NOU 2011: 20

Ungdom, makt og medvirkning

Til innholdsfortegnelse

9 Unge under offentlig omsorg

9.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler medvirkning og selvbestemmelse for unge under offentlig omsorg. Å bli fratatt muligheten til å medvirke eller utøve selvbestemmelse er særlig problematisk for denne gruppen. De som er under offentlig omsorg vil i kraft av sine erfaringer og den situasjonen de er i, ofte være mer sårbare enn andre unge. De beslutninger myndighetene fatter om dem, har dessuten stor innvirkning på deres hverdagsliv og framtidsutsikter.

Utvalget har valgt å rette fokus mot tre saksfelt: barnevernets praksis, plassering utenfor hjemmet og opphold i ulike typer institusjoner1 samt situasjonen for unge asylsøkere.

For alle tre temaer er framstillingen avgrenset til spørsmål som gjelder den enkelte, dvs. at kollektiv medvirkning ikke belyses. Utvalget bemerker imidlertid at det på dette området har skjedd en positiv utvikling de senere årene. Eksempler er at det nå gjennomføres brukerundersøkelser i barnevernet2 og at sentrale politikere i økende grad møter og er i dialog med ungdom som er eller har vært i barnevernet.3 Barneombudets arbeid med ekspertgrupper og ekspertmøter, som vi har redegjort for tidligere, kan også nevnes i denne sammenhengen (se avsnitt 5.3).

I kapitlet brukes betegnelsen barn når det refereres til gruppen under 18 år. Dette har sammenheng med at flere av problemstillingene som tas opp gjelder denne gruppen som helhet, og ikke bare de som er over en viss alder. Der problemstillingen spesifikt gjelder unge eller en bestemt aldersgruppe, er dette presisert.

9.2 Barnevernets praksis

9.2.1 Nøkkeltall om unge i barnevernet

Barnevernstatistikken omfatter barn og unge inntil 23 år som har mottatt tiltak fra barnevernet, eller hvor det har blitt åpnet undersøkelse. Med utgangspunkt i denne statistikken opplyser SSB at det i 2010 var nærmere 50 000 barn og unge som mottok tiltak fra barnevernet.4 Tallet er det høyeste siden Norge fikk ny barnevernlov i 1993. Økningen var på 7,1 prosent fra 2009 til 2010. Det var økning i alle aldersgrupper, men den var størst i aldersgruppen 13–17 år. I 2010 mottok 51 av 1000 i denne aldersgruppen tiltak fra barnevernet. Tilsvarende tall for aldersgruppen 18–22 år var 17 av 1000.

Barnevernets tiltak deles inn i to typer: hjelpetiltak (tiltak i familien) og plasseringstiltak (tiltak utenfor familien). Plasseringstiltak utenfor hjemmet kan skje både etter samtykke fra foreldrene og med tvang.

Det finnes også ulike typer plasseringer. Tabell 9.1 gir en oversikt over hvor vanlig ulike typer plasseringer var i 2010, totalt sett og i aldersgruppene 13–17 år og 18–22 år.

Tabell 9.1 Barn med barnevernstiltak utenfor hjemmet i løpet av 20101

I alt

13–17 år

18–22 år

Barn med barnevernstiltak i løpet av året

49 781

16 466

5 552

Egen bolig/hybel

1 006

95

889

Bolig med oppfølging

1 575

547

1 012

Beredskapshjem

1 466

440

16

Fosterhjem

4 174

1 547

848

Familiefosterhjem

2 012

854

307

Forsterket fosterhjem

4 109

1 596

438

Forsterket familiefosterhjem

563

212

55

Barnevernsinstitusjon

2 631

1 621

672

Annen behandlingsinstitusjon

122

80

25

1 Tall fra SSB: http://www.ssb.no/emner/03/03/barneverng/tab-2011-06-27-05.html (lesedato: 14. november 2011).

Totalt sett var ulike typer fosterhjem den vanligste plasseringsformen i 2010. For unge over 13 år er bildet noe annerledes. For aldersgruppen 13–17 år ble plassering i barneverninstitusjon brukt omtrent like ofte som plassering i fosterhjem og forsterket fosterhjem.5 For aldersgruppen 18–22 år var egen bolig med eller uten oppfølging det vanligste tiltaket.

Ved utgangen av 2010 var til sammen 1545 barn og unge plassert i barneverninstitusjon. Blant disse var 940 gutter og 605 jenter.6 Majoriteten av de plasserte var 13 år eller eldre (i alt 1298). De plasserte fordeler seg slik på ulike plasseringsgrunner: akutt: 135; atferd: 263; frivillig: 526 og omsorg: 621.

9.2.2 Det rettslige utgangspunktet for medvirkning

Barns rett til medvirkning er i barnekonvensjonen forstått som retten til å uttale seg og bli hørt. Barns rett til medvirkning ble styrket da barnekonvensjonen ble inkorporert i norsk lov i 2003. Inkorporeringen innebar at det måtte gjøres endringer i barnevernloven, som særlig fikk betydning for yngre barns rett til å uttale seg og bli hørt.7

I sin utredning for utvalget drøfter Andersen tre spørsmål knyttet til barns uttalerett. Det første dreier seg om hvilke nærmere vilkår som må være oppfylt for at uttaleretten skal inntre samt hvilken vekt barnets mening skal gis i ulike saker og hvordan uttaleretten skal gjennomføres. Dette er viktige spørsmål, ikke minst i barnevernet. Utvalget finner imidlertid at det ikke er nødvendig å gå nærmere inn på dem, i denne sammenhengen.

Det andre spørsmålet er om barnets uttalerett er absolutt, eller om det kan tenkes unntak begrunnet i hensynet til barnets beste. Dette spørsmålet har vært debattert i juridisk teori etter at Høyesterett i saken inntatt i Rettstidende 2004 s. 811 fant å gjøre unntak i en barnefordelingssak som gjaldt endring av fars samvær i forhold til det som var fastsatt i en tidligere dom. Andersens vurdering er at det er behov for en utredning om forholdet mellom barnets beste og barns uttalerett. Det tredje spørsmålet handler om forskjellen på det å ha uttalerett og det å ha partsrettigheter. Uttaleretten er en passiv form for medvirkning. Den gir barnet rett til informasjon og rett til å være informant for forvaltningsorganene når de planlegger og tar beslutninger. Til sammenligning gir partsrettigheter mulighet til å være et aktivt handlende individ med innflytelse på prosess og resultat. Reglene om partsrettigheter reiser kompliserte rettslige problemstillinger som utvalget ikke har hatt mulighet til å gå inn i innenfor rammene av denne utredningen. Andersens vurdering er at det på noen punkter er behov for å vurdere endring av reglene, blant annet begrunnet i at det for ulike tiltak er ubegrunnede forskjeller mellom de rettighetene reglene gir. Manglende partsrettigheter kan også være i strid med barnekonvensjonens grunnsyn om at barn er selvstendige rettsubjekter. For begge disse spørsmålene vil utvalget vil nøye seg med å henvise til Andersens utredning.

9.2.3 Om mangler i barnevernets praksis

Utvalget har valgt å utgå fra den situasjonsbeskrivelsen som er presentert i Barnevernpanelets rapport.8 Det hadde vært ønskelig å supplere denne rapporten med en helhetlig gjennomgang av foreliggende forskning og erfaringsmateriale om unges medvirkning i barnevernet. Dette har ikke vært mulig gitt utvalgets tidsrammer og ressurser. Utvalget vil samtidig understreke at Barnevernpanelets rapport bringer fram mange og viktige problemstillinger.

Barnevernpanelets mandat var å gi forslag og anbefalinger knyttet til organisering, regelverk, kunnskapsbehov, tiltak og brukermedvirkning. For denne utredningen er det særlig det siste punktet som er relevant. Overordnet la Barnevernpanelet til grunn at «[b]arn og unges beskrivelser av egen situasjon og ønsker for framtiden skal danne grunnlaget for barnevernets arbeid».9 Panelet sluttet seg til prinsippet om barns rett til medvirkning slik dette er stadfestet i barnekonvensjonen og la til grunn at det å gi barn og unge i barnevernet mer innflytelse vil bidra til å styrke deres selvfølelse samt bidra til å gjøre barnevernstiltakene mer treffsikre og nyttige. Dette er i tråd med utvalgets oppfatning.

