økende ansvar for egen livssituasjon. I dette perspektivet kan avmakt både knyttes til det å få ansvar for tidlig og det å få ansvar for sent; å få for mye eller for lite ansvar. Selvbestemmelse vil bare bidra til myndiggjøring når den unge er klar til å overskue konsekvensene av egne valg. I motsatt fall kan resultatet bli avmakt.

I dette perspektivet blir det viktig å diskutere hvordan ulike former for medvirkning bidrar til myndiggjøring. Medvirkningsbegrepet er definert på ulike måter i faglitteratur og politiske dokumenter, men handler ofte om å ha innflytelse i saker som angår en. I faglitteraturen finnes en omfattende diskusjon om hvilke kriterier som må være oppfylt for at vi skal kunne snakke om medvirkning.2 Roger Harts deltakelsesstige er en mye brukt modell.3 Utvalget har vært særlig opptatt av skillet Hart gjør mellom reell medvirkning og kvasimedvirkning. Skillet er relevant enten vi snakker om den enkeltes deltakelse eller ulike deltakelseskanaler for ungdom. Modellen tydeliggjør at kvasimedvirkning tar mange former. Hart beskriver blant annet hvordan barn og unge brukes til å argumentere eller demonstrere for saker som egentlig fremmer voksnes interesser, til dekorasjon eller involveres i prosesser uten å ha noen mulighet til å påvirke hva som tas opp og hvordan de skal medvirke. Poenget i denne sammenhengen er at kvasimedvirkning ikke er myndiggjørende. Tvert imot kan det å bli involvert på liksom eller bli brukt som staffasje føre til resignasjon, en opplevelse av at det ikke nytter å delta.

1.3 Hovedkonklusjoner

Innflytelse og medvirkning i politikk og samfunnsliv

At det finnes et omfattende samfunnsengasjement blant ungdom er hevet over tvil. Dagens ungdomsgenerasjon deltar aktivt i politikk og samfunnsliv, men ofte på måter de selv ikke opplever som «politiske». Utvalget har analysert unges muligheter til å øve innflytelse gjennom ulike deltakelseskanaler: organisasjonskanalen, aksjonskanalen, den konsultative kanalen og valgkanalen. Bildet som trer fram er at de tradisjonelle deltakelseskanalene, dvs. organisasjonskanalen og valgkanalen, over tid er svekket som allmenne kanaler for deltakelse. Selv om en langvarig negativ utvikling synes å ha flatet noe ut de siste ti årene, deltar færre unge enn før både i de samfunnsrettede organisasjonene og i ungdomspartiene. Andelen som stemmer ved valg er lav, men ser ut til å være stabil. Et tydelig utviklingstrekk er at de som deltar i samfunnsrettede organisasjoner og ungdomspartier er mer aktive enn tidligere. En positiv tolkning er at det engasjementet disse ungdommene oppviser, veier opp for det generelle frafallet. En mer negativ fortolkning er at dette forsterker de sosiale skillelinjene; et mindretall særlig ressurssterk ungdom får uforholdsmessig mye makt og tilgang på ytterligere nettverks- og kunnskapsressurser gjennom sin organisasjonsaktivitet. Samtidig har tilstrømmingen til både organisasjoner og ungdomspartier økt i kjølvannet av hendelsene 22. juli. Denne utviklingen har blitt tolket som et tegn på en politisk oppvåkning blant ungdom; terrorhandlingene bidro til å bevisstgjøre dem om betydningen av de demokratiske institusjonene. Det er fortsatt for tidlig å vurdere hvor varige disse utviklingstrekkene vil bli.

Et annet tydelig utviklingstrekk er at myndighetene legger stadig mer vekt på å konsultere ungdom i saker som angår dem. En stor majoritet av kommunene har etablert ungdomsråd eller lignende ordninger. Dette er en positiv utvikling. Også på regionalt og nasjonalt nivå finnes det ordninger og initiativ som skal sikre at unges synspunkter kanaliseres inn i det politiske systemet. Men det at ordninger finnes betyr ikke at unge får reell innflytelse. Ikke sjelden er deltakelsen av symbolsk karakter. Bevisstheten om den sosiale seleksjonen inn i slike organer ser også ut til å være lav. Dette gjelder både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, og både for faste organer og sporadiske arrangementer. Ungdom har ikke samme interesser og like behov. Derfor er det problematisk at det også i konsultative ordninger, er de ressurssterke ungdommene som dominerer.

