NOU 2011: 3

Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst i hele landet

Til innholdsfortegnelse

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har vurdert tiltak innenfor flere politikkområder, både innenfor det vi vanligvis tenker på som distrikts- og regionalpolitikk og innenfor et bredere sett av virkemidler. Hovedkonklusjonen er at det er behov for en vesentlig innsats innenfor områder som samferdsel, digital infrastruktur, kompetanseutvikling og rekruttering hvis man ønsker å snu den sterke sentraliseringstrenden som følger av kunnskapssamfunnet og å bidra til en bedre regional fordeling av veksten i kompetansearbeidsplasser.

Utvalget mener at en satsing på større spredning og vekst må være helhetlig i den forstand at virkemidlene antagelig har større effekt sammen enn hver for seg. Kompetansevirksomheter som vurderer lokalisering, ser på en rekke betingelser, og summen av blant annet kompetansetilgang, bredbåndskapasitet og tilgang på kapital er det som avgjør hvor virksomheten blir etablert. Den samfunnsøkonomiske vurderingen av tiltakene må derfor ta utgangspunkt i at virkemidlene er komplementære og at en regionalt koordinert virkemiddelbruk vil ha større samfunnsøkonomisk gevinst.

Målet med en slik satsing må være å gjøre hele Norge mer attraktivt for etablering av og rekruttering til kompetansearbeidsplasser. Utvalget mener derfor ikke at man skal treffe tiltak som hindrer veksten i kompetansearbeidsplasser i større byer til fordel for mindre steder. En slik politikk ville kunne virke mot sin hensikt, siden det ikke er noen automatikk i at disse arbeidsplassene vil etableres andre steder i landet. Utvalget har lagt til grunn at gevinsten for samfunnet blir størst hvis politikken bidrar til å bygge opp under fortrinn snarere enn å kompensere for svakheter. Dette er en av grunnene til at utvalget mener at regionale sentra har en viktig funksjon i å bygge robuste arbeidsmarkeder hvor kompetansearbeidsplasser kan vokse fram.

6.1 Satsing på kompetansearbeidsplasser er samfunnsøkonomisk effektivt

Utvalget mener at tiltak som kan gi en større spredning av kompetansearbeidsplasser i hele landet, vil kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster. Hovedgrunnen er at denne typen tiltak kan gi sterkere og mer robuste arbeidsmarkeder hvor kompetanseressursen, menneskene, kan utnyttes på en best mulig måte. En utvikling hvor et stort antall mennesker faller utenfor arbeidslivet, særlig i noen deler av landet, vil skape store kostnader for samfunnet. Disse kostnadene må bæres av hele samfunnet, ikke bare de enkelte lokalsamfunn. En målrettet politikk kan bidra til å skape nye og lønnsomme kompetansearbeidsplasser over hele landet, og slik være med på å snu denne utviklingen.

I de fleste tilfeller er det vanskelig å anslå hvor stor innsatsen bør være på de enkelte feltene. Eksempelvis må kostnadene ved en satsing på ulike typer infrastruktur konkretiseres nærmere og dimensjoneringen av kapital- og nettverksvirkemidler må sees i sammenheng med den pågående gjennomgangen av virkemiddelapparatet. Som ved all statlig, fylkeskommunal og kommunal innsats må det vurderes om tiltakene har større eller mindre samfunnsøkonomisk nytte enn andre tiltak som finansieres med offentlige midler. Herunder må det tas hensyn til at finansiering av tiltak ved hjelp av skatteinntekter har en implisitt kostnad for samfunnet.

På bakgrunn av den korte tiden utvalget har hatt til rådighet, har utvalget valgt å konsentrere seg om å peke på hvilke områder det er nødvendig å prioritere sterkere hvis man ønsker å oppnå målsettingen som er formulert i utvalgets mandat. Likevel er det helt klart at en betydelig innsats er nødvendig hvis man ønsker å nå de angitte målene. Dagens virkemiddelbruk er sannsynligvis verken tilstrekkelig målrettet eller tilstrekkelig dimensjonert til å snu utviklingen vi har sett de siste årene. Økt satsing på fysisk og digital infrastruktur, i henhold til retningslinjene utvalget foreslår, vil kunne gi betydelige bidrag til utvikling av, og rekruttering til, kompetansearbeidsplasser i hele landet. Ut fra den betydning som slik infrastruktur har for å skape vekst i kompetansearbeidsplasser i hele landet, mener utvalget at ambisjonsnivået og bevilgningene over statsbudsjettet til investeringer i samferdsel og digital infrastruktur bør økes.

