Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 23

Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren — Utredning nr. 30 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

1.1 Lovarbeidet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990 og gitt i oppdrag å foreta en full gjennomgang av gjeldende finanslovgivning med sikte på modernisering, samordning og revisjon av lovverket. Utarbeidelsen av et utkast til ny konsolidert finanslovgivning i samsvar med oppdraget og senere endringer av dette, ble – etter flere delutredninger – endelig avgitt i mai 2011, og senere vedtatt som lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven).

Lovarbeidet medførte at flere lover på finansområdet kunne oppheves, og bestemmelsene gjennomførte også nyere EU-/EØS-direktiv på finansområdet. I påvente av nyere EU-direktiv om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker og finanskonsern mv., ble regelverket i banksikringsloven av 1996 i stor grad videreført i finansforetaksloven (kapitlene 19 til 21). I oppdraget fra departementet ble det lagt opp til at behovet for revisjon og modernisering av regelverket i banksikringsloven av 1996, skulle baseres på relevante EU-direktiv når de var vedtatt. I samsvar med dette er lovutkastet utformet med sikte på å legge til rette for norsk gjennomføring av EUs nye innskuddsgarantidirektiv 2014/49/EU og krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU (begge vedtatt våren 2014). Det nye regelverket er foreslått inntatt som nye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven. Det er lagt vekt på at hovedlinjene i regelverket i direktivene skal fremgå i lov, og tilfelle suppleres med detaljregler i forskrift.

EUs nye innskuddsgarantidirektiv viderefører stort sett regler i tidligere EU-direktiver. Finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond er allerede tilpasset kravene i disse direktivene. Den norske lovgivningen er likevel redaksjonelt omarbeidet ut fra systematikken i det nye EU-direktivet, og i samsvar med direktivet er innskytervernet til dels utbygget.

Krisehåndteringsdirektivets regler om soliditetssvikt og myndighetsstyrt administrasjon av foretak i banksektoren er i hovedsak basert på prinsipper som også ligger til grunn for gjeldende lovregler i finansforetaksloven kapittel 21. Direktivets regelverk fremtrer likevel – ikke minst i omfang og detaljeringsgrad – som ganske forskjellig fra de forholdsvis knappe norske lovreglene. Norsk tilpasning til direktivet krever derfor først og fremst en redaksjonell og systematisk omarbeiding og utbygging av lovverket, samt en tilpasning til enkelte nye elementer i direktivet. Det vesentlige nye er 1) reglene om beredskaps- og krisetiltaksplaner, 2) regler om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital og vanlige fordringer («bail-in»), og 3) etablering av et nasjonalt krisefond. Når det gjelder sammenhengen mellom direktivene, vises det til avsnitt 5.6 nedenfor.

I motsetning til finansforetaksloven kapittel 21 gjelder ikke krisehåndteringsdirektivet for forsikrings- og pensjonsforetak eller for holdingforetak i forsikringskonsern. Av den grunn har Banklovkommisjonen valgt å dele opp utredningsarbeidet, slik at et utkast til et nytt kapittel 21 i finansforetaksloven om krisehåndtering på forsikrings- og pensjonsområdet, vil behandles i en egen utredning som etter planen vil bli fremlagt i løpet av første halvår 2017.

Lovutkastet kapittel 19 vil tre i stedet for gjeldende kapittel 19 i finansforetaksloven. Lovutkastet kapittel 20 vil for de foretak som omfattes av lovutkastet kapittel 20 sitt virkeområde, tre i stedet for reglene i finansforetaksloven kapittel 21, se lovutkastet § 20-1. Det er ellers forutsatt at gjeldende bestemmelser om ikrafttreden og overgangsbestemmelser i finansforetaksloven §§ 23-1 og 23-2, vil gjelde tilsvarende for bestemmelsene i lovutkastet kapitlene 19 og 20. Dette legger også til rette for at det kan fastsettes særskilte frister for når enkelte bestemmelser i lovutkastet, skal komme til anvendelse. Dette må for øvrig samkjøres med utarbeiding av forskriftsbestemmelser til utfylling av enkelte av bestemmelsene i lovutkastet. Forskrifter som allerede er fastsatt med hjemmel i finansforetaksloven kapitlene 19 og 21, gjelder videre inntil noe annet er bestemt.

For at Banklovkommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for vurdering av de viktigste spørsmål knyttet til utformingen av utkastet til den nye lovgivningen på finansområdet, ble det tidlig i lovarbeidet etablert en bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter for de berørte interessegrupperinger.

Det lovutkastet som fremlegges i utredningen er i hovedsak enstemmig, men inneholder enkelte alternative forslag og uttalelser, særlig når det gjelder bankenes bidragsplikt til innskuddsgarantifondet. Dette har sammenheng med at direktivene nå krever at det både skal være et nasjonalt innskuddsgarantifond og et krisefond, noe som vil få betydning for bankenes samlede bidragsplikt. Etter lovutkastet er derfor nåværende bidragsplikt til innskuddsgarantifondet redusert til omtrent halvparten, slik at reduksjonen for de aller fleste banker i hovedsak vil tilsvare den nye bidragsplikten til krisefondet. Det vises til materiale og tabeller som fremlegges i avsnittene 7.2 til 7.4.

1.2 Gjennomføring av innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU

1.2.1 Innledning

Finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond er allerede tilpasset krav som følger av tidligere EU-direktiver om garantiordninger for bankinnskudd, først og fremst direktiv 94/19/EF. I EUs nye innskuddsgarantidirektiv (2014/49/EU) er kravene til nasjonal lovgivning i tidligere direktiver i stor grad videreført, men en redaksjonell omarbeiding basert på ny systematikk gjør at direktivet likevel fremtrer som nytt. Behovet for norsk tilpasning har derfor – i tillegg til enkelte materielle endringer – først og fremst gjort det påkrevd med lovtekniske og redaksjonelle endringer for at finansforetaksloven kapittel 19 formelt og systematisk i hovedsak skal motsvare regelverket i det nye innskuddsgarantidirektivet. Samlet sett representerer reglene i lovutkastet kapittel 19 en videreføring av en del av reglene og prinsippene i finansforetaksloven kapittel 19, samt en gjennomføring av bestemmelsene i innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU.

Direktivet stiller krav til medlemsstatenes garantiordninger som har til formål å harmonisere statenes lovgivning om garantiordninger for bankinnskudd, men bygger som nevnt på regler i tidligere EU-direktiver. Regelverket om Bankenes sikringsfond oppfyller derfor de fleste av de kravene som følger av det nye EU-direktivet. Det stilles imidlertid nye særlige krav om at de enkelte medlemsstater skal bygge opp et innskuddsgarantifond for å ha midler til å dekke mulig garantiansvar. Uavhengig av dette skal fondets midler fortsatt kunne benyttes til ulike støttetiltak ved soliditetssvikt i banker forut for offentlig administrasjon. For øvrig skal bankinnskudd i tilfelle av insolvens i banker også sikres prioritet i forhold til vanlige kreditorer (innskuddspreferanse), jf. krisehåndteringsdirektivet artikkel 108. Dette har reelt sett medført en endring i forhold til prioritetsreglene i dekningsloven, se lovutkastet § 20-29.

Ved siden av at gjeldende regler om innskuddsgarantiordningen i stor grad er tilpasset kravene etter det nye innskuddsgarantidirektivet, har behovet for nye tilpasninger også vært begrenset som følge av at direktivet i stor grad overlater til den enkelte stat å fastlegge hvordan dets innskuddsgarantiordning skal organiseres. Dette har medført at forvaltningen av den norske garantiordningen fortsatt kan skje i regi av Bankenes sikringsfond, og at den omfattende kompetanse og erfaring som sikringsfondet har bygget opp på dette området fortsatt kan bli utnyttet.

De fleste av bestemmelsene i direktivet gjelder selve utformingen av garantiordningens garantiansvar for tilbakebetaling av bankinnskudd. De krav som følger av det nye innskuddsgarantidirektivet har her medført behov for enkelte materielle endringer i gjeldende lov. Uavhengig av disse forhold er det også lagt vekt på at det, som ledd i tilpasningen til det nye direktivet, foretas en redaksjonell og systematisk gjennomarbeiding av helheten i regelverket om innskuddsgarantier.

1.2.2 Oversikt over lovutkastet kapittel 19

Hovedformålet med innskuddsgarantiordningen er å sikre at innskudd som er mottatt av medlemsforetak, blir utbetalt dersom banken er ute av stand til å tilbakebetale innskudd ved forfall, jf. lovutkastet § 19-3. Banker med hovedsete her i riket, skal være medlemmer av innskuddsgarantiordningen, jf. utkastet § 19-1. Dette omfatter også innskudd mottatt av banken gjennom filial etablert i annen EØS-stat og ved annen grensekryssende virksomhet innenfor EØS-området. Kredittinstitusjoner med hovedsete i annen EØS-stat som er etablert her i riket gjennom filial, kan bli medlem av innskuddsgarantiordningen i den grad hjemstatens garantiordning ikke gir innskyterne like god dekning som den norske ordningen, jf. lovutkastet § 19-2 annet ledd.

I samsvar med innskuddsgarantidirektivet skilles det i lovutkastet mellom dekkede innskudd og garanterte innskudd. Dekkede innskudd er innskudd som omfattes av garantiordningen, jf. lovutkastet § 19-5. Garanterte innskudd er begrenset til to millioner kroner av de dekkede innskudd fra den enkelte innskyter. Etter innskuddsgarantidirektivet kan denne grensen videreføres inntil 31. desember 2018, med mindre det ved inkluderingen av direktivet i EØS-avtalen fastsettes noe annet. Denne grensen er derfor videreført, selv om direktivet har en lavere fullharmoniserende grense på 100 000 euro.

