NOU 2011: 3

Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst i hele landet

Til innholdsfortegnelse

5 Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak

Veksten i kompetansearbeidsplasser er et av de primære kjennetegnene ved norsk økonomisk utvikling og omstilling anno 2011. Arbeidsmarkedet er i stadig utvikling og i økende grad knyttet til overgangen til en kunnskapsbasert økonomi, der læring og kompetanse, innovasjon og avansert teknologi, samt investeringer i utdanning og forskning og utvikling representerer de viktigste drivkreftene. I en kunnskapsbasert økonomi blir næringer og sektorer stadig sterkere spesialisert, integrert og infiltrert i hverandre, og det er humankapitalen, og ikke naturressurser, fysisk kapital eller finanskapitalen, som er den viktigste ressursen for økonomisk vekst og utvikling.

Globalisering, teknologisk framgang samt utdanningstilbøyelighet og -politikk gir en norsk sysselsettingsvekst dominert av kompetanseintensive arbeidsplasser i de større byene. Denne økonomiske utviklingen har imidlertid noen klare fordelingseffekter på ulike områder, og karakteriseres i Norge av sterke sentraliseringskrefter som bidrar til:

  • Ujevn regional vekst i kompetanseintensive arbeidsplasser, særlig i privat sektor

  • Økte regionale forskjeller i arbeidsstyrkens utdanningsnivå

  • Regionale inntektsforskjeller

  • Regionale forskjeller i utdanningstilbøyelighet

  • Regionale forskjeller i yrkesdeltagelse

Mønsteret er særlig tydelig hvis vi ser på forskjeller mellom de største byene og de minste tettstedene. Samtidig ser vi store variasjoner mellom ulike arbeidsmarkedsregioner med samme sentralitet.

Utviklingen kan endres

Utvalget mener at en jevnere geografisk fordeling av veksten i kompetansearbeidsplasser kan gi samfunnsøkonomisk gevinst ved økt ressursutnyttelse og høyere verdiskaping. Alternativet kan lett bli en sløsing med den viktigste ressursen vi har, nemlig menneskene. Samfunnet er tjent med at alle som har arbeidsevne også har mulighet til å delta i verdiskapingen. Et av målene med en satsing på kompetansearbeidsplasser i hele landet må være å unngå at store grupper faller ut av arbeidsstyrken. Spredning og vekst i kompetanseintensive arbeidsplasser handler med andre ord mer om effektiv ressursutnyttelse enn om tradisjonell regional fordelingspolitikk og opprettholdelsen av et bosetningsmønster.

Utvalget mener at det er mulig å påvirke de sterke sentraliseringskreftene. Veksten i kompetansearbeidsplasser kan i større grad spres og større deler av landet kan ta del i denne veksten enn det som er tilfelle i dag. Virkemiddelinnsatsen må imidlertid være betydelig for å få til dette. Utviklingen viser at dagens innsats verken er tilstrekkelig målrettet eller stor nok til at man kan ha håp om å endre den sterke sentraliseringstrenden som følger av kunnskapsøkonomien. Et høyt politisk ambisjonsnivå må med andre ord følges opp av en høy og målrettet virkemiddelinnsats.

Studier viser at det er mulig å bruke offentlige virkemidler til å endre en negativ regional utvikling (Criscuolo mfl. 2009, Midelfart-Knarvik og Overman, 2002), men at effekten er avhengig av hva slags utgangspunkt regionene har. Utvalget mener man må bygge på de fortrinnene som finnes, og bidra med offentlig innsats for å utløse samfunnsøkonomiske gevinster.

I et overordnet perspektiv er det viktig at landets ressurser blir utnyttet på best mulig måte. Høy verdiskaping er avgjørende for opprettholdelsen av de norske velferdsordningene, og det er viktig at vi får mest mulig ut av både arbeidskraft og kapital. Foretaks lokaliseringsvalg handler i første rekke ikke om distriktene versus byene, men om Norge versus andre land. Det bør være et hovedmål at Norge skal være et attraktivt land både for bedrifter og arbeidstakere.

Forutsetningene ligger til rette

Utdanningsnivået er økende over hele landet. Utvalget vurderer derfor at forholdene ligger godt til rette både for å opprettholde og utvikle eksisterende kompetansearbeidsplasser og for å skape nye kompetansearbeidsplasser over hele landet. I en verden hvor sentraliseringskreftene er sterke, er det imidlertid avgjørende at en legger til rette for arbeidsmarkeder av en viss størrelse dersom en skal få til en bedre geografisk fordeling av kompetansearbeidsplasser. En viss kritisk masse er nødvendig for at et arbeidsmarked generelt skal virke attraktivt for nyetableringer av arbeidsplasser innenfor kompetanseintensive næringer og for arbeidstakere med høyere utdanning. Utvalget mener derfor det er avgjørende å legge til rette for regionforstørring og utviklingen av robuste arbeidsmarkeder.

Regionale sentra har gjerne viktige offentlige funksjoner, fungerer som et handelssentrum og er i større eller mindre grad et infrastrukturknutepunkt. At disse fortrinnene samles på et sted, gjør også området attraktivt for etablering av nye arbeidsplasser, både offentlige og private. Utvalget mener derfor at det er viktig å styrke regionale sentra for å skape vekst og økt dynamikk i arbeidsmarkedene. Utvalget understreker at dette også vil gi positive effekter for omkringliggende kommuner.

Boks 5.1 Kort om dagens regionalpolitikk

All statlig politikk har regionale konsekvenser og kan derfor oppfattes som regionalpolitikk i en viss forstand. Summen av statens politikk kalles den brede regionalpolitikken. Regionalpolitikken innebærer en helhetlig tilnærming, der byer og distrikter blir sett under ett. I statsbudsjettet for 2011 presenterer Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) en oversikt over tiltak som har distriktspolitiske mål som begrunnelse eller der innsatsen skal utjevne og kompensere for å oppnå likeverdige resultater mellom grupper og områder. I oversikten er denne innsatsen beregnet til å ligge på 34 milliarder kroner for 2011. Den største innsatsen er knyttet til den differensierte arbeidsgiveravgiften (om lag 12 milliarder kroner) og næringspolitikken under Landbruks- og matdepartementet (om lag 11 milliarder kroner).

Den smale regionalpolitikken er den tilleggsinnsatsen som gjøres med sikte på næringsutvikling og levekår i distriktene. Den består av distriktspolitikken på KRDs budsjett pluss andre særlige distriktsmessige innsatser under andre politikkområder. De særskilte virkemidlene på KRDs budsjett utgjør en ekstrainnsats for å nå de distrikts- og regionalpolitiske mål. For 2011 utgjør denne innsatsen nesten 2,8 milliarder kroner, der om lag 700 millioner kroner er kompensasjonsmidler for økt arbeidsgiveravgift. Midlene blir hovedsakelig fordelt til fylkeskommunene og virkemiddelaktørene Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og SIVA. Det distriktspolitiske virkeområdet angir hvor bedrifter kan få direkte støtte samt hvor det kan gis støtte for å legge til rette for næringsutvikling, og må godkjennes av ESA.

Det distriktspolitiske virkeområdet er notifisert for perioden 2007 – 2013, se figur 5.1. Det inneholder to soner (III og IV) der det kan gis direkte bedriftsstøtte med differensiert støtteintensivitet etter bedriftsstørrelse. Det kan også gis støtte til fysiske, tilretteleggende tiltak i de to sonene samt ytterligere 20 kommuner i sone II. Det kan gis støtte til andre tiltak utenfor sone II – IV når tiltakene er del av et lokalt og regionalt utviklingsarbeid.

Sett i forhold til andre politikkområder som har stor betydning for regional utvikling, er innsatsen knyttet til den smale regionalpolitikken relativt beskjeden. For eksempel er bevilgningene til statlige høgskoler og universiteter til sammenligning på totalt 24,2 milliarder kroner i 2011. Men denne sammenlikning får ikke desto mindre fram at innenfor den brede regionalpolitikken disponeres betydelige ressurser.

Figur 5.1 Det distriktspolitiske virkeområdet

Figur 5.1 Det distriktspolitiske virkeområdet

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet, 2010

I Norge er det høy grad av mobilitet blant arbeidstakere med høyere utdanning, mens mobiliteten er mindre blant arbeidstakere uten høyere utdanning. Personer med høyere utdanning er i større grad villige til å flytte på seg for å få jobb. Flyttetallene viser oss at det også er stor brutto innflytting til mindre steder. Mange ønsker å bo utenfor de store byene. Sentraliseringen skjer først og fremst ved at mange, og særlig de som tar høyere utdanning, flytter fra mindre steder til byene. Med andre ord, det er mange som flytter til mindre steder, men det er flere som flytter ut. Utfordringen er dermed å utvikle bo- og arbeidsmarkeder hvor det er attraktivt å etablere seg, som gir muligheter over lengre tid og som legger til rette for økt flytting til mindre sentrale regioner.

I en globalisert verden er økonomiens evne til omstilling en sentral faktor for økonomisk vekst. Nyetableringer og nedleggelser er nødvendig for å oppnå naturlige og nødvendige endringer i næringsstrukturen. At den norske økonomien har vist seg å være omstillingsdyktig er derfor en klar fordel. Gjennom tilrettelegging for tidlige omstillinger kan myndighetene bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til omstillingsprosessene. Dermed bidrar man til best mulig ressursutnyttelse samtidig som vi ivaretar hensynet til enkeltmennesket. Evnen til gode omstillinger er et av våre viktigste konkurransefortrinn, og er også en forutsetning for at veksten i kompetansearbeidsplasser skal kunne spres i større grad enn i dag.

Utvalgets forslag til innsatsområder

Det er svært få virkemidler som i dag er direkte rettet mot spredning av og rekrutteringen til kompetansearbeidsplasser. Generelle regional- eller distriktspolitiske virkemidler kan likevel ha en effekt også på dette området. Men for å møte utfordringene knyttet til kompetansearbeidsplasser trenger man en helhetlig innsats på mange politikkområder. Det er viktig at distrikts- og regionalpolitikken, samferdsels- og kommunikasjonspolitikken, nærings- og innovasjonspolitikken, arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken, utdannings- og forskningspolitikken, helsepolitikken, samt mangfolds- og integreringspolitikken trekker i samme retning.

Den statlige forvaltningen er organisert etter et sterkt sektorprinsipp. Dette gir store utfordringer når det gjelder koordineringen av innsatsen knyttet til omstillingsprosesser. For at dette skal være mulig, er det nødvendig med samordning av strategier og politikk for god regional utvikling på tvers av forvaltningsnivå og institusjoner. Nasjonale program og tiltak på den ene side, og regional og lokal innsats på den annen side, må utfylle og underbygge hverandre.

Utvalget mener at en helhetlig og koordinert politikkutforming er nødvendig for å skape og rekruttere til, kompetansearbeidsplasser i hele landet.

Tilgang til jobb og regioners evne til å rekruttere arbeidskraft er avgjørende for å sikre likeverdige levekår og utnytte verdiskapingspotensialet i hele landet. Utvalget mener at noen innsatsområder er særlig viktige for at vi skal oppnå en balansert regional utvikling med høyest mulig ressursutnyttelse og for at Norge skal være et attraktivt lokaliseringsvalg i framtiden:

  • Robuste arbeidsmarkeder

  • Flere kompetansearbeidsplasser

  • Styrket rekruttering til hele landet

  • Regional kunnskapsinfrastruktur

  • Omstilling av jobber, mennesker og steder

5.1 Robuste arbeidsmarkeder

Arbeidsmarkeder av en viss størrelse og bredde er avgjørende for å få til en mer balansert regional utvikling, jf. analysene av betydningen av disse forholdene i kapittel 4. Utvikling av robuste arbeidsmarkeder er særlig avgjørende for å oppnå bedre geografisk spredning av kompetansearbeidsplasser. Det er mye som tyder på at man må oppnå en kritisk masse for at et arbeidsmarked generelt skal virke attraktivt for kompetanseintensive næringer og for arbeidstakere med høyere utdanning. Hvis man klarer å oppnå dette, vil regionen etter hvert skape sin egen vekst uten behov for stimulerende virkemidler.

Basert på faktisk bo- og pendleradferd, har NIBR på oppdrag fra KRD delt landet i 161 bo- og arbeidsmarkedsregioner. Per 1.1.2009 hadde kun 38 av bo- og arbeidsregionene over 20 000 innbyggere. Små arbeidsmarkeder innebærer at det blir liten variasjon i arbeidsmarkedet og få alternative arbeidsmuligheter for høyere utdannede.

Arbeidsmarkedet i regionen må være tilstrekkelig stort, mangfoldig og dynamisk for at det skal være attraktivt for arbeidstakere, og spesielt for familier med behov for to arbeidsplasser, å bosette seg i regionen. Tall fra Regionale Utviklingstrekk 2010 (Rapport fra Kommunal- og regionaldepartementet) viser at regioner med regionsentra under 5 000 innbyggere samlet sett har et netto flyttetap. Selv om det finnes flere regioner med mindre regionsentra som har netto innflytting, kan dette gi en indikasjon på hva som er kritisk masse for å skape et attraktivt arbeidsmarked.

Utvalget mener at det må arbeides med tiltak for å skape større og mer robuste arbeidsmarkeder. Dette handler om utvikling av nye tiltak og innretningen av eksisterende tiltak.

Attraktive regionale sentra bidrar til å gjøre regionale bo- og arbeidsmarkeder mer robuste. Med attraktivitet menes ofte evne til å tiltrekke seg bosetting, utover det som skyldes vekst i arbeidsplasser. Det regionale senterets tilbud av tjenester, kulturelle opplevelser og aktiviteter er viktig for hele regionen.

Utvalget mener at det er viktig å styrke regionale sentra for å skape attraktive bo- og arbeidsmarkedsregioner og økt dynamikk i arbeidsmarkedet.

