Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 23

Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren — Utredning nr. 30 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU

11 Sikring og krisehåndtering i finansforetaksloven kapittel 21

11.1 Innledning

Sikring og krisehåndtering av finansforetak i Norge er i dag først og fremst regulert i finansforetaksloven kapittel 21 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon. Reglene fremstår i det vesentligste som en videreføring av banksikringsloven av 1996 kapitlene 3 og 4. Før det redegjøres nærmere for någjeldende regler i finansforetaksloven kapittel 21, er det hensiktsmessig kort å beskrive det historiske forløp til og utbygging av norsk banksikringslovgivning slik den fremstår i dag. Formuleringen «banksikring» benyttes i stor grad generelt og i den videre fremstillingen, ettersom reglene opprinnelig utspringer seg fra sikringsregler for forretnings- og sparebanker. Regelverket fremstår likevel i dag som et generelt sikringsregelverk som også gjelder for forsikrings-, pensjons- og kredittforetak. For forsikringsforetakenes del, vises det også til at forsikringsvirksomhetsloven av 1988 kapittel 11 allerede inneholdt regler om meldeplikt ved betalingsvansker og offentlig administrasjon etter mønster av dagjeldende banklover. Sett hen til banksektorens betydning og grunnlag for en trygg samfunnsøkonomi, er det uansett gitt at reglene fortsatt er og vil fremstå som et mer aktivt rettet regelsett mot bankene og deres virksomhet. Dette viser også korttittelen på 1996-loven om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, nemlig banksikringsloven. Om behovet for utredning av regler om krisehåndtering for forsikrings- og pensjonsforetak, vises det for øvrig til avsnitt 2.4 foran.

Som grunnlag for denne videre fremstillingen er det særlig sett hen til tidligere sparebanklov av 24. mai 1961 nr. 1 og forretningsbanklov av 24. mai nr. 2 med tilhørende forarbeider i Penge- og Bankkomiteens Innstilling av 19. desember 1958 og Ot.prp. nr. 5 (1960–61) om lov om sparebanker og forretningsbanker. I tillegg er deler av redegjørelsen i Dokument nr. 17 (1997–98) benyttet i fremstillingen.1

Forretningsbank- og sparebanklovene fra 1961 oppstilte opprinnelig likelydende regler for håndtering av banker med alvorlige økonomiske problemer. Dette var først og fremst knyttet opp til håndtering av situasjoner hvor en bank var ute av stand til å dekke sine løpende forpliktelser (illikviditet). For forretningsbankenes del var det i tillegg inntatt regler om håndtering av de tilfeller hvor en bank hadde tapt deler av sin aksjekapital.

Når det gjelder tap av aksjekapital i forretningsbanker var regelen slik at dersom revidert statusoppgjør viste at minst 25 prosent av bankens aksjekapital var tapt, pliktet bankens styre å varsle representantskapet og Kredittilsynet. Dette skulle foranledige en avgjørelse av representantskapet om hvorvidt banken skulle overdras til en annen bank eller om banken skulle oppløses. For det tilfellet bankens styre ikke traff slik beslutning, eller Kredittilsynet ikke godtok en beslutning om videre drift, skulle banken oppløses. Dersom representantskapet ikke traff vedtak om oppløsning, skulle Kredittilsynet oppnevne en eller flere personer til å foreta avvikling. Under bankkrisen i perioden fra 1988 til 1993 ble denne løsningen bare benyttet for Oslobanken, men krevde kapitalinnsats fra Forretningsbankenes sikringsfond og Statens Banksikringsfond for å dekke avviklingskostnadene. Avviklingen tok også flere år å få gjennomført. Det er viktig å bemerke at en slik styrt avvikling ikke var ansett som en normal konkursbehandling etter alminnelig selskapsrettslige bestemmelser, et regelsett som var videreført fra aksjebankloven av 1924.

Når det gjelder tilfeller med illikviditet, bør det først sies at konkurs og gjeldsforhandling ikke kunne åpnes i forretnings- og sparebanker. Dette kom inn som et generelt prinsipp ved vedtakelsen av banklovene i 1961, særlig som følge av erfaringene fra bankkrisen i 1920- og 1930-årene. Dersom en bank hadde grunn til å tro at den ikke klarte å dekke sine forpliktelser ettersom de forfalt, var regelen således at banken straks skulle sende melding til Kredittilsynet. Meldeplikten var forutsatt å inntre før likviditetskrisen var akutt, og Kredittilsynet skulle underrette Forretningsbankenes og Sparebankenes sikringsfond om forholdet. Dersom fondene eller andre ikke skjøt inn kapital som Kredittilsynet fant nødvendig, kunne Finansdepartementet bestemme at banken ble satt under offentlig administrasjon. Ved offentlig administrasjon trer bankens tidligere organer ut av funksjon til fordel for et administrasjonsstyre. Reglene ble i det vesentlige videreført i banksikringsloven (nå finansforetaksloven), og beskrives nærmere i avsnitt 11.3 nedenfor. Det nevnes for øvrig her at under bankkrisen fra 1988 til 1993 ble offentlig administrasjon bare benyttet i Norion Bank. Selv om fundingsituasjonen i Kredittkassen, Fokus Bank og DnB høsten 1992 var svært anstrengt, var det ikke faren for illikviditet, men mangelen på egenkapital som sto mest sentralt under håndtering av krisen i disse bankene, jf. Dokument nr. 17 (1997–98). Ettersom dagjeldende lovgivning ikke hadde noen tilfredsstillende løsning for disse situasjonene, ble det foretatt en lovendring i forretningsbankloven.