I norsk rett er det lagt betydelig vekt på å trygge vanlige innskyterne ved en god og til dels romslig innskuddsgarantiordning. Dette har medført at det ved utforming av lovutkastet, er lagt vekt på at det handlingsrom direktivet gir på disse områdene, bør utnyttes fullt ut. Det vises her til at for en rekke innskudd, blant annet innskudd knyttet til klientkonto, overdragelse av fast eiendom, og erstatningsutbetalinger, gjelder ikke den fastsatte beløpsgrensen. Disse innskuddene regnes som garanterte i sin helhet i en periode på inntil 12 måneder fra innskuddet er mottatt, jf. lovutkastet § 19-6. Det vises til at innskuddsgarantiordningen også omfatter innskudd av midler som er knyttet til individuelle pensjonsordninger eller kollektive tjenestepensjonsordninger for små og mellomstore bedrifter, jf. lovutkastet § 19-5 annet ledd.

Innskuddsgarantiordningens ansvar oppstår når foretaket er satt under offentlig administrasjon eller Finanstilsynet har besluttet at en bank ikke har tilbakebetalt et forfalt innskudd, og banken er i en slik økonomisk stilling at den hverken er eller vil bli i stand til å foreta slik tilbakebetaling. Hovedregelen er at Bankenes sikringsfond skal gjøre garanterte innskudd tilgjengelig for innskyterne innen syv arbeidsdager etter dette tidspunktet – noe som må regnes som en kort frist i en slik sammenheng, jf. lovutkastet § 19-8.

Innskuddsgarantifondets midler skal etter utkastet § 19-9 annet ledd, jf. utkastet § 19-17 første ledd, omfatte eksisterende midler i Bankenes sikringsfond. I tillegg skal fondet tilføres et samlet årlig bidrag fra bankene med norsk konsesjon på 0,8 promille av summen av bankenes samlede garanterte innskudd, jf. lovutkastet § 19-10. Når det gjelder fastsettelsen av størrelsen på innskuddsgarantifondet og de årlige bidrag, vises det til drøftelsene og flertalls- og mindretallsoppfatningen i Banklovkommisjonen på dette punkt i avsnittene 7.2 og 7.3 nedenfor. Den enkelte banks årlige bidrag skal beregnes av Bankenes sikringsfond ut fra forholdet mellom den enkelte banks garanterte innskudd og summen av garanterte innskudd i samtlige banker i ordningen. Det skal deretter skje en risikojustering etter blant annet retningslinjer som gis innenfor EØS-området. Denne risikojusteringen gjør beregningen av den enkelte banks årlige bidrag til ordningen mer kompliserte enn tidligere. Det vises for øvrig til bemerkningen om betydningen av to-fondsordningen i avsnitt 1.1 foran.

Innskuddsgarantiordningens midler kan foruten å benyttes til dekning av garanterte innskudd, benyttes til alternative tidligtiltak, dersom dette vil gjøre at den aktuelle banken ikke trenger å innstille sin virksomhet, jf. lovutkastet § 19-11 annet ledd. Det er i tråd med innskuddsgarantidirektivet knyttet en rekke vilkår og begrensninger til slik bruk av ordningens midler.

Ved utbetaling fra garantiordningen vil ordningen tre inn i innskyternes rett overfor medlemsforetaket i samsvar med det garanterte innskudd og med samme prioritet som innskyteren, jf. lovutkastet § 19-12.

Innskuddsgarantiordningen skal forvaltes av Bankenes sikringsfond og styret i sikringsfondet skal også være styre i innskuddsgarantiordningen, jf. lovutkastet § 19-15 første ledd. Dette styret skal oppnevnes av departementet og bestå av syv medlemmer, der tre styremedlemmer skal ha ledende stillinger i medlemsbanker og oppnevnes etter forslag fra banknæringen. I tillegg skal Finanstilsynet og Norges Bank være representert i styret, jf. lovutkastet § 19-18. Disse reglene gir Bankenes Sikringsfond en profil som offentlig rettssubjekt i større grad enn hittil.

1.3 Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU

1.3.1 Innledning

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inneholder et nytt og meget omfangsrikt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig administrasjon – ved solvenssvikt i banker, kredittforetak og viktige verdipapirforetak, samt morselskap i finansielle konsern som omfatter slike foretak. Direktivet som er EØS-relevant, stiller meget omfattende og utførlige krav til den nasjonale lovgivning om myndigheters håndtering av insolvens i slike foretak og konsern.

Regelverket i krisehåndteringsdirektivet er meget omfattende, detaljert og forholdsvis uoversiktlig og komplisert. Lovteknisk er direktivet utformet på en måte som avviker ganske vesentlig fra norsk finanslovgivning og regelverket om solvenssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21. Tilpasningen av norsk lovgivning til de krav som følger av direktivet, har derfor vært en meget viktig del av lovarbeidet her. Det er i den sammenheng lagt vekt på å få frem hovedlinjene i regelverket. En eventuell utbygging og detaljregulering kan fastsettes gjennom forskrift.

I hovedsak inneholder krisehåndteringsdirektivet et utførlig regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finansielle konsern i solvenskrise. Regelverket er utformet med sikte på å begrense de samfunnsmessige skadevirkninger av kriser i banksektoren, fordele tap som følge av insolvens mellom investorer og långivere i foretaket, og redusere behovet for statlige støttetiltak til institusjoner i krise. De sentrale bestemmelsene angir vilkårene for at en utpekt nasjonal krisehåndteringsmyndighet kan beslutte at en institusjon skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering, og gir utførlige regler om de ulike typer av krisetiltak som i så fall kan settes i verk for å legge til rette for hel eller delvis videreføring av virksomheten. For øvrig er direktivets formål i hovedsak en minimumsharmonisering av medlemsstatenes lovgivning om krisehåndtering, og det er derfor ikke til hinder for at medlemsstatene fastsetter strengere eller supplerende bestemmelser, forutsatt at reglene ikke er i strid med det som er fastsatt i eller i medhold av direktivet.

Under lovarbeidet ble det lagt til grunn at tilpasningen til direktivet vil kreve at det utarbeides et eget lovverk for krisehåndtering av banker, kredittforetak, verdipapirforetak og holdingforetak i finansielle konsern. Det nye lovverket om myndighetsstyrt krisehåndtering av slike institusjoner er prinsipielt utformet slik at det i hovedsak vil erstatte ellers gjeldende regler for slike foretak og konsern om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II. Dette har medført en omfattende utbygging av norsk lovgivning på området slik at kravene til nasjonal lovgivning i det omfangsrike og detaljerte regelverket i krisehåndteringsdirektivet vil være oppfylt. Sett i forhold til norsk rett medfører krisehåndteringsdirektivet vesentlige endringer først og fremst på to områder. For det første, et viktig element i direktivets regelverk er et sett av regler som gir myndigheten adgang til – som ledd i restruktureringen av et insolvent foretak og dets kapitalgrunnlag – å treffe vedtak om nedskrivning eller konvertering til egenkapital dels av foretakets ansvarlige lånekapital i form av godkjent kjernekapital eller godkjent tilleggskapital, og dels også av fordringer på foretaket som tilkommer finansielle kreditorer. Dette såkalte «bail-in» systemet skal imidlertid gjennomføres i samsvar med prioritetsregler som i hovedsak tilsvarer reglene i dekningsloven. Det vises også til at mange fordringer er unntatt fra «bail-in»-regelverket. Forholdet til omfanget av tapsabsorberende kapital er derfor et viktig element i systemet, også sett hen til at risikovektet kapital er en del høyere enn uvektet kapital i foretakene.

For det annet krever direktivet at det etableres et nytt nasjonalt krisefond til bruk ved krisehåndteringen av insolvente foretak. Krisefondet skal bygges opp ved årlige bidrag fra institusjoner med norsk konsesjon, det vil først og fremst si den nasjonale banknæring, og direktivet fastsetter et minstekrav til størrelsen av fondet etter ti års innbetaling av bidrag. Krisefondet og regelverket om fondet er imidlertid uavhengig av det fond til sikring av innskuddsgarantiordningen som innskuddsgarantidirektivet krever etablert, og det vil således gjelde forskjellige regler både om beregningen av banknæringens årlige bidrag til de to fondene og om bruken av fondsmidlene. Krisefondet og regelverket om fondet skal forvaltes av krisehåndteringsmyndigheten, som også skal treffe vedtak om institusjonenes årlige bidragsplikt og bruk av fondets midler ved krisetiltak.

Deler av direktivet har imidlertid også til formål å få gjennomført regler om beredskapsplaner og andre forhåndstiltak som kan hindre at det vil oppstå krisesituasjoner i europeiske banker, kredittforetak, verdipapirforetak og finanskonsern. Direktivet inneholder også enkelte bestemmelser om tidligtiltak ved soliditetssvikt som er innarbeidet som supplement til de allerede gjeldende bestemmelsene om tidligtiltak i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. Det har likevel vist seg behov for en gjennomgang av reglene om tidligtiltak ved soliditetssvikt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, blant annet med sikte på modernisering og tilpasninger til enkelte bestemmelser om beredskaps- og tidligtiltak i krisehåndteringsdirektivet.

Tilpasningen av norsk lovgivning til de krav til nasjonal lovgivning som følger av krisehåndteringsdirektivet har – til tross for direktivets omfang – i begrenset utstrekning medført prinsipielle eller vesentlige materielle endringer i norsk rett. Dette skyldes først og fremst at selve tilnærmingsmåten, de viktigste stadier i krisehåndteringen, og hovedlinjene i regelverket i direktivet i det store og hele stemmer godt med det norske regelverket om offentlig administrasjon og med norsk insolvensrett for øvrig, herunder dekningslovens prioritetsregler. Direktivet bygger således også på prinsippet om at insolvente banker mv. skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering og ikke vanlig konkursbehandling. Et annet fellestrekk er at beslutning om krisehåndtering av en institusjon og valg av krisetiltak i enkelttilfeller ikke er regelstyrt, men beror i hovedsak på krisehåndteringsmyndighetens forvaltningsskjønn. Endringene i norsk lovgivning har derfor i første rekke hatt sammenheng med regelverkets systematikk, omfang og detaljeringsgrad. Ved utformingen av opplegget er det for øvrig lagt vesentlig vekt på at lovutkastet systematisk og materielt i det vesentlige skal fremtre som bygget på direktivet.