I sin rapport viser Barnevernpanelet til at det i Norge er slått fast at de som tilbys hjelp i det offentlige tiltaksapparatet, skal kunne påvirke innholdet i tjenestene de får tilbud om. Det henvises i denne sammenhengen til barnekonvensjonen, barneloven §§ 31 til 33, barnevernloven § 6-3 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 8. Vi siterer: «De som berøres av en beslutning eller er brukere av tjenester, skal ha innflytelse på beslutningsprosesser og utforming av tjenestetilbudet.»10 Det vises videre til at prinsippet om at barn og unge både skal kunne påvirke egen sak og også barnevernets tjenestetilbud, har blitt stadig tydeligere understreket i Norge. Et eksempel som kan nevnes i denne sammenhengen er at myndighetene har finansiert arbeidet med å utvikle veiledningsmateriell om medvirkning for ansatte i barnevernet.11

Samtidig problematiserer panelet i hvor stor grad medvirkning skjer i praksis – med referanse til innspill fra Barnevernsproffene og Landsforeningen for barnevernsbarn. Foreliggende forskning bekrefter dette bildet og viser også at grunnene til at barn og unge ikke får medvirke, er flere og ofte sammensatte.12

Barnevernpanelet viser til at mange barn og unge i barnevernet ofte ikke vet hva som skjer og hvorfor de har havnet i barnevernet. De trenger god og kontinuerlig informasjon for å være delaktige. Barn og unge opplever seg ofte som lite forstått i møte med barneverntjenesten og lite følelsesmessig ivaretatt av saksbehandleren. Barnevernets dobbeltrolle som hjelper og kontrollør gjør det vanskelig å snakke åpent. Som Barnevernpanelet påpeker er det grunnleggende at barn og unge skjønner hva som skjer, og at de møter forståelse for sitt syn selv om de ikke er enige. Mange barn og unge kjenner seg heller ikke igjen i det som blir skrevet om dem i barnevernets rapporter. I tillegg er det slik at saksdokumentene i liten grad dokumenterer hva barn og unge opplever at hjelper og hvilke forandringer de ønsker seg.

Barnevernpanelet mener også at det skorter på kompetanse om medvirkning i barnevernet. Mange av de som jobber i barnevernet vil gjerne la barn og unge medvirke, men opplever det som vanskelig å vite hvordan de skal involvere barn og unge slik at de skal ønske å dele erfaringene sine og få reell innflytelse. Ifølge Barnevernpanelet ønsker barn og unge først og fremst å snakke med mennesker de har tillit til. Panelet peker på at både arbeidstidsordninger og de voksnes mange roller og sammensatte oppgaver gjør at plasserte barn ofte må forholde seg til mange voksne, og at det oppleves slitsomt og vanskelig å dele sine erfaringer med stadig nye folk.

Barnevernpanelet mener også at barnevernet må jobbe mer med ettervern. Utvalget er enig i dette, men vil samtidig påpeke at myndighetene har styrket unges rett til ettervern.

Barnevernloven § 1-3 gir mulighet for at personer som er under barnevernets omsorg når de fyller 18 år, kan samtykke til fortsatt omsorg og oppfølging fra barnevernet etter fylte 18 år. Dette innebærer enten at de tiltakene som er iverksatt før ungdommen fyller 18 år opprettholdes, eller at de erstattes av andre tiltak. Eksempler på ettervern kan være at ungdommen blir boende i fosterhjemmet eller får oppfølging og hjelp av barnevernet når han eller hun er flyttet hjemmefra. Det kan da være snakk om hjelp til praktiske ting, råd og veiledning i økonomiske spørsmål, og ellers å ha noen som følger ungdommen på veien til selvstendighet og spør hvordan det går.

Ettervernet kan vare inntil fylte 23 år. I barnevernets vurdering av om ettervern skal gis, skal barnets beste være det styrende hensynet, jf. barnevernloven § 4-1. Dersom ettervern avslås, skal dette begrunnes ut fra hensynet til barnets beste, jf. barnevernloven § 1-3 annet ledd. Denne regelen om begrunnelse ble innført i 2009. I Rundskriv Q-13/2011 presiserer Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) betydningen av dette:

«Ved å innføre en slik begrunnelsesplikt for hvorfor ungdommen ikke trenger hjelp, sikres det at barneverntjenesten foretar en grundig vurdering av om tiltak skal opprettholdes eller erstattes av nye, og den synliggjør hvilke vurderinger som er foretatt. Barneverntjenesten skal, med utgangspunkt i den enkelte ungdoms behov, treffe gode, barnevernfaglige beslutninger, basert på en konkret og individuell vurdering i den enkelte sak. I begrunnelsen skal det gis en forklaring på hvorfor det eventuelt anses som barnets beste at han eller hun ikke lenger skal motta hjelp fra barnevernet. Det samme vil gjelde dersom ungdommen søker om et konkret etterverntiltak og ikke får det.»13

Det har i de senere årene vært reist kritikk mot ettervernet, ettersom praksisen har vært at dersom en ungdom ved fylte 18 år sier nei til ettervern, stenger dette døren for ettervern for godt. Med andre ord har det ikke vært mulig for ungdommen å ombestemme seg. Dette har skapt uheldige situasjoner der 18-åringer har sagt nei til ettervern uten fullt ut å innse konsekvensene og at de kunne hatt behov for bistand fra barnevernet i de første årene av voksenlivet, på samme måte som de fleste ungdommer ellers får hjelp og oppfølging av sine foreldre i denne fasen av livet. I tilfellene hvor unge har sagt nei til ettervern og angret, har ettervernet fungert slik at 18-åringer har blitt tildelt en selvbestemmelsesrett som i realiteten har satt dem i en avmaktssituasjon.

Nå er denne uheldige situasjonen forsøkt rettet opp. I Rundskriv Q-13/2011 presiserer BLD at ungdommer som har takket nei til ettervern ved fylte 18 år, ikke skal være avskåret fra senere ettervern, og at de skal informeres om dette og følges opp i fortsettelsen:

«Hvis ungdommen selv ikke ønsker noe tiltak fra barneverntjenesten etter fylte 18 år, skal ungdommen gjøres oppmerksom på at han eller hun kan ombestemme seg. Barneverntjenesten bør forsøke å få til en avtale om at det skal opprettholdes kontakt også med dem som ikke ønsker videre tiltak. Under enhver omstendighet bør ungdom som har takket nei til tiltak kontaktes ett år etter at alle tiltak er avsluttet, for å høre om de nå likevel ønsker å motta tiltak. Selv om ungdommen i mellomtiden har flyttet til en annen kommune, er det fraflyttingskommunen som har dette ansvaret.»14

9.3 Spørsmål knyttet til plassering utenfor hjemmet og institusjonsopphold

9.3.1 Utvalgets utgangspunkt

Både barnevernloven, sosialtjenesteloven og helselovgivningen har regler som bygger på økt rett til selvbestemmelse og medvirkning for barnet ut fra et alders- og modenhetsperspektiv. Utvalget finner, i likhet med Andersen, at disse reglene må ses i sammenheng, ettersom det i en del tilfeller kan være tilfeldigheter eller økonomi som avgjør hvilken institusjonstype en ungdom blir plassert i.

Det er ganske selvsagt og ukontroversielt at vurderingen av hvilken selvbestemmelsesrett og medvirkningsrett barnet skal gis må bygge på alder og modenhet. Etter hvert som barnet utvikler større modenhet i takt med alderen, vil det få bedre oversikt over konsekvensene av sitt syn og de mothensyn som gjør seg gjeldende. Barnet vil også være bedre rustet til å takle lojalitetskonflikter. Dersom man trenger dypere ned i materien, støter man imidlertid på mange kontroversielle spørsmål. Et sentralt spørsmål er om lovreglene skal stille opp en fast aldersgrense for når barnets selvbestemmelsesrett eller medvirkningsrett skal inntre, eller om det skal gis mer skjønnsmessige regler som legger opp til en konkret vurdering av barnets modenhet. Skal lovreglene oppstille faste aldersgrenser, oppstår det spørsmål om hvor disse skal settes.

I det følgende vil utvalget redegjøre for de løsningene lovgiver har valgt i saker om plassering i henholdsvis barneverninstitusjoner eller fosterhjem etter barnevernloven, rusinstitusjoner etter sosialtjenesteloven og psykiatriske institusjoner etter helselovgivningen. Utvalget vil redegjøre for de hensynene som har motivert lovgivers valg og drøfte om løsningene er i samsvar med barnekonvensjonen. Der løsningene for ulike sakstyper varierer, vil utvalget drøfte om dette er hensiktsmessig.

9.3.2 Spørsmålet om den unges vilje når foreldrene samtykker til plassering

Det er et grunnleggende utgangspunkt at en privat part kan fravelge et foreslått offentlig velferdstiltak med mindre det foreligger lovhjemmel for å gjennomføre vedtaket med tvang. Dette betegnes som legalitetsprinsippet. Barnevernloven har en rekke lovbestemmelser som hjemler å bortplassere et barn fra foreldrehjemmet med tvang. Tilsvarende finnes det i sosialtjenesteloven § 6-2 hjemmel for å bortplassere barn i en rusinstitusjon med tvang, og psykisk helsevernloven § 3-3 gir hjemmel for tvangsmessig innleggelse i psykiatrisk institusjon. Der det foreligger hjemmel for tvang, har barnet ingen rett til å bortvelge å la seg institusjonsplassere. I så måte er barn i samme rettslige stilling som voksne.