Ved lovendring av 29. november 1991 ble det i forretningsbankloven dermed tilføyd en prosedyre som gikk ut på at dersom revidert statusoppgjør viste at bare 25 prosent eller mindre av aksjekapitalen var i behold, skulle styret underrette Kredittilsynet om dette. Videre kunne styret da legge frem for generalforsamlingen forslag om å vedta nedskrivning av aksjekapitalen i samsvar med tapet, det vil si for å dekke bankens regnskapsmessige tap. Dersom ikke slikt vedtak ble truffet, kunne Kongen beslutte slik nedskrivning. I tillegg kunne Kongen, i den utstrekning det var nødvendig for å sikre videre drift av banken, fastsette at aksjekapitalen skulle forhøyes ved nytegning av aksjer og i tilfelle fravike aksjonærenes fortrinnsrett, samt bestemme hvem som skulle kunne tegne den nye kapitalen (rettet emisjon). Tilføyelsen i forretningsbankloven kom samtidig med vedtagelsen av ny lov om Statens Bankinvesteringsfond og endringer i lov om Statens Banksikringsfond. Endringene må totalt sett sees i sammenheng med den situasjonen som særlig Kredittkassen befant seg i.

Lovendringen gjorde det mulig for Statens Banksikringsfond å tre inn som aksjonær i en forretningsbank gjennom rettede emisjoner med sikte på å styrke bankens egenkapital. Bestemmelsen om at Kongen – i fravær av et generalforsamlingsvedtak – kunne beslutte nedskrivning av aksjekapitalen, må sees i sammenheng med at aksjonærene ikke hadde noen oppfordring til å delta i en beslutning om nedskrivning, ettersom de da ville utslette sine rettigheter. Uten en slik hjemmel ville aksjonærene kunne stanse en emisjon rettet mot Statens Banksikringsfond, og utfallet ville mest sannsynlig blitt offentlig administrasjon. Dette var ansett som uheldig i den situasjonen som var oppstått, ettersom det for store og samfunnsviktige banker ville innebære en omfattende og langvarig prosess med lite oversiktlige rettsvirkninger og stor fare for at aksjekapitalen ville gå tapt, se blant annet Ot.prp. nr. 10 (1991–92) side 2. Det var antatt at en offentlig administrasjon ville kunne lede til generell tilbakeholdenhet i kredittgivningen og dermed forsterke en nedgangskonjunktur. Det var også frykt for at slik offentlig administrasjon ville kunne medføre tap av tillit til banknæringen generelt og dermed føre til fundingproblemer. Formålet med lovendringen var således å sikre driften av banken, ikke å støtte eksisterende aksjonærer. Den offentligrettslige myndighet til å nedskrive aksjekapitalen ble benyttet ved to anledninger umiddelbart etter lovvedtaket.

Ved lovendring av 8. januar 1993 ble det gjort ytterligere tilføyelser i forretningsbankloven, og formålet var å unngå at Statens Banksikringsfond måtte bidra med ny kapital til en bank før eierne av egenkapital med lavere prioritet hadde tatt sin del av de regnskapsførte tap, se Ot.prp. nr. 20 (1992–93) side 5. Lovendringen må forstås på bakgrunn av situasjonen i DnB vinteren 1992 til 1993, hvor egenkapitalen i løpet av krisen fra høsten 1991 var blitt inndelt i flere klasser (preferanseaksjer). Igjen var således formålet her å sikre videre drift i banken, og ikke å redde eksisterende aksjonærer. Bestemmelsen eller «lex DnB» ble imidlertid ikke videreført i banksikringsloven av 1996 og det var således deretter ikke lenger hjemmel til å vedta nedskrivning separat for hver kapitalklasse.

Med vedtakelsen av banksikringsloven av 6. desember 1996 nr. 75 ble de tidligere reglene om meldeplikt ved betalingsvansker og offentlig administrasjon videreført fra forretningsbank- og sparebanklovene, samt forsikringsvirksomhetsloven av 1988. I tillegg ble det inntatt en regel om at finansforetak som ikke tilfredsstiller kapitaldekningskravet kunne settes under offentlig administrasjon, uavhengig av likviditetssituasjon. Videre ble reglene om nedskrivning av aksjekapitalen i forretningsbanker videreført, men utbygget slik at tilsvarende også skulle gjelde i forhold til eierandelskapital i finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, herunder særlig sparebankene. Endelig ga banksikringsloven adgang til å nedskrive ansvarlig lånekapital mot tap i vedkommende finansforetak.