Krisehåndteringsdirektivets krav til nasjonal lovgivning er i stor grad utformet som minstekrav. En stat har da ikke adgang til å opprettholde regler som er i strid med minstekravene, men kan som hovedregel fastsette supplerende eller strengere regler, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2. Banklovkommisjonen har ikke generelt sett behov for slike nasjonale tillegg, og har derfor i begrenset utstrekning gjort bruk av dette handlingsrommet, se nærmere avsnitt 5.4.2 nedenfor.

Krisehåndteringsdirektivet gjelder for hele EU-området. For institusjoner i stater utenfor eurosonen skal hjemstatens nasjonale myndigheter fortsatt stå for håndtering av bankkriser. Det er forutsatt at nasjonale myndigheter ved praktiseringen av regelverket også vil ta i betraktning retningslinjer og anbefalinger utarbeidet innenfor Den europeiske banktilsynsmyndighet («European Banking Authority» – EBA) i samsvar med de arbeidsoppgaver som er overlatt til EBA i direktivet selv og i EBA-forordningen (EU) nr. 1093/2010. For banker, kredittforetak og finansielle konsern i stater innenfor eurosonen er det – i forlengelsen av Den europeiske sentralbankens tilsyn med banker i eurostater («Single Supervisory Mechanism» – SSM) – etablert en særskilt felleseuropeisk myndighet («Single Resolution Mechanism» – SRM) som skal forestå krisehåndteringen av enkeltforetak etter direktivets bestemmelser (forordning (EU) nr. 806/2014).

Direktivet skal være gjennomført i medlemsstatens lovgivning med virkning fra 1. januar 2015. For direktivets Del IV kapittel 4 avsnitt 5 om nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer var imidlertid siste frist 1. januar 2016, jf. direktivet artikkel 130 nr. 1 tredje ledd. Krisehåndteringsdirektivet er EØS-relevant, men spørsmål knyttet til selve inkluderingen av direktivet i EØS-avtalen er formelt ennå ikke fullt ut avklart. For EØS-statene som ikke omfattes av EU, blir i alle tilfelle en særlig gjennomføringsfrist fastsatt av EØS-komiteen når dette er gjort. Forholdet til EØS-avtalen er nærmere omtalt nedenfor i kapittel 4.

1.3.2 Oversikt over lovutkastet kapittel 20

1.3.2.1 Avsnitt I. Alminnelige bestemmelser

Avsnitt I «Alminnelige bestemmelser» omfatter de innledende bestemmelser til lovutkastet kapittel 20, og dekker først og fremst krisehåndteringsdirektivet artiklene 1 til 3. I tillegg gjennomføres konkursforbudet i direktivet artikkel 86 i lovutkastet § 20-2. Dette er en videreføring av gjeldende konkursforbud for banker og kredittforetak ut fra samfunnsmessige hensyn. Ved insolvens skal disse underlegges offentlig administrasjon og myndighetsstyrt krisehåndtering for blant annet å sikre videreføring av kritiske finansielle tjenester og begrense skadevirkninger for kunder og det offentlige.

I direktivet artikkel 2 er det inntatt over 100 definisjoner. Sett i sammenheng med vanlig norsk lovgivningstradisjon og et antatt behov for et sett av definisjoner i lovutkastet, er omfanget av disse begrenset betraktelig, se lovutkastet § 20-5. Direktivets definisjoner vil imidlertid ha betydning for forståelsen av enkelte bestemmelser i direktivet og dermed kunne fungere som veiledning for forståelsen av bestemmelser i lovutkastet som gjennomfører de ulike direktivbestemmelsene.

Nytt som følge av krisehåndteringsdirektivet er at den offentlige administrasjonen skal gjennomføres av en egen krisehåndteringsmyndighet. Etter lovutkastet § 20-3 er det Finansdepartementet som er krisehåndteringsmyndigheten, men denne myndigheten kan delegeres videre til Finanstilsynet. Det forutsettes imidlertid da at det skal etableres organisatoriske skiller mellom Finanstilsynets tilsynsmessige virksomhet og dets utøvelse av oppgaver som krisehåndteringsmyndighet. Krisehåndteringsmyndigheten er også gitt oppgaver og ansvar knyttet til forebyggende og beredskapsmessige tiltak i form av utarbeidelse av krisetiltaksplaner for de enkelte foretak, og vil således også være i virksomhet forut for krisesituasjoner.

1.3.2.2 Avsnitt II. Beredskapstiltak

Avsnitt II «Beredskapstiltak» bygger på krisehåndteringsdirektivets regler om ulike forebyggende tiltak som skal ligge klart selv under normale og trygge markedsforhold hvor foretakenes soliditet ikke er truet.

Hvert foretak og finanskonsern skal utarbeide beredskapsplan som angir hvilke tiltak som kan iverksettes og gjennomføres ved ulike tenkte tilfeller av svekket økonomisk og finansiell stilling for å gjenopprette foretakets soliditet uten offentlig finansiell støtte. Det siste forbeholdet er for øvrig et formål som krisehåndteringsdirektivet legger betydelig vekt på. Beredskapsplanen skal oversendes Finanstilsynet for vurdering av om de planlagte tiltakene vil være tilstrekkelige for å gjenopprette foretakets soliditet. Om nødvendig kan Finanstilsynet kreve revidering av planen, jf. lovutkastet § 20-6.

I tillegg til beredskapsplanene skal krisehåndteringsmyndigheten ha en krisetiltaksplan for de enkelte foretak som omfatter tiltak som kan iverksettes for å gjenopprette foretakets finansielle stilling uten offentlig støtte eller sentralbankstøtte på særlige vilkår, jf. lovutkastet § 20-7. I sammenheng med krisetiltaksplanen skal krisehåndteringsmyndigheten gjøre en vurdering av foretakets egnethet med tanke på en krisehåndtering etter lovutkastet avsnitt V. Dersom det foreligger vesentlige hindringer for gjennomføring av en krisehåndtering, skal det gis en frist for å rette på disse forholdene, eventuelt med påfølgende pålegg, jf. lovutkastet § 20-8. Det er lagt opp til at kravene om beredskapsplan og krisetiltaksplan kan fravikes gjennom forenklede krav ut i fra blant annet foretakets størrelse, jf. lovutkastet § 20-10. I tillegg til dette inneholder beredskapstiltakene i krisehåndteringsdirektivet kompliserte regler om avtaler om konsernintern støtte. Disse deler av regelverket er forsøkt gjennomført så enkelt som mulig i lovutkastet § 20-11.

1.3.2.3 Avsnitt III. Likviditets- og soliditetsvansker mv.

Lovutkastet avsnitt III «Likviditets- og soliditetsvansker mv.» representerer en sammenslåing av tidligere norske banksikringsregler fra banksikringsloven kapittel 3, nå inntatt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, og krisehåndteringsdirektivets regler om tidligtiltak og nedskrivning og konvertering til egenkapital av ansvarlig lånekapital.

Det er lagt vekt på, så langt som mulig, å supplere direktivets regler ved videreføring av gjeldende prinsipper og regler om tidligtiltak fra norsk banksikringslovgivning. Dette er et regelverk som viste seg svært effektivt og nyttig under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, og som angir hjemler med tilstrekkelig fleksibilitet for å unngå at likviditets- og soliditetsvansker utvikler seg til en mer alvorlig solvenskrise. I lovutkastet er det likevel foretatt en redaksjonell omarbeiding og modernisering av reglene om tidligtiltak for å få avklart foretakets og tilsynsmyndighetenes respektive roller ved ulike stadier under utviklingen av soliditetssvikt i foretaket, og ved gjennomføring av tiltak for å få gjenopprettet soliditeten i foretaket slik at offentlig administrasjon kan unngås.

Deler av reglene i avsnitt III i lovutkastet er basert på at det skal skje et samråd mellom foretaket og Finanstilsynet knyttet til vurdering og iverksettelse av de ulike tidligtiltakene. Det er også foretaket som skal gjennomføre disse tiltakene. Det er lagt til grunn en gradering av tiltakene slik at jo alvorligere inngrep et tiltak er for foretaket og dets eiere, jo alvorligere må foretakets situasjon være. Reglene om tidligtiltak er på denne bakgrunn knyttet til tre ulike stadier av soliditets- og solvenssvikt. For det første, dersom foretakets stilling må antas å være vesentlig svekket, skal foretaket utarbeide en tiltaksplan som kartlegger hvilke tiltak som er nødvendige for å gjenopprette foretakets soliditet, jf. lovutkastet § 20-12. Tiltaksplanen vil være knyttet til den konkrete foreliggende økonomiske og finansielle situasjonen i foretaket og de problemer som dette skaper. Dersom foretaket ikke gjør dette på eget tiltak, kan Finanstilsynet pålegge at tiltaksplan utarbeides. Finanstilsynet og foretaket skal deretter i samråd drøfte planen og finne ut hvilke tiltak som skal iverksettes, jf. lovutkastet § 20-13. Finanstilsynet kan også kreve at det skal utarbeides et statusoppgjør, jf. lovutkastet § 20-14. Dette statusoppgjøret vil gi en oppdatert status for foretakets aktiva og forpliktelser og vil danne et viktig utgangspunkt for eventuelle videre tiltak.

For det andre vil ytterligere tiltak kunne være aktuelle dersom det viser seg at det foreligger vesentlig brudd på lovfastsatte krav til ansvarlig kapital, likvide midler eller betryggende virksomhet, jf. lovutkastet § 20-15 supplert av utkastet §§ 20-16 til 20-18. Finanstilsynet kan da pålegge styret å iverksette tiltak i henhold til blant annet beredskapsplan og krisetiltaksplan, undersøke muligheter for forhandlingsløsninger med eiere, kreditorer og andre private parter, sørge for nedskrivning eller konvertering til egenkapital av foretakets ansvarlige kapital, og kalle inn foretakets generalforsamling etter de nærmere reglene som er beskrevet i de supplerende paragrafene. I tillegg kan Finanstilsynet sørge for oppnevning av midlertidig administrator, jf. lovutkastet § 20-18. I den utstrekning man overfører styreoppgaver og beslutningsmyndighet til midlertidig administrator, vil dette medføre tilsvarende begrensninger i styrets kompetanse. Dette kan etter omstendighetene ha mye til felles med virkninger av offentlig administrasjon etter utkastet § 20-26.