Der det ikke finnes lovhjemmel for tvang, er utgangspunktet at den private part kan fravelge det foreslåtte tiltaket. For voksne er dette den klare hovedregelen, og unntak kan bare tenkes i rene nødssituasjoner. For barns vedkommende er realiteten en annen. Enkelte plasseringsbestemmelser gir foreldrene myndighet til å akseptere en bortplassering av barnet på barnets vegne. Loven regner da plassering basert på foreldrenes samtykke som frivillig, selv om plasseringen skulle være mot barnets egen vilje. Barnet vil dermed være tvunget til å være i institusjonen eller fosterhjemmet inntil foreldrene eventuelt trekker tilbake sitt samtykke. I det følgende vil det gis en oversikt over hvilke bestemmelser dette gjelder.

Et barn kan plasseres i barneverninstitusjon eller fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4 femte ledd. Tiltaket regnes som et tiltak til støtte for foreldrene, og formålet er å hjelpe foreldre som ikke klarer å ivareta sine omsorgsoppgaver overfor barnet. Siden tiltaket er regnet som frivillig, er det presisert i forarbeidene til loven at det kreves samtykke fra foreldrene. Et vedtak om bortplassering vil imidlertid i minst like stor grad rette seg mot barnet som mot foreldrene. Det er barnet som må forlate hjemmet sitt og som vil oppleve de største endringer i sin tilværelse. Det kan derfor reises som problemstilling om det også bør kreves samtykke av barnet. Dette er ikke klart regulert i loven, men det er lagt til grunn av departementet i en etterfølgende tolkningsuttalelse at det bare er barn som etter barnevernloven § 6-3 annet ledd har partsstatus som har rett til å si nei til tiltak etter § 4-4 femte ledd.15 Barnevernloven § 6-3 annet ledd gir partsstatus til barn som er 15 år eller eldre. Dette betyr at for yngre barn kreves det bare samtykke fra foreldrene, slik at disse kan plasseres i fosterhjem eller institusjon mot egen vilje som et såkalt frivillig hjelpetiltak.

Utvalget mener at det er et er et vesentlig skår i rettssikkerheten til yngre barn når det ikke kreves samtykke fra barna før de er 15 år i saker om frivillig plassering i institusjon eller fosterhjem på grunn av omsorgssvikt. Ellers i barnevernretten er det etablert en rekke rettssikkerhetsgarantier knyttet til tvangstiltak. De sakene som formelt har status som tvangssaker behandles av fylkesnemndene, der partene møter med hver sine representanter og hvor saken behandles etter de grunnreglene for god saksbehandling som gjelder for domstolene.16 Fylkesnemndene er sammensatt av et panel av beslutningstakere, som kombinerer juridisk og faglig innsikt med legmannsskjønn, jf. barnevernloven § 7-2. Slik bestemmelsen om frivillig plassering i fosterhjem eller institusjon på grunn av omsorgssvikt i barnevernloven § 4-4 femte ledd blir fortolket, vil barn under 15 år som motsetter seg en plassering i fosterhjem eller institusjon etter denne bestemmelsen ikke nyte godt av de rettssikkerhetsgarantiene som er knyttet til tvangssakene. Siden plasseringen formelt regnes som frivillig selv om barnet skulle være uenig i den, behandles saken rent administrativt, uten prøving i fylkesnemnda.

At det bare er barn som er 15 år eller eldre som må samtykke til plassering etter § 4-4 femte ledd innebærer en annen løsning enn den som er lagt til grunn for frivillig plassering i institusjon etter barnevernloven § 4-26. Denne bestemmelsen gir hjemmel for frivillig plassering av barn med alvorlige atferdsvansker i institusjon. I denne bestemmelsen heter det uttrykkelig i lovteksten at det kreves «samtykke fra barnet og de som har foreldreansvaret for barnet». Og for ungdom over 15 år «er barnets samtykke tilstrekkelig». Uavhengig av alder er det derfor slik at dersom barnet motsetter seg plassering, må det gjennomføres tvangssak i fylkesnemnda, og det må vurderes om det er grunnlag for tvangsmessig plassering etter barnevernloven § 4-24 eller sosialtjenesteloven § 6-2.17 Situasjonen er altså den at dersom plasseringen av barnet eller ungdommen i fosterhjem eller på institusjon begrunnes med foreldrenes omsorgssvikt, er det nok at foreldrene samtykker, selv om barnet eller ungdommen motsetter seg det. Er det snakk om plassering i institusjon begrunnet med at barnet eller ungdommen har atferdsvansker eller rusproblemer, har barnet eller ungdommen mulighet til å si nei til tiltaket.

Andersen framhever at det er to argumenter som kan begrunne at reguleringen er ulik når det gjelder plassering som begrunnes med omsorgssvikt på den ene siden og plassering som begrunnes med atferdsvansker eller rusproblemer hos barnet på den andre. For det første vil en plassering av barnet i institusjon på grunn av atferdsvansker eller rusproblemer være mer dramatisk for barnet enn plassering som begrunnes med foreldrenes omsorgssvikt. Dette fordi barnevernloven § 4-4 femte ledd om omsorgssvikt som regel bare gir grunnlag for kortvarige bortplasseringer av barnet. Det heter i ordlyden i bestemmelsen at dersom det «må forutsettes at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg», må tvungen omsorgsovertakelse vurderes. Av forarbeidene til bestemmelsen framgår at plassering etter § 4-4 femte ledd først og fremst er tenkt benyttet der foreldrene rent midlertidig er ute av stand til å dra omsorg for barnet, for eksempel ved forbigående sykdom eller andre vanskeligheter.18 Plasseringer grunnet atferdsvansker eller rus etter barnevernloven § 4-26 eller sosialtjenesteloven § 6-3 kan vare atskillig lenger, og det er dessuten åpnet for at det kan avtales at barnet ved frivillig innleggelse kan holdes tilbake med tvang i institusjonen i en periode på tre uker. Videre vil en institusjon eller et fosterhjem som barnet plasseres i etter barnevernloven § 4-4 femte ledd ikke ha større myndighet over barnet enn det foreldre har i medhold av foreldreansvaret. Barn som er institusjonsplassert på grunnlag av bestemmelsene om rus- eller atferdsproblemer kan derimot underlegges mer dramatiske restriksjoner under oppholdet enn det foreldre har adgang til å underlegge sine egne barn. Det kan være tale om mer omfattende begrensninger av barnets bevegelsesfrihet og barnets korrespondanse med omverdenen. Derfor kunne en slik plassering vanskelig bygge på foreldreansvaret alene, jf. prinsippet om at ingen kan overdra større myndighet til andre enn de selv har.19

For det andre vil plassering av barnet etter barnevernloven § 4-26 eller sosialtjenesteloven § 6-3 formelt være begrunnet i negative forhold ved barnet, nærmere bestemt henholdsvis atferdsvansker (kriminalitet, rusbruk) og rusmisbruk. Plassering etter barnevernloven § 4-4 femte ledd er derimot begrunnet i foreldrenes manglende omsorgsevne. For de fleste eldre barn og ungdommer vil det nok oppleves som mer stigmatiserende å bli plassert på grunnlag av egne atferdsvansker enn på grunnlag av foreldrenes omsorgssvikt. Dette kan være et argument for at dagens regulering, med krav om samtykke fra barnet selv ved plassering etter barnevernloven § 4-26 og sosialtjenesteloven § 6-3, men ikke etter barnevernloven § 4-4 femte ledd, er rimelig.

At det bare er barn over 15 år som må samtykke til plassering etter barnevernloven § 4-4 femte ledd har likevel blitt kritisert i juridisk teori, og Andersen mener at 15-årsregelen bør utredes nærmere. Han stiller spørsmål om det kunne gi bedre harmoni i regelverket dersom man flyttet aldersgrensen til 12 år, slik at det ikke er grunnlag for frivillig plassering etter barnevernloven § 4-4 femte ledd når et barn som er 12 år eller eldre motsetter seg det. En slik regel ville være i bedre samsvar med barneloven. Som alternativ ser han for seg at det innføres et system med såkalte kontrollkommisjoner som vurderer plasseringen der barn mellom 12 og 15 år ikke vil samtykke, tilsvarende systemet etter psykisk helsevernloven.

15-årsregelen ved saker om frivillig plassering i institusjon eller fosterhjem ved omsorgssvikt avviker fra systemet etter psykisk helsevernloven. Det er barnets foreldre som samtykker til helsehjelp for barn under 16 år.20 Dette innebærer at barn under 16 år kan plasseres i en psykiatrisk institusjon etter bestemmelsen om frivillig plassering i lovens § 2-1 mot sin vilje. Forutsetningen er at foreldrene samtykker. Plasseringssaken behandles rent administrativt av den faglig ansvarlige. Barn som har fylt 15 år har dermed en svakere rettslig stilling i sak om plassering i psykiatrisk institusjon etter psykisk helsevernloven § 2-1 enn de har i sak om plassering etter barnevernloven § 4-4 femte ledd.

For barn over 12 år er det imidlertid bygd inn en rettssikkerhetsgaranti som går ut på at plasseringssaken skal bringes inn for en kontrollkommisjon dersom barnet selv ikke er enig i plasseringen.21 Kommisjonen behandler ikke sakene etter en domstolsprosess, slik fylkesnemnda gjør i barnevernsaker, men den er sammensatt slik at man best mulig kan kombinere juridisk og faglig innsikt med legmannsskjønn.22 Barn mellom 12 og 15 år har i og med kontrollkommisjonsprøvingen en sterkere rettslig stilling i saker om plassering i psykiatrisk institusjon enn i saker om plassering i fosterhjem eller barneverninstitusjon på grunn av omsorgssvikt.