5.1.1 Fysisk infrastruktur

Arbeidsmarkedets størrelse blir direkte påvirket av kommunikasjonsmulighetene. Spredt bosetting sammen med et dårlig veinett gir små arbeidsmarkeder. Dynamiske arbeidsmarkeder forutsetter et godt transportnett i form av infrastruktur og transportsystemer. Høyere utdannede er i gjennomsnitt mer villige til å akseptere lengre arbeidsreiser enn andre arbeidstakere, og god infrastruktur kan derfor ha stor betydning for denne gruppen.

Arbeidsmarkeder kan forstørres ved å bygge infrastruktur som kobler sammen mindre arbeidsmarkeder. Eksempler på denne type tiltak er bygging av broer og tunneler som kan fjerne barrierer mellom arbeidsmarkeder. Utvalget viser til de positive effektene av blant annet Eiksundsambandet på Sunnmøre og Trekantsambandet i Sunnhordaland for hvordan samferdselsinvesteringer kan forstørre arbeidsmarkeder og gjøre dem mer allsidige og attraktive.

Utbygging av fysisk infrastruktur kan knytte arbeidsmarkeder sammen. Men samtidig kan prisingen for bruken av denne infrastrukturen som tunneler, broer og ferjer, begrense utnyttelsen og gevinstene knyttet til forstørringen av arbeidsmarkedene. En ny studie av MacArthur m. fl. (2010) viser at prisingen av Trekantsambandet i praksis er monopolprising. Monopolprising fører til samfunnsøkonomiske tap. I dette tilfelle, ved for lite trafikk, fordi prisen blir satt for høyt.

Utvalget mener at prissettingspraksisen knyttet til infrastrukturtiltak i Norge bør vurderes nærmere med tanke på å høste de fulle samfunnsøkonomiske gevinstene av slike utbygginger. Utvalget viser til at det er satt ned et ekspertutvalg for å gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser, hvor blant annet nyttevirkninger som i dag i liten grad er eksplisitt satt verdi på i nytte-kostnadsanalysene skal vurderes. Dette inkluderer produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet og økt arbeidstilbud.

Regional utvikling er et mål for den nasjonale samferdselspolitikken, og det har vært økt oppmerksomhet knyttet til infrastrukturens betydning for regionale arbeidsmarkeder de siste årene. Som påpekt i kapittel 4 så er «bedre framkommelighet og reduserte avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet og for å bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret» et hovedmål i dagens nasjonale transportplan. Det eksisterer ikke noe eksplisitt etappemål i dagens nasjonale transportplan eller i utkastet til neste, knyttet til intra-regionale infrastrukturtiltak som kan bidra til regionforstørring, og utviklingen av robuste regionale arbeidsmarkeder.

Analyser av effekter på arbeidsmarkedenes virkemåter ser ei heller ut til å tillegges stor vekt ved vurderingene av konkrete infrastrukturinvesteringer. Det eksisterer i dag for eksempel ikke et eksplisitt krav om å gjennomføre analyser av effekten på lokal og regional utvikling ved vurderinger av veiprosjekter og tiltak (Håndbok 140, Statens Vegvesen). Særlig for større veiprosjekter som potensielt kan føre til bedre integrasjon i arbeidsmarkedene vil slike analyser kunne være utslagsgivende.

Tilgang til markedet er viktig for arbeidslivet over hele landet. For næringslivet betyr dette kontakten til leverandører, kunder og samarbeidspartnere, mens tjenestemottakere og styringstakere er viktige for offentlig sektor. Nærhet til flyplasser og togstasjoner med vidt destinasjonsnett, hyppige avganger, lite forsinkelser og få kanselleringer er viktig for det kompetanseintensive arbeidslivet med behov for kontakt med kunder, leverandører, samarbeidspartnere og styringstakere (Bråthen og Halpern, 2008).

Utvalget mener at samferdselsinvesteringer som bidrar til regionforstørring er viktig for å utvikle robuste arbeidsmarkeder som har en større bredde og dybde i jobbtilbudet for høyere utdannede. Utvalget anbefaler derfor at det i Nasjonal transportplan for 2014 – 2023 blir inkludert et etappemål knyttet til denne problemstillingen.

Utvalget anbefaler å utrede om dagens flyplasstruktur er egnet til å tilfredsstille det kompetanseintensive arbeidslivets behov. God tilknytning til hovedflyplasser og direkte utenlandsavganger er her viktige elementer.

5.1.2 Offentlige arbeidsplassers bidrag til robuste arbeidsmarkeder

Offentlig sektor hadde nesten 750 000 sysselsatte i 2009. Dette utgjør viktige arbeidsplasser i store deler av landet. Utviklingen i offentlig sektor har stor betydning både for tilgangen på og for den geografiske spredningen av kompetansearbeidsplasser. Offentlige arbeidsplasser er i liten grad følsomme for konjunktursvingninger og en stor andel av arbeidsplassene, spesielt i kommunesektoren, krever nærhet til tjenestemottaker. Dette skaper større bredde og mer stabilitet i arbeidsmarkedene. For den enkelte arbeidstaker innebærer dette flere jobbmuligheter og for private virksomheter bedre rekrutteringsmuligheter.

Bærebjelkene i regionale offentlige arbeidsmarkeder er kommunesektoren, fylkeskommunene inkludert videregående skoler, helseforetakene og universitets- og høgskolesektoren. Kommunenes inntektssystem og overføringene til fylkeskommunene og helseforetakene har betydning for sysselsettingen i de tre første gruppene, og dette er igjen i stor grad styrt av befolkningssammensetningen. Fordelingen påvirkes også av hvilke modeller som velges for organisering av tjenestetilbudet og hvordan særskilte lokale behov gir seg utslag i offentlig tjenesteyting.

Effektutvalget (NOU 2004:2) peker på at statlig politikk overfor kommunesektoren er betydningsfull for regional utvikling. Offentlige institusjoner kan bidra til at andre virksomheter ønsker å etablere seg i området fordi det har en fordel å være lokalisert geografisk nært disse institusjonene. Offentlige arbeidsplasser kan dermed være med på å styrke kompetansebasen i området. Særlig i de tilfeller hvor spesialiserte offentlige virksomheter har nær faglig kontakt med det lokale næringslivet, kan det bidra til at lokale arbeidsmarkeder blir mer robuste. Offentlige arbeidsplasser kan gi robusthet idet de gir bredde, størrelse og bedre rekrutteringsgrunnlag for private bedrifter.

Effekten av nye offentlige arbeidsplasser på arbeidsmarkedene generelt er imidlertid vanskelig å påvise, og avhenger blant annet av om offentlige arbeidsplasser kommer i tillegg til eller om de fortrenger private arbeidsplasser. Det synes som om effekten vil avhenge av lokale kjennetegn ved arbeidsmarkedet og sannsynligvis hvilke typer arbeidsplasser som blir etablert i offentlig sektor. På bakgrunn av diskusjonen i kapittel 4 om forskjeller i mobilitet mellom utdanningsgrupper, er det grunn til å tro at faren for fortregningseffekter er størst knyttet til arbeidsplasser som ikke krever høyere utdanning. Offentlige stillinger som gir rekruttering utenfra regionen og styrker kompetanse som er viktig for det regionale næringslivet, er sannsynligvis mest virkningsfulle for regional utvikling.

Figur 5.2 Sysselsettingsvekst (i prosent) i privat- og offentlig tjenesteyting i bo- og arbeidsmarkedsregioner, 2000 – 2009 (2000=100)

Figur 5.2 Sysselsettingsvekst (i prosent) i privat- og offentlig tjenesteyting i bo- og arbeidsmarkedsregioner, 2000 – 2009 (2000=100)

Kilde: Panda og Statistisk sentralbyrå

Figur 5.2 illustrerer den regionale utviklingen i henholdsvis offentlig tjenesteyting og privat tjenesteyting, med andre ord de to mest kompetanseintensive og raskest voksende sektorene i norsk økonomi. Framstillingen i figur 5.2 reflekterer at vekst i offentlig og privat tjenesteyting går hånd i hånd. Fordi påvirkningene går i begge retninger kan man ikke uten videre konkludere med at regioner som får flere offentlige arbeidsplasser vil oppleve vekst innen privat tjenesteyting. En forklaring på sammenhengen er at offentlig sysselsetting i stor grad følger bosettingsmønsteret, via behovene for barnehager, skoler, helsetilbud og liknende, slik at økt privat sysselsetting også fører til økt offentlig sysselsetting.

Statlige arbeidsplasser

Staten har, som landets største enkeltarbeidsgiver, et særlig stort ansvar ved lokalisering av statlige arbeidsplasser. Figur 5.3 viser at statens betydning som arbeidsgiver varierer sterkt mellom bo- og arbeidsmarkedsregionene. Etablering av statlige arbeidsplasser kan ha en direkte positiv effekt på arbeidsmarkedet for kompetansearbeidsplasser der de blir plassert. I tillegg kan de også ha en indirekte positiv effekt ved at de øker attraktiviteten til dette arbeidsmarkedet for private aktører.

De positive effektene av nye statlige arbeidsplasser kan forventes å være størst når tilgangen på arbeidskraft er god. God tilgang på arbeidskraft kan en få ved lokalisering i nærheten av utdanningsinstitusjoner, ved bruk av ledig arbeidskraft eller ved tilflytting av ny arbeidskraft. Dersom tilgangen på relevant arbeidskraft er for liten, kan nye statlige arbeidsplasser gi uheldige lokale lønnseffekter og fortrenge kompetansearbeidskraft fra andre arbeidsgivere. I slike tilfeller kan statlige arbeidsplasser påvirke konkurranseevnen og innovasjonskraften negativt. Det kan forventes at rekrutteringsutfordringene er størst i små arbeidsmarkeder som mangler utdanningsinstitusjoner og attraktive regionale sentra.

Figur 5.3 Andel statlige arbeidsplasser i bo- og arbeidsmarkedsregionene av total sysselsetting i regionen.

Figur 5.3 Andel statlige arbeidsplasser i bo- og arbeidsmarkedsregionene av total sysselsetting i regionen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Som grunnlag for drøftingen av ulike virkemidler som kan ha betydning for lokaliseringen av statlige arbeidsplasser kan det være hensiktsmessig å skille mellom tre nivåer:

  • Etablering av nye eller flytting av eksisterende statlige etater eller virksomheter. Eksempler på dette er utflyttingen av ulike statlige tilsyn som ble gjennomført for noen år tilbake.

  • Etablering, reorganisering eller relokalisering av enheter som utfører spesialiserte funksjoner innenfor eller på tvers av statlige virksomheter. Se boks for eksempler

  • Fjernarbeid og stedsuavhengige arbeidsplasser. Utviklingen av ny kommunikasjonsteknologi åpner for nye måter å organisere og lokalisere arbeidsoppgaver og arbeidsplasser på.

Boks 5.2 Ny lokalisering av spesialiserte funksjoner

Eksempler på lokalisering av spesialiserte funksjoner erInnovasjon Norges samling av depotfunksjonen i Vadsø og utsteding av politiattester som Politidirektoratet har lagt til Vardø. Også i NAV og i de ulike helseforetakene finnes det en rekke eksempler på at spesialistfunksjoner er lokalisert utenfor de største byene.

Et annet eksempel er Statens senter for økonomistyrings fakturamottak som er lagt til Hamar, og som utfører denne tjenesten for en rekke statlige virksomheter. Skatteetaten har en stor og landsomfattende IT-drift som driftes og forvaltes sentralt fra Grimstad og Oslo, med 19 ansatte i Grimstad.

Helseforetakene har et senter for pasientreiser ANS (Pasientreiser ANS), som ble etablert i mai 2009. En egen nasjonal enhet i Skien jobber med refusjon av pasientreiser og har omlag 115 stillinger.

Etablering av nye statlige arbeidsplasser eller flytting av eksisterende arbeidsplasser er et virkemiddel som har vært prøvd flere ganger i Norge. St.meld nr. 17 (2002 – 2003) Om statlige tilsyn og senere behandling i Stortinget la rammene for tilsynsflyttingen som ble gjennomført mellom 2001 og 2007.

Flyttingen av tilsyn ble evaluert i 2009 (Asplan Viak, PriceWaterhouseCoopers og Sintef 2009: Evaluering av utflytting av statlig virksomhet, på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet). Hovedfunnene når det gjelder regionale virkninger er at de er forholdsvis små, men at det har bidratt til et større mangfold av kompetansearbeidsplasser i de berørte regionene. Dette er i seg selv viktige effekter som på sikt kan styrke regionene. Også internasjonale sammenligninger (Sweco Eurofutures, 2008) viser at de regionale ringvirkningene av slik omlokalisering er begrensede.

Utvalget peker imidlertid på at evalueringen av tilsynsutflyttingen ble gjennomført såpass kort tid etter flyttingene. Det er derfor vanskelig å trekke noen klar konklusjon om langtidseffektene på regionene. Det må også tas med i vurderingene at flyttingene skjedde til byer, og at effekter på slike store arbeidsmarkeder vanskelig vises. Slike analyser vil alltid være krevende å gjennomføre siden man ikke kan fastslå hvordan regionen ville ha utviklet seg uten at tilsynene ble flyttet.

Flytting av større statlige virksomheter krever at det aktuelle arbeidsmarkedet både har størrelse og kapasitet til å absorbere slik ny virksomhet, for at ikke fortrengingseffekter skal oppstå. Slik virksomhetsflytting innebærer også betydelige omstillingskostnader både for samfunnet og den enkelte. Flytting av funksjonsområder, snarere enn hele virksomheter, vil derimot være mindre kostbart og lettere å absorbere for mindre arbeidsmarkeder.