Banksikringslovens kapitler 3 og 4 ble i all hovedsak videreført og inntatt i den nye finansforetaksloven. Reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon er nå inntatt i ett felles kapittel 21, og svarer i hovedsak til Banklovkommisjonens forslag i NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning. Av de endringer som ble foreslått og gjennomført i det videre lovarbeidet ut over Banklovkommisjonens forslag, vises det til Prop. 125 L (2013–2014) kapittel 10, særlig avsnitt 10.5. En av hovedgrunnene til at reglene ble foreslått videreført uten større endringer var blant annet at Finansdepartementet hadde gitt Banklovkommisjonen et eget oppdrag om å gjennomgå bestemmelsene i banksikringsloven når resultatet av nytt EØS-relevant EU-regelverk på området forelå. Det vises særlig her til EUs arbeid med et nytt innskuddsgarantidirektiv og et regelverk for krisehåndtering i banksektoren, jf. også avsnitt 2.2 foran og NOU 2011: 8 Bind A side 25. Innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU) og krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) ble vedtatt våren 2014.

Bestemmelsene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon slik de i dag fremstår i finansforetaksloven kapittel 21, redegjøres det for i nærmere detalj i avsnittene 11.2 og 11.3 nedenfor.

11.2 Tidligtiltak ved betalings- og soliditetsvansker

11.2.1 Innledning

Reglene om betalings- og soliditetsvansker i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, er i hovedsak i en videreføring av banksikringsloven kapittel 3, og bygger på Banklovkommisjonens utkast i NOU 2011: 8 Bind B. Ved siden av en redaksjonell omarbeiding av reglene, ble det imidlertid foretatt visse presiseringer og tillegg til regelsettet. For det første, erfaringene fra finanskrisen høsten 2008 hadde vist at særlige problemer kan oppstå ved betalings- og soliditetssvikt i utenlandske kredittinstitusjoner eller andre finansforetak som har etablert filial i Norge. Dette må sees i sammenheng med den stadig tiltagende grenseoverskridende virksomhet på finansområdet. Ut fra det mente Banklovkommisjonen at det kunne være behov for at enkelte bestemmelser om håndteringen av betalings- og soliditetssvikt også skulle komme til anvendelse for slike filialer. Selv om det var inntatt en generell forskriftshjemmel om anvendelse av banksikringslovens regelverk på slike filialer, jf. banksikringsloven § 1-1 fjerde ledd, ble det ansett som hensiktsmessig å innta en bestemmelse som adresserte dette mer presist i lovutkastet. Det ble i den sammenheng vist til at det etter gjeldende rett ikke var blitt fastsatt slik forskrift som loven § 1-1 fjerde ledd foreskrev når det gjelder anvendelsen av banksikringsloven §§ 3-1 og 3-2 om betalingsvansker og soliditetssvikt, se NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.1. Denne presiseringen ble fulgt opp av departementet og inngår nå som finansforetaksloven § 21-1 fjerde ledd.

For det andre fant Banklovkommisjonen det hensiktsmessig at bestemmelsene om betalingsvansker og soliditetssvikt også burde gjelde for pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak. Dette ble løst gjennom bruk av formuleringen «finansforetak» som omfatter slike pensjonsforetak, samt også kredittforetak. Etter banksikringsloven § 1-1 annet og tredje ledd var det for øvrig også lagt opp til dette gjennom forskriftshjemler. Dette ble imidlertid nå konkretisert direkte i lovteksten og fulgt opp av departementet, se finansforetaksloven § 21-1 første ledd.

11.2.2 Formål

Tidligtiltak overfor finansforetak som er i en svekket finansiell stilling, er et viktig grep for å motvirke at foretaket gradvis kommer i en posisjon hvor videre drift settes i fare. Dette vil kunne medføre svært negative økonomiske skadevirkninger for kunder, samfunn og stat. Hvorledes slike myndighetsgrep på best mulig vis skal lovmessig utformes og praktiseres er således et meget viktig og omdiskutert spørsmål. Erfaringen fra den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 viser det viktige i å kunne inngripe på et tidlig stadium. Tidlige inngrep og tiltak før finansforetak er insolvent er avgjørende for å beskytte tilliten til banksystemet og redusere kostnadene og konsekvensene ved alvorlige økonomiske problemer i finansforetak. På den annen side reiser tidligtiltak – før insolvens – også spørsmål om betydning for eiendomsretten, og plikter og rettigheter for ulike grupper av kreditorer og aksjeeiere i finansforetaket. Dette er rettigheter som i utgangspunktet er beskyttet gjennom nasjonal lov og internasjonale traktater, som for eksempel Den europeiske menneskerettskonvensjon.

I norsk finanslovgivning er regler om tiltak ved betalings- og soliditetsvansker inntatt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. Her inngår regler om meldeplikt ved betalingsvansker og Finanstilsynets etterfølgende myndighet og kompetanse, se særlig loven §§ 21-1 til 21-3, i tillegg til regler om nærmere samvirke mellom tilsynsmyndigheten og finansforetakets egne organer, jf. loven §§ 21-4 til 21-6.

