NOU 2016: 14

Mer å hente— Bedre læring for elever med stort læringspotensial

Til innholdsfortegnelse

8 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

I mandatet er utvalget bedt om å utrede anbefalingene og de økonomiske konsekvensene av forslagene til tiltak, i tillegg til andre forhold omtalt i de ulike kapitlene:

«Utvalget skal vurdere forutsetninger, og foreslå konkrete tiltak, for at flere elever skal prestere på høyt og avansert nivå i grunnopplæringen og for at høyt presterende elever skal få et bedre skoletilbud. Utvalget skal vurdere og komme med anbefalinger om hvordan et variert og tilpasset undervisningstilbud for høyt presterende elever kan gis innenfor den ordinære opplæringen, men også vurdere særskilte pedagogiske tiltak spesielt tilrettelagt for gruppen eller enkeltelever. Utvalget må vurdere organisatoriske, pedagogiske, didaktiske, sosiale, juridiske og økonomiske forhold. […] Minst ett av utvalgets alternativer skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer».

Utvalget har analysert anbefalingene og vurdert hvilke tiltak som vil påvirke målsettingen i mandatet i størst mulig grad. Utvalget mener anbefalingene henger sammen og at de samlet sett vil gi bedre tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial.

I utgangspunktet skal skolene gi tilpasset opplæring til alle elever – også elever med stort læringspotensial – og målet i mandatet kan derfor anses som et krav som direkte kan adresseres til skoleeiere om å realisere dette innenfor dagens administrative og økonomiske rammer. Utvalget ser likevel behovet for tiltak på både kort og lang sikt for å øke kunnskap om elevgruppen, og for å øke kompetansen hos skoleeiere, skoleledere, lærere og ansatte i PPT. Behovet for kompetanseutvikling som omhandler elever med stort læringspotensial, og hvordan tilrettelegge undervisningen for disse elevene, er gjennomgående og tydelig formidlet til utvalget fra samtlige aktører. Det er behov for å endre praksis på skolene.

Forutsetningene for å sikre et bedre skoletilbud for elever med stort læringspotensial, slik de er formulert i denne utredningen, krever at nasjonale myndigheter prioriterer tematikken, formidler praksiseksempler, tydeliggjør handlingsrommet og stimulerer til samarbeid mellom forskningsmiljøer, lærerutdanningen og skole. Dette krever økonomiske og administrative ressurser.

I vurdering av eventuelle konsekvenser ønsker utvalget å understreke at konsekvensene er store dersom det ikke settes inn tiltak for elever med stort læringspotensial. De negative konsekvensene ved å ikke endre undervisningen for å møte behovet hos elever med stort læringspotensial, er omfattende og alvorlige både for enkelteleven og for samfunnet.

8.1 Overordnet om økonomiske konsekvenser

Utvalgets anbefalinger handler ikke primært om flere penger. En rekke av utvalgets anbefalinger vil likevel isolert sett være forbundet med behov for økte bevilgninger. Vurderingen er likevel at det kan oppnås vesentlige synergier i den samlede ressursutnyttelsen, slik at utgifter totalt sett vil kunne holdes innenfor eksisterende økonomiske ramme. Utvalgets oppgave har imidlertid ikke omfattet å utarbeide en ferdig plan for implementering av anbefalingene. Utvalget har derfor ikke foretatt detaljerte beregningsoverslag eller anvist finansieringsmuligheter i forbindelse med alle anbefalingene.

Det er først og fremst graden av ambisjoner og omfanget av tiltakene det besluttes å iverksette, som legger premisser for kostnadsomfanget.

Vi har valgt å dele anbefalingene i to ulike lister. Den første listen viser de tiltakene vi mener kan realiseres innenfor dagens ressursramme. Den andre listen viser tiltak som trenger ekstra midler for å kunne iverksettes.

8.1.1 Anbefalte tiltak som kan iverksettes innenfor dagens ressursrammer

Nasjonale myndigheter:

  • Justerer opplæringsloven § 1-3 for å tydeliggjøre at lovbestemmelsen også inkluderer elever med stort læringspotensial.

  • Tydeliggjør handlingsrommet i dagens regelverk for skoleledere, skoleeiere og fylkesmannen, for eksempel gjennom nasjonale kompetanseutviklingstiltak som Regelverk i praksis og RefLex.