Offentlig sektor står overfor mange av de samme utfordringene og mulighetene som næringslivet i forhold til fornyelse, innovasjon og omstilling. Økende krav til kompetanse, størrelse og effektivitet innebærer gjerne behov for spesialisering av ulike funksjoner både innen og på tvers av statlige virksomheter. Dette innebærer at mange statlige virksomheter gjennomgår mer eller mindre kontinuerlige omstillingsprosesser for å redusere kostnader og/eller forbedre kvaliteten i tjenesteproduksjon. Slike funksjoner er gjerne kompetanseintensive og krever høyere utdannet arbeidskraft, og har en viktig rolle i forhold til fornyelse og innovasjon i offentlig sektor. Bedre kommunikasjonsteknologi og nye digitale løsninger gjør slike spesialiserte funksjoner mindre stedsavhengige, og åpner dermed for at de også kan være viktige virkemidler for å oppnå en bedre geografisk spredning av statlige arbeidsplasser, jf. den konsentrasjonen som har vært i veksten av nye statlige arbeidsplasser de senere årene.

Ved konsentrasjon av statlige funksjoner vil mange regioner miste viktige arbeidsplasser. Dette har både en direkte betydning i seg selv, og en indirekte betydning ved å gjøre de lokale arbeidsmarkedene mindre allsidige og robuste. Etablering, reorganisering eller relokalisering av enheter som utfører spesialiserte funksjoner innenfor eller på tvers av statlige virksomheter kan gi muligheter for å balansere denne utviklingen, gjennom å bygge opp sterke spesialiserte fagmiljøer og kompetansearbeidsplasser på flere steder enn i storbyregionene.

Mange viktige statlige virksomheter er frittstående, og beslutningene knyttet til organiseringen av slike funksjoner er ofte virksomhetsinterne, og ikke underlagt direkte politisk styring. Styrings- og beslutningssystemene i offentlig sektor generelt, og i slike fristilte statlige virksomheter spesielt, oppmuntrer i dag i liten grad til å vurdere alternative lokaliseringsløsninger i forbindelse med omstilling, reorganisering eller ekspansjon av funksjoner.

Drøftingen av lokalisering av statlige arbeidsplasser kan også sees i et individperspektiv, gjennom mulighetene for fjernarbeid og stedsuavhengige arbeidsplasser. En rekke ansatte både i offentlig og privat sektor har muligheter for fjernarbeid basert på individuell avtale, og dette gir arbeidsgiver større mulighet for å beholde eller knytte til seg kritisk kompetanse. Det finnes samtidig muligheter for å legge forholdene bedre tilrette for etablering av både fjernarbeid og stedsuavhengige arbeidsplasser gjennom etablering av kontorfellesskap, samlokaliseringsløsninger mv. Tilrettelegging for stedsuavhengige arbeidsplasser representerer et uutnyttet virkemiddel både i statens personalpolitikk og organisasjonsutvikling.

Staten har et særskilt ansvar for å gå foran i slike fornyelsesprosesser, idet staten gjennom tilrettelegging for sine arbeidstakere påvirker hvordan andre virksomheter tilpasser seg. Tilrettelegging for utføring av arbeidsoppgavene, både gjennom muligheter for fjernarbeid og samlokalisering av stedsuavhengige arbeidsplasser, kan bidra til at også andre virksomheter gjør det samme.

Etter utvalgets vurdering har staten som landets største enkeltarbeidsgiver et særlig ansvar for å sikre en god geografisk spredning av kompetansearbeidsplasser. Nye statlige arbeidsplasser kan ha en direkte positiv effekt på arbeidsmarkedet for kompetansearbeidsplasser der de blir plassert, i tillegg til å gi indirekte effekter ved å gjøre det regionale arbeidsmarkedet mer attraktivt og robust.

Utvalget mener det er et vesentlig potensial for å lokalisere ulike funksjoner innen statlige virksomheter utenfor hovedstadsregionen. Dette framstår både som et gjennomførbart og effektivt virkemiddel for å sikre en bedre spredning av statlige arbeidsplasser. Utvalget anbefaler videre at det som ledd i statens organisasjonsutvikling og personalpolitikk legges mer systematisk til rette for fjernarbeid og stedsuavhengige arbeidsplasser. For å stimulere til denne typen løsninger er det avgjørende at statlige virksomheter blir belønnet for å velge slik fornyelse og omstilling. Utvalget foreslår at tiltakene og belønningssystemene utredes nærmere, samtidig som det etableres forsøksordninger og pilotprosjekter for å utvikle modeller og erfaringer.

Organisering av helsesektoren

Spesialisthelsetjenesten er organisert gjennom fire regionale helseforetak, som eies av staten. Helseforetakene har mer enn 120 000 årsverk fordelt over hele landet og har stor betydning for de arbeidsmarkedene der institusjonene er lokalisert. I tillegg til å drive sykehusene har de regionale helseforetakene oppgaver innen forskning, utdanning og opplæring av pasienter og pårørende. De regionale helseforetakene løser sine pålagte oppgaver enten ved at sykehus eid av de regionale helseforetakene utfører oppgavene eller at tjenestene tilbys av private. Samtidig har regjeringen gjennom Soria Moria II erklært at ingen lokalsykehus skal legges ned, noe som legger begrensninger på hvordan de regionale helseforetakene kan organisere virksomheten. Det er ikke grunn til å tro at helseforetakene vektlegger hvordan lokaliseringene påvirker arbeidsmarkedene.

For enkelte behandlinger der pasientvolumet er lite eller det kreves særskilt avansert kompetanse er det etablert et system hvor pasientbehandlingen sentraliseres til ett sykehus (landsfunksjon) eller to steder (flerregional funksjon) i landet.

Samhandlingsreformen innebærer at kommunene skal få insentiv til å drive helsefremmende virksomhet og anledning til å bygge opp egne døgntilbud som alternativer til sykehusinnleggelser. Reformen vil gi kommunene muligheter til å bygge større og mer attraktive fagmiljøer i sine arbeidsmarkeder, men det vil være opp til kommunene selv å utnytte de mulighetene som samhandlingsreformen vil gi.

Utvalgets vurdering er at spesialisthelsetjenesten sysselsetter viktige kompetansearbeidsplasser over hele landet. Samhandlingsreformen og andre tiltak for å få større og sterkere lokale kompetansemiljøer vil kunne bidra til bedre spredning av kompetansearbeidsplasser. Samtidig gir Samhandlingsreformen også muligheter for regional spesialisering og styrkede regionale fagmiljøer.

Kommunale arbeidsplasser

Kommunesektoren er av vesentlig betydning for kompetansearbeidsplasser fordi den yter tjenester som er viktige for næringsliv og befolkning, etterspør kompetanseintensive tjenester og er en betydelig arbeidsgiver. Kommunene etterspør arbeidskraft med ulike typer kompetanse og bidrar til å gjøre arbeidsmarkedet bredere.

Kommunenes inntekter reguleres i hovedsak gjennom inntektssystemet, der rammetilskuddet fra staten virker utjevnende i forhold til kostnadsbehovet og forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Formålet er å gi alle kommuner økonomiske forutsetninger som sikrer et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Inntektssystemet gir kommunene de nødvendige midler til å være arbeidsgiver for et stort antall høyere utdannede arbeidstakere, men i sektorer som barnehager, skole og helse- og pleietjenester er det ofte krav om formell kompetanse og bemanningsnormer som er drivere i utviklingen av antall kompetansearbeidsplasser. Fordelingen av kompetansearbeidsplasser avspeiler derfor i stor grad den demografiske sammensetningen i de ulike kommunene.

Kommunene skal tilby sine innbyggere et bredt spekter av tjenester, og mange kommuner har små og sårbare fagmiljøer. Dette kan gå utover kvaliteten på tjenestene, og hemme rekrutteringen. Et ønske om større og bedre faglig miljø kan være en begrunnelse for kommunesammenslåing. Større kommuner vil kunne gjøre det enklere å rekruttere spisskompetanse, fordi et bredere faglig miljø er mer attraktivt for arbeidstakerne. Mange kommuner har organisert seg i ulike interkommunale samarbeid for å skape attraktive fagmiljøer, men ordningene kan ofte trues av manglende demokratisk styring og interessekonflikter mellom deltakerkommunene. Det foregår også forsøk på alternative organiseringer som samkommuneforsøkene i Nord-Trøndelag, der kommunene har organisert deler av tjenesteproduksjonen i et interkommunalt samarbeid med et felles folkevalgt organ og felles administrasjonssjef. I noen tilfeller vil også intern organisering, også innenfor små kommuner, ha en betydning for fagmiljøene.

Telemarksforskning (Brandtzæg, 2009) har gjennomført en evaluering av fire kommunesammenslåinger, og peker på at det har gitt bedre kommunale tjenester både fordi fagmiljøene har blitt større og fordi ressursene er flyttet fra ledelse og administrasjon til tjenesteproduksjon.

Det kan forventes ytterligere diskusjoner om organisering av kommunesektoren i årene framover, blant annet som følge av Samhandlingsreformen. Det bør understrekes at det i dag ikke foreligger insentiver til sammenslutninger. Om noe, så oppfordrer inntektssystemet til kommunene til det motsatte, blant annet fordi basiskriteriet og småkommunetilskuddet kompenserer for smådriftsulemper.

Utvalget påpeker at kommunale funksjoner representerer viktige kompetansearbeidsplasser mange steder. Den regionale fordelingen av kompetansearbeidsplasser i kommunesektoren følger av befolkningssammensetningen. Sammenslåing av kommuner kan styrke kompetansen og kvaliteten på tjenesteproduksjonen gjennom større fagmiljøer, men vil sannsynligvis ikke tilføre flere kompetansearbeidsplasser. Større fagmiljøer er derimot mer attraktive for høyere utdannede personer og kan virke positivt for rekruttering. Ulike former for formalisert samarbeid mellom kommuner kan også gi den samme effekten gjennom at de åpner for større fagmiljøer.

5.1.3 Lokalisering av offentlige eide selskaper

Lokalisering av private og offentlige eide selskaper, og i særdeleshet deres hovedkontorer, kan spille en vesentlig rolle for dynamikken i regionale arbeidsmarkeder. Hovedkontoret forvalter ressurser til FoU og innovasjon og utvikling av kompetanse. Dette gjør hovedkontor til viktige nav i regionale kompetansemiljø, og kan gi direkte og indirekte ringvirkninger for samfunnskritisk infrastruktur, sysselsetting og regionale innkjøp. De samme effektene knytter seg til lokalisering av deler av administrative funksjoner eller FoU-virksomhet på mindre steder.

Boks 5.3 Regionale kraftselskaper

De regionale kraftselskapene er et eksempel på foretak som har hovedkontor i regionale sentra, og som utgjør viktige eier- og utviklingsmiljøer i sine regioner. Disse foretakene er i vekst og er i økende grad forretningsmessig avanserte selskaper.

Omstillinger i kraftbransjen siden 1990-tallet har gitt større enheter. Kraftselskapene er i det vesentlige eid av kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom Statkraft. De regionale energi- og infrastrukturselskapene har i dag (Econ 2009 – 091: Å eie, det er å ville) virksomhet innenfor hele den tradisjonelle kraftverdikjeden. De har gått inn på nye virksomhetsområder som bredbånd, tele, gass og varme. Økt grad av konkurranse både på eksisterende og nye virksomhetsområder har bidratt til at selskapene har gått fra å være forvaltningsbedrifter til mer markeds- og innovasjonsorienterte enheter som er attraktive arbeidsplasser for høyere utdannede.

Staten har ulike målsettinger for sitt eierskap i foretakene som er helt eller delvis statseid. Statens eierberetning skiller mellom fem ulike kategorier selskaper i henhold til disse målsettingene:

  • Selskaper med forretningsmessige mål

  • Selskaper med forretningsmessige mål og nasjonal forankring av hovedkontor

  • Selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål

  • Selskaper med sektorpolitiske mål

  • Regionale helseforetak

Utvalget mener at regional forankring av hovedkontor kan gi et viktig bidrag til utviklingen av regionale kompetansemiljøer og robuste arbeidsmarkeder. Utvalget anbefaler at man utreder muligheten for å innføre dette som en eksplisitt målsetting for heleide offentlige selskaper.

Utvalgets forslag til tiltak:

  1. Arbeide for en aksept for at virkemiddelsonene kan inndeles etter arbeidsmarkedsregioner for å fremme utviklingen av robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner.

  2. Inkludere et etappemål knyttet til regionforstørring og robuste arbeidsmarkeder i Nasjonal transportplan for 2014 – 2023.

  3. Prioritere infrastrukturtiltak som utvider og/eller kobler sammen regionale arbeidsmarkeder.

  4. Flyplasstrukturen og flytilbudet må utredes for å se om dagens struktur og tilbud tilfredsstiller det kompetanseintensive arbeidslivets behov.

  5. Ved opprettelsen av nye statlige arbeidsplasser bør man velge lokalisering i regionale sentra som bidrar til å utvikle robuste arbeidsmarkeder.

  6. Tilrettelegge for, og gi insentiver til, at lokalisering av ulike funksjoner innen statlige virksomheter kan skje utenfor hovedstadsregionen.

  7. Tilrettelegge systematisk for fjernarbeid og stedsuavhengige arbeidsplasser innen offentlig sektor.

  8. Utrede muligheten for å innføre regional forankring av hovedkontor for heleide offentlige selskaper som en eksplisitt målsetting i eierskapspolitikken.

5.2 Flere kompetansearbeidsplasser

Utvalget mener at man må legge til rette for at arbeidslivet i alle deler av landet skal utvikle attraktive arbeidsplasser for arbeidstakere med høyere utdanning. Som vi har sett tidligere skjer den største delen av veksten av kompetansearbeidsplasser i privat sektor, og de regionale forskjellene i veksten av kompetansearbeidsplasser skyldes først og fremst at privat tjenesteyting har hatt en sterk økning i sysselsettingen i de største byene. Virkemidlene for å skape flere kompetansearbeidsplasser må tilpasses denne virkeligheten og ta utgangspunkt i behovene hos private kompetanseintensive bedrifter.

Privat og offentlig sektor har de samme utfordringene når det gjelder tilgang til ulike typer fysisk, digital og kunnskapsmessig infrastruktur som er nødvendig for å etablere kompetansearbeidsplasser. Tiltak som er rettet mot å forbedre kommunikasjoner, muligheter for etter- og videreutdanning, styrke bredbåndstilgangen og andre slike infrastrukturtiltak vil skape mer robuste arbeidsmarkeder og gi positive effekter for både offentlige og private virksomheter.