Utredningen peker også på den økte betydningen av det digitale medborgerskapet for ungdom. Framveksten av de sosiale mediene beskrives som en ny infrastruktur for deltakelse og mobilisering, som fremmer unges makt. Ungdom ser ut til å utnytte mulighetene sosiale medier gir i større grad enn den voksne befolkningen. Den høye påkoplingsgraden blant unge innebærer at de raskt kan mobiliseres, og at de raskt kan mobilisere andre. I motsetning til de andre deltakelseskanalene er ikke deltakelse i sosiale medier stedbundet, alle kan delta uavhengig av hvor de bor. De sosiale mediene har også en form som kan være demokratiserende. Man behøver ikke kunne snakke for seg eller være fortrolig med formelle møteregler og prosedyrer for å delta. Hva slags innflytelse det digitale medborgerskapet gir ungdom er samtidig et åpent spørsmål. Det finnes eksempler på at nettbaserte aksjoner har fått stort gjennomslag. De sosiale mediene utgjør også en helt sentral infrastruktur for mobilisering til demonstrasjoner og aksjoner i den fysiske verden. Disse koplingene bidrar til å omforme aksjonsdemokratiet på grunnleggende vis. For den enkelte kan imidlertid den rendyrkede klikk-aktivismen være både uforpliktende og konsekvensløs: Hvor politisk er det å «like» på Facebook og hvor ofte gir slike handlinger reelle politiske resultater? Det er også et viktig poeng at engasjement gjennom aksjonskanalen og andre mer uformelle former for deltakelse ikke kan erstatte deltakelsen i tradisjonell politikk dersom folkestyret skal opprettholdes. Dersom det digitale medborgerskapet kommer til erstatning for andre former for deltakelse, vil dette på sikt antakeligvis svekke heller enn øke unges makt. Så langt ser det imidlertid ut til at denne formen for deltakelse kommer i tillegg til, og ikke i stedet for, tradisjonell politisk deltakelse.

Det øyeblikksbildet denne utredningen bidrar med, gir grunn til forsiktig optimisme hva angår unges samfunnsengasjement og politisk deltakelse. Det er mulig for unge å innta en aktiv medborgerrolle: Mange viktige strukturer for deltakelse er allerede etablert, og framveksten av det digitale medborgerskapet senker terskelen for å delta. Men det er også slik at muligheten til å delta ikke er like reell for alle. Utredningens fokus på skolen må ses mot denne bakgrunnen. Det er gjennom systematisk innsats i skolen at grunnlaget er blitt lagt for unges medborgerskap slik det framtrer i dag. Norske ungdommers høye kunnskapsnivå om demokrati og politikk har ikke kommet av seg selv. Det er også i skolen den viktigste innsatsen må settes inn for å unngå at mønsteret med sosialt skjev deltakelse opprettholdes eller forsterkes. I et levende demokrati kan ikke deltakelse være et eliteprosjekt. Engasjementet unge oppviser gjennom sosiale medier er bra. Men utfordringen er å også kanalisere unges engasjement inn i de representative beslutningsprosessene. I et demokratiperspektiv er det er nødvendig at ungdom deltar i valg, er representert i partier og folkevalgte organer, og at de er aktive i organisasjonslivet.

Makt over eget liv

Utvalgets analyse av unges makt over eget liv er begrenset til to temaer: personvern i nye medier og unge under offentlig omsorg. Mens det første temaet har generell relevans, handler det andre om særlig sårbare grupper. Avgrensingen innebærer at utredningen ikke kan si noe generelt om makt i denne betydningen. For begge de to temaene utvalget har valgt å gå inn på, er det imidlertid et åpenbart gap mellom myndighetenes målsettinger og unges erfaringer. Kort sagt: Mange unge havner i avmaktssituasjoner.

Når det gjelder personvern kan avmakt oppstå både som følge av at unge ikke vet hvordan de kan – eller hvorfor de bør – beskytte egen personinformasjon, og som følge av at andre bevisst eller ubevisst deler personinformasjon om dem, eller overvåker hva de foretar seg. Uansett årsak er personvernkrenkelser et økende problem. Personvernkrenkelser er samtidig vanskelig å forebygge; teknologiutviklingen går svært raskt, og nasjonale reguleringer vil ofte ikke være tilstrekkelig. Der det er mulig med nasjonale reguleringer må dette prioriteres – i tillegg til tiltak som øker befolkningens bevissthet om hvordan man kan beskytte seg selv, og om hva som representerer personvernkrenkelser overfor andre.