6.2 Forslag basert på uendret ressursbruk

Utvalget er bedt om å utrede minst et forslag som basert på uendret ressursbruk. Hvor omfattende et forslag basert på uendret ressursbruk kan være, avhenger av hvilke rammer man legger til grunn. Utvalget legger til grunn to ulike rammer knyttet til uendret ressursbruk, henholdsvis ressursbruken innenfor den smale og innenfor den brede distrikts- og regionalpolitikken, jf. kapittel 5. I tillegg kommer frigjorte midler knyttet til utvalgets forslag om å fjerne pendlerfradraget. Utvalget vil understreke at beskrankninger om uendret ressursbruk kan innebære at samfunnsøkonomisk lønnsom virkemiddelbruk ikke blir realisert. Rammen for en satsing på spredning av kompetansearbeidsplasser bør skje ut fra en overordnet vurdering av behovet og ikke med utgangspunkt i eksisterende ramme for virkemiddelbruken til distrikts- og regionalpolitikken.

Lav ambisjon – uendret ressursbruk innenfor den smale distrikts- og regionalpolitikken

Bevilgningen til regional- og distriktspolitikk under Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (programkategori 13.50) er for 2011 på om lag 2,8 mrd. kroner. Denne bevilgningen blir omtalt som den smale distriktspolitikken og er dermed et naturlig utgangspunkt for et av utvalgets forslag. Bevilgningen omfatter blant annet fylkeskommunenes rammer for regional utvikling og midler til Innovasjon Norge og SIVAs programmer. Dette inkluderer de såkalte kompensasjonsmidlene for områder som har fått økt arbeidsgiveravgift.

Fradraget for pendling utgjør en betydelig utgift i form av tapte skatteinntekter. Fradraget bidrar etter utvalgets oppfatning i liten grad til å utvide arbeidsmarkedene og bør derfor fjernes. Sammen med utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise), utgjør dette fradraget en skatteutgift på 1 620 mill. kroner i 2011 (Finansdepartementet, Prop. 1 LS (2010 – 2011) Endringer i ordningen med pendlerfradrag vil kunne gi et betydelig bidrag til en satsing på kompetansearbeidsplasser.

Innenfor rammen av programkategori 13.50 og provenyeffekten av fjerning av pendlerfradraget mener utvalget at det først og fremst er rom for en tydeligere målretting av virkemiddelbruken. Utvalget vil her særlig peke på kompensasjonsmidlene for økt arbeidsgiveravgift. Utvalget mener at disse midlene bør prioriteres til tiltak for vekst og spredning av kompetansearbeidsplasser.

Midler må i større grad nyttes der de har effekt for kompetansearbeidsplasser og til prosjekter hvor man ønsker å prøve ut potensialet for en sterkere virkemiddelbruk. Fylkeskommunene må gjennom sin rolle som regional utviklingsaktør i større grad prioritere utvikling av kompetansearbeidsplasser.

Utvalget mener at de fleste av de foreslåtte tiltakene er relativt lite ressurskrevende og kan realiseres innenfor denne rammen. Men dette krever omprioriteringer og målretting av virkemiddelinnsatsen. Samferdselstiltak og digital infrastruktur skiller seg ut som særlig ressurskrevende og forutsetter derfor en større innsats. Utvalget foreslår derfor at man innenfor denne rammen prioriterer næringsstøtte rettet mot omstilling, insentivordninger for lokalisering av statlige arbeidsplasser utenfor storbyregionene, utvikling av regionale traineeordninger, etter- og videreutdanning for omstilling, risikoavlastning for etablering av kommunale utleieboliger, næringsrettet videregående utdanning (TAF) og internasjonale skoler. Dette er tiltak som er nødvendige, men ikke tilstrekkelige for å oppnå målsettingen slik den er formulert i utvalgets mandat.

Høyere ambisjon – uendret ressursbruk innenfor den brede distrikts- og regionalpolitikken

Hvis vi tar utgangspunkt i det som betegnes som den brede distrikts- og regionalpolitikken, vil det være mulig å vurdere større omprioriteringer. Dette omfatter blant annet bevilgninger til kultursektoren i distriktene, deler av landbruks- og fiskeripolitikken, provenytapet ved differensiert arbeidsgiveravgift, særskilte tiltak for Finnmark og Nord-Troms (tiltakssonen) og noen særskilte infrastrukturtiltak. Felles for disse tiltakene er at begrunnelsen først og fremst er knyttet til særskilte utfordringer eller behov i visse deler av landet. I følge Prop. 1 S (2010 – 2011) er denne rammen på om lag 34 mrd. kroner i 2011.

Innenfor en ramme på 34 mrd. kroner samt frigjorte midler knyttet til fjerning av pendlerfradraget, er det rom for økt satsing på fysisk og digital infrastruktur som kan gi vekst i kompetansearbeidsplasser i hele landet. Til sammenligning er bevilgningene til veiformål over Samferdselsdepartementets budsjett i 2011 på om lag 15 mrd. kroner.

Utvalget mener at man innenfor en slik større ramme ikke bare kan inkludere tiltakene beskrevet under det mindre ambisiøse forslaget over, men også bør prioritere større intra-regionale infrastrukturprosjekter som kan være med på å skape større og mer robuste arbeidsmarkeder og bidra til å styrke regionale sentra. Dette er de mest kostnadskrevende tiltakene utvalget har foreslått.