Reglene er en videreføring av den opprinnelige lovteksten som ble fremmet på midten av 1990-tallet for en samlet banksikringslovgivning, og som til slutt inngikk i banksikringsloven kapittel 3. Lovforarbeidene fremgår her av Ot.prp. nr. 63 (1995–96) kapittel 4, samt side 51 til 52, som igjen bygger på Banklovkommisjonens Utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. Reglene må sees i sammenheng med krisen som rammet den norske banksektoren på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet. Slik sett fremstod reglene som en sammenfatning av de erfaringer som finansmyndighetene hadde gjort under selve krisen. Som følge av reglenes nærhet til bankkrisen, fremstod loven som et rimelig godt preventivt og effektivt styringsverktøy med sikte på fremtidige kriser i enkeltstående finansforetak. Reglene utgjorde også et bakteppe ved håndteringen av den likviditetskrise som rammet finanssektoren i 2008, men som på flere måter skilte seg fra tidligere bankkriser. En dyp likviditetskrise i hele finanssektoren gjorde det nemlig raskt klart at denne ikke var håndterlig uten statlig tiltak utenfor rammen av banksikringsloven. Dette redegjøres det imidlertid ikke nærmere for her, men det vises til NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser avsnitt 6.3.

11.2.3 Foretakets meldeplikt

I henhold til finansforetaksloven § 21-1 har finansforetakets styre og daglig leder, og eventuelt revisor, hver for seg plikt til å gi melding til Finanstilsynet dersom det er «grunn til å frykte» at visse alternative betalings- eller soliditetsmessige problemer oppstår.

Likviditetsproblemer i foretaket kan skyldes flere forhold, for eksempel dårlig tilgang i pengemarkedet generelt. Dette vil i sin tur gjøre det dyrere og vanskeligere for finansforetaket å oppnå en nødvendig likviditet. Lignende forhold kan naturligvis også være forårsaket av eksempelvis at innskytere med store innskudd i en bank tar ut sine penger eller avslutter kundeforholdet med foretaket.

Soliditetsmessige problemer eller svikt vil kunne forårsakes av store og til dels overraskende tap. Det vil kunne være tilfellet når flere av finansforetakets større engasjementer lider tap eller foretaket erfarer en langvarig dårlig inntjening. Dette vil i sin tur kunne føre til tillitssvikt og likviditetsproblemer. Under slike omstendigheter vil det måtte stilles spørsmål ved om finansforetakets egenkapital er tilstrekkelig i forhold til de lovfastsatte krav.

Vilkårene for at finansforetaket handler på egenhånd, forutsetter således at foretaket befinner seg i en utsatt økonomisk posisjon. Disse danner det materielle grunnlag som utløser plikter og hjemler for så vel foretakets ledelse og styre, som for Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven §§ 21-1 og 21-2. Dersom det utarbeides et revidert statusoppgjør i henhold til loven § 21-3, og dette viser at foretaket er i en forverret økonomisk stilling, vil imidlertid nye plikter og hjemler gjelde. Det vises her til avsnitt 11.2.5 nedenfor.

Av betalings- eller soliditetsmessige problemer som danner grunnlaget for styrets eller daglig leders meldeplikt til Finanstilsynet, er det i finansforetaksloven § 21-1 første ledd angitt tre forhold. Foretakets revisor vil også etter forholdene kunne ha slik meldeplikt, jf. loven § 21-1 annet ledd.

For det første, meldeplikt oppstår dersom det er grunn til å frykte at det vil kunne oppstå svikt i foretakets evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, jf. første ledd bokstav a). Finansforetaket skal med andre ord på et tidligere tidspunkt enn insolvens varsle Finanstilsynet dersom likviditetssituasjonen er slik at foretaket ikke evner å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Å avvente en minnelig løsning med kreditorene er ikke innenfor lovens rammer. Det er slik sett ikke et ikke krav om faktisk inntrådt betalingssvikt. Tidspunktet for når meldeplikten inntrer, er skjønnsmessig. I forarbeidene er det uttalt at det må bygge på mer enn løse rykter før meldeplikten inntrer. På den annen side kreves det mindre enn antesipert mislighold, se NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner side 81. Betalingssvikt vil i denne sammenheng omfatte ethvert likviditetsproblem ettersom problemer med innlån kan svekke foretakets evne til å møte sine forpliktelser.

For det andre, det skal også gi varsel til Finanstilsynet dersom det er grunn til å frykte at foretaket ikke vil kunne oppfylle minstekravene til ansvarlig kapital eller andre soliditets- og sikkerhetskrav fastsatt i lov eller forskrift, jf. første ledd bokstav b). Med «minstekrav» forstås følgelig ethvert krav hjemlet i lov enten dette er et generelt lovkrav eller fastsatt gjennom særskilte pålegg. I de sistnevnte tilfeller er det nettopp særlig grunn for foretakets styre og daglig leder, og eventuelt revisor, å følge oppfyllelsen av kravene til enhver tid nøye.

For det tredje, meldeplikt oppstår også dersom det er grunn til å frykte at det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten, jf. første ledd bokstav c). Dette er en sekkebestemmelse som utgjør et tillegg til de to konkretiserte ovennevnte alternativer. Det avgjørende er karakteren av de problemer foretaket har i den foreliggende situasjon, ikke selve årsaken til problemene.