Når det gjelder unge under offentlig omsorg fokuserer utredningen primært på unge i barnevernet og unge som søker asyl. En konklusjon er at myndighetene har gjort mye for å bedre mulighetene for medvirkning og selvbestemmelse for unge i barnevernet, men at det fortsatt er store utfordringer. Et område der det har skjedd positive ting, er ettervern. Unge som har vært under barnevernet og som i utgangspunktet ikke vil ha ettervern, har fått rett til å ombestemme seg. De utfordringene utvalget tar opp knyttet til barnevernet og unge asylsøkere, handler både om den profesjonelle praksis, om hvordan unge blir møtt av de som er satt til å hjelpe dem, og om juridiske spørsmål.

Temaer som er utelatt

Selv om utredningen tar opp makt i de to nevnte betydningene, har den på mange måter et snevert perspektiv på unges makt. For eksempel behandler den ikke betydningen av tunge samfunnsstrukturer som økonomien, utdanningssystemet, arbeidslivet og boligmarkedet. Det er et banalt, men likefullt viktig poeng at unge, i likhet med voksne, stilles overfor betingelser som de kan gjøre lite med, men som har avgjørende betydning for hva slags råderett de har over eget liv. For eksempel har utviklingen mot «utdanningssamfunnet» og den frie flyten av arbeidskraft ført til at de som ikke finner seg til rette i skolen rammes hardere enn før. De jobbene som tidligere sto til rådighet for skoletrøtt ungdom finnes ikke lenger, eller er allerede besatt av billig og kompetent arbeidskraft fra andre land. Et annet eksempel er mangelen på lærlingeplasser: Unge som ønsker seg et praktisk yrke henvises til å ta hele utdanningen på skolen fordi bedriftene ikke lenger kan tilby dem lærlingeplasser.

Når det gjelder den private sfære er utredningen også begrenset. I kapitlet om personvern i nye medier omtaler vi riktignok foreldre og «venner» som kilde til avmakt, men kun i relasjon til det som skjer online. Familien og jevnalderfellesskapet er svært viktige arenaer for ungdom, og for de fleste assosiert med noe positivt. Men vi vet også at unge utsettes for maktovergrep både i familien og i jevnalderrelasjoner. Dette sier denne utredningen ingenting om.

Utvalget vil også understreke at flere av temaene som ikke tas opp her, er svært viktige og fortjener egne utredninger. Dette gjelder blant annet situasjonen til lærlingene og den gruppen som faller utenfor både i skolen, arbeidslivet og sivilsamfunnet. Innsatsen overfor begge disse gruppene bør utvilsomt styrkes.

1.4 Nærmere om temaer og forslag til tiltak

I det følgende redegjøres det for hvilke problemstillinger som belyses i hvert av kapitlene i utredningen, utvalgets vurderinger og de tiltakene utvalget går inn for. Tiltakenes administrative og økonomiske konsekvenser behandles i kapittel 10.

Kapittel 3 Skolens demokratioppdrag

Skolens rolle som demokratiforberedende arena er ikke eksplisitt nevnt i utvalgets mandat, men må være en sentral del av diskusjonen om unges makt og medvirkning. Skolens demokratioppdrag er vektlagt både i opplæringsloven og i det gjeldende læreplanverket. Det er en viktig oppgave for skolen å forberede nye generasjoner til deltakelse i demokratiske prosesser, og å stimulere til samfunnsengasjement. Spørsmålet som belyses i dette kapitlet er i hvilken grad skolen oppfyller dette mandatet, dvs. bidrar til å bygge opp om unges demokratiske medborgerskap.