Det er ikke noe krav om at alle tidligtiltak skal forsøkes. Dette vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering fra Finanstilsynets side.

Dersom det ikke lykkes å gjenopprette en betryggende soliditet i foretaket gjennom tidligtiltak eller det ikke er rimelig utsikt for at dette vil lykkes, og Finanstilsynet antar at foretaket som følge av sin økonomiske stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet, skal Finanstilsynet, som det tredje stadiet, gi melding om dette til krisehåndteringsmyndigheten, jf. utkastet § 20-19. Meldingen skal blant annet inneholde en vurdering av om foretaket skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering etter lovutkastet avsnittene V og VI. Den videre håndteringen av foretaket vil deretter være opp til krisehåndteringsmyndigheten. Krisehåndteringsmyndigheten kan for øvrig beslutte at det skal foretas en nedskrivning eller en konvertering til egenkapital av foretakets godkjente kjernekapital og godkjente tilleggskapital dersom dette er tilstrekkelig til å unngå at foretaket ellers må antas å måtte innstille sin virksomhet, jf. lovutkastet §§ 20-20 og 20-21.

Før myndigheten treffer vedtak etter utkastet §§ 20-20 og 20-21 om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital, vedtak etter utkastet § 20-27 om at et foretak skal undergis krisehåndtering, eller vedtak om krisetiltak etter reglene i utkastet avsnitt V, skal krisehåndteringsmyndigheten sørge for å få gjennomført en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser, jf. lovutkastet § 20-22. Denne vil være et sentralt grunnlag for krisehåndteringsmyndighetens videre vurderinger og beslutninger i saken.

1.3.2.4 Avsnitt IV. Offentlig administrasjon

Avsnitt IV «Offentlig administrasjon» representerer på mange måter et slags innledningsavsnitt til de ulike krisetiltak som kan iverksettes etter direktivet (lovutkastet avsnitt V). I dette ligger at dersom det ikke er rimelig utsikt til at tidligtiltak, private støttetiltak, tilsynstiltak eller nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital, kan forhindre at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet, skal krisehåndteringsmyndigheten sette foretaket under offentlig administrasjon, jf. lovutkastet § 20-23. Det er en forutsetning for vedtaket at det ikke er rimelig utsikt til at økonomisk grunnlag for videre virksomhet kan skaffes på annen måte.

Krisehåndteringsmyndigheten skal oppnevne et administrasjonsstyre som vil fungere som styre for foretaket, jf. lovutkastet § 20-25. De nærmere virkninger av vedtaket om offentlig administrasjon fremgår av lovutkastet § 20-26. Dette innebærer blant annet at foretakets organer mister sine fullmakter og myndighet og at foretaket skal stoppe innskudd og utbetalinger, med mindre annet fastsettes eller godkjennes av krisehåndteringsmyndigheten. Dette forbeholdet er svært viktig fordi det innebærer at krisehåndteringsmyndigheten kan bestemme at kritisk virksomhet i banken kan videreføres inntil man får vurdert situasjonen nærmere. Dette gir således et viktig rom for fleksibilitet.

Etter at foretaket er satt under offentlig administrasjon, skal krisehåndteringsmyndigheten fatte en beslutning om hvorvidt foretaket 1) skal undergis krisehåndtering med sikte på videreføring av kritiske finansielle tjenester og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, eller 2) skal avvikles fordi det ikke foreligger grunnlag for videre drift i foretaket, jf. lovutkastet § 20-27. Krisehåndteringsdirektivet skiller således mellom krisehåndtering gjennom iverksettelse av krisetiltak og vanlig insolvensbehandling som har til formål å avvikle foretaket. Et vesentlig vilkår for at det kan besluttes krisehåndtering er at det foreligger offentlige interesser som tilsier at foretaket skal underlegges krisehåndtering etter lovutkastet avsnitt V. En avvikling vil i all hovedsak følge konkursrettslige regler og prinsipper, herunder dekningslovens prioritetsregler.

1.3.2.5 Avsnitt V. Krisehåndtering og krisetiltak

Avsnitt V «Krisehåndtering og krisetiltak» er i det vesentlig en gjennomføring av krisehåndteringsdirektivets regler om myndighetsstyrt krisehåndtering. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å følge systematikken i direktivet, men har også her lagt vekt på å begrense detaljgraden og omfanget i flere av bestemmelsene, så langt det har vært ansett praktisk og hensiktsmessig. Formålet med krisehåndtering er først og fremst å bevare finansiell stabilitet og legge til rette for videreføring av kritiske finansielle tjenester, samt å begrense virkninger til skade for kundegrupper, se lovutkastet § 20-31.

Sett i sammenheng med reglene i utkastet avsnitt IV, kommer myndighetsstyrt krisehåndtering først til anvendelse dersom det er fattet et vedtak om offentlig administrasjon og krisehåndteringsmyndigheten deretter beslutter etter utkastet § 20-27 at foretaket skal undergis krisehåndtering og ikke avvikles som insolvent. Formålet med myndighetsstyrt håndtering av en insolvenssituasjon i et foretak er således enten å få etablert et grunnlag for videreføring av levedyktig virksomhet, eller å forestå avvikling av foretaket som insolvent.

Før det iverksettes krisetiltak er en viktig forutsetning at foretakets ansvarlige lånekapital som omfattes av reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21, blir nedskrevet for å dekke tap og i tilfelle konvertert til egenkapital før eller samtidig med anvendelsen av krisetiltak som vil medføre tap for kreditorer, herunder tap som følge av at fordringer nedskrives eller konverteres til egenkapital, se lovutkastet § 20-31.

Blant krisetiltakene inngår overdragelse av virksomhet til annet foretak, en bro-bank eller et forvaltningsforetak, nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter utstedt av foretaket, nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlige fordringer («bail-in»), delvis avvikling av virksomheten eller statlige tiltak begrunnet i hensynet til finansiell stabilitet, jf. lovutkastet § 20-30 med supplerende regler i utkastet §§ 20-32 til 20-47. Direktivets regler om «bail-in» er meget omfattende, og gjør nedskrivning av alminnelige fordringer og konvertering av fordringene til egenkapital til viktige tiltak ved krisehåndteringen.

Det er opp til krisehåndteringsmyndigheten å avgjøre hvilke krisetiltak som skal anvendes i det enkelte tilfellet og krisetiltakene er i hovedsak de samme som i gjeldende lov.

1.3.2.6 Avsnitt VI. Tilleggsbeføyelser

Avsnitt VI «Tilleggsbeføyelser» inneholder bestemmelser som gir krisehåndteringsmyndigheten nødvendige tilleggshjemler og -kompetanse til å sørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på en effektiv måte. Det er i hovedsak overlatt til krisehåndteringsmyndigheten å avgjøre ved forvaltningsskjønn om det i enkelttilfelle skal gis slike pålegg som tilleggsbeføyelsene omhandler. De skranker for myndighetsutøvelsen som følger av reglene i utkastet avsnitt VII om vern, må imidlertid overholdes.

Med hjemmel i reglene i lovutkastet avsnitt VI kan krisehåndteringsmyndigheten blant annet overdra eiendeler og rettigheter og treffe ulike beslutninger som vil medføre begrensninger i erververens rettsstilling. Myndigheten kan videre avslutte kontrakter inngått av foretaket eller endre kontraktsvilkårene når dette er nødvendig av hensyn til gjennomføringen av krisehåndteringen. Det kan også gis pålegg om suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter, samt suspensjon av en parts hevingsrett i forhold til kontrakt inngått med foretaket.

1.3.2.7 Avsnitt VII. Vern for eiere, kreditorer og motparter

Avsnitt VII «Vern for eiere, kreditorer og motparter» gir regler om ulike former for rettslig vern for aksjeeiere, kreditorer og motparter ved ulike krisetiltak. Krisehåndtering er en form for tapsfordeling mellom ulike parter, og derfor fremstår reglene om slikt vern som viktige. Det dreier seg om ulike former for vern av ervervet rett til foretakets eiendeler, rettigheter og forpliktelser ved gjennomføring av krisetiltak. Bestemmelsene medfører således innskrenkninger i krisehåndteringsmyndighetens kompetanse, slik at myndigheten ikke uten videre kan sette i verk de krisetiltak som utkastet avsnittene V og VI omhandler.

En side av reglene er tapsbegrensning i forbindelse med overføringer av foretakets eiendeler og forpliktelser under en krisehåndtering, samt ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer («bail-in»), jf. utkastet § 20-52. Et sentralt prinsipp og begrensning i krisehåndteringen er her at det ikke kan anvendes krisetiltak som medfører at kreditorer og eiere oppnår en dårligere dekning av sine krav enn den dekning de ville ha oppnådd om foretaket hadde blitt avviklet, jf. lovutkastet § 20-52 («no creditor worse off»-prinsippet). Dersom en etterfølgende verdivurdering viser at så er tilfelle skal differansen erstattes ved utbetaling fra krisefondet, jf. lovutkastet § 20-53.

En annen side av reglene er vern for ulike sikrings-, motregnings- og nettingordninger, slik at det ikke kan foretas oppsplitting eller endring av kontrakter tilknyttet slike ordninger under en krisehåndtering, jf. utkastet §§ 20-54 til 20-57. I tillegg er det – etter mønster av krisehåndteringsdirektivet – inntatt regler om klage og søksmål i forbindelse med vedtak om tidligtiltak og krisetiltak, se lovutkastet § 20-59. Dette er regler som sikrer eiere, kreditorer, motparter og andre aktører med tilknytning til foretaket rett til klageadgang og domstolsprøving.

1.3.2.8 Avsnitt VIII. Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet

Avsnitt VIII «Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet» omhandler regler om krisehåndtering av finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet. Regelverket bygger på krisehåndteringsdirektivet Del V. I lovutkastet er imidlertid gjennomføringen av disse reglene begrenset til bestemmelser som omhandler finanskonsern (grupper) med norsk tilknytning og som kan reise spørsmål i forhold til norsk krisehåndteringsmyndighet og samarbeidet med myndigheter i andre EØS-stater.