Det er således en god del forhold som vil kunne utløse en meldeplikt for finansforetakets styre og daglig leder, og eventuelt revisor. Bestemmelsene er generelle og vidtrekkende, men de målbare kriteriene eller tersklene er særskilt knyttet opp mot vurderinger av foretakets betalingsevne og soliditetssituasjon. Disse vurderinger skal i første omgang foretas av finansforetakets egne organer som er ansvarlig for driften. Dette vil i seg selv kunne gi ulike resultat avhengig av ledelsens skjønn, en skjønnsutøvelse som kan preges av et for positivt syn på utviklingen. I slike faser vil imidlertid tilsynsmyndigheten i praksis allerede være tilstedeværende. Det vises også i denne sammenheng til Finanstilsynets mulighet til å kunne gripe inn på eget initiativ dersom tilsynet selv har grunn til å tro at vilkårene er oppfylt, jf. finansforetaksloven § 21-2 første ledd, og avsnitt 11.2.4 nedenfor. Bestemmelsen må for øvrig også sees i sammenheng med tilsynets generelle hjemler etter lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansinstitusjoner mv. (heretter benevnt finanstilsynsloven).

Forholdene som vil kunne utløse meldeplikt representerer ulike terskelverdier. I den sammenheng er det viktig å bemerke at vurderingen av disse tersklene vil avhenge av hvorvidt man anser dem som kvantifiserbare eller kvalitative verdier. Ut fra bestemmelsens ordlyd og formuleringer, jf. særlig formuleringen «grunn til å frykte», «vil kunne» og «kan medføre», er det mest nærliggende å anse tersklene som kvalitative. Betydningen av de skjønnsmessige vurderinger som må foretas, tilsier også nettopp dette. Bestemmelsene utgjør for øvrig et motstykke til finansforetakets egen plikt til å påse at virksomheten til enhver tid drives på forsvarlig grunnlag. Det etterfølgende meldingsinnholdet er imidlertid basert på mer kvantifiserbare opplysninger. Det vises her til at meldingen som skal sendes til Finanstilsynet skal inneholde opplysninger om foretakets likviditets- og kapitalsituasjon, og dessuten redegjøre for grunnen til vanskelighetene, jf. loven § 21-1 tredje ledd. I praksis vil dette innebære en plikt for foretaket til å tallfeste sine økonomiske problemer.

Det vises ellers til at dersom finansforetaket er i økonomiske vanskeligheter, bør det kontakte sikringsfondet på et tidlig tidspunkt. Dette vil kunne legge til rette for at sikringsfondets administrasjon på et tidlig stadium kan forberede saken for styret i sikringsfondet. I praksis er det imidlertid lite som taler for at sikringsfondet behandler en sak før det foreligger en henvendelse fra Finanstilsynet, og man derfor er over i et utviklingsforløp mot offentlig administrasjon, se finansforetaksloven § 21-9 annet ledd og avsnitt 11.3.3 punkt 1) nedenfor.

11.2.4 Finanstilsynets myndighet

I finansforetaksloven § 21-2 er det inntatt nærmere regler om Finanstilsynets myndighet. Det er to forhold som gir Finanstilsynet myndighet til å klarlegge tiltak som er nødvendig å sette i verk for å håndtere foretakets situasjon. Enten at finansforetaket etter egne vurderinger finner det nødvendig å gi melding til Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 21-1, jf. også avsnitt 11.2.3 foran, eller at Finanstilsynet selv har grunn til å tro at vilkårene der er oppfylt. Finanstilsynet skal da i samråd med foretaket klarlegge hvilke tiltak som er nødvendige. Det må forstås som en klarlegging ikke bare av hva som er nødvendig, men også hva som er mulig. Normalt vil det etableres en felles forståelse av situasjonen mellom tilsynet og foretakets styre og ledelse. I tillegg skal Norges Bank underrettes. Sistnevnte bestemmelse har blant annet sin bakgrunn i at likviditetsstøtte i regi av sentralbanken vil kunne være et sentralt virkemiddel når det oppstår likviditetsproblemer i et finansforetak, se NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner side 82.

Det er i første omgang lagt opp til at foretaket selv treffer adekvate tiltak for å rette opp og håndtere problemene, jf. finansforetaksloven § 21-2 annet ledd pr. I denne prosessen har Finanstilsynet ennå ikke grunnlag for å iverksette ytterligere tiltak ut over å se til at foretaket klarlegger, treffer og gjennomfører nødvendige tiltak i tråd med samrådet. Motstand fra foretaket eller handlingslammelse, kan imidlertid føre Finanstilsynet rett over i neste fase, beføyelsesfasen. I dette ligger at dersom finansforetaket ikke selv iverksetter de tiltak som er ansett som nødvendige, «kan» Finanstilsynet selv gi pålegg og stille vilkår. Det er en vid og skjønnsmessig hjemmelsbestemmelse, og etablerer i seg selv ingen plikt for Finanstilsynet til å iverksette tiltak (som følger av annet ledd), selv om det er konstatert at finansforetaket ikke foretar de tiltak som allerede er klarlagt som nødvendige.