Reglene om kontrollkommisjonsbehandling av sakene om plassering etter psykisk helsevernloven § 2-1 reiser imidlertid et rettssikkerhetsproblem: Loven angir ikke hva som er kommisjonens vurderingstema når den skal avgjøre om barnet skal innlegges mot sin vilje. I § 6-4 som regulerer saksbehandlingen for kommisjonen, heter det bare at kommisjonen skal «prøve alle sider av saken». Det er helt klart at kommisjonen ikke skal prøve om vilkårene for tvungen innleggelse, jf. lovens § 3-3, er til stede. Dette følger av lovens system, da plasseringer etter psykisk helsevernloven § 2-1 formelt regnes som frivillige selv om barnet ikke samtykker. Hva kommisjonen skal vurdere er uklart. Andersen mener det er naturlig å tenke seg at den foretar en helhetsvurdering av om det er faglig forsvarlig å innlegge barnet til tross for barnets motvilje, og at man i denne vurderingen nok vil se hen til sykdommens art, muligheten for å motivere barnet for behandling samt hvor krenkende det vil være for barnet å bli innlagt mot hans eller hennes vilje. Han skriver at det imidlertid også er mulig at kommisjonen ser hen til foreldrenes interesse av å få barnet innlagt.

Når kommisjonens vurderingstema ikke er lovregulert, er det fare for ulik praksis fra kommisjon til kommisjon, noe som utgjør et rettssikkerhetsproblem.

9.3.3 Spørsmålet om foreldrenes samtykke når den unge selv ønsker plassering

Ovenfor har det vært fokus på barn og unges rettsstilling i situasjoner der foreldre samtykker til at barna deres plasseres i institusjoner eller fosterhjem, men barna selv ikke ønsker dette. I fortsettelsen skal søkelyset rettes mot den motsatte problemstillingen: Om samtykke fra barnet er tilstrekkelig, slik at barnet selv kan velge å la seg plassere, mot foreldrenes vilje. Også på dette punktet er reglene for ulike former for plassering ulike.

Som nevnt kreves det samtykke fra foreldrene dersom et barn eller en ungdom skal plasseres i fosterhjem eller barneverninstitusjon begrunnet i foreldrenes omsorgssvikt. Dette betyr at selv om et barn skulle ønske å flytte ut av hjemmet sitt i en periode og barnevernet er enig i at dette er hensiktsmessig, så kan foreldrene forhindre dette ved å nekte å gi sitt samtykke. Dette gjelder uavhengig av barnets alder og modenhet. Regelen er ikke fastsatt direkte i lovteksten, men følger klart av lovens forarbeider.23 I slike tilfeller må det derfor gjennomføres tvangssak i fylkesnemnda for at barnet skal kunne plasseres i fosterhjem eller i institusjon.

Dersom et barn i samråd med barnevernet går med på å la seg plassere i en institusjon på grunn av egne atferdsvansker er regelen en annen. I henhold til barnevernloven § 4-26 kan barn som har fylt 15 år velge å la seg institusjonsplassere uten foreldrenes samtykke.24 Sosiallovutvalgets flertall ga en todelt begrunnelse for hvorfor barn over 15 år bør ha rett til å velge å la seg plassere i atferdsinstitusjon uten foreldrenes samtykke. For det første er plasseringsgrunnlaget atferdsvansker hos barnet, og ikke omsorgssvikt hos foreldrene. For det andre gir en plassering på dette grunnlaget institusjonen større myndighet over barnet enn det foreldre har i medhold av foreldreansvaret. Den første delen av begrunnelsen peker på at institusjonsplasseringen i disse tilfellene først og fremst er begrunnet i forhold ved barnet – at det har atferdsvansker – og ikke i omsorgssvikt fra foreldrene. Når plasseringen ikke anses å innebære en konstatering av sviktende omsorgsevne hos foreldrene, vil plasseringen oppleves mindre stigmatiserende for foreldrene, noe som gjør det mindre problematisk å la barnet velge å la seg plassere mot foreldrenes vilje. I dette ligger noe av forklaringen på at regelen her er en annen enn etter § 4-4 femte ledd, ettersom sistnevnte bestemmelse begrunner plasseringen med forhold ved foreldrenes omsorgsevne.

At reglene om samtykke skulle være ulike for de to plasseringsbestemmelsene var imidlertid omstridt også i Sosiallovutvalget. Mindretallet mente at flertallet la for stor vekt på skillet mellom omsorgssvikt hos foreldrene og atferdsvansker hos barnet. Mindretallet mente at omsorgssvikt og atferdsvansker ofte har en nær sammenheng, og at lovens klare skille mellom disse plasseringsårsakene i en del tilfeller kan fortone seg som oppkonstruert. Dermed er det heller ikke naturlig å ha ulike regler om barnets rett til å velge å la seg plassere etter henholdsvis barnevernloven § 4-4 femte ledd om omsorgssvikt og § 4-26 om atferdsvansker. Atferdsvansker kan på den ene siden skyldes omsorgssvikt, og på den andre siden kan det være vanskelig for foreldre å utøve omsorgen når atferdsvanskene først har manifestert seg.25

Imidlertid gikk ikke Sosiallovutvalget inn i noen drøftelse av om barnet bør ha rett til å velge å la seg plassere uten foreldrenes samtykke på grunnlag av foreldrenes omsorgssvikt. Utvalget uttalte at dette spørsmålet henger sammen med spørsmålet om foreldrenes generelle adgang til å bestemme over barnets oppholdssted, og at dette antakelig burde løses innenfor rammen av barneloven. Barneloven løser imidlertid ikke dette spørsmålet, noe utvalget også selv påpekte:

«Det må nok legges til grunn at foreldrene kan bestemme at barnet skal bo hjemme opp til barnet har fylt 18 år. Retten til å bestemme at barnet skal oppholde seg utenfor hjemmet – hos fosterforeldre eller i institusjon – er ikke like klar. Her vil barnets alder og tiltakets bakgrunn og innhold få betydning.»26

Sosiallovutvalget synes her å åpne for at barn som har nådd en viss alder, kan velge å la seg plassere uten foreldrenes samtykke, begrunnet med omsorgsvikt hos foreldrene, jf. § 4-4 femte ledd. Vurderingstemaet for om barnets samtykke skulle være tilstrekkelig i den enkelte sak måtte da blant annet være barnets modenhet, og eventuelt også momenter som hvor vanskelig forholdene i hjemmet oppleves for barnet og hvor varig plasseringen er tenkt å være.27 Andre steder i utredningen er det imidlertid uttalt at barn ikke kan plasseres etter barnevernloven § 4-4 femte ledd uten samtykke fra foreldrene, og dette er også lagt til grunn av departementet i den etterfølgende proposisjonen.28 Dette standpunktet har departementet opprettholdt etter at loven ble vedtatt, og det har uttalt i en tolkningsuttalelse at «[p]lassering av barn utenfor hjemmet mot foreldrenes samtykke utover de tilfeller som er omhandlet i lovens § 4-26 forutsetter (…), slik vi ser det, at det treffes tvangstiltak mot foreldrene».29

Andersen reiser spørsmålet om departementets tolkning er i strid med prinsippet bak barnekonvensjonens artikkel 12 om barnets økende medbestemmelse og selvbestemmelse og prinsippet om barnets beste i artikkel 3: «Er det for eksempel i tråd med barnekonvensjonen å se bort fra en 15-årings ønske om å bortplasseres fra et hjem som han selv opplever det som vanskelig å bo i?». Spørsmålet om forholdet til barnekonvensjonen er uavklart fordi barnekomiteen ikke har tatt et slikt spørsmål opp til behandling. Videre kan det stilles spørsmål om det vil være i strid med foreldres rett til familieliv i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 å gi barn rett til å la seg institusjonsplassere mot foreldrenes vilje. Disse spørsmålene krever nærmere utredning dersom reglene skal endres.30

9.3.4 Selvbestemmelse under institusjonsoppholdet

Barnets rettsstilling under opphold i barneverninstitusjoner er regulert i barneloven § 5-9. I første ledd slås det fast at barneverninstitusjoner «skal drives slik at barna selv kan bestemme i personlige spørsmål og ha det samvær med andre som de ønsker (…)». Ordet «skal» indikerer at det er tale om en rettighet for barnet, ikke en begunstigelse som institusjonen kan nekte barnet på fritt grunnlag. Videre i bestemmelsen framgår det at det ikke er tale om en ubetinget selvbestemmelsesrett for barnet. Selvbestemmelsesretten gjelder bare så langt dette er forenlig med barnets alder og modenhet, formålet med oppholdet og institusjonens ansvar for driften, herunder ansvar for trygghet og trivsel.