Sentralt står da finanskonsern hvor (hoved)morselskapet er norsk. I så fall foreligger grenseoverskridende virksomhet dersom gruppen også omfatter et konsernforetak med filial i annen EØS-stat, eller et konsernforetak som er etablert i annen EØS-stat for å drive virksomhet der. Her oppstår det spørsmål om norsk krisehåndteringsmyndighets rolle i forhold til den norske gruppens virksomhet i annen EØS-stat, i tillegg til de spørsmål som gjelder krisehåndtering av gruppen i sin helhet i Norge.

Grupper med (hoved)morselskap i annen EØS-stat vil i hovedsak bli krisehåndtert i den stat hvor morselskapet i finanskonsernet er etablert, og etter lovgivningen der. Her oppstår «norske» spørsmål bare dersom gruppen har virksomhet i Norge som drives gjennom et konsernforetak etablert i annen EØS-stat med filial etablert her i riket, eller et norsketablert konsernforetak for virksomhet her i riket. Norsketablerte konsernforetak som er morselskap i et finansielt delkonsern for virksomheten her i riket, vil for øvrig også reise spørsmål i norsk sammenheng.

1.3.2.9 Avsnitt IX. Finansieringsordning

Avsnitt IX «Finansieringsordning» bygger på direktivet Del VII om finansieringsordninger for krisehåndtering og krisetiltak. Direktivet krever at det etableres et nasjonalt krisefond som tilføres årlige bidrag fra foretakene, og det er fastsatt et måltall for fondets størrelse etter ti års innbetaling. Krisefondet skal utgjøre en finansieringsordning for krisehåndteringsmyndigheten til å gjennomføre krisetiltak på effektiv måte.

Krisefondet skal først og fremst bygges opp ved bidrag fra banker og kredittforetak med norsk konsesjon. Det samlede årlige bidraget skal utgjøre 1 promille av summen av garanterte innskudd i bankene, jf. lovutkastet § 20-66. Når det gjelder størrelsen på bidraget vises det til drøftelsene i avsnittene 7.2 til 7.4 nedenfor. Beregningen av de enkelte bankenes bidrag skal skje etter forholdsvis kompliserte regler i samsvar med krisehåndteringsdirektivets krav og kommisjonsforordning gitt i medhold av dette, jf. lovutkastet § 20-67. Midlene i krisefondet skal forvaltes av Bankenes sikringsfond, jf. lovutkastet § 20-72, men disponeres av krisehåndteringsmyndigheten. Det vises for øvrig til bemerkningen om betydningen av at det innføres et krisefond ved siden av et innskuddsgarantifond i avsnitt 1.1 foran.

1.4 Summary

1.4.1 Legislative work

The Banking Law Commission was appointed by Royal Decree of 6 April 1990 and commissioned to undertake a full review of current financial legislation with a view to modernisation, coordination and revision of the legislative framework. A draft for new consolidated financial legislation in conformity with the assignment and subsequent changes therein was – after several sub-reports – finally submitted in May 2011 and later enacted as the Act relating to Financial Institutions and Financial Groups (Financial Institutions Act).

The legislative work meant that several laws in the financial services field could be repealed and the provisions also implemented more recent EU/EEA directives in the financial services field. While awaiting more recent EU directives on deposit guarantee schemes and resolution of banks and groups etc., the regulatory framework in the Guarantee Schemes Act of 1996 was largely continued in the Financial Institutions Act (Chapters 19 to 21). In the assignment from the Ministry, the intention was that the need to revise and modernise the regulatory framework in the Guarantee Schemes Act of 1996 should be based on the relevant EU directives when these were adopted. In accordance with this, the Draft Bill has been formulated with the aim of enabling Norwegian implementation of the new EU Directive on Deposit Guarantee Schemes (2014/49/EU) (the «DGSD») and the Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU) (the «BRRD») (both adopted in spring 2014). It is proposed that the new regulatory framework be included as new Chapters 19 and 20 in the Financial Institutions Act. Emphasis has been placed on the main lines of the regulatory framework in the directives appearing in the Act and, in certain areas, supplemented with detailed rules in regulations.

The new EU Directive on Deposit Guarantee Schemes largely continues the rules in previous EU directives. Chapter 19 of the Financial Institutions Act concerning the Norwegian Banks’ Guarantee Fund has already been adapted to the requirements in these directives. The Norwegian legislation has still been edited based on the approach in the new EU directive and, in accordance with the directive, depositor protection has been partly expanded.

The BRRD’s rules concerning infringement of capital requirements and government controlled administration of institutions in the bank sector are largely based on principles that also form the basis for applicable legal rules in Chapter 21 of the Financial Institutions Act. The regulatory framework in the directive is still – not least in terms of scope and level of detail – rather different to the comparatively small number of Norwegian legal rules. Therefore, Norwegian adaptation to the directive requires, first and foremost, editing and systematic revision and expansion of the legislative framework and an adjustment to certain new elements in the directive. The most important new elements are: (1) the rules governing contingency plans and resolution plans, (2) the rules governing the write down or conversion to equity of relevant capital instruments and eligible liabilities («bail-in tool»), and (3) the establishment of a national resolution fund.

As opposed to Chapter 21 of the Financial Institutions Act, the BRRD does not apply for insurance and pension institutions or for holding companies in insurance groups. For this reason, the Banking Law Commission has chosen to divide up the reporting work such that a draft for a new Chapter 21 of the Financial Institutions Act relating to resolution in the areas of insurance and pensions will be addressed in a separate report which is planned to be presented during the first half of 2017.

Chapter 19 of the Draft Bill will apply instead of the current Chapter 19 of the Financial Institutions Act. For the institutions that come under the scope of Chapter 20 of the Draft Bill, this Chapter 20 will apply instead of the rules in Chapter 21 of the Financial Institutions Act. See Section 20-1 of the Draft Bill. It is otherwise expected that applicable provisions regarding entry into force and transitional provisions in Sections 23-1 and 23-2 of the Financial Institutions Act will apply correspondingly for the provisions in Chapters 19 and 20 of the Draft Bill. This also enables separate deadlines to be set for when certain provisions in the Draft Bill shall apply. This must otherwise be coordinated with the preparation of regulatory provisions to complement some of the provisions in the Draft Bill. Regulations that are already established pursuant to Chapters 19 and 21 of the Financial Institutions Act will continue to apply until otherwise decided.

For the Banking Law Commission to have the best possible basis on which to assess the most important issues relating to the formulation of the draft of the new legislation for the financial services field, a broadly-composed working group was established with representatives of the affected interest groups at an early stage of the legislative work.

The Draft Bill that is presented in the report has generally been unanimously accepted, but contains some alternative proposals and statements, particularly with regard to the banks’ obligation to contribute to the deposit guarantee fund. This must be seen in connection with the directives now requiring that there shall be both a national deposit guarantee fund and a resolution fund, something that will be of importance to the banks’ overall obligation to contribute. Therefore, pursuant to the Draft Bill, the current obligation to contribute to the deposit guarantee fund is reduced by about half such that the reduction for most banks will essentially be equivalent to the new obligation to contribute to the resolution fund. Reference is made to the documentation and tables presented in sections 7.2 to 7.4 below.

1.4.2 Implementation of Directive 2014/49/EU on deposit guarantee schemes

1.4.2.1 Introduction

Chapter 19 of the Financial Institutions Act relating to the Norwegian Banks’ Guarantee Fund has already been adapted to the requirements stipulated in previous EU directives on guarantee schemes for bank deposits. This applies first and foremost to Directive 94/19/EC. In the new EU Directive on Deposit Guarantee Schemes (2014/49/EU) (the «DGSD»), the requirements for national legislation in previous directives have largely been continued, but an editing of the text based on a new approach means that the directive still appears new. Therefore, the need for a Norwegian adaptation – in addition to certain substantive amendments – has, first and foremost, required technical and editorial amendments for Chapter 19 of the Financial Institutions Act to formally and systematically correspond to the regulatory framework in the new DGSD. On the whole, the rules in Chapter 19 of the Draft Bill represent a continuation of some of the rules and principles in Chapter 19 of the Financial Institutions Act and the implementation of the provisions in the Directive on Deposit Guarantee Schemes (2014/49/EU).

The DGSD sets requirements for the guarantee schemes of the member states which have the objective of harmonising the legislation of the member states that pertains to guarantee schemes for bank deposits, but also, as mentioned, build upon rules in previous EU directives. The regulatory framework relating to the Norwegian Banks’ Guarantee Fund therefore satisfies the majority of the requirements stipulated in the new EU directive. However, new special requirements are set for the individual member states to build up a deposit guarantee fund in order to have the means of covering potential guarantee liabilities. Regardless of this, the fund must still be able to be used for various support initiatives in the event of capital deficiencies in banks prior to public administration. Furthermore, in the event of bank insolvency, bank deposits will also be ensured priority in relation to ordinary creditors (depositor preference), cf. Article 108 of the BRRD. This has in actual fact resulted in a change in relation to the priority rules in the Creditors Recovery Act. See Section 20-29 of the Draft Bill.

In addition to the applicable rules for the deposit guarantee scheme being largely adapted to the requirements in accordance with the new DGSD, the need for new adaptations has also been limited due to the directive primarily allowing each member state to determine how their deposit guarantee schemes should be organised. This has meant that the management of the Norwegian guarantee scheme can still occur under the direction of the Norwegian Banks’ Guarantee Fund and that the extensive expertise and experience that the Guarantee Fund has acquired in this field can still be utilised.

The majority of the provisions in the directive apply to the actual formulation of the guarantee scheme’s guarantee liability for repayment of bank deposits. The requirements stipulated in the new DGSD have resulted in the need for certain substantive amendments in current law. Regardless of these factors, emphasis is also placed on, as part of the adaptation to the new directive, carrying out an editorial and systematic review of the entire regulatory framework relating to deposit guarantees.