I loven § 21-1 annet ledd er det angitt fire ulike tiltak som Finanstilsynet kan iverksette og gjennomføre. Tiltakene må anses som de mest relevante for å kunne håndtere den oppståtte situasjonen. For det første, Finanstilsynet kan innkalle generalforsamlingen med kortere frist enn det som følger av foretakets vedtekter, jf. bokstav a). For det andre, Finanstilsynet kan gi pålegg om å endre sammensetningen av de styrende organer, jf. bokstav b). For det tredje, Finanstilsynet kan fastsette vilkår eller retningslinjer som anses nødvendige for å sikre at den videre virksomhet blir drevet på betryggende økonomisk og for øvrig forsvarlig måte, jf. bokstav c). Dette er en vid påleggshjemmel som gir Finanstilsynet adgang til å fastlegge forsvarlige rammer for finansforetakets videre virksomhet. Det er i prinsippet ingen legale hindringer for hva tilsynet kan pålegge, så framt de ikke bryter med generalforsamlingens kompetanse og overholder forvaltningsretten. For det fjerde, Finanstilsynet kan også kreve at det utarbeides revidert statusoppgjør, jf. bokstav d). Bestemmelsen må sees i sammenheng med resultatet av de tiltak som Finanstilsynet kan iverksette etter bokstavene a) til c). En annen sak er at situasjonen kan fremstå som såpass uklar eller tvilsom at Finanstilsynet uansett bør kreve at det utarbeides revidert statusoppgjør. Muligheten til å kreve at det utarbeides et revidert statusoppgjør utgjør også grunnlaget for ytterligere tiltak med fokus på videre håndtering av alvorlig økonomisk svikt i foretaket, se finansforetaksloven §§ 21-3 til 21-6 og avsnittene 11.2.5 til 11.2.7 nedenfor.

Ut over de nevnte tiltak, kan Finanstilsynet for øvrig iverksette tiltak med hjemmel i de alminnelige regler om tilsyn i finanstilsynsloven, jf. loven § 21-2 tredje ledd. Dette er et vesentlig element i forhold til lovens regler om tiltak og inngrep overfor finansforetak. Det vises her til påleggshjemler om retting av forhold som strider mot finanslovgivningen (soliditet, likviditet og atferd) og endring av ledelse, både faktisk daglig ledelse og styre. Disse alminnelige reglene som gjelder før – og parallelt med – finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I inngår som en naturlig følge av foretakets atferd og svekkede kapitalgrunnlag. I den sammenheng kan det også vises til at det i finansforetaksloven er inntatt en del særlige hjemler som vil ha en preventiv effekt med tanke på stabil bankstruktur og -atferd. Det vises her blant annet til konsesjonsmyndighetens mulighet til å stille krav om at virksomhet skilles ut i et eget foretak, jf. loven 3-2. I tillegg representerer reglene om tilsynsmessig oppfølging, retting og pålegg etter loven §§ 14-6 og 14-13 viktige hjemler for å sikre forsvarlig virksomhet.

11.2.5 Revidert statusoppgjør

Etter finansforetaksloven § 21-2 annet ledd bokstav d), kan Finanstilsynet – som ledd i sin diskresjonære myndighet – kreve at det utarbeides revidert statusoppgjør. Et revidert statusoppgjør betyr at regnskap som finansforetaket selv har lagt frem, skal revideres av foretakets eksterne revisor, på samme måte som et årsoppgjør. Som nevnt i avsnitt 11.2.4 foran, er dette en nøkkelbestemmelse for håndteringen av alvorlig økonomisk svikt i foretaket. Dersom Finanstilsynet stiller krav om at det utarbeides slikt statusoppgjør, skal styret straks sørge for at dette blir gjort, jf. finansforetaksloven § 21-3 første ledd. Finanstilsynet kan også oppnevne en eller flere revisorer til å gjennomgå finansforetakets økonomiske stilling, jf. loven § 21-3 annet ledd.

Krav om at det utarbeides et revidert statusoppgjør er et viktig utgangspunkt for den videre prosessen og håndteringen av finansforetaket og dets virksomhet. Utfallet av statusoppgjøret danner en del viktige føringer for hvilke tiltak foretaket skal utføre i samvirke med tilsynsmyndighetene og de ytterligere hjemler og beføyelser som er gitt tilsynet i denne sammenheng. Det dreier seg om et mer resultatorientert samvirke mellom tilsynsmyndigheter og foretakets egne organer, enn hva som er tilfellet etter finansforetaksloven § 21-2.

I prinsippet er det lagt opp slik at generalforsamlingen først gis en sjanse til å håndtere situasjonen gjennom egne internrettslige vedtak. Dersom generalforsamlingen ikke foretar foreskrevne vedtaksmuligheter, kommer imidlertid tilsynsmyndighetene på banen. I denne prosessen, og, ikke minst, for at tilsynsmyndighetene skal kunne holde oversikt over hva generalforsamlingen faktisk foretar seg, er det imidlertid klart at det foregår en forholdsvis tett kontakt mellom finansforetakets styrende organer og myndighetene. Når det gjelder de mer konkrete tiltak og valg som må det må tas stilling til, vises det til at det er et tredelt system som loven legger opp til, alle med forbindelser av målbar art til det reviderte statusoppgjøret. Dette omfatter innkalling til generalforsamling, nedskrivning av egenkapital og nedskrivning av ansvarlig lånekapital, se avsnittene 11.2.6 og 11.2.7 nedenfor.