I § 5-9 tredje ledd bokstav a) er det fastsatt et absolutt forbud mot å refse barnet fysisk under institusjonsoppholdet, og i tredje ledd bokstav b) slås det fast at innelåsning i enerom og lignende tvangstiltak bare kan benyttes når det er tillatt i forskrift som nevnt i fjerde ledd bokstav a). I tredje ledd bokstav c) slås det fast at det bare kan føres kontroll med barnets korrespondanse der det er tillatt i forskrift som nevnt i fjerde ledd bokstav b).

Sosialtjenesteloven § 7-11 som regulerer barns rettigheter, herunder selvbestemmelsesrett, under opphold i rusinstitusjon, har en omtrent likelydende ordlyd som barnevernloven § 5-9.

Andersen framhever at selv om bestemmelsene om barnets selvbestemmelsesrett i barnevernloven § 5-9 og sosialtjenesteloven § 7-11 er omfattende rent tekstmessig, er de egentlig ganske innholdsløse:

«For med unntak av det absolutte forbudet mot å refse barnet fysisk, er bestemmelsene i virkeligheten vide fullmakter til institusjonene og til departementet til selv å fastsette beboerens selvbestemmelsesrett i det enkelte tilfellet eller i regler.»31

Forskriftshjemlene finnes i henholdsvis barnevernloven § 5-9 og sosialtjenesteloven § 7-11, i begge bestemmelsenes fjerde ledd. I bokstav a) i begge bestemmelsene gis departementene som forvalter forskriftsverkene en generell hjemmel til å gi utfyllende forskrifter, «herunder om bruk av tvangsmidler». I sosialtjenesteloven § 7-11 bokstav b) gis departementet fullmakt til å gi forskrifter om bruk av urinprøver. I barnevernloven § 5-9 bokstav b) og sosialtjenesteloven § 7-11 bokstav c) gis departementet fullmakt til å gi forskrifter «med sikte på å hindre at rusmidler eller farlige gjenstander bringes inn i institusjonen». I barnevernloven § 5-9 bokstav c) og sosialtjenesteloven § 7-11 bokstav d) gis departementet fullmakt til å gi forskrifter «om forvaltning av barnets midler».

Bestemmelsene kan kritiseres fordi de overlater for mye av reguleringen av barns selvbestemmelsesrett til de enkelte institusjonene og til departementene. Legalitetsprinsippet bygger på en tanke om at private ikke skal behøve å finne seg i at forvaltningen – departementet og institusjonene – regulerer deres rettsposisjon på egenhånd. Begrunnelsen er å sikre at regler som begrenser selvbestemmelsesretten til barn i institusjon og andre private har demokratisk legitimitet, altså bygger på en demokratisk beslutningsprosess. Det kan derfor argumenteres for at slike regler bør være gjenstand for en bred politisk og offentlig debatt i Stortinget, i stedet for å overlates til forvaltningen gjennom forskriftshjemler.32 Videre er lovregler lettere tilgjengelige enn forskriftene for de som skal håndheve reglene. Formelle lover har også normalt et høyere presisjonsnivå enn forskrifter, og saksbehandlingen ved lovregler er grundigere enn ved forskriftsbestemmelser.33

Lovregulering kan altså både begrunnes med hensynet til barns rettssikkerhet, demokratisk kontroll og kvaliteten av reglene på den ene siden, og hensynet til god drift i institusjonene på den andre. Institusjonspersonale har i media og i andre sammenhenger tatt til orde for at de ønsker klarere og bedre regulering særlig av barnas selvbestemmelse og adgangen til kontroll og tvang. Det problematiseres også fra enkelte hold at det er konflikt mellom hensynet til barnets rettssikkerhet og ivaretakelse av omsorgsrollen ved at perspektivet på barnets rettigheter står i fokus framfor hensynet til god drift og det som for den enkelte er formålet med oppholdet.

Forskriftsverket til barnevernloven forvaltes av BLD, som har vedtatt den såkalte rettighetsforskriften i medhold av delegasjonsfullmakten i barnevernloven § 5-9. Forskriften gir nærmere bestemmelser om blant annet adgang til postkontroll (§ 8) og gjennomsøking av rom og eiendeler (§ 16), og gir hjemmel til kroppsvisitasjon (§ 14). Det er også gitt bestemmelser om at det kan gjennomføres urinprøvekontroll av beboere som er plassert i institusjoner på grunn av atferdsvansker (§ 24). Ettersom rettighetsforskriften er under revisjon, har utvalget ikke funnet det hensiktsmessig å gå inn på en vurdering av denne som ledd i utredningen.

9.4 Om unge asylsøkere

9.4.1 Barns uttalerett i asylsaker

Redd Barna gjennomførte i 2010 prosjektet Mens vi venter – en hilsen fra barn som søker asyl i Norge, hvor 35 asylsøkende barn og unge mellom 10 og 17 år fortalte om hvordan de opplevde det å vente på svar på asylsøknaden.34 Mange fortalte at de ikke hadde mulighet til å påvirke beslutninger som angikk dem, men at de samtidig følte seg ansvarlig for den situasjonen de var i.

I rapporten Å høre barn i utlendingssaker fra Institutt for samfunnsforskning ble det utredet hvordan gjeldende regelverk, rutiner og praksis hos utlendingsmyndighetene ivaretar forpliktelsene i barnekonvensjonen.35 Myndighetene har fulgt opp mange av anbefalingene i denne rapporten, men en anbefaling om at barns uttalerett i asylsaker bør nedfelles i utlendingsloven som et hovedprinsipp i lovteksten, er så langt ikke tatt til følge. I dag er barns uttalerett i utlendingssaker regulert i forskrift.36

På dette punkt skiller reguleringen i utlendingsloven seg fra reguleringen i andre lover med regler om barns uttalerett, så som i barneloven, barnevernloven, psykisk helsevernloven og sosialtjenesteloven. I alle disse lovene har lovgiver inntatt reglene om barns uttalerett direkte som lovregler.

Regler om høring av barn i asylsaker er gitt i utlendingsforskriften §§ 17-3 og 17-4. Reglene er mer detaljerte enn tilsvarende lovregler om høring av barn. I § 17-3 angis hovedprinsippene for høring av barn, mens § 17-4 gir mer detaljerte regler:

«§ 17-3 Høring av barn
Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å bli hørt før det treffes avgjørelse i saker som vedrører dem etter utlendingsloven.
Barnet kan høres muntlig eller skriftlig eller gjennom foreldre, verge eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet. På hvilken måte barnet skal høres, må vurderes ut fra sakens art og søknadssituasjonen. Utlendingsdirektoratet gir utfyllende retningslinjer om hvordan barnets uttalerett skal gjennomføres, tilpasset de ulike sakstyper og søknadssituasjoner.
Barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.»

Innholdsmessig tilsvarer bestemmelsen reglene om høring av barn på andre rettsområder, men med ett viktig unntak: I annet ledd første punktum er det åpnet for at barnet kan høres gjennom blant annet «foreldre». I § 17-4 annet ledd er det imidlertid presisert at i asylsaker «skal det gjennomføres en samtale med medfølgende barn over 7 år, med mindre barnet selv ikke ønsker det, eller det anses åpenbart unødvendig». I fortsettelsen heter det at det skal gjennomføres egen samtale også med barn under 7 år som er i stand til å danne seg egne synspunkter. Samtalens formål er angitt å være «å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag».

For enslige mindreårige asylsøkere er det i tredje ledd fastsatt at disse alltid skal ha hjelpeverge eller fullmektig til stede i samtalen, og at samtalen så vidt mulig skal gjennomføres innen 14 dager etter at søknaden er mottatt, med mindre det er behov for aldersundersøkelse for å kartlegge søkerens alder. Opplysninger et barn gir under samtalen skal alltid nedtegnes skriftlig, jf. fjerde ledd.

I siste ledd i § 17-4 er Utlendingsdirektoratet pålagt å gi «nærmere retningslinjer for å sikre at barnets interesser og behov blir ivaretatt i samtalen», og de er også delegert myndighet til å gi nærmere retningslinjer «om når det skal anses åpenbart unødvendig å gjennomføre samtale etter annet ledd». Henvisningen til annet ledd medfører at dette gjelder saker der den mindreårige asylsøkeren er kommet til landet ifølge med foreldre.