1.4.2.2 Overview of Chapter 19 of the Draft Bill

The principal objective of the deposit guarantee scheme is to ensure that deposits that are received by member institutions are paid out if the bank is unable to repay deposits when these fall due, cf. Section 19-3 of the Draft Bill. Banks headquartered in the Kingdom of Norway must be members of the deposit guarantee scheme, cf. Section 19-1 of the Draft Bill. This also include deposits received by the bank through a branch established in another EEA state and other crossborder activities within the EEA. Credit institutions headquartered in another EEA state that are established in the Kingdom of Norway through branches can become members of the deposit guarantee scheme if the home state’s guarantee scheme does not provide the depositors with the same level of coverage as the Norwegian scheme, cf. Section 19-2, paragraph two of the Draft Bill.

In accordance with the DGSD, the Draft Bill differentiates between covered deposits and guaranteed deposits. Covered deposits are deposits that come under the guarantee scheme, cf. Section 9-5 of the Draft Bill. Guaranteed deposits are limited to NOK 2 million of the covered deposits from each depositors. Pursuant to the DGSD, this limit can be continued until 31 December 2018, unless the inclusion of the directive in the EEA Agreement means something else is specified. This limit is therefore continued, even though the directive has a lower harmonized limit of EUR 100,000.

Norwegian law places considerable emphasis on safeguarding normal depositors through a good and, in part, extensive deposit guarantee scheme. This has meant that when formulating the Draft Bill, emphasis has been placed on that the scope or flexibility the directive provides in these areas should be fully exploited. It is noted there that, for a number of deposits, including deposits relating to client accounts, transfer of real estate and compensation payments, the stipulated limit does not apply. These deposits are considered to be guaranteed in their entirety for a period of 12 months from when the deposit was received, cf. Section 19-6 of the Draft Bill. Reference is made to the fact that the deposit guarantee scheme also includes deposits of funds linked to individual pension schemes or group occupational pension schemes for small and medium-sized enterprises, cf. Section 19-5, paragraph two of the Draft Bill.

The deposit guarantee scheme’s liability arises when the institution has been placed under public administration or the Financial Supervisory Authority of Norway has decided that a bank has not repaid a deposit that has fallen due and the bank is in such a financial state that it neither can nor will be able to make this repayment. The general rule is that the Norwegian Banks’ Guarantee Fund will make the guaranteed deposits available for the depositors within seven days of this, – which must be considered a brief deadline in this context, cf. Section 19-8 of the Draft Bill.

Pursuant to Section 19-9, paragraph two of the Draft Bill, cf. Section 19-17, paragraph one of the Draft Bill, the deposit guarantee fund shall cover existing amounts in the Norwegian Banks’ Guarantee Fund. In addition, the fund shall also be given annual contributions from the banks with Norwegian licenses at 0.08 per cent of the total of the banks’ combined guaranteed deposits, cf. Section 19-10 of the Draft Bill. With regard to determining the size of the deposit guarantee fund and the annual contributions, reference is made to the discussions and views of the majority and minority of the Banking Law Commission concerning this in sections 7.2 and 7.3 below. Each bank’s annual contribution shall be calculated by the Norwegian Banks’ Guarantee Fund based on the ratio between each bank’s guaranteed deposit and the total guaranteed deposit in all banks of the scheme. There shall then be a risk adjustment according to, among other things, the guidelines that are stipulated within the EEA. This risk adjustment makes the calculation of each bank’s annual contribution to the scheme more complicated than previously. Reference is otherwise made to the comment about the importance of the two-fund scheme in section 1.4.1 above.

In addition to being used to cover guaranteed deposits, the funds in the deposit guarantee scheme can be used for alternative early intervention if this will mean that the bank in question will not need to cease its operations, cf. Section 19-11, paragraph two of the Draft Bill. Pursuant to the DGSD, there are a number of conditions and restrictions for using the scheme’s funds in this manner.

When making payments from the guarantee scheme, the scheme will subrogate the depositors’ rights in relation to the member institution in accordance with the guaranteed deposit and with the same priority as the depositor, cf. Section 19-12 of the Draft Bill.

The deposit guarantee scheme shall be managed by the Norwegian Banks’ Guarantee Fund and the board of the Guarantee Fund shall also be the board for the deposit guarantee scheme, cf. Section 19-15, paragraph one of the Draft Bill. This board shall be appointed by the Ministry and consist of seven members, of whom three shall hold executive positions in member banks and who are appointed based on proposals from the banking sector. In addition, the Financial Supervisory Authority of Norway and Norges Bank (central bank of Norway) shall be represented on the board, cf. Section 19-18 of the Draft Bill. These rules give the Norwegian Banks’ Guarantee Fund more of a profile as a public legal entity than what has previously been the case.

1.4.3 Implementation of the Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU)

1.4.3.1 Introduction

The Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU) (the «BRRD») contains a new and extremely extensive regulatory framework relating to government controlled resolution – public administration – in the event of solvency failure by banks, credit institutions and important investment firms, as well as parent institutions in groups that include such institutions. The directive, which is relevant to the EEA, sets very comprehensive and elaborate requirements for national legislation relating to government management of insolvency in such institutions and groups.

The regulatory framework in the BRRD is extremely extensive, detailed and relatively complex and complicated. In legal terms, the directive is formulated in a manner that deviates rather significantly from Norwegian financial legislation and the regulatory framework for solvency failure and public administration in Chapter 21 of the Financial Institutions Act. Adapting Norwegian legislation to the requirements stipulated in the directive has therefore been a very important part of this legislative work. In connection with this, emphasis has been placed on displaying the main lines in the regulatory framework. Possible supplements and regulation of details can be determined through regulations.

The BRRD essentially contains an elaborate regulatory framework pertaining to government controlled resolution of banks, credit institutions, investment firms and groups during a solvency crisis. The framework has been formulated with the aim of limiting the damaging effects to the community of crises in the bank sector, distributing loss caused by insolvency between investors and lenders in the institution and reducing the need for government support initiatives to institutions during a crisis. The central provisions stipulate the conditions for a designated national resolution authority to decide that an institution shall be subject to government controlled resolution and provide detailed rules on the different types of resolution actions that may be initiated to enable full or partial continuation of operations. Furthermore, the principal objective of the directive is the minimum harmonisation of the member states’ resolution legislation and therefore does not prevent member states from setting stricter or supplementary provisions, provided that the rules do not conflict with what is stipulated in or pursuant to the directive.

During the legislative work it was accepted that adapting legislation to the directive will require the preparation of a separate legislative framework for resolution of banks, credit institutions, investment firms and holding companies of groups. The new legislative framework for government controlled resolution for these types of institutions has been principally formulated in such a way that it will largely replace otherwise applicable rules for such institutions and groups concerning capital deficiencies and public administration in Chapter 21 Part II of the Financial Institutions Act. This has resulted in the extensive development of Norwegian legislation in this area so that the requirements for national legislation in the extensive and detailed regulatory framework in the BRRD will be satisfied. When viewed in relation to Norwegian law, the BRRD entails significant changes in two principal areas. Firstly, an important element in the directive’s regulatory framework is a set of rules that grant the authority the right to – as part of the restructuring of an insolvent institution and its capital base – make decisions regarding the write down or conversion to equity, partly of the institution’s relevant capital instruments in the form of approved tier 1 capital or approved tier 2 capital and partly of claims against the institution that accrue to financial creditors. However, the so-called bail-in system shall be implemented in accordance with the priority rules that largely correspond with the rules in the Creditors Recovery Act. Reference is also made to that many forms of liabilities are exempted from the bail-in tool. The extent of loss absorbing capital is therefore an important element in the system, also in consideration that risk-weighted capital is higher than the unweighted capital of the institutions.

Secondly, the directive requires the establishment of a new national resolution fund to be used for the resolution of insolvent institutions. The resolution fund shall be built up through annual contributions from institutions with a Norwegian license, i.e. first and foremost the national banking industry, and the directive stipulates a minimum requirement for the size of the fund after 10 years of contributions. However, the resolution fund and regulatory framework for the fund are independent from the fund for safeguarding the deposit guarantee scheme which the DGSD requires is established, and different rules will therefore apply for the calculation of the banking industry’s annual contributions to the two funds and for the use of the amounts in the funds. The resolution fund and regulatory framework for the fund must be administered by the resolution authority which shall also make decisions regarding the institutions’ annual obligation to make contributions and use of the fund for resolution actions.

However, parts of the directive also have the objective of implementing rules for contingency plans and other early intervention measures that can prevent a crisis situation from occurring in European banks, credit institutions, investment firms and financial groups. The directive also contains certain provisions regarding early intervention measures in the event of capital deficiencies that are incorporated as a supplement to the already applicable provisions regarding early intervention in Chapter 21 Part I of the Financial Institutions Act. There has still proven to be a need for a review of the rules governing early intervention in the event of capital deficiencies in Chapter 21 Part I of the Financial Institutions Act, including with the aim of modernising and adapting to certain provisions regarding contingency and early intervention measures in the BRRD.

Despite the scope of the BRRD, the adaptation of Norwegian legislation to the requirements for national legislation stipulated in the directive has resulted in only limited fundamental or substantive changes in Norwegian law. This is first and foremost due to the actual method of approach, the most important stages in the resolution, and the main lines in the regulatory framework in the directive generally corresponding well with the Norwegian regulatory framework for public administration and with Norwegian insolvency law in general, including the priority rules in the Creditors Recovery Act. Therefore, the directive is also based on the principle that insolvent banks etc. shall be subject to government controlled resolution and not standard bankruptcy proceedings. Another common feature is that the decision regarding resolution of an institution and the selection of resolution action in individual instances is not governed by rules but largely depends on the administrative discretion of the resolution authority. The amendments in the Norwegian legislation have therefore been primarily associated with the approach, scope and level of detail in the regulatory framework. When formulating this approach, considerable emphasis has also been placed on the draft bill appearing, both systematically and substantively, as if it is based on the directive.