To temaer tas opp spesielt: Under overskriften demokrati som kunnskapsområde i skolen diskuteres hensikten med demokratiundervisningen slik denne er uttrykt i læreplanverket og det redegjøres for elevenes kunnskaps- og ferdighetsnivå. Under overskriften demokratisk deltakelse i skolen diskuteres elevenes muligheter til medvirkning i skolen. Betydningen av det formelle elevdemokratiet tas opp spesielt.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Til tross for høye ambisjoner i læreplanverket er skolens demokratioppdrag i ferd med å bli tonet ned. Forslaget om å fjerne faget elevrådsarbeid er et konkret eksempel. Utvalget mener dette er negativt og foreslår flere tiltak for å styrke demokratiopplæringen i skolen. Det viktigste er innføring av et nytt, bredt demokratifag i grunnskolen. Hensikten med faget er å øke elevenes kunnskaper om de mulighetene de har til å påvirke samfunnet og å sette dem i stand til å delta og øve innflytelse i politiske prosesser. Elevenes muligheter til medvirkning i skolen må også styrkes. Elevene selv mener elevrådet er viktig, men erfaringer tyder på at mange elevråd ikke fungerer godt. Utvalget mener også at skolens demokratioppdrag ikke kan løses dersom skolen lukker seg for andre aktører, slik mange rapporterer om. Skolen må slippe organisasjoner og politiske partier til, og den må anerkjenne elevers rett til å være engasjert i politisk og samfunnsrettet virksomhet.

Utvalget foreslår tiltak på tre områder:

  • Utvalget vil styrke demokratiopplæringen i skolen. Utvalget foreslår at det innføres et nytt, bredt demokratifag i grunnskolen, at skolevalg gjøres obligatorisk i videregående skole og at det lages et opplegg med frivillige skolevalg i ungdomsskolen.

  • Utvalget vil styrke elevenes muligheter til medvirkning i skolen. Utvalget ber myndighetene utrede om elevgrupperåd bør lovfestes, om rett til elevrådsmidler bør forskriftsfestes og om lærere med ansvar for elevråd trenger mer kompetanse om elevmedvirkning. Utvalget foreslår også at det etableres et forsøksprosjekt med regionale lærlingeråd.

  • Utvalget vil at skolen skal ha en åpen holdning til organisasjoner og politiske partier, og at elevers engasjement utenfor skolen skal anerkjennes. Utvalget ber skolemyndighetene understreke den demokratiske verdien av en åpen skole i læreplanens generelle del. Utvalget går også inn for at elever i videregående skole får rett til 20 dagers fravær, og at tillitsverv og lignende kan gi grunnlag for alternative arbeidskrav i relevante fag.

Kapittel 4 Organisasjonskanalen

Kapitlet omhandler unges engasjement i sivilsamfunnet. De frivillige organisasjonene, og da særlig barne- og ungdomsorganisasjonene, representerer en nøkkelkanal for ungdoms innflytelse. I et demokratiperspektiv er barne- og ungdomsorganisasjonene viktige både som deltakere i den offentlige meningsdannelsen og som en arena for demokratiskolering og sosialisering. Kapitlet belyser følgende temaer: den statlige støttepolitikken, utviklingen i barne- og ungdomsorganisasjonene over tid og sosiale skiller i unges deltakelsesnivå.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Unges deltakelse i organisasjonskanalen har endret seg over tid. De siste tretti årene har det vært en nedgang i både organisasjonsdeltakelse og antall organisasjoner. I løpet av 2000-tallet har den negative trenden flatet ut, og deltakelsesnivået ser ut til å være stabilisert.

Utvalgets vurdering er at rammebetingelsene for organisasjonene er gode. Dette støttes av organisasjonene selv; det er ikke økonomien som oppgis som organisasjonenes hovedutfordringer. Flere av de problemene organisasjonene opplever reflekterer generelle samfunnsendringer og kan ikke løses gjennom statlig støttepolitikk.

Rekrutteringen til organisasjonene er sosialt skjev. Ressurssterk ungdom deltar i stor grad, mens unge med en mindre privilegert familiebakgrunn faller utenfor mer systematisk enn tidligere. I tillegg er etnisk minoritetsungdom underrepresentert. At terskelen for deltakelse er høyere for noen grupper er problematisk. Utvalgets vurdering er at det er nødvendig med tiltak for å inkludere de gruppene av ungdom som faller utenfor.

Barne- og ungdomsorganisasjonene er en viktig kanal for å målbære unges interesser og synspunkt. Utvalget mener kanalens betydning lokalt kan styrkes gjennom flere tiltak. En forutsetning er at organisasjonene selv tar ansvar.

Utvalget foreslår tiltak på to områder:

  • Utvalget mener arbeidet med å inkludere ungdomsgrupper med lav deltakelse i frivillige organisasjoner bør styrkes. Dette kan skje gjennom etablering et statlig tilskudd som sikrer nødvendige ressurser til lederkapasitet og oppfølging. Utover dette bør barne- og ungdomsorganisasjonene gis tilgang til skolens lokaler utenom undervisningstid.