Det er ikke gitt regler om betydningen av at foreldre ikke samtykker til at det gjennomføres samtale med barnet i asylsaken, eller om hvorvidt foreldre kan kreve å få være til stede under samtale med barnet. Dette er en endring fra tidligere regulering i utlendingsforskriften av 1990 § 55 a) tredje ledd. Her var det fastsatt at foreldrene kunne motsette seg at det ble avholdt samtale med barnet, og at minst én av foreldrene eventuelt måtte være til stede under samtalen. Denne bestemmelsen ble ansett for å være i strid med barnekonvensjonen artikkel 12 om barnets uttalerett og ble derfor ikke videreført i forskriftsverket til den nye utlendingsloven.37

I Prop. 141 L (2010–2011) behandler Justis- og politidepartementet spørsmålet om det skal gis en lovregel som eksplisitt fastslår barns rett til å bli hørt i asylsaker, også i tilfeller der foreldrene ikke samtykker til det, og muligheten for å høre barn uten at foreldrene er til stede. Videre drøftes spørsmålet om barns uttalerett i asylsaker bør lovfestes. Flere høringsinstanser har tatt til orde for dette, blant annet Barneombudet, Redd Barna og Utlendingsdirektoratet (UDI).38

Justisdepartementet konkluderer i proposisjonen med at det er behov for å lovfeste en regel om barnets rett til å bli hørt også i saker der foreldrene motsetter seg det og muligheten til å høre barnet uten at foreldrene er til stede. Lovregelen foreslås å ha følgende ordlyd:

«Dersom barnet ønsker det og det er nødvendig for å ivareta barnets rett til å bli hørt, kan det organet som forbereder eller avgjør saken, beslutte at det skal gjennomføres en samtale med barnet selv om foreldrene ikke samtykker. Tilsvarende kan det besluttes at det skal gjennomføres en samtale med barnet uten at foreldrene tillates å være til stede.»

Forslaget om å ta inn en regel som fastslår barns uttalerett i selve utlendingsloven har Justisdepartementet imidlertid gått uttrykkelig imot. Dette av lovtekniske grunner. Barns uttalerett er stadfestet i forvaltningsloven § 17 første ledd annet og tredje punktum, som også gjelder for utlendingsforvaltningen. Det ble derfor ansett som unødvendig og et bidrag til «en oppsvulming av lovverket» dersom man i tillegg skulle fastslå barns uttalerett i enkeltlover. Departementet foreslår imidlertid at det tas inn en henvisning til regelen i forvaltningsloven § 17 og barnekonvensjonen artikkel 12, slik at det tydelig framgår at barn har en lovfestet og konvensjonsbeskyttet uttalerett også i utlendingssaker: «Kongen skal gi regler i forskrift om barns rett til å bli hørt i saker som vedrører det etter utlendingsloven, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12.»39

I proposisjonen og høringsuttalelsene til denne drøftes også de vanskelige situasjonene som kan oppstå når et barn i sin forklaring kommer med informasjon som står i motstrid til foreldrenes asylforklaring. Det framheves av både høringsinstansene og departementet at barnets forklaring alene ikke skal være grunnlag for å avslå en asylsøknad. Departementet viser i denne sammenheng til utlendingsforskriften § 17-4 der det angis at formålet med asylsamtaler skal være «å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag», ikke å avdekke hull i foreldrenes asylforklaring, og at barnets forklaring aldri i seg selv skal danne grunnlag for å avslå familiens asylsøknad:

«Den som foretar intervjuet av barnet skal gå inn i realitetene i barnets historie og asylforklaring. Formålet er ikke å avdekke eventuelle uoverensstemmelser med foreldrenes forklaring. Dersom det likevel framkommer opplysninger i samtalen med barnet som står i motstrid til foreldrenes asylforklaring, for eksempel fordi barnet uoppfordret gir slike opplysninger, mener departementet at dette eventuelt må følges opp med grundigere undersøkelser i foreldrenes sak, og at barnets forklaring ikke alene må benyttes som grunnlag for å avslå familiens asylsøknad. Departementet vil gi nærmere retningslinjer om hvordan slike situasjoner skal håndteres i praksis.»40

9.4.2 Offentlig omsorg for enslige mindreårige asylsøkere

UDI opplyser at det i 2010 kom 890 enslige mindreårige asylsøkere til Norge.41 Dette er en tredjedel av antallet som kom året før. Per 1. november 2011 har 717 enslige mindreårige søkt asyl i Norge.42

Enslige mindreårige asylsøkere over 15 år bor i dag på asylmottak, mens de under 15 år bor på omsorgssentre som drives av barnevernet. Per 31. august 2011 bodde det 126 enslige mindreårige asylsøkere på omsorgssentre.43

Asylmottakene er ikke underlagt samme regelverk som omsorgssentrene, og dette innebærer særlige utfordringer hva gjelder både ivaretakelse av og innflytelse for ungdommene som er bosatt på mottak. Ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere i aldersgruppa 15–18 år er lagt til UDI. UDI opplyser at unge i denne gruppen ikke bor på ordinære asylmottak, men i

«egne mottak eller på egne avdelinger tilpasset deres alder og behov. UDI stiller strenge krav til mottakenes arbeid med enslige mindreårige. De skal få god omsorg, og ha en trygg og meningsfull hverdag».44

Per 31. august 2011 bodde i alt 423 enslige mindreårige asylsøkere i slike mottak. Det bor også personer som har søkt asyl som enslig mindreårig i ordinære mottak. UDI opplyser at dette i hovedsak er personer som enten har en følgeperson eller er antatt å være over 18 år.45

Omsorgssentre for mindreårige er regulert av barnevernloven kapittel 5A. I dette kapitlet gis det en rekke regler for omsorgssentrenes omsorg for og oppfølgning av barna og ungdommene, og slik sett tilsvarer institusjonenes omsorg for asylsøkerbarna den som gis av barnevernet ellers. I § 5A-2 annet ledd heter det at «[o]msorgssenteret skal gi barnet god omsorg og trygghet og bidra til at det får den oppfølgingen og behandlingen det har behov for». Dette tilbudet gjelder altså bare for barn under 15 år. I § 5A-1 heter det at omsorgssentre tilbys til «barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes». For barn over 15 år «gjelder bestemmelsen fra den tid Kongen bestemmer».

15-årsgrensen innebærer at eldre ungdom bare får hjelp fra barnevernet i den grad det foreligger særlige omstendigheter, så som rusproblemer eller alvorlige atferdsproblemer, eller særlige behov. I slike tilfeller vil barnevernet typisk bli koblet inn ved at det inngis bekymringsmelding fra personalet på asylmottaket, lærere eller andre som har med ungdommen å gjøre.46

9.5 Vurderinger og tiltak

9.5.1 Unge i barnevernet

Barnevernets kompetanse

For å sikre medvirkning, framhever Barnevernpanelet viktigheten av å utvikle samtaleformer som sikrer at barn og unge vil dele erfaringer og komme med ønsker for livet sitt. Panelet viser også til at det er behov for å ta i bruk nye uttrykksformer for å kunne realisere medvirkning og innflytelse. Panelet foreslår at de ansatte gis kunnskap om betydningen av å gi barn og unge innflytelse.

Utvalget støtter Barnevernpanelets vurdering, og vil be myndighetene om å utrede hvordan barnevernet kan tilføres mer kompetanse om betydningen av medvirkning samt konkret kunnskap om hvordan medvirkning kan skje.

Informasjon og dokumentasjon

Barnevernpanelet mener at barn og unges beskrivelser av sin egen situasjon, og hva de mener hjelper, må inn i saksdokumentene. At barn og unge i barnevernet tidligst mulig kjenner historien sin, hva som er bestemt at skal skje og hvilke valgmuligheter de har for framtiden er en forutsetning for at dette kan skje på en meningsfylt måte.

Utvalget er enig i at det er viktig at barnevernet ikke bare snakker med barn og unge, men at det de forteller også må dokumenteres. Utvalget går inn for en lovregulering som sikrer at saksdokumentene på ethvert nivå i saksbehandlingen dokumenterer på hvilken måte barnet har vært delaktig i egen sak og hva som er barnets syn i saken.

Erfaringskonsulenter og tillitspersoner

Innenfor psykisk helsevern og rusfeltet har man tatt i bruk ordninger med såkalte erfaringskonsulenter, dvs. personer som har egen erfaring fra det aktuelle feltet og som kan brukes når det er konflikt mellom den saken gjelder og saksbehandleren. Barnevernpanelet foreslår at det prøves ut en ordning med erfaringskonsulenter i barneverntjenesten, som kan trekke på egne erfaringer for å hjelpe andre. Disse kan for eksempel rekrutteres fra Barnevernsproffene, Landsforeningen for barnevernsbarn eller blant voksne med barnevernserfaring. De som rekrutteres må være egnet og må gjennomgå et opplæringsprogram.

Utvalget finner at det bør innføres en ordning med erfaringskonsulenter i tråd med Barnevernpanelets forslag.

Panelet foreslår også at alle barn og unge som plasseres i barnevernet får en tillitsperson og at de selv i størst mulig grad velger hvem dette skal være. Tillitspersonen skal følge med på hvordan barnet eller ungdommen har det, og kan delta på møter og lignende når barnet eller den unge selv ønsker det.

Utvalget støtter dette forslaget. Barn og unge i barnevernet bør også ha medinnflytelse på hvem som skal delta i og lede inntaks- og ansvarsgruppemøter, slik Barnevernpanelet foreslår. Dette bør gjelde alle barn og unge med tiltak i barnevernet, ikke bare de som er plassert utenfor hjemmet.

Familieråd

Familieråd er en beslutningsmodell i barnevernet.47 Hensikten med familieråd er å styrke barnets og familiens medvirkning og innflytelse på de beslutningene som tas. Familieråd forberedes, ledes og gjennomføres på en bestemt måte. Rådet skjer på en nøytral plass og er et møte mellom barnet, familien og familiens nettverk, og offentlige instanser. En koordinator, som ikke er en del av barnevernet eller familien, leder prosessen. Forberedelsene tar vanligvis 4–6 uker, og koordinatoren hjelper familien med både planleggingen og gjennomføringen av møtet.