The BRRD’s requirements for national legislation are largely formulated as minimum requirements. A state is therefore not entitled to uphold rules that are contrary to the minimum requirements, but may, as a general rule, adopt additional or stricter rules, cf. Article 1, no. 2 of the directive. The Banking Law Commission has not generally seen the need for such national additions and has therefore only used this scope or flexibility to a limited extent. See section 5.4.2 below.

The BRRD applies for the entire EU area. For institutions in states outside of the Eurozone, the national authorities of the home state must still be responsible for managing bank crises. It is expected that, when putting the regulatory framework into practice, the national authorities will also take into consideration guidelines and recommendations prepared by the European Banking Authority (EBA) in accordance with the work tasks assigned to the EBA in the directive itself and in EBA Regulation (EU), no. 1093/2010. As an extension of the European Central Bank’s Single Supervisory Mechanisms (SSM), a Single Resolution Mechanism (SRM) has been established for banks, credit institutions and groups in states within the Eurozone that shall be responsible for resolution of individual institutions pursuant to the provisions in the directive (EU Regulation no. 806/2014).

The directive must have been implemented into the legislation of the member states with effect from 1 January 2015. However, for Section 5 in Chapter IV of Title IV of the directive regarding the write down and conversion of eligible liabilities to equity, the final deadline is 1 January 2016, cf. Article 130, no. 1, paragraph three of the BRRD. The BRRD is relevant to the EEA, but issues associated with the actual inclusion of the directive in the EEA Agreement have yet to be formally clarified. For the EEA states that are not part of the EU, there will, in all instances, be a separate implementation deadline stipulated by the EEA Joint Committee when this has been done. The relationship to the EEA Agreement is referred to in more detail in chapter 4 below.

1.4.3.2 Overview of Chapter 20 of the Draft Bill

1.4.3.2.1 Part I. General provisions

Part I «General provisions» includes the introductory provisions for Chapter 20 of the Draft Bill and primarily covers Articles 1 to 3 of the BRRD. In addition, the restriction on bankruptcy proceedings in Article 86 of the BRRD is implemented in Section 20-2 of the Draft Bill. This is a continuation of the prevailing restriction on bankruptcy proceedings for banks and credit institutions based on societal considerations. In the event of insolvency, these must be subject to public administration and government controlled resolution to ensure, among other things, the continuation of critical financial services and limit the harmful effects for customers and the public.

Article 2 of the BRRD includes more than 100 definitions. When viewed in connection with standard Norwegian legislative tradition and an expected need for a set of definitions in the Draft Bill, the number of these has been restricted significantly. See Section 20-5 of the Draft Bill. However, the definitions in the directive will be of importance to the understanding of certain provisions in the directive and could therefore function as a guide to the understanding of provisions in the Draft Bill that implement the various provisions in the directive.

Something that is new as a result of the BRRD is that the public administration is conducted by a separate resolution authority. Pursuant to Section 20-3 of the Draft Bill, the Ministry of Finance is the resolution authority, however this authority can be delegated to the Financial Supervisory Authority of Norway. However, it is then assumed that organisational divisions shall be established between the supervisory activities of the Financial Supervisory Authority of Norway and its duties as resolution authority. The resolution authority is also assigned duties and responsibilities relating to preventive and contingency measures in the form of preparing resolution plans for the individual institutions and will therefore also be in operation prior to resolution situations.

1.4.3.2.2 Part II. Contingency measures

Part II «Contingency measures» is based on the BRRD’s rules regarding different prevention measures that shall be ready even during normal and safe market conditions in which the solidity of the institutions are not threatened.

Each institution and financial group shall prepare a contingency plan that stipulates the measures that can be initiated and implemented in the event of different envisaged instances of weakened economic and financial positions to remedy the institution’s capital deficiencies without public financial support. The latter proviso is also an objective that the BRRD places considerable emphasis on. The contingency plan must be sent to the Financial Supervisory Authority of Norway for it to be determined whether the planned measures will be sufficient for remedying the institution’s capital deficiencies. If necessary, the Financial Supervisory Authority of Norway will require that the plan be revised, cf. Section 20-6 of the Draft Bill.

In addition to the contingency plans, the resolution authority must also have a resolution plan for each institution that includes measures that can be initiated to re-establish the institution’s financial position without public financial support or central bank support in accordance with specific conditions, cf. Section 20-7 of the Draft Bill. In connection with the resolution plan, the resolution authority shall undertake an assessment of the institution’s suitability in terms of resolution pursuant to Part V of the Draft Bill. If there are significant obstacles to implementing resolution, a deadline must be set to rectify these circumstances, possibly with subsequent orders, cf. Section 20-8 of the Draft Bill. It has been arranged that the requirements for contingency plans and resolution plans can be deviated from through simplified obligations based on, among other things, the size of the institution, cf. Section 20-10 of the Draft Bill. In addition to this, the contingency measures in the BRRD include complicated rules concerning agreements on intra-group financial support. It has been attempted to implement these parts of the regulatory framework as simply as possible in Section 20-11 of the Draft Bill.

1.4.3.2.3 Part III. Liquidity and capital adequacy problems etc.

Part III of the Draft Bill, «Liquidity and other capital adequacy problems etc.» represents a combination of previous Norwegian bank guarantee rules from Chapter 3 of the Guarantee Schemes Act, now included in Chapter 21 Part I of the Financial Institutions Act, and the rules in the BRRD concerning early intervention and write down and conversion to equity of relevant capital instruments.

Insofar as this is possible, emphasis has been placed on supplementing the rules in the directive by continuing prevailing principles and rules for early intervention from Norwegian bank guarantee legislation. This is a regulatory framework that proved to be extremely effective and beneficial during the bank crisis of the 1980s and 1990s and which specifies statutory authority with sufficient flexibility to avoid liquidity and other capital difficulties developing into a more serious solvency crisis. In the Draft Bill the rules regarding early intervention have still been edited and modernised in order to clarify the respective roles of the institution and supervisory authorities at different stages during the development of capital deficiencies in the institution and when implementing measures to remedy capital deficiencies in the institution to avoid public administration.

Parts of the rules in Part III of the Draft Bill are based on there being consultation between the institution and the Financial Supervisory Authority of Norway in connection with the assessment and implementation of the different early intervention measures. It is also the institution that shall implement these measures. The measures have been graded such that the more serious an intervention a measure is for the institution and its owners, the more serious the institution’s situation must be. Based on this, the rules governing early intervention are linked to three different stages of capital deficiencies and solvency failure. Firstly, if the institution’s position must be deemed to be significantly weakened, the institution must prepare an action plan that identifies the measures that are necessary for remedying the institution’s capital deficiencies, cf. Section 20-12 of the Draft Bill. The action plan will be linked to the specific, existing economic and financial situation of the institution and the problems that this creates. If the institution does not do this at its own initiative, the Financial Supervisory Authority of Norway can order that an action plan is prepared. The Financial Supervisory Authority of Norway and the institution shall then, in consultation, discuss the plan and determine what measures have to be initiated, cf. Section 20-13 of the Draft Bill. The Financial Supervisory Authority of Norway can also require that a status report is prepared, cf. Section 20-14 of the Draft Bill. This status report will provide an updated status of the institution’s assets and liabilities and will form an important starting point for further potential measures.

Secondly, further measures could be necessary if it transpires that there is a material breach of statutory requirements for relevant capital instruments, liquid assets or adequate business operations, cf. Section 20-15 of the Draft Bill, supplemented by Sections 20-16 to 20-18 of the Draft Bill. The Financial Supervisory Authority of Norway can then order the board to initiate measures in accordance with, among other things, the contingency plan and resolution plan, investigate possibilities for negotiated solutions with owners, creditors and other private parties, arrange for the write down or conversion to equity of the institution’s relevant capital instruments and convene the institution’s general meeting in accordance with the specific rules that are described in the supplementary sections. In addition, the Financial Supervisory Authority of Norway can ensure that a temporary administrator is appointed, cf. Section 20-18 of the Draft Bill. If board duties and decision-making authority are transferred to a temporary administrator, this will result in corresponding restrictions on the powers of the board. Depending on the circumstances, this may be similar to the effects of public administration pursuant to Section 20-26 of the Draft Bill.

It is not a requirement that all early intervention measures must be attempted. This will depend on an assessment of appropriateness on the part of the Financial Supervisory Authority of Norway.

If attempts to re-establish an adequate capital position of the institution through early intervention measures are unsuccessful or there is no reasonable prospect of this succeeding and the Financial Supervisory Authority of Norway assumes that, as a result of its financial position, the institution will have to or must be expected in the near future to have to cease operations, the Financial Supervisory Authority of Norway must, as the third stage, give notice of this to the resolution authority, cf. Section 20-19 of the Draft Bill. This notice must, among other things, include an assessment of whether the institution shall be subject to government controlled resolution pursuant to Parts V and VI of the Draft Bill. The continued management of the institution will thereafter be in the hands of the resolution authority. The resolution authority may also decide that approved tier 1 capital and approved tier 2 capital of the institution are written down or converted to equity if this is sufficient for avoiding the institution otherwise having to cease operations, cf. Sections 20-20 and 20-21 of the Draft Bill.

Before the authority makes a decision pursuant to Sections 20-20 and 20-21 of the Draft Bill regarding the write down or conversion to equity of relevant capital instruments, a decision pursuant to Section 20-27 of the Draft Bill about whether an institution shall be subject to resolution, or a decision regarding resolution actions pursuant to the rules in Part V, the resolution authority must ensure to conduct a valuation of the institution’s assets and liabilities, cf. Section 20-22 of the Draft Bill. This will be an important basis for the resolution authority’s continued assessments and decisions relating to the matter.

1.4.3.2.4 Part IV. Public administration

Part IV «Public administration» represents, in many ways, a type of introductory section to the different resolution actions that can be initiated in accordance with the directive (Part V of the Draft Bill). This stipulates that if there is no reasonable prospect that early intervention measures, private support measures, measures from the supervisory authority or the write down or conversion to equity of relevant capital instruments may prevent the institution having to or being expected to, in the near future, cease operations, the resolution authority will place the institution under public administration, cf. Section 20-23 of the Draft Bill. It is a requirement for the decision that there is no reasonable prospect that the financial basis for continued operations can be attained in some other manner.