  • Utvalget vil styrke barne- og ungdomsorganisasjonenes mulighet til å delta i kommunal politikkutforming og planprosesser. Kommunene bør tilrettelegge for at det etableres lokale samarbeidsråd for barne- og ungdomsorganisasjonene, som velger representanter til ungdomsråd og andre medvirkningsorgan og -prosesser i kommunen. Forholdet til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene bør også innarbeides i relevante veiledere om medvirkning etter plan- og bygningsloven.

Kapittel 5 Myndighetsinitierte ordninger for medvirkning

De siste 20 årene har myndighetene i økende grad etablert ungdomsråd og andre typer konsultative ordninger for ungdom. Først i kapitlet belyses betydningen av formalisert medvirkning gjennom ungdomsråd og lignende ordninger. Fokus rettes mot utbredelsen av formaliserte medvirkningsordninger, hvordan de er organisert og hvilke funksjoner de har. Det redegjøres også for ungdoms syn på lokale ungdomsråd. Et annet spørsmål som tas opp er om formaliserte ordninger er tilstrekkelig for å gi ungdom reell mulighet til å påvirke politiske spørsmål, eller om de må suppleres med mer uformelle møtepunkter. Et siste tema som belyses er myndighetenes informasjonsplikt overfor ungdom.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Det er viktig at det finnes formaliserte medvirkningsordninger lokalt. Ungdomsråd og lignende ordninger bidrar til å kanalisere unges synspunkt og interesser inn i det politiske systemet. Det samlede bildet er likevel at rekrutteringen er sosialt skjev og at ordningene har en uklar plassering i styringsstrukturen, ofte kommer sent inn i politiske prosesser og at den beslutningsmakten de har er svært begrenset. Med bakgrunn i disse vurderingene går et samlet utvalg inn for en sterkere formalisering av lokale ungdomsråd. Utvalget har diskutert om lovfesting, dvs. at alle kommuner pålegges å ha et ungdomsråd, bør være en del av formaliseringen. Utvalget er delt i sin vurdering av dette; fem medlemmer går inn for lovfesting, mens åtte medlemmer mener lovfesting ikke er hensiktsmessig.

Utvalget går ikke inn for formalisering av ungdomsråd på regionalt nivå og uttrykker sterk skepsis til forslag om å etablere tilsvarende ordninger på nasjonalt nivå. Utvalget mener imidlertid at det er behov for ordninger som ikke er like formaliserte som ungdomsråd, og går inn for at det etableres en forsøksordning med regionale ungdomskonferanser, og at myndighetene på ulike forvaltningsnivå gjennomfører ekspertmøter med ungdom. Disse tiltakene vil øke utsatte ungdomsgruppers mulighet til å delta og bli hørt.

En viktig forutsetning for deltakelse er at man er informert. Myndighetenes kommunikasjon med ungdom er ikke god nok. Myndighetene må i større grad enn i dag kommunisere med ungdom der de er og i en form som appellerer til dem.

Til slutt i kapitlet kommenteres fire konkrete forslag fra en tidligere ekspertutredning: at det bør etableres både representative og deltakerdemokratiske medvirkningsordninger i alle kommuner; at kommunene pålegges å utarbeide lokale demokratiprogram for ungdom; at ulike modeller for deltakelse for ungdom prøves ut på systematisk vis og at myndighetene iverksetter kompetansehevende tiltak for politikere og kommuneansatte.

Utvalget foreslår tiltak på tre områder:

  • Utvalget vil styrke ungdomsrådene som innflytelseskanal. Utvalget går inn for at det utarbeides lovfastsatte nasjonale retningslinjer for lokale ungdomsråd. Disse skal omfatte institusjonell forankring, administrativ støtte, aldersavgrensing, valgordning og mandat. Utvalget foreslår også et statlig tilskudd for kommuner som har ungdomsråd som følger retningslinjene. Myndighetene må i tillegg vurdere om kommuneansatte med ansvar for ungdomsråd trenger kompetanseheving.

  • Utvalget mener ungdomsråd må suppleres med andre ordninger for å sikre at et mangfold av ungdomsstemmer kommer til orde. Utvalget ber myndighetene på alle forvaltningsnivå om å ta i bruk metoden med ekspertgruppemøter. Utvalget går også inn for en forsøksordning med regionale ungdomskonferanser.