Nye jobber skapes i stor grad i eksisterende bedrifter, jf. analysen i kapittel 4. Nyetableringer er også viktige for dynamikken og jobbskapingen i mange arbeidsmarkeder, men i i antall arbeidsplasser har dette mindre betydning. Satsing på entreprenørskap har i første rekke betydning for å sikre fornyelse av næringslivet. I forhold til nye arbeidsplasser er det særlig de virkemidlene som stimulerer bedrifter til å omstille seg og vokse i nasjonale og internasjonale markeder som bør vektlegges.

En effektiv og målrettet politikk rettet mot vekst i kompetansearbeidsplasser krever god kunnskap om effekten av dagens virkemiddelbruk. Ved jevne mellomrom gjennomføres det evalueringer av enkeltvirkemidler og av institusjonene som er satt til å forvalte dem. Denne typen evalueringer har imidlertid åpenbare svakheter. De mangler ofte en god kontrafaktisk analyse, sliter med en rekke metodiske svakheter, og datamaterialet er ofte ikke egnet til å trekke generelle slutninger. Effektutvalget (NOU 2004:2) har også drøftet disse problemstillingene. I tillegg gir evalueringene ikke grunnlag for å sammenlikne eller sammenstille effekter på tvers av formål og institusjoner.

Utvalgets oppfatning er at det er behov for en forbedring av de metodiske verktøy og kravene til data og analyse som stilles til politikkevalueringer av virkemiddelbruken.

5.2.1 Digital infrastruktur

Velutviklet digital infrastruktur er en forutsetning for å utnytte potensialet i høyere utdannet arbeidskraft uansett hvor den er lokalisert. Velutbygd digital infrastruktur med høy kapasitet er en forutsetning for at bedrifter skal ha samme tilgang til informasjon og digitale tjenester uavhengig av hvor de er lokalisert og legger til rette for stedsuavhengige arbeidsplasser og fornying av offentlig sektor.

I mange områder av landet, spesielt utenfor tettstedene og i områder med store avstander, er utbyggingskostnadene for høye til at kommersielle aktører finner det attraktivt å investere i infrastruktur med stor kapasitet. I Nexia (2010): Bredbåndsdekning 2010, Rapport utarbeidet for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, vises det at inntil 30 prosent av husholdningene er bosatt i slike områder.

For tiden er det kun en statlig tilskuddsordning med målsetting om å fremme investeringer i bredbåndsutbygging. Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig omkring 100 millioner til fylker med områder innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Tilskuddsordningen er en del av kompensasjonsordningen for områder som har fått høyere sats for arbeidsgiveravgift og som varer fram til og med 2013. Midlene går til utbygging av bredbånd innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som ellers ikke vil bli utbygd. I tillegg til statens bidrag kommer lokal innsats i form av tilskudd fra fylker, kommuner, grendelag, frivillige organisasjoner, lokalt næringsliv og dugnadsinnsats fra lokalbefolkningen for å realisere utbygging av bredbånd.

Utvalgets vurdering er at tilgang på høyhastighetsbredbånd er en vesentlig forutsetning for lokalisering av kompetansearbeidsplasser og stedsuavhengige funksjoner, og bør prioriteres høyt som regionalpolitisk tiltak. Mye tyder på at samfunnsøkonomisk lønnsomme utbygginger av bredbånd i visse tilfeller ikke blir gjennomført i det omfang og med den hastighet som er nødvendig, og at statlige tilskudd er nødvendig for å realisere dette.

5.2.2 Bedrifts- og næringsrettede virkemidler

De næringsrettede virkemidlene er i hovedsak forvaltet eller administrert av Innovasjon Norge, SIVA (Selskapet for industrivekst SF), Norges forskningsråd og fylkeskommunene. De fire aktørene har ulike roller. I tillegg har universitets- og høgskolesektoren en viktig rolle som regional kunnskapsinfrastruktur. Disse virkemidlene kan sammen bidra til nyetableringer og vekst internt i bedriftene. For kompetansearbeidsplasser er det grunn til å tro at disse virkemidlene utfyller hverandre og at det er behov for å se dem i sammenheng.

Innovasjon Norge

Innovasjon Norge bevilger årlig nær fire milliarder kroner i lån, garantier og tilskudd til næringslivet, og er den sentrale aktøren for de direkte bedriftsrettede midlene. Foretaket har som mål å styrke næringsgrunnlaget og etablere nye lønnsomme arbeidsplasser. De femten distriktskontorene samarbeider med lokale myndigheter og næringsliv om blant annet regionale utviklingsplaner. Innovasjon Norge er eid av staten og fylkeskommunene og mottar oppdrag fra flere departementer. Totalt har Innovasjon Norge førti oppdragsgivere. Ved å samle et stort spekter av ulike bedriftsrettede ordninger innenfor en organisasjon skiller Innovasjon Norge seg fra organisering i andre land der tjenestene ytes fra flere adskilte aktører.

En evaluering gjennomført av Econ Pöyry mfl. (2010) vurderer at det samlede antallet virkemidler i Innovasjon Norge er unødig høyt. Evalueringen peker på at sektorprogrammene ofte er et uttrykk for ulike politiske mål, og at det er få tegn til reell prioritering av virkemidler. Evalueringen slår fast at et stort antall sektorprogrammer vanskeliggjør Innovasjon Norges arbeid med å oppnå sine mål. Ressurser bindes i en sektor, men kunne fått større måloppnåelse om de var åpne også for andre sektorer.

Kundeeffektundersøkelsene i regi av Oxford Research er en av flere undersøkelser som inngår i evalueringssystemet for Innovasjon Norge. En gjennomgang av undersøkelsen som er foretatt fire år etter at lån og tilskudd er gitt blant årgangene 2003 – 2006, se tabell 5.1, viser at det er høyere addisjonalitet i tjenester og programmer rettet mot kompetanseintensive næringer. Med addisjonalitet menes et virkemiddels bidrag til å realisere prosjekter som ellers ikke ville blitt gjennomført.

Tabell 5.1 Virkemidler i Innovasjon Norge som benyttes mest av KI-næringene. Fordeling i prosent mellom virkemidler og regioner

Virkemiddel

Antall prosjekter

Kompetanseintensive næringer

Høy addisjonalitet

Storby-regioner utenom Oslo

Regioner mindre enn storbyregioner

Andel prosjekter

Inkubatorstipend

93

70

61

32

44

Kulturbasert næringsutvikling

19

63

42

80

0

OFU/IFU (forsknings- og utviklingskontrakter)

175

56

78

46

31

Landsdekkende utviklingstilskudd

146

55

56

43

32

Etablererstipend

443

51

50

32

56

Internasjonalisering

137

50

45

36

22

Kilde:  Beregning fra Oxford Research, på oppdrag fra utvalget

Utvalget mener at det er et problem at Innovasjon Norge detaljstyres knyttet til et stort antall virkemidler. Utvalget mener at ressursene til Innovasjon Norge i mindre grad må øremerkes på program- og sektornivå, og i større grad allokeres i henhold til mål knyttet til vekst i kompetanseintensive arbeidsplasser og regional utvikling. For vekst og spredning av kompetansearbeidsplasser kan det være særlig viktig å gjennomføre større målrettede satsinger, eksempelvis innenfor ordningen med forsknings- og utviklingskontrakter.

Andre næringsrettede programmer

SIVA skal legge til rette for næringsutvikling og innovasjon gjennom sitt etablerte nettverk av industri- og kunnskapsmiljøer over hele landet. Sentrale virkemidler er investeringer og utvikling av eiendom, mobilisering av lokal kapital og kompetanse og gjennom programaktivitetene. En evaluering av SIVA (NIBR og Oxford Research, 2010) viser at SIVA har stor betydning for å realisere infrastruktur knyttet til innovasjonsselskapene omkring i landet. SIVA bidrar både med kompetanse og kapital, og begge delene er av stor betydning lokalt.

Næringshagene er lokalisert på mindre tettsteder, som oftest største tettsted i en bo- og arbeidsmarkedsregionen med mellom 2 000 og 20 000 innbyggere totalt. Flertallet av disse arbeidsmarkedsregionene har få kompetansearbeidsplasser. Næringshagene samlokaliserer kunnskapsintensive foretak og skal støtte opp under nyetableringer og nyskapingsaktiviteter i etablerte bedrifter. Noen næringshager skiller seg ut ved å være bransjerettede, mens andre har opprettet avdelinger i nabokommunene. En evaluering av næringshagene gjennomført av Hartmark Consulting (2004) kort tid etter oppstart av satsingen, viste at samlokaliseringen ble oppfattet som attraktiv og styrket overlevelsesevnen blant bedriftene. En ferskere evaluering av NORUT (2008) viser at næringshagene over tid i større grad har fått oppdrag fra fylkeskommuner og kommuner for å fremme nyskapingsaktivitetene utenfor næringshagene.

FoU-inkubatorene holder til i forsknings- og kunnskapsparkene knyttet til høgskole- og universitetsmiljøene. De er plassert i landets største bo- og arbeidsmarkedsregioner, og mange av disse regionene har mange kompetansearbeidsplasser. Midlene til FoU-inkubatorer går hovedsakelig til å finansiere rådgivning og tilrettelegging for at gründere skal lykkes med å etablere levedyktige bedrifter. En evaluering gjennomført av Nordlandsforskning (2009) viser at addisjonaliteten har vært middels eller høy for tre av fire bedrifter.

Industriinkubatorene er knyttet til en større industribedrift eller en industriklynge i bo- og arbeidsmarkedsregioner med varierende andel kompetansearbeidsplasser. De er plassert på et industristed, som oftest langs kysten mellom Farsund og Hammerfest. Inkubatoren består av kunnskap, nettverk, lokaler og kontortjenester som stilles til disposisjon for bedriftene. Industriinkubatoren jobber aktivt med å hente ut ideer fra bedriften eller klyngen for å kommersialisere disse til nye bedrifter. Vertsbedriften(e) må bidra med lokaler, kompetanse og kapital. En resultatevaluering av programmet gjennomført av Nordlandsforskning (NF-rapport 2008 – 4) viser at de første etablerte industriinkubatorene har fra middels til høy grad av addisjonalitet og tilfredsstillende oppnåelse om målet om etablering av 10 nye og vekstkraftige bedrifter ved hver industriinkubator.

Norwegian Centres of Expertise (NCE) er rettet mot å utvikle sterke regionale næringsklynger med potensial for internasjonal vekst. De 12 utvalgte miljøene ligger i ulike typer bo- og arbeidsmarkedsregioner som har over 25 000 innbyggere. Det er også etablert nettverksprogrammer som fanger opp næringsmiljøer i mindre regioner. NCE er rettet mot sterke regionale næringsklynger med størst potensial for internasjonal vekst. En evalueringsrapport fra Econ (2009b) viser at programmet støtter opp om aktiviteter som kan gjøre sterke næringsmiljøer sterkere. Blant de viktigste resultatene er etablering av industrinære og spissede studieløp ved de regionale høgskolene, styrket forsknings- og utviklingsarbeid og økt tilgang og bruk av læringsfora.

Ulike såkornfond er etablert med hovedmål om å støtte etableringer av innovative og konkurransedyktige vekstbedrifter gjennom å øke tilgangen på kompetent kapital. Det er opprettet fem distriktsrettede såkornfond og fem såkornfond med regionale investeringsmandater. Menons (MENON-publikasjon nr 5/2009) evaluering av såkornfondene under Innovasjon Norge viser at de fondene som ble etablert sist på 1990-tallet, har vært samfunnsøkonomisk ulønnsomme. En viktig årsak til skuffende resultater for offentlige såkornfond i Norge synes å være at de ikke evner å plukke ut de riktige selskapene. Det er også usikkert om problemet i det norske markedet først og fremst er mangel på gode prosjekter, mangel på gode forvaltere eller mangel på kapital.

Næringsrettede forskningsordninger

Norges forskningsråd er den sentrale virkemiddelaktøren for gjennomføring av regjeringens forskningspolitikk. Målsetningen til Forskningsrådet er blant annet økt kvalitet, kapasitet og relevans i forskning i hele landet, og at forskningens resultater tas i bruk i næringsliv, samfunnsliv og forvaltning i hele landet. Forskningsrådets virkemidler er organisert i ulike programmer. Forskningsrådet skal evalueres i 2011. I tillegg til Forskningsrådets egne programmer eksisterer det en rekke ordninger som skal fremme innsatsen på forskning og utvikling på regionalt nivå.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) er en rettighetsbasert støtteordning, der prosjekter som tilfredsstiller kravene, gir rett til skattefradrag. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Målt i forhold til innbyggertallet har Skattefunn gitt støtte til relativt flest prosjekter i Oslo etterfulgt av Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, mens det er færrest prosjekter i Finnmark, Hedmark og Østfold som mottar støtte. En evaluering fra SSB i 2008 (Rapport 2:2008) viser at bedrifter med lite forskning har hatt sterk vekst i sine forskningsinvesteringer etter innføringen av skattefradragsordningen. Den største veksten finner man i småbedrifter, i spredtbygde strøk, i bedrifter med få høyere utdannede og i tradisjonelt lite forskningsintensive næringer. Evalueringen viser at foretak som har mottatt en krone i støtte gjennom Skattefunn, utløser en ekstra FoU-innsats på to kroner.

Program for kommersialisering av FoU-resultater (FORNY) har som mål å øke verdiskaping gjennom kommersialisering av forskningsresultater fra offentlig finansierte forskningsinstitusjoner. Aktivitetene er i hovedsak knyttet til storbyregionene. En evaluering av FORNY gjennomført av NIFU Step (Rapport 19/2009) konkluderte med at FORNY har oppnådd sin målsetning om etablering av forskningsintensive og innovative bedrifter, men at programmet genererer for få bedrifter med betydelig vekstpotensial sammenlignet med tilsvarende programmer i utlandet.