11.2.6 Innkalling til generalforsamling

Dersom det reviderte statusoppgjøret viser at en betydelig del av egenkapitalen er tapt etter utarbeidelsen av siste årsregnskap, er styret pliktig til straks å innkalle til generalforsamling, jf. finansforetaksloven § 21-4 første ledd. Det samme gjelder dersom mer enn 25 prosent av foretakets egenkapital (aksjekapital eller eierandelskapital pluss grunnfond), er tapt. Alvoret i foretakets økonomiske situasjon utløser et ansvar for styret overfor det offentlige som således går ut over det alminnelige styreansvaret.

Etter innkalling til generalforsamling, skal generalforsamlingen ta stilling til hvilke vedtak som skal fattes med virkning for foretaket. Det legges i prinsippet her opp til en vurdering i en kronologisk rekkefølge. Etter finansforetaksloven § 21-4 annet ledd, skal generalforsamlingen først og fremst ta stilling til om foretaket har tilstrekkelig kapital til videre forsvarlig drift og om driften i så fall skal fortsette. Vedtak om videre drift treffes med flertall som for vedtektsendringer. Det er dessuten forutsatt å være en nær kontakt med Finanstilsynet, blant annet slik at vedtaket må godkjennes av Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 21-4 tredje ledd. Finanstilsynet kan også sette vilkår i forbindelse med godkjennelsen av at finansforetaket skal fortsette sin virksomhet, jf. henvisningen til loven § 21-2. Dette innebærer blant annet at Finanstilsynet kan fastsette vilkår og retningslinjer, jf. finansforetaksloven § 21-2 annet ledd bokstav c). Av den grunn kan tilsynet i fall det er i tvil med hensyn til forsvarlig drift, adressere problemene med vilkår og betingelser og kreve endringer i styret som sikrer for eksempel ytterligere uavhengig kompetanse og som ivaretar interesser ut over aksjonærinteressene.

Dersom det ikke fattes vedtak om videre drift, kan generalforsamlingen vedta at foretakets virksomhet i sin helhet skal overdras til andre finansforetak, jf. loven § 21-4 fjerde ledd. Vedtaket krever alminnelig stemmeflertall. Dersom det heller ikke fattes vedtak om overdragelse, følger det av finansforetaksloven § 21-4 femte ledd første punktum at virksomheten skal avvikles. I denne prosessen er det også forutsatt å være en nær kontakt med Finanstilsynet. Etter loven § 21-4 femte ledd annet punktum, skal Finanstilsynet sørge for at det oppnevnes et avviklingsstyre i den grad dette ikke blir vedtatt på generalforsamlingen sammen med beslutningen om å avvikle virksomheten. Foretaket skal også avvikles dersom vedtaket om å fortsette virksomheten ikke blir godkjent av Finanstilsynet, eller vilkår for godkjennelse ikke blir oppfylt i rett tid, eller en vedtatt overdragelse ikke iverksettes innen en frist fastsatt av Finanstilsynet, jf. loven § 21-4 femte ledd tredje punktum. Følger av at disse vilkår eller tidsfrister ikke overholdes, er således at generalforsamlingen selv må fatte vedtak om avvikling eller at Finanstilsynet på egenhånd iverksetter avvikling av foretaket.

11.2.7 Nedskrivning av egenkapital og ansvarlig lånekapital

1) Dersom det reviderte statusoppgjøret viser at bare 25 prosent eller mindre av aksjekapitalen eller eierandelskapitalen pluss grunnfond er i behold, skal styret legge frem for generalforsamlingen en redegjørelse om finansforetakets økonomiske stilling med forslag om nedskrivning av aksjekapitalen mot tap som fremkommer i det reviderte statusoppgjøret, jf. finansforetaksloven § 21-5 første ledd.