  • Utvalget vil at ungdom skal få relevant og forståelig informasjon fra myndighetene: Utvalget mener tjenesten ung.no bør få en egen post i statsbudsjettet og at kommuneansatte må få mer kompetanse om nettkommunikasjon med ungdom. Det bør også utarbeides ungdomsvennlige versjoner av viktige politiske dokumenter.

Kapittel 6 Valgkanalen

Kapitlet belyser unges deltakelse i og interesse for det som ofte omtales som valgdemokratiet. Selv om andre kanaler er viktige, er utvalgets synspunkt at andre former for politisk deltakelse ikke kan erstatte deltakelse gjennom valgkanalen dersom folkestyret skal overleve. Basert på nyere forskning belyses tre temaer: unges deltakelse i offentlige valg, medlemskap i politiske partier og representasjon i folkevalgte organer. I hvilken grad samisk ungdom slutter opp om den samiske valgkanalen belyses særskilt. Et siste tema utvalget tar opp er stemmerettsalder.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Unges deltakelse i valg har lenge vært synkende, men ser ut til å ha stabilisert seg på et lavt nivå. I kjølvannet av 22. juli kan det se ut som om unges samfunnsengasjement har økt. Blant annet rapporterer ungdomspartiene om økt tilstrømming. Et stabilt trekk er at deltakelsen i valgdemokratiet er sosialt skjevfordelt. I tillegg har unges eget nettverk stor betydning for om de er politisk aktive.

Når det gjelder samisk ungdom er konklusjonen at det ikke er noe spesielt alarmerende ved situasjonen. Et forbehold er imidlertid nødvendig: Unges valgdeltakelse ved sametingsvalget er beregnet med utgangspunkt i de som allerede har registrert seg i samemanntallet. I prosent av alle som potensielt kan stemme ved sametingsvalg er deltakelsen altså langt lavere.

Utvalgets vurdering av unges valgdeltakelse og spørsmålet om stemmerettsalder:

  • Utvalget foreslår ikke konkrete tiltak for å øke valgdeltakelsen, men viser til styrkingen av skolens demokratioppdrag som et særlig viktig virkemiddel. Poenget er at unges politiske deltakelse må ses i sammenheng. Vi vet at deltakelsen er kumulativ heller enn spesialisert: Deltar man først på én måte er sannsynligheten høyere for også å delta på andre måter. Utvalget går derfor inn for en strategi der det bygges opp om unges engasjement og deltakelse i vid forstand.

  • I spørsmålet om senking av stemmerettsalderen til 16 år har utvalgets medlemmer samlet seg om tre ulike standpunkt. Seks medlemmer går inn for å beholde dagens stemmerettsalder for både nasjonale og lokale valg, fem medlemmer går inn for at stemmerettsalderen senkes til 16 år for begge valg, mens to medlemmer mener stemmerettsalderen bør senkes til 16 år for lokalvalg, men fortsatt være 18 år for nasjonale valg.

Kapittel 7 Digitalt medborgerskap

I dette kapitlet diskuterer utvalget hvordan framveksten av nye digitale medier tilfører unges medborgerskap en ny og viktig dimensjon. I de sosiale mediene er det de unge som er i forkant, både når det gjelder kunnskap og bruk. I et demokratiperspektiv innebærer digitalt medborgerskap bevissthet om at man er en samfunnsborger også på Internett. Utvalget redegjør for unges bruk av sosiale medier, og belyser potensialet for mobilisering og innflytelse som ligger i denne nye infrastrukturen. Samtidig har digitale medier problematiske sider som man bør være oppmerksom på, blant annet knyttet til anonymitet og manglende redaktøransvar på nettfora.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Sosiale medier har potensial til å fungere som en naturlig del av medborgerskapet. Dette krever at unge er seg bevisst hvilke muligheter de sosiale mediene gir for mobilisering og innflytelse. Mot denne bakgrunnen foreslår utvalget at digital medborgerkompetanse integreres i det brede demokratifaget i grunnskolen. Dette er et viktig tiltak for å forebygge sosialt baserte digitale skiller i ungdoms tilgang på makt. Det nye faget må gi opplæring i sunn debattkultur og hvordan nye medier kan brukes politisk. Dette er et felt som er i rask endring og myndighetene trenger å være oppdatert på hvordan sosiale medier påvirker unges samfunnsengasjement og deltakelse. Det trengs også mer kunnskap om hva slags makt unge reelt sett får gjennom sosiale medier.