Virkemidler for regional FoU og innovasjon (VRI) har som målsetting å øke innovasjon og verdiskaping i regionalt næringsliv ved å stimulere til økt samhandling mellom FoU-institusjoner, bedrifter og regionale myndigheter. Programmet er inndelt i regionale innsatsområder. VRI er en relativt ny ordning som det ikke er gjennomført evalueringer av.

De syv regionale forskningsfondene skal finansiere langsiktig, grunnleggende forskning med vekt på kvalitetshevende tiltak i regionene. Fondene skal supplere de nasjonale FoU-virkemidlene og styrke samspillet mellom næringsliv, høgskoler, universiteter og regioner. Fondene er nylig opprettet og vi vet ikke hva slags effekt de har hatt.

Utvalget mener at bedrifts- og næringsrettede virkemidler kan gi viktige bidrag til utvikling av sterke bo- og arbeidsmarkedsregioner og vekst i kompetansearbeidsplasser. Utvalget mener videre at virkemidler som kan bidra til å utvikle sterke næringsklynger og kompetansemiljøer bør prioriteres. Dette gjelder også virkemidler som bidrar til omstilling av bedrifter og næringsmiljøer i retning av kompetanseintensiv aktivitet.

Utvalget vurderer imidlertid at det i dag er for mange og overlappende bedrifts- og næringsrettede virkemidler. Eksisterende evalueringer av disse gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hvilke effekter virkemidlene har på regional næringsutvikling herunder å stimulere til vekst og mer effektiv fordeling av kompetanseintensive arbeidsplasser. Utvalget anbefaler derfor en helhetlig gjennomgang av disse virkemidlene.

I påvente av en slik gjennomgang anbefaler utvalget å prioritere virkemidler som har som mål å utvikle næringsklynger og kompetansemiljøer, og bidra til omstilling i retning av kompetanseintensiv aktivitet.

5.2.3 Differensiert arbeidsgiveravgift

Målet med differensiert arbeidsgiveravgift er sysselsetting og bosetning i distriktene, gjennom at prisen på arbeidskraft reduseres med en gitt prosent for all virksomhet i samme kommune. Differensiert arbeidsgiveravgift er et målrettet tiltak idet det direkte bidrar til å redusere kostnaden ved å sysselsette personer i distriktene og er forutsigbarfordi den er automatisk tilgjengelig for alle bedrifter som er lokalisert i virkeområdet for ordningen.

Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved å favorisere bruk av arbeidskraft framfor andre innsatsfaktorer som f.eks. maskiner og transporttjenester, og ved å favorisere bruk av arbeidskraft i distriktene framfor i sentrale strøk. I den grad avgiftlettelsen ikke i sin helhet tilfaller bedriften, men overveltes i høyere lønn, kan subsidien også fungere som en direkte bosettingsstøtte og gi høyere livsinntekt ved å arbeide og bo i distriktene.

Men ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift virker ikke nødvendigvis nøytral mellom ulike typer arbeidskraft innen samme region. Vi observerer to effekter som virker i hver sin retning: Kunnskapsintensive bedrifter er på den ene siden relativt mer arbeidskraftintensive enn andre bedrifter. Derfor kan de isolert sett ha en større fordel av redusert arbeidsgiveravgift. På den annen side, har kunnskapsintensive bedrifter en tilbøyelighet til å bruke kostbar høyteknologi. Alt annet likt, gjør dette dem mer kapitalintensive enn andre bedrifter, og gir dem en relativt mindre fordel av lavere arbeidsgiveravgift.

Avgiften er gradert i 5 ulike soner og egen delsone for Tromsø og Bodø, se figur 5.4. Høyeste sats på 14,1 prosent omfatter 77 prosent av befolkningen, hovedsakelig befolkningstette områder i Sør-Norge. Nord-Troms og Finnmark (1,9 prosent av befolkningen) er fritatt for arbeidsgiveravgift.

Figur 5.4 Satser for differensiert arbeidsgiveravgift

Figur 5.4 Satser for differensiert arbeidsgiveravgift

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet, 2010

Boks 5.4 Differensiert arbeidsgiveravgift – et eksempel

Hva koster det å gi en arbeidstaker 1 krone høyere utbetalt lønn i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) sammenlignet med sentrale strøk av landet (brutto arbeidskraftskostnader)?

Når personen i utgangpunktet tjener 300 000 kroner, må arbeidsgiveren med ordinære regler øke sine brutto arbeidskraftskostnad (inkl. arbeidsgiveravgift) med 1,78 kroner for at arbeidstakeren skal sitte igjen med 1 krone etter skatt. I tiltakssonen er tilsvarende tall 1,48 kroner.1

Brutto arbeidskraftskostnader er altså i overkant av 25 prosent høyere i sentrale strøk, sammenlignet med tiltakssonen, når arbeidstakeren i utgangspunktet tjener 600 000 kroner. Når arbeidstakeren tjener 300 000 i utgangspunktet, er den tilsvarende forskjellen i overkant av 20 pst.

I Finnmark og Nord-Troms (Kvænangen, Nordreisa, Skjervøy, Kåfjord, Storfjord, Lyngen, Karlsøy) er følgende særlige regler lagt til grunn:

  • Ingen arbeidsgiveravgift

  • Særskilt fradrag i alminnelig inntekt på 15 000 kroner (klasse 1)

  • Skatt på alminnelig inntekt er 24,5 prosent.

  • Toppskatt trinn 1 er 7 prosent.

Merk at mens arbeidsgiveravgiften er knyttet til virksomhetens lokalisering, er de andre særreglene knyttet til hvor personen er skattemessig bosatt.

Merk også at de særlige reglene for Finnmark og Nord-Troms både påvirker marginalskattesatsene og inntektsgrensene for de ulike marginalskatteintervallene.

1 Standard forutsetninger er lagt til grunn (klasse 1, kun standardfradrag og ingen annen inntekt mv.)

Eikeland og Pedersen (1997) beregnet sysselsettingseffekten av fritaket for arbeidsgiveravgift til rundt 3 800 arbeidsplasser, eller om lag 10 prosent av total sysselsettingen i sonen. Av den totale sysselsettingseffekten kommer 29 prosent i i kommunal sektor. Fritak fra arbeidsgiveravgift ble vurdert som det mest treffsikre virkemiddelet i forhold til målet om å øke sysselsettingen i regionen samlet sett. Det er ikke gjennomført noen eksplisitt analyse som ser på hvor treffsikkert dette virkemiddelet er i forhold til å stimulere utviklingen av kompetansebaserte arbeidsplasser i distriktene. Det er imidlertid grunn til å anta at det er en viss positiv effekt, da kompetansebedrifter som regel er relativt mer arbeidskraftintensive enn andre bedrifter. Studier (se for eksempel, Hervik mfl. 2010) viser imidlertid at bare 2 prosent av provenyvirkningen knytter seg til arbeidsplasser for universitets- og høgskoleutdannede på høyere nivå, mens 12 prosent av provenyvirkningen knytter seg til arbeidsplasser med sysselsatte med kort høyere utdanning.

Utvalgets vurdering er at differensiert arbeidsgiveravgift er et generelt virkemiddel i den forstand at den gjelder for alle typer arbeidskraft, og ikke et målrettet virkemiddel overfor kompetansearbeidskraft.

Boks 5.5 Rekrutteringsutfordringer i kommunene

Kommunene har en betydelig utfordring i å tiltrekke seg og holde på arbeidskraft, og aldring av befolkningen framover vil forsterke behovet for visse personellgrupper framover. Det vil være en spesielt stor utfordring i små og/eller spredtbygde kommuner å skape og ivareta et attraktivt fagmiljø for kompetent arbeidskraft.

Lønns- og arbeidsvilkår

I en rapport om rekruttering og arbeidskraft som Econ Pöyry utarbeidet for KS i 2008 (Econ Pöyry: Rekruttering og arbeidskraft i kommunene – en kunnskapsstatus, Rapport 2008 – 128) blir det konkludert med at lønns- og arbeidsvilkår er viktige både for å rekruttere og for å holde på arbeidskraft. For å være en attraktiv arbeidsgiver må kommunene tenke langsiktig og investere tilstrekkelig i arbeidsplassene og i de ansatte. Rapporten påpeker at det er et stort potensiale for kommunene som arbeidsgivere i å gjennomføre tiltak for å bedre arbeidsmiljøet og personalpolitikken generelt. Mye tyder på at vekt på faglighet og kompetanse gir både bedre tjenester for brukerne og bedre trivsel blant de ansatte.

Endret demografi

Flyttingen er størst blant folk i arbeidsdyktig alder mellom 20 og 40 år, og flyttemobiliteten er gjennomgående større blant arbeidstakere med høyere utdanning. Alderssammensetningen blir derfor særskilt skjev i kommuner med netto fraflytting. De fleste av disse kommunene er typisk distriktskommuner med små sentra og lange avstander til tettsted med over 5 000 innbyggere. Det innebærer isolert sett at en større andel av arbeidstakerne vil bli etterspurt som arbeidskraft for å betjene en økende andel av befolkningen som er pleietrengende. Rapporten fra Econ Pöyry konkluderer med at kommunene kan gjøre mye selv for å gjøre helsefag attraktive, blant annet ved å etablere praksisplasser, som erfaringsmessig bidrar til at flere unge gjennomfører utdanning. Utdanning på høgskolenivå, ofte desentraliserte, synes å være en strategi som stat og kommune bruker som virkemiddel for å øke rekrutteringen i distriktene. Mange av disse tilbudene sliter med lave søkertall. Unntak fra dette er blant annet deltidsstudier og fjernundervisningstilbud innenfor pleie- og omsorgsutdanningen samt førskoleutdanningen.

Utvalgets forslag til tiltak:

  1. Innføre særskilte retningslinjer og krav til metode, data og analyse som benyttes ved evalueringer av virkemiddelbruken

  2. Prioritere og øke satsingen på utbygging av høyhastighets bredbånd over hele landet.

  3. Forenkle målstrukturen og styringen av Innovasjon Norge, for å legge til rette for større og mer målrettede satsinger.

  4. Prioritere virkemidler som kan bidra til å utvikle sterke næringsklynger og kompetansemiljøer. Dette gjelder også virkemidler som bidrar til omstilling av bedrifter og næringsmiljøer i retning av kompetanseintensiv aktivitet.

5.3 Styrke rekrutteringen

Over de siste tiårene har både etterspørselen etter, og tilbudet av, høyere utdannede økt. Dette gjelder i alle deler av landet og uavhengig av sentralitet, men i ulik grad.

Flyttestatistikken viser at unge voksne mellom 20 – 29 år er den mest mobile aldersgruppen. Det har sammenheng med at dette er livsfasen hvor de fleste bryter opp fra foreldrehjemmet og tar fatt på et utdanningsløp og en yrkeskarriere. Første jobb etter utdanning er viktigste flyttemotiv for nyutdannede. Senere kommer andre flyttemotiv mer og mer inn i bildet. Da har man også opparbeidet seg en sterkere posisjon i arbeidsmarkedet og kan la andre faktorer, f.eks. knyttet til stedstilhørighet, familieforhold og kulturtilbud telle med i beslutningsprosessen.

Arbeidsproduktiviteten har økt, og en stor andel av økningen har blitt tatt ut i form av økte lønninger og i noen grad også i mer fritid. Dette har bidratt til en høyere levestandard og at fritidsaktiviteter spiller en større rolle enn før for valg av bosted.

Den landsdekkende flyttemotivundersøkelsen fra 2008 viser at jobb er av vesentlig større betydning som flyttemotiv for folk med høyere utdanning og akademiske yrker enn for andre (NIBR 2008). Å tilby relevante og interessante jobber er derfor essensielt for å rekruttere høyere utdannede til arbeidsmarkeder utenfor de største byene. Av dette følger at utvalget anser tiltaksområdene knyttet til styrking av regionale arbeidsmarkeder og næringsliv jf. 5.1 og 5.2 som de viktigste for å fremme rekruttering til kompetansearbeidsplasser i hele landet.

Flyttestatistikken viser at de aller fleste regiontyper har innflytting. Dette gjelder både store byer og mindre tettsteder. Forskjellene mellom regionstypene er tydeligst når vi ser på utflytting, det er en klar tendens til at høyere utdannede i større grad flytter ut fra mindre sentrale steder. Da høy mobilitet i arbeidsmarkedene er å anse som positivt, bør tiltak for å spre kompetansearbeidsplasser i hele landet konsentreres om å skape attraktive arbeidsplasser og bomiljøer for å tiltrekke seg og beholde mennesker med høyere utdanning.

I takt med et økt velstandsnivå er det grunn til å tro at økonomiske personrettede virkemidler betyr stadig mindre for folks bosettingsvalg. Virkemidlene for bedre rekruttering må være tilpasset endringene i folks preferanser og ta hensyn til at tilgang på interessante jobber er den viktigste faktoren for å trekke til seg folk. Tiltak i etableringsfasen som avskriving av studielån kan likevel ha en virkning, spesielt for yrkesgrupper med sentral lønnsfastsetting.

Utvalget mener attraktive regionale sentra er svært viktige for rekrutteringen i hele arbeidsmarkedsregionen. Derfor er det viktig å styrke regionale sentra som attraktive bosted for dermed å skape økt dynamikk og robusthet i arbeidsmarkedet. Et ledd i dette er å styrke samspillet mellom utdanningsinstitusjonene og næringslivet for å sikre rekruttering og for å styrke kompetansen i regionen som helhet.

Det generelt høyere utdanningsnivået i samfunnet genererer også en bevisstgjøring omkring kvaliteten i all læring fra barnehage gjennom grunnskolen og videregående skole fram til høyere utdanning samt behov for etter- og videreutdanning. Dette innebærer at tilgangen til læring av høy kvalitet i ulike livsfaser er viktig for at regionale arbeidsmarkeder skal være attraktive for arbeidstakere med høy utdanning.