Det første møtet er delt i følgende tre deler: Slekt, venner og offentlige instanser, inklusive saksbehandler i barnevernet, inviteres inn til møtets første del. Koordinator er møteleder. Målsettingen er at familien skal få relevant informasjon fra de offentlige instansene. I møtets andre del diskuterer familien seg fram til en plan som skal bedre barnets situasjon. Ingen offentlige personer deltar i diskusjonen, heller ikke saksbehandler eller koordinator. I tredje og siste del er saksbehandler og koordinator med. Barneverntjenesten tar stilling til de forslagene fra familien som forutsetter tiltak fra barnevernet. I de fleste tilfellene kommer man fram til en plan som skal følges opp av både barneverntjenesten og familien. Planen evalueres i ett eller flere oppfølgende familieråd, som følger samme struktur som det første møtet.

Barnevernpanelet foreslår å institusjonalisere bruken av familieråd i barnevernssaker. Utvalget støtter forslaget.

Ettervern

Utvalget anser presiseringene om barnevernets ansvar i Rundskriv Q-13/2011 som svært viktige og riktige. Det er viktig å motvirke at ungdommer som har vært i barnevernets omsorg, er dårligere rustet enn andre ungdommer til å møte voksenverdenen. Som departementet selv har presisert i rundskrivet, er målsettingen med ettervernet å utjevne den ekstra utfordringen som mange ungdommer i barnevernet har fordi de har et mindre og mer sårbart familienettverk enn ungdommer flest. Det er derfor viktig at det settes inn tilstrekkelige ressurser til ettervern, slik at intensjonene i rundskrivet kan oppfylles. Utvalget vil også be myndighetene vurdere Barnevernpanelets forslag til styrking av ettervernet grundig. Barnevernpanelet foreslår blant annet at ettervernet må innebære at unge har en tillitsperson og at det finnes team i kommunene som de unge kan ta kontakt med når de trenger råd og hjelp. Panelet viser også til at enkelte unge kan ha behov for å bo i treningsleilighet, og at de fosterbarna som trenger det bør kunne ha trygghet for at de kan bo i fosterhjemmet til de er 23 år. Som et element i dette bør fosterforeldre gis en forutsigbar økonomisk kompensasjon.

Det bør også settes av midler til forskning om ettervern. Det er avgjørende at vi framskaffer kunnskap hva slags ettervern som gir det beste utgangspunktet for unge som har vært i barnevernet.

9.5.2 Spørsmål knyttet til plassering utenfor hjemmet og institusjonsopphold

Spørsmålet om den unges vilje når foreldrene samtykker til plassering

Utvalget finner at enkelte av reglene om såkalt frivillige plasseringer etter barnevernloven, sosialtjenesteloven og psykisk helsevernloven bør endres. For det første finner utvalget at det synes uheldig at ungdommer opp til 15-årsalder kan plasseres i institusjon eller fosterhjem etter reglene om frivillig plassering etter barnevernloven § 4-4 femte ledd på grunnlag av foreldrenes samtykke, mot sin vilje. Det er uheldig at foreldrenes samtykke skal medføre at ungdommene mister de rettssikkerhetsgarantiene som behandling i fylkesnemnda innebærer. Når det gjelder innholdet av en endret regel, mener utvalget at en lovregel om at barn som er fylt 12 år må samtykke til plassering etter § 4-4 bør vurderes.

En annen problemstilling gjelder tilfeller der barn innlegges etter psykisk helsevernloven § 2-1 første ledd på grunnlag av foreldrenes samtykke, men mot sin egen vilje. Dersom barnet er fylt 12 år, skal spørsmålet om innlegging prøves av kontrollkommisjonen. Utvalget finner det problematisk at kommisjonens vurderingstema i slike saker ikke er rettslig regulert og mener det bør utredes hvordan innholdet i kontrollkommisjonens vurdering kan reguleres nærmere.

Spørsmålet om foreldrenes samtykke når den unge selv ønsker plassering

Utvalget finner også at det bør utredes nærmere om barnevernloven § 4-4 femte ledd bør åpne for at barn over en viss alder, for eksempel 15 år, kan la seg frivillig plassere i institusjon eller fosterhjem uten samtykke fra foreldrene. At en ungdom som har et godt begrunnet ønske om å bli bortplassert fra foreldrehjemmet i en periode med barnevernets hjelp, ikke skal ha muligheten til dette uten at foreldrene samtykker til det, eller det gjennomføres en tvangssak, synes lite rimelig når barnet ved fylte 15 år kan plasseres i institusjon begrunnet i egne atferdsvansker uten foreldrenes samtykke, jf. § 4-26. Forskjellen mellom reglene på dette punkt synes unaturlig når plasseringsgrunnene omsorgssvikt hos foreldrene og atferdsvansker hos barnet i mange tilfeller viser seg å være to sider av samme sak. I denne sammenheng må imidlertid forholdet til EMK artikkel 8 om foreldres rett til familieliv utredes.

Reguleringen av selvbestemmelsesretten under institusjonsopphold

Utvalget finner det betenkelig at barnevernloven § 5-9 og sosialtjenesteloven § 7-11 overlater reguleringen av barnets selvbestemmelsesrett under institusjonsopphold også for viktige og inngripende spørsmål, til departementene og de enkelte institusjonene. Reglene om inngrep i selvbestemmelsen bør inntas i lov.

Tilsyn med barneverninstitusjonene

Et annet sentralt element i regulering og kontroll av barneverninstitusjoner er tilsyn. Tilsynet skal føre kontroll med at institusjonspersonalet i barneverninstitusjonene respekterer den selvbestemmelsesretten som er fastsatt for barnet i barnevernloven § 5-9 og rettighetsforskriften. Tilsynet er nærmere regulert i tilsynsforskriften. Den fastsetter at tilsyn minimum skal skje to ganger i året, og fire ganger ved atferdsinstitusjonene. Tilsynet skal skje oftere dersom forholdene tilsier det, eller dersom det foreligger en klage på forholdene i institusjonen. Andersen er kritisk til om minimumstilsynet er tilstrekkelig:

«Et effektivt tilsyn forutsetter at tilsynspersonalet har en relasjon til de institusjonsplasserte barna. Mange barn vil nok vegre seg mot å snakke om sine opplevelser på institusjonen med tilsynspersoner som de oppfatter som «fremmede». Jeg har vansker for å se at tilsynspersonalet kan klare å bygge relasjoner til de institusjonsplasserte barna basert på to tilsyn i året. Særlig med tanke på at det kan være stor «turn over» hos tilsynsmyndigheten. Etter min mening bør man derfor vurdere om minimumstilsynet skal økes.»48

Utvalget finner at reglene om minimumstilsyn ikke gir et effektivt nok tilsyn. Frekvensen av det lovfestede minimumstilsynet bør økes betraktelig, og det bør utredes nærmere hvor ofte tilsyn bør skje og hvordan det kan legges til rette for at barn og unge bruker tilsynet som en anledning til å få endret forhold på institusjonen som de opplever som problematiske.

Også Barnevernpanelet peker på at tilsynsordningen i barnevernet må styrkes og endres, slik at barn og unge som er plassert i barnevernet kan si fra om uheldige forhold knyttet til den offentlige omsorgen. Panelet foreslår konkret at tillitspersonene kan være bindeleddet mellom barnet og tilsynsmyndigheten. Etter utvalgets oppfatning er dette et fornuftig forslag. Utvalget mener også at tilsynet som et minimum bør fordobles.

9.5.3 Unge asylsøkere

Om retten til å bli hørt

Utvalget anser de foreslåtte endringene i Prop. 141 L (2010–2011) som viktige og riktige. Høringsuttalelsene som refereres i proposisjonen peker i retning av at det har vært usikkerhet om statusen til barns uttalerett i utlendingssaker. Det er viktig at det kommer tydelig fram at barn har rett til å uttale seg uavhengig av hva foreldre eller forvaltning måtte mene om dette.

Videre er det like viktig at det rettes fokus mot de vanskelige situasjonene og dilemmaene barn kan oppleve når de uttaler seg i asylsaken. Det er derfor bra at departementet uttaler seg tydelig om hvordan samtalene med barna skal håndteres. For det første er det en viktig presisering at formålet med samtaler med barn «ikke [er] å avdekke eventuelle uoverensstemmelser med foreldrenes forklaring». Videre er det svært viktig at det slås fast at barnets asylforklaring aldri i seg selv skal danne grunnlag for å avslå foreldrenes asylsøknad, og at det skal iverksettes grundige undersøkelser når barn uoppfordret gir opplysninger som står i motstrid til foreldrenes asylforklaring. Det er bra at departementet vil gi nærmere retningslinjer for håndteringen av slike situasjoner. Det er etter utvalgets syn viktig at dette arbeidet gis høy prioritet og at det settes inn ressurser på å sikre at høringen av barn i disse sakene skjer i samsvar med retningslinjene. Det er også nødvendig med videre forskning på hvordan unge asylsøkeres informasjons- og uttalerett blir ivaretatt i praksis.