Utvalget foreslår tiltak på to områder:

  • Utvalget vil at unge skal få mer kunnskap om maktpotensialet i sosiale medier. Utvalget foreslår at digital medborgerkompetanse integreres det nye demokratifaget i grunnskolen.

  • Utvalget mener det er behov for kunnskap om digitalt medborgerskap blant unge. Utvalget foreslår at det gis støtte til forskning om hvordan sosiale medier påvirker unges samfunnsengasjement og deltakelse samt hva slags makt unge reelt sett får gjennom sosiale medier.

Kapittel 8 Personvern i nye medier

Kapitlet belyser unges risiko for personvernkrenkelser som følge av de sosiale medienes økte betydning. Sosiale medier er en viktig arena for ungdom og kan bidra til å gi dem mer makt. Samtidig er det en arena der unge – i likhet med voksne – lett kan miste kontrollen over opplysninger om dem selv, og hvor det ofte er uklart hva som skjer med opplysninger man selv har valgt å dele med andre. Et spørsmål som utredes er hva den raske utviklingen og den økende kompleksiteten på denne arenaen betyr for unges muligheter til å kontrollere hva som skjer med egne personopplysninger. Andre spørsmål som tas opp er hvordan «venner», foreldre og skolen kan krenke unges personvern.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Ungdom vet for lite om hvordan de kan beskytte seg mot personvernkrenkelser. De bør derfor få opplæring i dette i skolen. Utvalget drøfter også utfordringer knyttet til kommersiell bruk av personopplysninger og videreformidling av informasjon ungdom selv deler i sosiale medier. Dette er et komplekst felt, hvor mulighetene til regulering ser ut til å være begrenset. Bevissthet om dette og kunnskap om hvordan man kan beskytte seg er desto viktigere.

Når det gjelder foreldre påpeker utvalget at regelverket er uklart, og imøteser lovendringer som gir barn og unge bedre vern. Utvalget foreslår tiltak for å bevisstgjøre foreldre og lærere samt tiltak som kan støtte unge som opplever at personvernet er blitt krenket. Utvalget er også opptatt av at digital mobbing og trakassering må forebygges. Antakelig oppleves slik mobbing vel så krenkende som mobbing offline. Mobbing online har også den tilleggsdimensjonen at svært mange fort kan bli delaktige. For unge som opplever digital mobbing må det finnes hjelpetiltak.

Utvalget foreslår tiltak på to områder:

  • Utvalget vil sikre at unges personvern beskyttes på Internett. Feltet bør reguleres og unge som opplever personvernkrenkelser bør få hjelp. Tjenesten slettmeg.no bør få en egen post på statsbudsjettet og videreføres i den form den har i dag. Tjenesten bør fortsatt være underlagt Datatilsynet. Utvalget vil også at Datatilsynet, Forbrukerrådet og Teknologirådet stiller krav til nettaktører som Facebook og Google om standardiserte og brukervennlige personverninnstillinger slik at brukerne enkelt kan beskytte sitt personvern i sosiale medier. Utvalget foreslår videre at det foretas en juridisk utredning av muligheten for regulering av tredjepartsapplikasjoners innhenting og bruk av personopplysninger, og for ansvarliggjøring av nettplattformer som gir disse tilgang til sine brukere. I tillegg mener utvalget at personopplysningsloven må innskjerpe foreldres rett til å publisere personopplysninger om egne barn, og at det nye lovverket må gjøres kjent for foreldre.

  • Utvalget mener at skolen må gi opplæring i personvern og foreslår at personvern i nye medier tas inn i undervisningen om digital kompetanse både i grunnskolen og i videregående opplæring. Skolen må framstå som et godt eksempel på personvern i praksis. Hver skole bør også gi én av de ansatte et særlig ansvar for personvern.

Kapittel 9 Unge under offentlig omsorg

Kapitlet omhandler medvirkning og selvbestemmelse for unge under offentlig omsorg. Unge i denne gruppen er sårbare i kraft av sine erfaringer og den situasjonen de befinner seg i. Det er derfor særlig viktig at myndighetene ivaretar deres rett til medvirkning og selvbestemmelse. Utvalget har valgt å rette fokus mot tre saksfelt: barnevernets praksis, spørsmål knyttet til plassering utenfor hjemmet og opphold i ulike typer institusjoner samt situasjonen for unge asylsøkere.