For å gi rom for en økt satsing på kompetansearbeidsplasser må det omprioriteres innenfor denne rammen. Utvalgets flertall (medlemmene Ulltveit-Moe, Hægeland, Salvanes, Styve og Tobro) mener at det er særlig er bruken av personrettede virkemidler innenfor tiltakssonen og differensiert arbeidsgiveravgift som bør vurderes omprioritert. Slik disse virkemidlene er innrettet, bidrar de i liten eller ingen grad til vekst og spredning av kompetansearbeidsplasser. Et flertall i utvalget (medlemmene Ulltveit-Moe, Hægeland, Salvanes, Styve og Tobro) mener også at deler av rammen for landbrukspolitikken bør vurderes omprioritert til en satsing på kompetansearbeidsplasser.

Utvalgsmedlemmet Hatling mener at det ikke foreligger et godt nok grunnlag til å vurdere konkrete og store omprioriteringer innenfor dagens rammer for den brede distrikts- og regionalpolitikken.

Virkemidlene innenfor tiltakssonen, som reduserte skatter og avgifter, økt barnetrygd og andre fradragsmuligheter, skal blant annet bidra til økt sysselsetting i regionen. Utvalget har ikke sett klare indikasjoner på at tiltakene gir noe særlig effekt for sysselsettingen av personer med høyere utdanning, men mener det kan være grunn til å avvente en eventuell evaluering av disse tiltakene før en endelig vurdering blir gjort.

Differensiert arbeidsgiveravgift har potensial for å kunne bidra til vekst i kompetansearbeidsplasser, siden det er et virkemiddel som særlig er rettet mot arbeidsintensive virksomheter. Samtidig viser analyser fra blant annet Hervik (2010) at provenyvirkningene i begrenset grad kommer kompetansearbeidsplasser til gode. Effekten på veksten av kompetansearbeidsplasser er med andre ord usikker, og gitt at dette tiltaket er kostbart (om lag 10,8 mrd. kroner i provenytap i 2011), mener utvalgets flertall (medlemmene Ulltveit-Moe, Hægeland, Salvanes, Styve og Tobro) det er grunn til å tro at midlene ville kunne få større avkastning anvendt til andre typer tiltak. Utvalgsmedlem Hatling foreslår at innrettingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften vurderes nærmere i forbindelse med arbeid med ny notifikasjon av ordningen fra 2014.

Virkemidlene innenfor landbrukspolitikken er svært mange og detaljerte. Virkemidlene omfatter både skjermingsstøtte, produksjonsavhengige tilskudd, produksjonsuavhengige tilskudd og lover og regler. For 2011 er det beregnet at gjennomføringen av jordbruksavtalen alene vil innebære utgifter på i overkant av 13 mrd. kroner. De overordnede målene for landbrukspolitikken er i hovedsak knyttet til matproduksjon og bevaring av kulturlandskapet og bosettingsmønsteret.

Utvalgets flertall (medlemmene Ulltveit-Moe, Hægeland, Salvanes, Styve og Tobro) mener at det er grunn til å tro at deler av midlene innenfor landbrukspolitikken kan omprioriteres til andre virkemidler som vil være mer treffsikre for å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret gjennom å skape vekst og spredning i kompetansearbeidsplasser i hele landet. Mange bønder og deres partnere med høyere utdanning er avhengig av en annen jobb for å bli boende på, og drive, gården. Flere av tiltakene som utvalget foreslår, er derfor også relevante for disse.

I visse deler av landet hvor landbruksnæringene er særlig viktig for sysselsettingen, bør det opprettholdes en ekstraordinær innsats på nivå som i dag, men denne bør i sterkere grad målrettes.

Utvalgsmedlemmet Hatling mener at dagens landbruksnæring har avgjørende betydning for bosettingsmønsteret i Norge og at matproduksjon fra land og sjø er viktig for at Norge skal ta sin del av ansvaret for verdens matproduksjon. Dette medlemmet viser også til at norsk landbruk er leverandør av en rekke fellesgoder som matsikkerhet, kunnskap, kultur og miljøgoder og representerer kompetansearbeidsplasser og kompetansemiljøer som er spredt i hele landet. Landbruket er en viktig næring i mange lokalsamfunn og regioner og har gjennom foredlingsindustrien og kjøp og salg av varer og tjenester vesentlig betydning for næringsutvikling og arbeidsmarkeder, også for høyere utdannede. Redusert aktivitet i sektoren vil derfor lett kunne føre til økt sentralisering.

Dette medlemmet vil også peke på at et høyt kunnskapsnivå og høy innovasjonsevne er nødvendig for å nå målene i landbruks- og matpolitikken, og at det vil gi grunnlag for vekst i, og rekruttering til, enda flere kompetansearbeidsplasser framover.

Dette medlemmet ønsker derfor ikke å finansiere tiltak for spredning av kompetansearbeidsplasser i andre sektorer ved å kutte i rammene for landbrukspolitikken. Dette medlemmet mener at et høyt ambisjonsnivå for satsingen på spredning av kompetansearbeidsplasser tilsier en prioritering også utover rammene for dagens distrikts- og regionalpolitikk.

Til dokumentets forside