Om offentlig omsorg for enslige mindreårige asylsøkere

Utvalget finner det prinsipielt uheldig at enslige mindreårige asylsøkere i aldersgruppen 15–18 år ikke gis tilbud om plassering i omsorgssentre. Det er vanskelig å se rimeligheten i at barn under 18 år som oppholder seg i Norge uten foreldre ikke skal ivaretas av barnevernet. Tvert imot er dette uttrykk for en ekstrem forskjellsbehandling av norske og utenlandske barn som oppholder seg i Norge. Disse ungdommene er presumptivt i en særlig sårbar situasjon siden de har valgt å komme til landet som asylsøkere, og er neppe bedre i stand til å klare seg uten barnevernets omsorg enn andre ungdommer på samme alder. Utvalget kan ikke se at det er forsvarlig at ungdommer som ikke er ifølge med foreldre eller andre nærstående omsorgspersoner må bo på asylmottak. Økonomiske betraktninger eller usikkerhet med hensyn til aldersbestemming kan ikke forsvare en slik plassering. Plassering av alle enslige mindreårige asylsøkere i omsorgssentre vil også rydde opp i problemer knyttet til administrativt og økonomisk ansvar for denne gruppen. Utvalget mener også at det er behov for forskning om hvordan unge enslige asylsøkere blir ivaretatt i omsorgssentre og i asylmottak.

Boks 9.1 Utvalgets forslag til tiltak

  • Utvalget vil styrke barn og unges muligheter til medvirkning i barnevernet, og slutter seg til følgende forslag fra Barnevernpanelet: Innføring av erfaringskonsulenter og tillitspersoner samt institusjonalisering av familieråd som arbeidsmetode. Utvalget vil i tillegg be myndighetene utrede hvordan barnevernet kan tilføres mer kompetanse om betydningen av medvirkning og kunnskap om hvordan medvirkning kan skje. Utvalget vil også be myndighetene foreta lovendringer slik at barnevernet må dokumentere hvordan barn og unge har vært involvert i saken og hva som er deres mening, og mener det er behov for mer kunnskap om hvordan retten til ettervern følges opp i praksis.

  • For unge som institusjonsplasseres mener utvalget at det er behov for flere endringer. Utvalget mener det bør utredes om barn som er fylt 12 år må samtykke til plassering etter barnevernloven § 4-4. Når det gjelder institusjonsplassering av barn over 12 år etter psykisk helsevernloven § 2-1 første ledd bør det utredes hvordan kontrollkommisjonens vurdering kan reguleres nærmere. Utvalget finner også at det bør utredes nærmere om barnevernloven § 4-4 femte ledd bør åpne for at barn over en viss alder, for eksempel 15 år, kan la seg frivillig plassere i institusjon eller fosterhjem uten samtykke fra foreldrene. I tillegg til dette går utvalget inn for at reglene om inngrep i selvbestemmelsen under institusjonsopphold bør inntas i lov samt at det lovfestede minimumstilsynet ved barneverninstitusjoner økes.

  • Utvalget vil at unge asylsøkeres mulighet til å medvirke i asylsaken må forbedres og at alle enslige mindreårige asylsøkere skal plasseres i omsorgsinstitusjon, med de rettigheter dette innebærer. Det er også behov for mer kunnskap om denne gruppen og hvordan deres rettigheter blir ivaretatt.

Fotnoter

1.

Utvalgets redegjørelse for den rettslige reguleringen av retten til selvbestemmelse og medvirkning i slike saker bygger på en utredning Njål Wang Andersen har foretatt på oppdrag fra utvalget (Andersen 2011). For en mer fullstendig redegjørelse for juridiske premisser og vurderinger knyttet til de spørsmålene utredningen tar opp, vises det til Andersens notat.

2.

På oppdrag fra Bufdir gjennomførte Rambøll Management Consulting (Rambøll) i 2010 en brukerundersøkelse blant barn og unge over ni år i statlige og private barneverninstitusjoner, statlige fosterhjem og blant barn som får multisystemisk terapi (MST), se Rambøll (2011). En tilsvarende undersøkelse gjennomføres høsten 2011.

3.

Se for eksempel http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/aktuelt/nyheter/2010/Lysbakken-motte-barnevernsproffene.html?id=599922; http://forandringsfabrikken.no/norsk/ (lesedato: 14. november 2011).

4.

Tall fra SSB: http://www.ssb.no/barneverng/ (lesedato: 14. november 2011).

5.

Det vil si et fosterhjem som mottar mer økonomisk støtte enn det som er vanlig, ofte i kombinasjon med veiledning og andre støttetiltak.

6.

http://www.ssb.no/barneverni/tab-2010-12-15-07.html (lesedato: 14. november 2011).

7.

Ot.prp. nr. 45 (2002–2003).

8.

Barnevernpanelet ble opprettet i desember 2010 av Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren og overleverte sin rapport i september 2011. Panelet besto av 22 medlemmer med erfaring fra ulike deler av barnevernsapparatet og ble ledet av Helen Bjørnøy (BLD 2011).

9.

Barnevernpanelets rapport s. 19.

10.

Barnevernpanelets rapport s. 31.

11.

For eksempel har BLD finansiert utarbeidelse, trykking og distribusjon av en veileder om barns deltakelse i barnevernssaker. Veilederen ble utarbeidet av Barnevernets Utviklingssenter i Nord-Norge, se Strandbu og Vis (2008).

12.

Se for eksempel Skauge (2011); Follesø (2010); Omre og Schelderup (2009); Slettebø (2008); Strandbu og Vis (2008); Thrana (2008); Stang (2007a) og Tjelflaat og Ulset (2007; 2008).

13.

Rundskriv Q-13/2011 s. 2.

14.

Rundskriv Q-13/2011 s. 4.

15.

Retningslinjer Q-0982 utferdiget av BFD 10. desember 1998 med endringer gitt i Q-9/00.

16.

Jf. barnevernloven §§ 7-3 flg.

17.

Bestemmelsen i § 4-24 gir grunnlag for tvangsmessig plassering av et barn eller en ungdom i institusjon dersom han eller hun «har vist alvorlige atferdsvansker - ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, - ved vedvarende misbruk av rusmidler eller - på annen måte». Sosialtjenesteloven § 6-2 gir hjemmel for tvangsmessig plassering i institusjon for rusbehandling av personer som «utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk».

18.

NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 148.

19.

NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 150–151.

20.

Pasientrettighetsloven § 4-4 første ledd, jf. psykisk helsevernloven § 2-1 første ledd.

21.

Psykisk helsevernloven § 2-1 annet ledd.

22.

Psykisk helsevernloven § 6-2 første ledd.

23.

NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 147 og Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) s. 31.

24.

Barnevernloven § 4-26 første ledd annet punktum.

25.

NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 151.

26.

NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 149.

27.

Andersen (2011: 29), med henvisning til Stang (2007b: 347).

28.

NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 147 og Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) s. 31.

29.

Se brev fra BFD til advokat Knut Lindboe av 10. november 1994.

30.

Andersen (2011: 30).

31.

Andersen (2011: 31).

32.

Andersen (2011: 31–32).

33.

Søvig (2009: 195).

34.

Redd Barna (2010b).

35.

Lidén, Rusten og Aarset (2008).

36.

Jf. utlendingsloven § 81 siste ledd.

37.

Prop. 141 L (2010–2011), punkt 2.2.

38.

Prop. 141 L (2010-2011), punkt 2.4.

39.

Prop. 141 L (2010-2011), punkt 2.5.

40.

Prop. 141 L (2010-2011), punkt 2.5.

41.

http://www.udi.no/Nyheter/2011/Arsrapporten-for-2010-Et-ar-med-endringer-og-fornyelser/ (lesedato: 14. november 2011).

42.

http://www.udi.no/Nyheter/2011/7700-asylsokere-sa-langt-i-ar/ (lesedato: 14. november 2011).

43.

http://www.bufetat.no/om/statistikk/ema/ (lesedato: 14. november 2011).

44.

http://www.udi.no/templates/tema.aspx?id=3066#egne (lesedato: 14. november 2011).

45.

E-post fra UDI 5. desember 2011.

46.

BLD har funnet behov for å presisere i rundskriv at barnevernet har samme plikt til å behandle bekymringsmeldinger som gjelder mindreårige enslige asylsøkere i asylmottak som bekymringsmeldinger som gjelder andre barn. Se Rundskriv Q-06/2010 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige asylsøkere og andre mindreårige personer i mottak, omsorgssentre og kommuner s. 1–3.

47.

Se https://www.bergen.kommune.no/tjenestetilbud/barn-og-familie/barneog-familievern/barnevern/familierad (lesedato 20. november 2011); http://www.bufetat.no/barnevern/familieraad/hvordan/ (lesedato 20. november 2011); Falch, red. (2006); Horverak, red. (2009); Ohmre og Schelderup (2009).

48.

Andersen (2011: 33).

Til dokumentets forside