  • Sørger for at progresjonsbeskrivelsene i veiledningene til læreplaner for fag skal vise eksempler på kompetanse på høyt og avansert nivå og gi støtte til lærerens arbeid med å tilpasse undervisningen for elever med stort læringspotensial. Utviklingen av beskrivelsene må skje parallelt med fagfornyelsen i Kunnskapsløftet.

  • Konsentrerer ressurser til forskning dedikert til elevgruppen. Kritiske faktorer er sterke forskningsmiljøer og at forbindelser mellom forskning, lærerutdanning og skole styrkes for å påvirke praksis i klasserommet.

  • Sikrer at forskning koordineres og formidles til sektoren.

  • Vurderer tiltak for å sikre at skoleeiere samarbeider og tar ansvar for tilbud om forsering til aktuelle elever.

  • Sørger for at tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial inkluderes som tema i nasjonale satsinger og veiledningsmateriell.

  • Sørger for at tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial inkluderes som tema i:

    • Skoleleder- og lærerutdanning og utdanning i spesialpedagogikk, utdanning til PPT

    • Videreutdanning

Skoleeiere:

  • Bygger kapasitet på den enkelte skole og mellom skoler slik at det arbeides systematisk med oppfølging av elevenes læring.

  • Tar ansvar for at skoler og PPT har kompetanse i og ressurser til å identifisere elever med stort læringspotensial og tilpasse opplæringen for dem.

Skoleledere:

  • Tar i bruk eksisterende forskning og tilrettelegger for fleksibel organisering for elever med stort læringspotensial.

Lærere:

  • Bruker forskningsbasert kunnskap og varierer undervisningsmetoder gjennom for eksempel dybdelæring og berikelse.

8.1.2 Anbefalte tiltak som kan kreve ekstra bevilgninger for å kunne iverksettes

Forskningsmiljøer:

  • Utfører forskning av høy kvalitet om elever med stort læringspotensial i tett kobling og samarbeid med lærerutdanning og skoler.

Nasjonale myndigheter:

  • Sørger for at det utvikles digitale læringsressurser for elever som blant annet ivaretar dybdelæring i alle fag.

  • Sørger for utvikling og bruk av e-læringsmodul for skole og PPT og for å øke kompetanse om elever med stort læringspotensial.

  • Vurderer utvidelse av lærerspesialistordningen til å inkludere kunnskap om elever med stort læringspotensial.

  • Utvikler kunnskapsbasert kartleggings- og veiledningsmateriell for identifisering og didaktiske råd i fag for skoler, kommuner og PPT.

  • Sørger for at det utvikles kompetanseprogram for PPT og spesialpedagogiske institusjoner om lærevansker hos barn og unge med stort læringspotensial.

  • Kartlegger og evaluerer systematisk effekter av tiltak for elever med stort læringspotensial hvert fjerde år.

8.1.3 Utvalgets vurdering av tiltakenes økonomiske og administrative konsekvenser

I det følgende vil utvalget antyde kostnadsoverslag for noen av de anbefalingene vi mener raskt kan settes i gang. Vi vil minne om at kostnadene styres av ambisjonsnivå.

Utvikling av kunnskapsbasert kartleggings- og veiledningsmateriell for identifisering og didaktiske råd i fag bør gis som oppdrag til Utdanningsdirektoratet som igjen engasjerer de nasjonale sentrene og relevante forskningsmiljøer. Utvalget ser at det i utarbeidelsen av didaktiske råd kan være hensiktsmessig å begynne med noen fag, for eksempel engelsk, matematikk, naturfag, norsk og samfunnsfag. I forbindelse med oppfølging av Meld. St. 28 (2015–2016) bør det utvikles ressurser som tydeliggjør og eksemplifiserer hvordan de reviderte læreplanene kan realisere progresjon for elever med stort læringspotensial. Utvalget vil antyde et kostnadsoverslag på 5 mill. til dette i 2017.

Utviklingen av e-læringsmodul for lærere for å øke kompetansen om elever med stort læringspotensial bør gis i oppdrag til Utdanningsdirektoratet. Direktoratet må sørge for at modulen har faglig kvalitet, og at fagmiljø og teknisk utviklingsmiljø sammen kan utvikle opplæringsmoduler som kan brukes av skoler og PPT i hele landet. Utvalget er opptatt av at modulen bør basere seg på erfaringer fra skolebasert MOOC1 der utgangspunktet er at det er et samlet personale som bruker e-læring i sitt utviklingsarbeid. Utvalget vurderer at et rimelig kostnadsoverslag er 20 mill. i 2017.