The resolution authority shall appoint an administration board that will function as a board for the institution, cf. Section 20-25 of the Draft Bill. The specific effects of the decision regarding public administration appear in Section 20-26 of the Draft Bill. Among other things, this includes the institution’s bodies losing their powers and authority and that the institution shall cease deposits and payments, unless otherwise stipulated or approved by the resolution authority. This proviso is very important because it entails that the resolution authority can decide that critical activities of the bank can be continued until the situation has been assessed in more detail. This therefore provides important scope for flexibility.

After the institution is placed under public administration, the resolution authority shall make a decision about whether the institution (1) shall be subject to resolution with a view to continuing critical financial services and limiting the harmful effects to customer groups, the public or the economy, or (2) shall be liquidated because there is no basis for the institution to continue operations, cf. Section 20-27 of the Draft Bill. Therefore, the BRRD differentiates between resolution through resolution actions and normal insolvency proceedings that have the intention of liquidating the institution. An important condition for resolution to be decided is that there are public interests that warrant the institution being subject to resolution pursuant to Part V of the Draft Bill. Liquidation will largely follow the rules and principles pertaining to bankruptcy law, including the priority rules in the Creditors Recovery Act.

1.4.3.2.5 Part V. Resolution and resolution actions

Part V «Resolution and resolution actions» is primarily a continuation of the rules in the BRRD concerning government controlled resolution. The Banking Law Commission has emphasised following the approach in the directive, but has also emphasised limiting the level of detail and scope in several of the provisions if this has been considered practical and appropriate. The principal purpose of resolution is to preserve financial stability and enable the continuation of critical financial services, while minimising the harmful effects for customer groups. See Section 20-31 of the Draft Bill.

When viewed in connection with the rules in Part IV of the Draft Bill, government controlled resolution first applies if a decision has been made for public administration and the resolution authority then decides, in accordance with Section 20-27 of the Draft Bill, that the institution must be subject to resolution and not liquidated as insolvent. The purpose of government controlled resolution of an insolvency situation in an institution is therefore either to establish a basis for continuing a viable operation, or assisting with the liquidation of an insolvent institution.

Before resolution actions are initiated, it is an important requirement that the institution’s relevant capital instruments that are covered by the rules in Sections 20-20 and 20-21 of the Draft Bill, are written down to cover loss and converted to equity before or at the same time as the use of resolution actions that will result in losses to creditors, including loss due to liabilities being written down or converted to equity. See Section 20-31 of the Draft Bill.

Included among the resolution actions are the transfer of operations to another institution, a bridge bank or a management institution, the write down or conversion to equity of relevant capital instruments issued by the institution, application of the bail-in tool, partial liquidation of operations or government stabilisation tools justified by the need for financial stability, cf. Section 20-30 of the Draft Bill, with supplementary rules in Section 20-32 to 20-47 of the Draft Bill. The rules in the Directive regarding the bail-in tool are very comprehensive and make the write down of eligible liabilities and conversion of liabilities to equity important measures in connection with resolution.

It is the responsibility of the resolution authority to decide what resolution actions should be applied in each instance and the resolution actions are largely the same as in prevailing law.

1.4.3.2.6 Part VI. Additional powers

Part VI «Additional powers» includes provisions that grant the resolution authority the necessary additional powers and authority to ensure that the resolution actions can be effectively implemented. The resolution authority has largely been assigned responsibility to exercise its discretion to decide whether, in individual instances, the orders that the additional powers involve shall be carried out. However, the constraints for the exercising of authority stipulated in the rules in Part VII of the Draft Bill concerning protection must be complied with.

Pursuant to the rules in Part VI of the Draft Bill, the resolution authority may, among other things, transfer assets and rights and make different decisions that will result in restrictions to the legal position of the transferee. The authority can also cancel contracts entered into by the institution or amend contractual terms when this is necessary out of consideration to the implementation of the resolution process. Orders may also be issued to suspend claims and security interests, and suspend a party’s right of cancellation in relation to contracts entered into with the institution.

1.4.3.2.7 Part VII. Protection for owners, creditors and other contracting parties

Part VII «Protection for owners, creditors and other contracting parties» stipulates rules for different forms of legal protection for shareholders, creditors and other contracting parties when carrying out different resolution actions. Resolution is a form of loss distribution between different parties and the rules for such protection are therefore important. This involves different forms for protecting the acquired right to the institution’s assets, rights and liabilities through the implementation of resolution actions. The provisions therefore entail restrictions on the powers of the resolution authority, whereby the authority cannot immediately initiate the resolution actions referred to in Parts V and VI of the Draft Bill.

One aspect of the rules is mitigation of loss in connection with the transfer of the institution’s assets and liabilities during a resolution and when writing down or converting to equity of relevant capital instruments and eligible liabilities («bail-in»), cf. Section 20-52 of the Draft Bill. An important principle and restriction of the resolution is that resolution actions cannot be applied if that result in creditors and owners receiving worse coverage for their claims than the coverage they would have received if the institution had been liquidated pursuant to Section 20-28 of the Draft Bill, cf. Section 20-52 of the Draft Bill («no creditor worse off» principle). If a subsequent valuation shows that this is the case, the difference shall be compensated through payment from the resolution fund, cf. Section 20-53 of the Draft Bill.

Another aspect of the rules include protection for different financial collateral, set-off and netting arrangements so as to prevent the splitting or changes to contracts linked to such arrangements during resolution, cf. Sections 20-54 to 20-57 of the Draft Bill. In addition, in accordance with the BBRD, rules have been included regarding appeals and legal action in connection with decisions on early intervention mesures and resolution actions. See Section 20-59 of the Draft Bill. These are rules that ensure owners, creditors, contracting parties and other parties linked to the institution are entitled to appeal and to judicial review.

1.4.3.2.8 Part VIII. Financial groups with cross-border activities

Part VIII «Financial groups with cross-border activities» addresses rules pertaining to resolution of groups with cross-border activities. The regulatory framework is based on Title V of the BRRD. However, in the Draft Bill the implementation of these rules is restricted to provisions that deal with financial groups with Norwegian affiliation and which can raise issues associated with Norwegian resolution authority and cooperation with authorities in other EEA states.

Therefore, of central importance are financial groups for whom the (principal) parent institution is Norwegian. If this is the case, there will be cross-border activities if the group also includes a group institution with a branch in another EEA state or a group institution that is established in another EEA state to operate activities there. This gives rise to the issue of the role of the Norwegian resolution authority in relation to the Norwegian group’s activities in another EEA state, as well as the issues that apply to the resolution of the entire group in Norway.

Groups with the (principal) parent institution in another EEA state will primarily be subject to resolution in the state where the parent institution of the financial group is established and in accordance with the laws in that state. «Norwegian» issues will only arise if the group has activities in Norway that are managed through a group institution established in another EEA state with a branch established in the Kingdom or group institution established in Norway for activities in the Kingdom. Group institutions established in Norway that are parent institutions in a financial sub-group for activities in the Kingdom will also raise issues in a Norwegian context.

1.4.3.2.9 Part IX. Financing arrangement

Part IX «Financing arrangement» is based on Title VII of the BRRD concerning financing arrangements for resolution and resolution actions. The BRRD requires that a national resolution fund is established through annual contributions from the institutions and a target level is set for the size of the fund after ten years of contributions. The resolution fund shall constitute a financing arrangement for the resolution authority to implement resolution actions in an efficiant manner.

The resolution fund shall primarily be built up through contributions from banks and credit institutions with a Norwegian license. The total annual contribution shall represent 0.1 per cent of the total guaranteed deposits in the banks, cf. Section 20-66 of the Draft Bill. With regard to the size of the contribution, reference is made to the discussions in sections 7.2 to 7.4 below. The calculation of each bank’s contribution shall be made according to relatively complicated rules in accordance with the BRRD’s requirements and the Commission Regulation issued pursuant to this, cf. Section 20-67 of the Draft Bill. The amounts in the resolution fund shall be managed by the Norwegian Banks’ Guarantee Fund, cf. Section 20-72 of the Draft Bill, but allocated by the resolution authority. Reference is otherwise made to the remarks concerning the importance of introducing a resolution fund in addition to a deposit guarantee fund in section 1.4.1 above.

1.5 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 161 medlemmer:

  • Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

  • Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

  • Direktør Jan Digranes (Finans Norge)

  • Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

  • Advokat Maj Hines Grape (Næringslivets Hovedorganisasjon)

  • Advokat Olav Heldal (DNB ASA)

  • Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

  • Direktør Stefi Kierulf Prytz (Finans Norge)

  • Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

  • Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet)

  • Advokat/fagsjef Camilla Forgaard Rukin (Hovedorganisasjonen Virke)

  • Juridisk direktør Marius Ryel (Norges Bank)

  • Seniorrådgiver Marita Skjæveland (Konkurransetilsynet)

  • Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Pensjonskasseforeningen)

  • Seksjonssjef Runa Kristiane Sæther (Finanstilsynet)

  • Nestleder Bente Øverli (Forbrukerombudet)

Banklovkommisjonen har i tilknytning til arbeidet med utredningen, organisert sitt arbeid på samme måte som ved utarbeidelsen av flere av sine tidligere utredninger, herunder etablering av en arbeidsgruppe med deltakere fra berørte interesseorganisasjoner og myndigheter, se også avsnitt 2.6 nedenfor. Ved sluttføring av lovarbeidet har også Sverre Dyrhaug som er tilknyttet Finans Norge, blitt trukket inn i Banklovkommisjonens arbeid som følge av hans erfaringer og kunnskap om bankkriser og banksikringslovgivningen.

Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

  • Seniorrådgiver Jørgen Keiserud, ansvarlig sekretær

  • Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær

Fotnoter

1.

Medlemmet Stene avsluttet sin stilling som juridisk direktør i Forbrukerrådet mot slutten av utredningsarbeidet, og deltok ikke i sluttbehandlingen av utredningen. Det ble ikke oppnevnt et nytt medlem fra Forbrukerrådet før avgivelse av utredningen.

Til dokumentets forside