5.3.1 Personrettede virkemidler

De totale personrettede tiltakene i samfunnet omfatter store beløp. Overføringene er rettighetsbaserte, og rettighetene er i all hovedsak uavhengige av hvor man bor. De rettighetsbaserte overføringene går i noe større grad til personer bosatt i distriktene enn til personer bosatt i sentrale strøk. Totalt mottar innbyggere i kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i gjennomsnitt 8 prosent høyere overføringer enn innbyggere i sentrale kommuner. Dette skyldes i hovedsak strukturelle forhold knyttet til ulik aldersfordeling, samt forskjeller i arbeidsledighet og i antall uføretrygdede.

Skattesystemet som virkemiddel

Skatte- og avgiftspolitikken skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsetting og bedre økonomiens virkemåte. Det legges også vekt på å unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller videre en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien blant annet gjennom progressiviteten i inntektsskatten og skatt på overskudd i bedriftene.

Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Disse retningslinjene bidrar til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning nede og til stor grad av likebehandling av skattyterne. Brede skattegrunnlag er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen 1992 og endringer i etterfølgende år, har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for utbedringene av formuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer, aktiviteter mv. gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert, og kan ha uønskede fordelingsvirkninger siden det oftest er høyinntektsgrupper som benytter seg av slike ordninger. Hvis skattesystemet skal brukes til å nå andre mål utover hovedmålene nevnt over, oppstår det lett målkonflikter som kan undergrave mulighetene for høy grad av måloppnåelse for de vesentligste målene.

Skattesystemet har i dag også enkelte elementer som er rettet mot å styrke sysselsetting og rekruttering i bestemte geografiske områder som er personrettet. Eksempler på virkemidler er Finnmarksfradraget og redusert personbeskatning.

Personrettede virkemidler innen tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark

Som del av strategien for å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret har man i tillegg geografisk differensierte personrettede ordninger i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. Dette omfatter personskattelette, høyere satser på barnetrygden og nedskriving av studielån, der det siste virkemiddelet er rettet spesielt mot den høyere utdannede delen av befolkningen. Spesielle satser og betingelser for nedskriving av studielån for avgrensede regioner, er en del av strategien for å få høyere utdannede personer til å bosette seg i regionen, og dermed sikre tilgang til høyere utdannet arbeidskraft i tiltakssonen.

Boks 5.6 Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark

Tiltakssonen består av alle kommuner i Finnmark samt Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord i Nord-Troms. Den ble etablert i 1990 med bakgrunn av negative utviklingstrekk i folketall og næringsliv. Regjeringen har som mål at tiltakssonen skal være en attraktiv region å bo, arbeide og drive næringsvirksomhet i. De viktigste virkemidlene er:

  • Fritak for arbeidsgiveravgift – ca. 2,3 milliarder i 2011

  • Nedskriving av studielån med inntil ti prosent av opprinnelig lånegrunnlag, avgrenset oppad til kr. 25.000 per år – ca. 110 mill. kr i 2011

  • Fritak for el-avgift på forbruk – ca. 195 mill. kr i 2011

  • Reduksjon i personbeskatningen (bl.a. kr 15 000 av alminnelig inntekt i skatteklasse 1 og kr 30 000 i skatteklasse 2) – ca. 720 mill. kr i 2011

  • Økt barnetrygd gjennom det såkalte «Finnmarkstillegget» – ca. 80 mill. kr i 2011

Flere tidligere undersøkelser har konkludert med at virkemidlene har hatt en positiv effekt. En tidligere evaluering (Eikeland og Pedersen, 1997) viser at de personrettede virkemidlene har en forholdsmessig større effekt enn fritaket for arbeidsgiveravgift for tjenesteytende næringer, mens det var motsatt for fiskeindustrien og bygg og anlegg. Nedskriving av studielån ble vurdert som et effektivt tiltak, men også som et tiltak som har en høy kostnad per arbeidsplass. Tiltaket har betydning for rekruttering av høyere utdannet arbeidskraft, spesielt til offentlig sektor. Personskattelette gir betydelig sysselsettingseffekt, men dette er det dyreste tiltaket per arbeidsplass. Tiltaket har primært bosetting som mål. Det er også i Hervik mfl. (2002) vist at de personrettede tiltakene i tiltakssonen har hatt gunstige effekter i forhold til befolkningens bostedsvalg. Virkemiddelet har først og fremst gitt flere arbeidsplasser i kommunal tjenesteyting og i små private lokalbaserte tjenesteytende bedrifter.

Stambøl (2010a) gir en analyse av flytting og bosetting av studenter i tiltakssonen sammenliknet med tilsvarende endringer i Troms (utenom Tromsø og tiltakssonen i Nord-Troms), Nordland og den såkalte «fjellregionen» rundt Røros og Tynset. Resultatene viser at drøyt 70 prosent av dem som både var bosatte og studerte i tiltakssonen i årene 1994 – 1996 var fortsatt bosatte i regionen i 2005. Av alle studentene som var registrert bosatt i regionen i årene 1994 – 1996 var drøyt halvparten fortsatt bosatt i regionen i 2005. Med dette kom tiltakssonen noe bedre ut enn Troms for øvrig og fjellregionen, men omtrent på linje med Nordland.

Undersøkelser som Munkejord (2009) har gjennomført blant innflyttere i Finnmark viser at mange av innflytterne ikke kjenner til de økonomiske fordelene med tiltakssonen. For mange høyere utdannede har rask nedbetaling av studielånet imidlertid vært medvirkende årsak til at de har valgt å ta seg jobb i tiltakssonen. Ofte har innflytterne hatt et kortsiktig perspektiv med flyttingen til tiltakssonen, men mange blir værende også etter at studielånet er nedbetalt.

Fradrag for pendling

Minstefradraget dekker i utgangspunktet arbeidstakers utgifter til ordinære arbeidsreiser. I tillegg gis fradrag for lange arbeidsreiser (reisefradraget/ pendlerfradraget). I praksis innebærer reisefradraget at staten subsidierer daglige arbeidsreiser på mer enn 40 km t/r. Reisefradraget gis uavhengig av reiseform og faktiske kostnader knyttet til reisen.

Pendlerfradraget reduserer kostnaden ved arbeidsreiser, og kan i prinsippet bidra til utvidelse av arbeidsmarkedene, men kan også bidra til økt sentralisering. Akershus er det fylket med størst andel som får reisefradrag, mens andelen er svært lav i Finnmark og Nordland. I Oslo er det en relativt liten andel som mottar reisefradraget, men andelen er ikke lavere enn i Nordland. (St.prp. nr. 1 (2004 – 2005): Skatte-, avgifts- og tollvedtak)

Utvalget mener at i takt med et økt velstandsnivå vil økonomiske personrettede virkemidler bety stadig mindre for folks bosettingsvalg.

Utvalget vurderer at tidsbesparende tiltak, det vil si i første rekke infrastrukturtiltak, jf. diskusjonen i 5.1, vil ha en sterkere effekt på rekrutteringen til kompetansearbeidsplasser i hele landet enn økonomiske personrettete tiltak.

Utvalgets vurdering er således at pendlerfradraget ikke er et målrettet virkemiddel for å oppnå en bedre spredning av kompetansearbeidsplasser i hele landet. Det kan tvert imot ha en sentraliserende effekt, og i tillegg viser tallene at tiltaket i første rekke tilgodeser pendling i hovedstadsregionen.

Utvalget mener at ordningen med nedskriving av studielån, slik ordningen er utformet i tiltakssonen, er så målrettet og kraftfullt at det gir effekt på rekrutteringen til kompetansearbeidsplasser. Tiltaket treffer dessuten i den livsfasen hvor økonomi betyr relativt mer. Dette tilsier at tiltaket bør brukes selektivt mot utvalgte geografiske områder med særlig rekrutteringsutfordringer.

5.3.2 Regionale trainee-ordninger

En del regioner har i løpet av de siste årene utviklet og igangsatt regionale traineeprogram som virkemiddel for å rekruttere og beholde unge voksne med høy utdanning. Trainee er et begrep som ofte blir brukt om en nyutdannet med høyere utdanning som får en praksisperiode i en eller flere bedrifter i en tidsbestemt periode.

Regionale traineeprogram brukes som et samlebegrep for traineeordninger som er avgrenset til et bestemt geografisk område, dvs. en eller flere kommuner i en region, hvor flere virksomheter i det definerte området samarbeider om å ta inn traineer og hvor traineene gjerne skal jobbe i flere virksomheter i løpet av traineeperioden. De regionale traineeprogrammene er ofte tverrfaglige, ved at de rekrutterer både fra og til et bredt spekter av utdanningsbakgrunner og fagfelt, men noen er mer spisset mot f.eks. ingeniører.

Regionale traineeordninger er et relativt nytt virkemiddel. De fleste traineeordningene (totalt ca. 12 – 14 stk) er etablert etter 2005. I forhold til utvalgets mandat om å vurdere tiltak som kan ha effekt på rekruttering til kompetansearbeidsplasser i distriktene, vurderer utvalget dette som et svært interessant virkemiddel, fordi det er direkte innrettet mot målgruppen unge og nyutdannede.

De regionale traineeordningene er finansiert noe ulikt. Flertallet av eksisterende regionale traineeordninger har hatt offentlig støtte i oppstarten, men en del har også støtte til drift. Den offentlige støtten kommer fra flere og varierende kilder som fylkeskommuner, kommuner, NAV, Innovasjon Norge og såkalte DA-midler (kompensasjonsmidler for økt arbeidsgiveravgift). For øvrig finansieres driften av ordningene av de private og offentlige medlemsbedriftene gjennom kontingent og ved at bedriftene som tar inn traineer tar lønnskostnadene forbundet med dette. Et par av ordningene mottar også offentlig subsidiering av lønnskostnadene. I disse tilfellene er traineene ansatt i den organisasjonen som administrerer traineeordningen i stedet for i bedriftene.

Kompetansesenter for distriktsutvikling (Distriktssenteret) har nylig fått utredet effektene av ni regionale traineeprogram på å tiltrekke og beholde unge og høyere utdannede i områder utenfor de større byene (ideas2evidence, 2011: Bosettingsvirkninger av regionale traineeprogram). Følgende funn er særlig interessante i denne sammenheng:

  • Nær tre firedeler av bedriftene mener traineeordningen gjør det mulig å satse på nyutdannet arbeidskraft.

  • Over halvparten av virksomhetene som er med i regionale traineeprogram oppgir at ordningen har bidratt til å rekruttere kompetanse bedriftene ellers ikke ville ha fått tak i.

  • Over seksti prosent av bedriftene mener traineene har bidratt til innovasjon og nytenkning gjennom at deres kompetanse har ført til nye prosjekter, produkter eller tjenester.

  • Bedriftene oppgir at det har stor markedsføringseffekt for dem selv og for regionen at flere bedrifter stiller opp sammen og viser at det er flere arbeidsplasser i regionen. I tillegg markedsfører programmene regionen som et godt sted å bo – det blir et fokus som er langt bredere enn det en enkelt bedrift kan få til selv.

  • To tredjedeler av de som har vært gjennom et traineeprogram har blitt boende i regionen, mens bare en fjerdedel bodde der i utgangspunktet.

  • Av de som ble boende, oppgir 67 prosent at deltakelse i trainee-programmet har vært medvirkende til at de ble boende. Blant dagens traineer sier 77 prosent at traineeprogrammet har gjort at de ønsker å bli værende i regionen. Over 80 prosent av de ferdige kandidatene har fått tilbud om jobb i regionen. For enkelte program er tallet enda høyere.

Selv om mange av programmene er relativt ferske og de ni undersøkte programmene1 så langt har tatt inn til sammen ikke flere enn 287 traineer, er det gode indikasjoner på at traineeprogram er målrettet og effektivt som rekrutteringsvirkemiddel i kombinasjon med mer generelle virkemidler og rammebetingelser. De gode bostedseffektene for disse programmene henger sammen med at store andeler av traineene har fått tilbud om jobb. Dette understøtter det vi vet om hvor viktig jobb er som bosettingskriterium for unge med høy utdanning.

Men Traineeundersøkelsen (ideas2evidence, 2011: Bosettingsvirkninger av regionale traineeprogram) viser at det å legge vekt på rekruttering av personer med lokal tilknytning ikke er noen entydig suksessoppskrift for å beholde traineene permanent. Det at traineen gjennom trainee-programmet blir del av et sosialt miljø utenom selve jobben, blir av flere nykommere trukket fram som et ubetinget gode ved ordningen og som gjør det lettere og trives på stedet.

Utvalget vurderer at regionale traineeordninger er et virkemiddel som har positiv effekt på rekruttering av kompetanse og bidrar til å øke attraktiviteten til regionale arbeidsmarkeder for høyere utdannede. Utvalget anbefaler at det iverksettes en evaluering av de samfunnsøkonomiske gevinstene ved slike ordninger, som grunnlag for en utvikling og eventuell utvidelse av ordningene til flere regioner.

5.3.3 Innvandrere som ressurs

Innvandrere med høy utdanning representerer en viktig kompetanseressurs, særlig for mindre steder som har utfordringer når det gjelder å rekruttere til kompetansearbeidsplasser. Analysen i kapittel 4 viser at denne gruppen i noe større grad enn norskfødte er bosatt utenfor sentrale strøk. Vi vet også at nesten alle norske kommuner har et netto innvandringsoverskudd, og at denne gruppen betyr relativt mye for arbeidskraftstilveksten over hele landet.

Tiltak som kan bidra til at innvandrere lettere kommer i jobber tilpasset deres kompetansenivå vil kunne gi en bedre rekruttering av høyere utdannede til regionale arbeidsmarkeder. Opplæring i norsk er i denne sammenhengen viktig. En effektiv godkjenningsordning for utdanning fra utlandet er også vesentlig for at arbeidsgivere skal kunne ta i bruk denne ressursen.