Utvalgets vurderinger kan oppsummeres slik: Retten til medvirkning er stadfestet i norsk lov; barn og unge som mottar tiltak fra barnevernet har rett til informasjon, til å uttale seg og til å bli hørt. Barnevernpanelet har påpekt flere mangler ved barnevernets praksis. Mange barn og unge opplever ikke at de får medvirke. Årsakene er flere og sammensatte, noe som også framkommer i forskningen på feltet. Utvalget mener dette oppsummerer situasjonen, og støtter flere av Barnevernpanelets forslag.

Unge kan institusjonsplasseres med hjemmel i ulike lovverk, men det kan være tilfeldigheter som avgjør hvilken hjemmel som anvendes. Derfor bør reguleringen av unges selvbestemmelse i barnevernloven, sosialtjenesteloven og psykisk helsevernloven ses i sammenheng. Utvalgets vurdering er at det er behov for flere endringer i loven, nettopp for å styrke unges rett til selvbestemmelse. Utvalget mener også at dagens tilsynsordning bør utvides. For at unge skal fortelle om klanderverdige forhold må tilsynet skje oftere, og kanskje med en tillitsperson som mellomledd mellom de unge og de som fører tilsyn.

Situasjonen for unge asylsøkere bør bedres. Utvalget mener unge asylsøkeres mulighet til å medvirke i asylsaken må forbedres samt at alle enslige mindreårige asylsøkere skal plasseres i omsorgsinstitusjon.

Utvalget foreslår tiltak på tre områder:

  • Utvalget vil styrke barn og unges muligheter til medvirkning i barnevernet, og slutter seg til følgende forslag fra Barnevernpanelet: Innføring av erfaringskonsulenter og tillitspersoner samt institusjonalisering av familieråd som arbeidsmetode. Utvalget vil i tillegg be myndighetene utrede hvordan barnevernet kan tilføres mer kompetanse om betydningen av medvirkning og kunnskap om hvordan medvirkning kan skje. Utvalget vil også be myndighetene foreta lovendringer slik at barnevernet må dokumentere hvordan barn og unge har vært involvert i saken og hva som er deres mening, og mener det er behov for mer kunnskap om hvordan retten til ettervern følges opp i praksis.

  • For unge som institusjonsplasseres mener utvalget at det er behov for flere endringer. Utvalget mener det bør utredes om barn som er fylt 12 år må samtykke til plassering etter barnevernloven § 4-4. Når det gjelder institusjonsplassering av barn over 12 år etter psykisk helsevernloven § 2-1 første ledd bør det utredes hvordan kontrollkommisjonens vurdering kan reguleres nærmere. Utvalget finner også at det bør utredes nærmere om barnevernloven § 4-4 femte ledd bør åpne for at barn over en viss alder, for eksempel 15 år, kan la seg frivillig plassere i institusjon eller fosterhjem uten samtykke fra foreldrene. I tillegg til dette går utvalget inn for at reglene om inngrep i selvbestemmelsen under institusjonsopphold bør inntas i lov samt at det lovfestede minimumstilsynet ved barneverninstitusjoner økes.

  • Utvalget vil at unge asylsøkeres mulighet til å medvirke i asylsaken må forbedres og at alle enslige mindreårige asylsøkere skal plasseres i omsorgsinstitusjon, med de rettigheter dette innebærer. Det er også behov for mer kunnskap om denne gruppen og hvordan deres rettigheter blir ivaretatt.

Fotnoter

1.

http://snl.no/makt (lesedato: 1. november 2011).

2.

Se Backe-Hansen (2011a).

3.

Stigen har åtte trinn, hvor hvert trinn representerer økt grad av medvirkning. De tre første trinnene representerer ulike former for kvasimedvirkning (barn blir brukt i voksnes argumentasjon, barn blir brukt som dekorasjon og barn blir hørt på liksom). De fem øverste trinnene representerer ulike former for medvirkning, fra det å være informert til det å initiere og gjennomføre prosjekter med voksne som støttespillere. Modellen ble første gang presentert i Hart (1992). De ulike trinnene i modellen er utfyllende omtalt i Backe-Hansens litteraturgjennomgang for utvalget (Backe-Hansen 2011a).

Til dokumentets forside