Konsentrerer ressurser til forskning dedikert til tematikken knyttet til elever med stort læringspotensial handler om å konsentrere ressurser til forskningsmiljøer som kan designe forskning som vil få betydning for praksisendring på skolen. Utvalget er opptatt av at det er avgjørende hvordan forskningsmiljøene samhandler med praksisfeltet før, under og etter forskningen. Forskningen må oppleves som relevant for skoleledere og lærere, og resultater og funn må gjøres tilgjengelig for skolene. Nasjonale myndigheter bør sikre at forskningsprosjektene koordineres slik at de kan komme skoler og elever i hele Norge til gode. Dette vil kreve bevilgning av forskningsmidler og noe administrasjonsressurser. Utvalget setter ingen kostnadsramme for tiltaket, da det kan igangsettes på mange ulike ambisjonsnivåer.

Å utvikle digitale læringsressurser for elever som blant annet ivaretar dybdelæring i alle fag kan gis i oppdrag til Senter for IKT i utdanningen eller Utdanningsdirektoratet, som igjen må engasjere relevante miljøer. Utvalget mener det er viktig å bruke erfaringer fra Den virtuelle matematikkskolen og utvide tilbudet til flere fag. Utvalget setter ingen kostnadsramme for tiltaket, da det kan igangsettes på mange ulike ambisjonsnivåer.

8.2 Oppsummering og prioritering

Innledningsvis i utredningen presenterer utvalget tre systemerkjennelser, og denne utredningen er ment å gi retning for hva som bør gjøres for å endre dagens situasjon for elever med stort læringspotensial formulert i disse erkjennelsene, jf. kapittel 1. Vi løfter en rekke anbefalinger for å sikre at flere elever presterer på et høyt og avansert nivå, og for at elever med stort læringspotensial skal få en bedre skolehverdag og dermed realisere sitt potensial. Alle anbefalte tiltak anser vi som viktige, og de må ses i sammenheng, men utvalget mener likevel at noen tiltak er viktigere enn andre. Tiltakene er, som utredningen viser, både langsiktige og kortsiktige, omfattende og mer enkle å realisere. Felles for alle anbefalingene er at de støtter opp om hovedideen om at det er gjennom tilpasset opplæring, fremragende læringsmiljø og kollektiv profesjonsutvikling at vi når målsettingene for elever med stort læringspotensial.

Utvalget ønsker spesielt å legge vekt på anbefalinger som gir økt kunnskap til lærere og PPT. Dette for å møte et stort behov og fordi utvalget mener at kunnskap påvirker holdninger og kultur på skolene. Det aller viktigste er at lærere har kompetanse i å differensiere undervisningen og alltid har elevens læring som utgangspunkt for planlegging, gjennomføring og evaluering av undervisningen.

Hva skal så skje i norsk skole etter at anbefalinger i utredningen er iverksatt? Kan vi om ti år se effekter av denne utredningen? Det hadde vært ønskelig å kunne komme med en konkret oppskrift på hvordan flere elever skal prestere på høyt og avansert nivå, og hvordan elever med stort læringspotensial skal få et bedre skoletilbud, for så å servere et sett med indikatorer for hvordan vi kan måle om tiltakene har gitt ønsket resultat. En slik oppskrift og tilhørende målingsverktøy finnes ikke. Det handler ikke om enkelttiltak isolert, men om kvalitet i alle deler av opplæringen. Det handler om å skape og utvikle kultur for læring. Ulike faktorer påvirker elevens utvikling, og det er vanskelig å skille disse faktorene fra hverandre for å sikre at det som måles, faktisk gir svar på spørsmålet som stilles. Det er utfordrende å måle kulturendring. Utvalget anbefaler at nasjonale myndigheter hvert fjerde år systematisk kartlegger og evaluerer effekter av tiltak for elever med stort læringspotensial.

Ulike kilder som for eksempel Elevundersøkelsen, eksamensresultater, nasjonale prøver, Foreldreundersøkelsen og internasjonale studier, sammen med den enkelte skoles innsikt i elevenes læring, kan gi viktig informasjon vi trenger for å vurdere om vi når målene.

Fotnoter

1.

Den nasjonale satsingen Vurdering for læring har utviklet og tilbyr en skolebasert MOOC (Massive Open Online Courses)

Til dokumentets forside