En undersøkelse fra Statistisk Sentralbyrå (Villund 2010) viser at innvandrere i større grad er overkvalifiserte for jobber enn andre innbyggere (15 prosent mot 4 prosent). Innvandrere forblir også i større grad overkvalifiserte for jobber enn det befolkningen for øvrig er, og de er i større grad overkvalifiserte når utdanningen er tatt i utlandet. Nyankomne innvandrere har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men rapportering fra kommunene viser at mange innvandrere avslutter opplæringen uten formell språktest. Kommunenes rapportering til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) viser store regionale forskjeller i hvilken grad ordningen gir innvandrere jobb og skole etter gjennomført opplæring. Resultatene er best i Finnmark og Sogn og Fjordane med over 70 prosent gjennomføring, mens de er svakest i Oslo med kun 40 prosent.

Utvalget mener innvandrere representerer en vesentlig kompetanseressurs. For å bruke denne kompetansen best mulig, må denne gruppen ha tilgang til god opplæring i norsk og på en rask og effektiv måte få godkjent sin eksisterende utdanning. I de tilfeller hvor utdanningsbakgrunnen ikke er sammenfallende med norske utdanningsløp, må det legges til rette for at innvandrere kan ta nødvendig tilleggsutdanning, eventuelt som et desentralisert utdanningstilbud.

5.3.4 Kommunale utleieboliger

Tilgang til boliger kan være en begrensende faktor for rekruttering til arbeidsmarkeder i mindre sentrale regioner basert på tilflytting. Utleiemarkedene kan være små og investering i boliger kan framstå som risikabelt, siden boliger på mindre steder kan være vanskeligere å omsette i annenhåndsmarkedet sammenliknet med hva som er tilfelle i større byer.

Som rekrutteringsvirkemiddel benytter derfor noen kommuner kommunale utleieboliger, slik at risikoen arbeidstagerne tar på seg ved innflytting blir mindre. Husbankens virkemidler er i dag rettet mot grupper som ikke på egenhånd kan skaffe seg eller beholde egen bolig. Høyere utdannede vil vanligvis ikke tilhøre disse gruppene. Det blir dermed opp til kommunene selv å tilby utleieboliger som rekrutteringsvirkemiddel.

Utvalgets vurdering er at kommunale utleieboliger kan være et treffsikkert rekrutteringsvirkemiddel for høyere utdannede tilflyttere. Det bør opprettes en ordning gjennom Husbanken som avlaster kommunen for risikoen knyttet til bygging av slike boliger, forutsatt at kommunene selv tar initiativ til og legger til rette for en slik satsing.

5.3.5 Internasjonale skoler

Familier i etableringsfasen er opptatt av at stedet de bor har et godt oppvekstmiljø. Gode skoler er en vesentlig del av dette, og det har vært en økende interesse for utdanningskvalitet i grunnskolen de siste årene.

Internasjonale skoler bidrar til et utdanningstilbud som gjør stedet mer attraktivt for arbeidstakere fra ikke-skandinaviske land, men også for norske arbeidstakere som er opptatt av gode valgmuligheter. Spesialister som vurderer å arbeide i Norge vil være opptatt av at egne barn får et godt skoletilbud i den perioden de er i landet. De internasjonale skolene gir ofte utdanningstilbud tilpasset standardiserte internasjonale modeller som «International Baccalaureate», som er kompatible med utdanningsløp andre steder i verden. Denne typen skoler kan være et betydelig konkurransefortrinn for regionen.

Internasjonale skoler finnes flere steder i Norge, blant annet i Bergen, Stavanger, Oslo, Sandefjord, Porsgrunn og på Kongsberg. Felles for disse stedene er at det internasjonale miljøet har gjort det nødvendig og viktig å ha et slikt skoletilbud. Denne typen utdanningsløp kan også være attraktivt for norske barn som har foreldre som har hele verden som arbeidsplass, slik som kunnskapsintensive virksomheter og eksportrettet næringsliv.

Utvalget mener at etablering av internasjonale skoler kan være med på å styrke attraktiviteten til de regionale arbeidsmarkedene og legge til rette for bredere rekruttering.

5.3.6 Næringstilknyttet spesialisert videregående utdanning

Tekniske og allmenne fag (TAF) er et utdanningstilbud i samarbeid mellom den videregående skolen og lokalt næringsliv, både privat og offentlig. Etter 4 år oppnår eleven både fagbrev og studiekompetanse, vanligvis med fordypning i matematikk og fysikk. Den teoretiske opplæringen skjer ved en videregående skole og den praktiske opplæringen skjer ved en av samarbeidsbedriftene. Utdanningen er først og fremst rettet mot de som ønsker å studere på høgskole- eller universitetsnivå og sikter mot å bli ingeniør eller sivilingeniør, men den kvalifiserer også for andre studier. Eleven kan også fortsette som fagarbeider i bedriften etter avlagt fagbrev. Det finnes tilsvarende ordninger i Sverige under navnet Industrigymnas. Ordningen kan bidra til større kontakt mellom potensielle arbeidstakere og lokalt næringsliv og kan bidra til at flere ønsker å ta utdanning som passer den lokale etterspørselen etter høyere utdannet arbeidskraft.

Utvalget mener det kan være grunnlag for å se om TAF-ordningen kan styrkes, blant annet ved å stimulere til at flere bedrifter deltar i ordningen og ved at universiteter og høgskoler trekkes sterkere inn i samarbeidet blant annet for å sikre et mer sammenhengende utdanningsløp.

Boks 5.7 Universiteter og høgskoler i Norge

I tillegg til universitetene i de fire universitetsbyene, Oslo (1811), Bergen (1946), Trondheim (1968) – (NTH fra 1911), og Tromsø (1972), ble det fra slutten av 1960-tallet opprettet og utviklet til sammen 15 distriktshøgskoler rundt omkring i landet. Disse utgjorde etter hvert en betydelig andel av høyere utdanningsinstitusjoner i det såkalte regionale høgskolesystemet i perioden 1969–94. I 1994 ble distriktshøgskolene, i likhet med de øvrige høgskolene i det regionale høgskolesystemet, integrert i de 26 nye statlige høgskolene. Siden den gang har høgskolene i Ås (2005), Stavanger (2005), Agder (2007) og Nordland/Bodø (2011) fått status som universiteter, slik at vi i dag har til sammen åtte universiteter i Norge.

Utvalgets forslag til tiltak:

  1. Prioritering av infrastrukturtiltak som gir tidsbesparelse og bedret tilgjengelighet framfor personrettede virkemidler, herunder fjerning av pendlerfradraget.

  2. Vurdere om ordningen med avskriving av studielån kan utvides for å styrke tilgangen på arbeidskraft med høyere utdanning i utvalgte geografiske områder.

  3. Gjennomføre en evaluering av de samfunnsøkonomiske gevinstene ved regionale traineeordninger, som grunnlag for en eventuell utvikling og utvidelse av ordningen.

  4. Legge til rette for god norskopplæring og mer effektiv godkjenning av eksisterende utdanning for innvandrere.

  5. Fremme kommunale utleieboliger som rekrutteringsvirkemiddel, gjennom å opprette en ordning gjennom Husbanken som avlaster kommunene for risikoen knyttet til bygging av slike boliger, forutsatt at kommunene selv tar initiativ til og legger til rette for en slik satsing.

  6. Oppmuntre til etablering av internasjonale skoler for å styrke regionale arbeidsmarkeders attraktivitet.

  7. Legge til rette for, og oppmuntre til, opprettelsen av næringstilknyttet spesialisert videregående utdanning (TAF-tilbud) i flere regioner enn i dag.

5.4 Regional kunnskapsinfrastruktur for samarbeid og livslang læring

Hensikten med å etablere og utvikle høyere undervisningsinstitusjoner rundt om i hele landet har vært å jevne ut de geografiske forskjellene i rekrutteringen til høyere utdanning og sikre tilgang til kompetent arbeidskraft til de regionale arbeidsmarkedene. Dette har resultert i at flere tar høyere utdanning, og det er grunn til å tro at dette har gitt et høyere utdanningsnivå i hele landet.

Utdanningstilbudet

Beslutninger om framtidig innhold i, og dimensjonering av, norsk høyere utdanning har stor betydning for samfunnsutviklingen. Dersom en ønsker å rekruttere flere studenter, enten samlet på nasjonalt nivå, fra bestemte geografiske områder eller grupper i samfunnet eller til bestemte utdanninger, må den nødvendige utdanningskapasiteten være til stede. I følge framskrivinger fra SSB (Bjørnstad mfl., 2010) kan det være grunn til å øke utdanningskapasiteten i Norge fram mot 2030, særlig for å møte et økende behov for personer med kortere høy utdanning.

Etter Kvalitetsreformen har institusjonene stor frihet til å dimensjonere sine studietilbud innenfor en samlet budsjettramme (Stjernø-utvalget, NOU 2008:3). Tanken er at de skal være omstillingsdyktige i forhold til endringer i samfunnet og etterspørsel fra studenter og arbeidsliv. Mens styringen tidligere skjedde direkte gjennom innsatsfaktorer som studieplasser og andre bevilgninger, skjer den nå gjennom aktivitetskrav og resultatbasert styring for sektoren. Stjernø-utvalget understrekte at man ser det som en nasjonal oppgave å sikre at det er en god regional balanse når det gjelder fordelingen av studieplasser og mener at den eksisterende fordelingen alt i alt fyller dette kravet. Videre mente Stjernø-utvalget at erfaringene med å prøve å styre studentenes studievalg til bestemte regioner ikke vil føre fram, idet de heller velger andre studier dersom de ikke får studieplass i den delen av landet de ønsker.

Analyser av sammenhengen mellom veksten i sysselsettingen av høyere utdannede og tilstedeværelsen av høgskoler og universiteter, jf. diskusjon i kapittel 4, indikerer ikke at regioner med høgskoler og/eller universitet har en raskere vekst i kompetansearbeidsplasser enn andre tilsvarende regioner.

Utvalget har innenfor den knappe tidsrammen for sitt arbeid ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på spørsmål knyttet til hvorledes kapasiteten i det norske utdanningssystemet og den regionale fordelingen av studieplasser best kan utformes for å sikre en vekst i kompetansearbeidsplasser, og rekruttering til disse, i hele landet.

Etter- og videreutdanning

Etter- og videreutdanning har en viktig rolle å spille når det gjelder tilgangen på høyere utdannet arbeidskraft over hele landet. Utdanningsnivået i den regionale arbeidsstyrken økes, og arbeidstakere kan fylle flere stillinger i det regionale arbeidsmarkedet. Teknologi gjør det stadig enklere å ta utdanning uavhengig av hvor lærestedet er lokalisert. For tilgangen på kompetanse i regionale arbeidsmarkeder er det viktig at etter- og videreutdanningstilbudet er tilpasset mulighetene for å øke kompetansen hos den eksisterende arbeidsstyrken i regionen. Det statlige organet Norgesuniversitetet har siden 1990 hatt i oppgave å støtte universitetene og høgskolene i deres arbeid med fjernundervisning og fleksibel læring. Norgesuniversitetet tildeler prosjektmidler, driver evaluering, skaper møteplasser og bidrar til erfaringsdeling.

Desentralisert høyere utdanning er et tilbud som gjør det mulig å ta utdanning mens man er i vanlig jobb. Dette kan bidra til at personer i ulike livsfaser kan få mulighet til å øke sin formelle kompetanse. Asplan Viak har vært engasjert av Kunnskapsdepartementet for å analysere markedet for desentralisert høyere utdanning, og konkluderer med at slike utdanningstilbud er relativt kostbare (Asplan Viak, 2009). Videre er det utfordringer knyttet til å koble tilbudet til etterspørselen for slike studietilbud. I kun rundt 6 prosent av tilfellene er studietilbudene initiert av arbeidslivet. Ikke desto mindre er dagens studietilbud i relativt stor grad beroende på oppdragsfinansiering fra arbeidsgivere samt egenbetaling fra studentene.

Utvalget mener at desentralisert utdanning kan gi viktige bidrag til omstilling av den regionale arbeidsstyrken i samsvar med et kompetanseintensivt arbeidslivs behov. Det er viktig at det desentraliserte studietilbudet svarer på de regionale arbeidsmarkedenes utfordringer.

Utvalget oppfordrer til økt samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner på den ene siden og offentlige og private arbeidsgivere samt NAV på den andre siden, for å sikre relevansen og finansieringen av et desentralisert etter- og videreutdanningstilbud.

Regionalt samarbeid

Universiteter og høgskoler har som nevnt flere roller, både som utdanningsinstitusjon, forskningsmiljø og kunnskapsformidler. Kunnskapsformidling til offentlig sektor og næringslivet er en sentral oppgave. En forutsetning for at denne interaksjonen skal være vellykket er at universitetet eller høgskolen har et sterkt kunnskapsmiljø innenfor de fagområdene som er relevante for lokalt nærings- og arbeidsliv.

Et samarbeid mellom en bedrift og et lærested må innebære gjensidig nytte og kunnskapsutveksling. Samarbeidet kan skje på teknologiutvikling, prosessforbedring eller andre felt hvor lærestedet har kunnskap som er relevant for bedriften og hvor lærestedet kan øke sin faglige kompetanse. Instituttsektoren kan ha en vesentlig rolle her, både som bindeledd mellom lærested og bedrift, men ikke minst som spesialisert fagmiljø innenfor de særskilte områdene hvor lokalt næringsliv har et kunnskapsbehov.

Hvis universiteter, høgskoler og instituttsektoren skal kunne spille en større rolle som kunnskapsformidler i forhold til næringslivet i regionen, er det nødvendig med en spesialisering rettet mot regionale behov. I de to siste tiårene er det observert større likhet i den regionale utdanningsstrukturen i retning landsgjennomsnittet, men enda sterkere likhet i retning utdanningsstrukturen ved universiteter og høgskoler i Oslo og Akershus, se Stambøl (2011).

Utviklingen i retning av økt bredde på mindre utdanningsinstitusjoner vil kunne gå på bekostning av kvaliteten, og således evnen til å ivareta funksjonen som kunnskapsformidler mot lokalt nærings- og arbeidsliv. Ressursene bør derfor konsentreres om utvalgte områder hvor læresteder har ambisjoner om å utmerke seg og hvor det eksisterer lokalt behov. Satsingen på Samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon som blant annet er omtalt i St.meld. nr. 30 (2008 – 2009) er et skritt i riktig retning, men det kan være behov for enda sterkere og mer langsiktige insentiver enn det som er lagt opp til her.

Økt samarbeid mellom kunnskapsmiljøer som universiteter, høgskoler og instituttsektoren og virkemiddelapparatet kan også gi betydelige gevinster. Satsinger gjennom Innovasjon Norge og SIVA kan bli ytterligere styrket med tilførsel av kompetanse fra kunnskapsmiljøene innen universitets- og høgskolesystemet. En satsing på vekst i kompetansearbeidsplasser i hele landet er avhengig av en større grad av helhetsperspektiv enn det som preger dagens virkemiddelbruk.

Utvalget mener at universiteter, høgskoler og instituttsektoren kan spille en vesentlig rolle knyttet til lokal kunnskapsformidling og innovasjon, men dette fordrer en innretning og spesialisering tilpasset behovet til nærings- og arbeidslivet i regionen. Finansieringssystemet, herunder midler knyttet til satsingen på «Samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon», må utformes slik at det gir sterkere og langsiktige insentiver i denne retningen. Institusjonene må også stimuleres til å bidra sterkere inn mot satsinger i regi av det nærings- og bedriftsrettede virkemiddelapparatet.

Utvalgets forslag til tiltak:

  1. Økt samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, arbeidsliv og NAV, for å sikre relevansen og finansieringen av et desentralisert etter- og videreutdanningstilbud.

  2. Studielåns- og stipendordninger for etter- og videreutdanning bør styrkes og gjøres betinget av gjennomføring.

  3. Gi universiteter og høyskoler sterkere insentiver til å samarbeide med lokalt næringsliv om innretning og spesialisering av utdanningstilbudet tilpasset lokalt arbeidslivs behov.

  4. Finansieringssystemet, herunder midler knyttet til satsingen på «Samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon», må utformes slik at universiteter, høgskoler og instituttsektoren kan spille en sterkere rolle i lokal kunnskapsformidling, innovasjon og omstilling til kunnskapsintensivt næringsliv.

5.5 Omstilling av jobber, mennesker og steder

I en globalisert verden er økonomiens evne til omstilling avgjørende for økonomisk vekst. At jobber skapes og forsvinner er nødvendig for å oppnå naturlige og nødvendige endringer i næringsstrukturen. På dette området har Norge høy omstillingsgrad.

Omstilling fordrer også at menneskene flytter til de næringene og stedene hvor jobbene skapes. I Norge er det høy grad av mobilitet blant arbeidstakere med høyere utdanning, men mobiliteten er mindre blant arbeidstakere uten høyere utdanning. Slik omstilling av jobber og mennesker fører også til omstilling av lokalsamfunn og at det økonomiske tyngdepunkt forflytter seg geografisk.

Omstillinger har også kostnader som kan være ulikt regionalt fordelt. Utfordringene ligger i at mye av den frigjorte arbeidskraften ofte mangler den kompetansen som etterspørres hos arbeidsgivere i de kompetanseintensive vekstnæringene. I Norge har omfanget av uføretrygding og førtidspensjonering økt i takt med store omstillinger i privat sektor og omorganiseringer innen offentlig sektor. Andelen av arbeidsstyrken som står utenfor arbeidslivet varierer sterkt regionalt, og er høyest i mindre sentrale strøk.

Kompetanse og humankapital kan være generell i den forstand at den er relevant for en rekke virksomheter. Personer med generell kompetanse vil sannsynligvis ha lettere for å finne nytt arbeid i en omstillingsprosess. I mange tilfeller er imidlertid kompetansen mer virksomhetsspesifikk. Kunnskap om bestemte prosesser eller teknologi kan være spesifikk for en bestemt arbeidsplass og ikke overførbar til andre virksomheter. Dette kan blant annet være tilfelle for arbeidstakere fra industribedrifter hvor ferdigheter læres på jobben og ikke gjennom et formelt utdanningsløp. Det kan derfor være særlige utfordringer knyttet til omstilling der hvor arbeidsstyrken har stor grad av relativt ensidig og virksomhetsspesifikk kompetanse.

Erfaringsmessig vet en at industrinedbygging medfører at en del av arbeidsstokken faller ut av arbeidsstyrken. En høy andel trygdemottakere kan gi uheldige smitteeffekter ved at det blir sosialt akseptert å motta trygd. Når man tar i betraktning at arbeidsstyrken er Norges viktigste ressurs, er det åpenbart at denne tendensen medfører et stort samfunnsøkonomisk tap. Utvalget mener at det er vesentlig å unngå sløsing med vår viktigste ressurs, nemlig arbeidsstyrken, og at det må legges vekt på tiltak som bidrar til omstilling til aktivitet snarere enn passivitet.

Myndighetene kan velge å forsinke eller påskynde omstillingstakten i økonomien. Å hindre omstilling ved å gi økonomisk støtte til ulønnsom virksomhet kan bidra til å utsette, men også øke, kostnadene ved omstilling. Direkte støtte finansieres med skattepenger som vil ha høyere avkastning dersom de ble brukt til å understøtte krevende omstillingsprosesser.

Gode omstillinger handler om å ta vare på enkeltmennesket som ressurs og om å videreføre kompetansen som ligger i eksisterende bedrifter og kunnskapsmiljøer. I den kritiske overgangsfasen mellom gammel og ny virksomhet kan offentlige tiltak ha stor betydning. Lokal forankring og målrettet kompetansestyrking gjennom NAV og koordinert bruk av virkemidler for næringsutvikling er sannsynligvis kritisk for en god gjennomføring. Utvalget mener disse politikkområdene er særlig viktige for å understøtte gode omstillingsprosesser.

5.5.1 Individrettede omstillingstiltak

Hovedformålet med arbeidsmarkedspolitikken er at personer som ønsker arbeid kommer i kontakt med relevante arbeidsgivere og at virksomheter som har behov for personell klarer å trekke til seg personer med rett kompetanse. Den har en viktig samfunnsøkonomisk begrunnelse, nemlig å legge til rette for at mennesker er i produktiv virksomhet i stedet for å falle ut av arbeidsstyrken. Avgang fra arbeidslivet til trygdeytelser er en kostnad for samfunnet og innebærer vanligvis en betydelig inntektsreduksjon for den enkelte arbeidstaker. Dette er en særskilt utfordring i små arbeidsmarkeder, der det ofte er liten mobilitet i arbeidsmarkedet.

En effektiv bruk av arbeidskraften innebærer at personer uten arbeid bør søke arbeid i næringer som har høy avkastning på arbeidskraften. Dette forutsetter at arbeidstakernes kompetanse er relevant. Det er en særlig utfordring å kvalifisere arbeidstakere med bedriftsspesifikk kompetanse for arbeid i andre sektorer.

Myndighetene har et ansvar for å vurdere behov og tilby aktuelle tjenester og nødvendige tiltak som kan hjelpe arbeidssøkere inn i jobb. Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) har ansvaret for gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken. Den har en bred oppgaveportefølje som gir grunnlag for et helhetlig grep i arbeids- og velferdspolitikken. NAV har hovedansvaret for flere arbeidsrettede tiltak som skal bidra til å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å få eller beholde arbeid. Tiltakene skal også bidra til å redusere perioden ledige stillinger står ubesatt. For 2011 er det bevilget 7,3 milliarder kroner til ulike arbeidsmarkedstiltak som har som mål å gi om lag 71 200 tiltaksplasser.

Den viktigste gevinsten ved bruk av arbeidsmarkedstiltak er at de øker sannsynligheten for å få flere i arbeid og begrenser tilgangen til økonomiske stønadsordninger. Studier (blant annet Gaure, Røed og Westlie, 2008) viser at gjennomførte arbeidsmarkedstiltak gir en økt sannsynlighet for at mennesker som mister jobben kommer tilbake til arbeid. Tiltakene øker også kvaliteten på sysselsettingen, ved at deltakere i disse programmene får økt lønn sammenlignet med tilsvarende arbeidstakere. Men samtidig forlenger tiltakene varigheten av arbeidsledighetsperioden.

Arbeidsmarkedstiltak kan benyttes for å øke den formelle kompetansen blant arbeidssøkerne. Finansiering av ordinær utdanning innenfor rammen av arbeidsmarkedstiltak er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, mens opplæring i form av kortere kurs (AMO-kurs), også er tilgjengelige for andre arbeidssøkere som har behov for arbeidsrettet bistand. Rammene for bruken av utdanning som arbeidsmarkedstiltak er i hovedsak gitt gjennom Forskrift om arbeidsrettede tiltak, og forvaltes av NAV.

Omstillingsprosessene som kommer som følge av overgangen fra industri til tjenesteyting vil berøre flere lokalsamfunn. Som argumentert ovenfor, er det sannsynlig at kompetansen hos arbeidstakere som vil bli en del av denne omstillingen ikke samsvarer med etterspørselen hos kompetanseintensive tjenestebedrifter i vekst. Dette vil kunne bidra til å øke utfordringen knyttet til tapt arbeidsinnsats hos denne gruppen. En åpning for en større satsing på utdanning for omstilling innenfor rammen av arbeidsmarkedstiltak, vil kunne bidra til at denne gruppen kan få bedre langsiktige muligheter for yrkesdeltakelse.

Utvalget mener at arbeidsformidling og arbeidsmarkedstiltak kan ha særlig viktige funksjoner for den enkelte arbeidstaker og for samfunnet i forbindelse med omstillingsprosesser.

Utvalget mener at effektiv formidling er særskilt viktig i små og smale regionale arbeidsmarkeder. Her har NAV en viktig rolle å spille.

Utvalget mener dagens arbeidsmarkedstiltak i for liten grad stimulerer til relevant omskolering og omstilling tilpasset veksten i kompetanseintensive næringer.

Utvalget mener at støtte til videre- og etterutdanning er et tiltak som bør utnyttes bedre for at arbeidstakere skal komme i nytt produktivt arbeid.

5.5.2 Virkemidler for omstilling av bedrifter og steder

Offentlig innsats ved store endringer i private bedrifter må bidra til å ivareta arbeidstakerne som ressurs, uten at det hindrer nødvendig omstilling. Vi vet at store deler av omstillingen og jobbskapingen skjer innad i eksisterende bedrifter, jf. analysen i kapittel 4, mens nyetablering av bedrifter betyr relativt mindre for jobbskapingen.

Innsats for omstilling kan føre til sementering av eksisterende næringsstruktur og redusert vekst, eller til revitalisering og omstilling til kompetanseintensivt næringsliv. Omstillingsinnsatsen bør bygge oppunder fortrinn og kompetanse i lokalsamfunnet og framtidig verdiskapingspotensial.

Den samlede virkemiddelbruken i nærings- og regionalpolitikken må innrettes slik at den bidrar til:

  • fornyelse og omstilling i eksisterende næringsliv, og

  • etablering av ny virksomhet.

Fylkeskommunene har i dag ansvaret for omstillingsarbeidet i eget fylke. Fylkeskommunenes oppgave i denne sammenhengen er både å prioritere hvilke områder som skal få bistand og avgjøre hvor mye midler disse eventuelt skal få. Midlene prioriteres innenfor fylkeskommunens ramme, slik de er gitt fra Kommunal- og regionaldepartementet.

I visse tilfeller betyr nedleggelser og nedbemanninger at enkelte lokalsamfunn blir særlig hardt rammet. Nedleggelse av hjørnesteinsbedrifter som er arbeidsplass for en stor andel av lokal arbeidsstyrke kan ha dramatiske konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. Dette kan føre til at virkemiddelapparatet, fylkeskommunen og kommunene gjennom sine ordinære budsjetter ikke har ressurser til å bistå i tilstrekkelig grad. I slike situasjoner kan det være nødvendig med en ekstrainnsats fra staten.

Regjeringen har i tillegg utformet et sett av kriterier (se St.meld. nr. 21 (2005 – 2006))som skal være tilstede for at staten kan vurdere å bidra med ekstraordinære midler:

  • Reduksjonen i den direkte sysselsettingen i hjørnesteinsbedriften/næringen bør være meget betydelig over en 3-års periode, og reduksjonen bør som hovedregel utgjøre minst 15 prosent av den totale sysselsettingen i kommunen.

  • I absolutte tall bør nedleggelsen som et minimum ligge på 150 personer.

  • I helt særskilte tilfeller bør det imidlertid vurderes om en kan gå noe lavere på små og isolerte steder.

Vellykkete omstillinger, både av bedrifter og steder, krever en kombinasjon av kunnskap om lokale forhold, og kompetanse på bedriftsutvikling og markedsmuligheter. Derfor er det viktig at flere offentlige aktører spiller på lag for å få til de gode omstillingene. Dette krever en koordinert innsats på tvers av departementer, forvaltningsnivåer og virkemiddelapparatet med fokus på regionale omstillinger.

Utvalget mener at det er viktig at omstillingen skjer slik at lokale arbeidskraftressurser blir utnyttet på en best mulig måte, og gjennom en koordinert innsats på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Det bør legges til rette for at omstillingsinnsatsen kan skje så tidlig som mulig, og til kompetanseintensiv virksomhet som er levedyktig på sikt.

Utvalgets forslag til tiltak:

  1. Målretting av arbeidsmarkedstiltak mot omstillingsbehovene i de regionale arbeidsmarkedene.

  2. Adgangen til å gi støtte til etter- og videreutdanning bør utvides for å bidra til at arbeidstakere skal komme i nytt produktivt arbeid.

  3. Virkemiddelbruken på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer bør koordineres bedre med sikte på tidlig innsats for omstilling til kompetanseintensiv virksomhet.

Fotnoter

1.

De ni trainee-ordningene som er studert (ideas2evidence 2011), er: Trainee Innlandet, Romerike Kommunalteknikk Trainee, Framtidsfylket Trainee, KOM Trainee, TIM, Intro Innherred Trainee, Namdalshagens Trainee, Trainee Salten og Look North Trainee.
Til dokumentets forside