Det er forutsatt at slik eventuell nedskrivning må foretas innen en tidsfrist som er fastsatt av Finanstilsynet. Dersom ikke denne fristen overholdes, kan Finansdepartementet beslutte slik nedskrivning, jf. loven § 21-5 annet ledd første punktum. Dette innebærer formodentlig at bestemmelsen ikke uttrykker noen plikt for generalforsamlingen, men en rett for departementet når generalforsamlingen unnlater å treffe vedtak. I den grad det er nødvendig for å sikre videre forsvarlig drift av finansforetaket, kan departementet også fastsette at aksjekapitalen skal forhøyes ved nytegning av aksjer, jf. loven § 21-5 annet ledd annet punktum. Det fremgår av forarbeidene at det i enkelte situasjoner ikke vil være ønskelig å la en bank komme i en situasjon hvor vilkårene for offentlig administrasjon foreligger, se Ot.prp. nr. 10 (1991–92) side 2 og avsnitt 3.1 hvor bakgrunnen for bestemmelsene er omtalt nærmere. Det vises også til at departementet kan fastsette tegningsvilkårene, jf. loven § 21-5 annet ledd tredje punktum. Videre kan departementet bestemme at aksjeeiernes fortrinnsrett kan fravikes og angi hvem som kan tegne aksjene, jf. finansforetaksloven 21-5 annet ledd fjerde og femte punktum. Dette kan være nødvendig for blant annet å sikre at emisjonen blir fulltegnet, jf. NOU 1995: 25 side 83. Følgen av at hverken foretaket eller departementet fatter vedtak om kapitaltilførsel, er at foretaket blir avviklet med mindre fortsatt drift kan skje på et betryggende økonomisk grunnlag. Bestemmelsen gir myndighetene anledning til å ta kontroll over foretaket gjennom vilkår, uten nødvendigvis å overta eierskapet. Dette er en kontroll som styrkes gjennom Finanstilsynets myndighet i henhold til loven § 21-2 annet ledd bokstav b) om å kunne pålegge endret sammensetning av de styrende organer. Det vises også til at aksjonærene i en slik situasjon ikke kan kreve rettslig skjønn for å få fastsatt aksjenes verdi og nedskrivningens størrelse, jf. NOU 1995: 25 side 83 og Frostatings lagmannsretts kjennelse av 25. januar 1993 (LF-1992–490). I ettertid er det blitt stilt spørsmål om reglene bygger på en prosess som kan regnes som tilfredsstillende sett i forhold til aksjonærene og deres interesser. Det vises her til Dokument nr. 17 (1997–98) side 143 med videre henvisninger.

2) Dersom det reviderte statusoppgjøret viser at en vesentlig del av den ansvarlige lånekapitalen er tapt, vil bestemmelsene i finansforetaksloven § 21-5 første og annet ledd første punktum gjelde tilsvarende, jf. loven § 21-6 første ledd. Dette innebærer krav om at styret legger frem for generalforsamlingen en redegjørelse om foretakets økonomiske stilling med forslag om nedskrivning av den ansvarlige lånekapital mot tap som fremkommer i det reviderte statusoppgjøret, jf. finansforetaksloven § 21-6 første ledd. Om ikke tidsfristen som settes av Finanstilsynet for slik nedskrivning overholdes, kan departementet beslutte slik nedskrivning. Det er imidlertid her gjort unntak for de tilfeller hvor låneavtalen ikke gir foretaket adgang til å foreta slik nedskrivning.

For ansvarlig lån som opptas etter at loven er trådt i kraft og har en løpetid på mer enn fem år, kan kapitalen nedskrives selv om låneavtalen ikke inneholder bestemmelser om dette, jf. loven § 21-6 annet ledd. Formuleringen «etter at loven er trådt i kraft» må leses i sammenheng med dens opprinnelige plassering i banksikringsloven § 3-6, og at tidspunktet således henføres til 1. januar 1997, jf. vedtak av 20. desember 1996 nr. 1147. Unntak gjelder for øvrig her dersom det uttrykkelig er bestemt i samtykket for låneopptaket at slik nedskrivning ikke kan foretas.

11.3 Offentlig administrasjon av finansforetak

11.3.1 Innledning

Reglene om offentlig administrasjon av finansforetak er inntatt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II, og bygger på Banklovkommisjonens utkast i NOU 2011: 8 Bind B. Reglene er i hovedsak i en videreføring av banksikringsloven kapittel 4 avsnitt I med enkelte endringer. Endringene innebærer i hovedsak en presisering av gjeldende rett, men gjennomgås for oversiktens skyld i det følgende.

For det første, reglene om offentlig administrasjon ble utvidet til også å omfatte pensjonsforetak direkte, se finansforetaksloven § 21-7 første ledd. Banklovkommisjonen la særlig vekt på at pensjonsforetakene i hovedsak har langsiktige pensjonsforpliktelser, og at reglene om offentlig administrasjon derfor gir en hensiktsmessig og fleksibel ramme for håndtering av soliditetssvikt i, og mulig rekonstruksjon av, pensjonsforetak, eller dersom dette ikke lar seg gjøre, avvikling av foretaket, se NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Også reglene om håndtering av forsikringsporteføljer i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt III ble antatt som hensiktsmessig å gjelde i slike tilfelle. Det vises for øvrig til at de sistnevnte reglene ikke beskrives nærmere i utredningen her, men inngår i andre del av utredningsarbeidet, med tittel «Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren», jf. avsnitt 2.6 foran.

For det annet, Banklovkommisjonen mente at reglene om offentlig administrasjon også burde komme til anvendelse i tilfelle av soliditetssvikt i kredittforetak. Banksikringsloven § 1-1 annet ledd ga i for seg Kongen hjemmel til å fastsette dette, men ble altså foreslått å gjelde som en hovedregel i lovteksten. Det ble i denne sammenheng vist til at også kredittforetakenes forpliktelser i meget stor utstrekning er av langsiktig karakter, i hovedsak langsiktige obligasjonsforpliktelser, jf. NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Selv om forpliktelsene ikke omfattes av bankenes sikringsordninger i banksikringsloven kapittel 2, mente Banklovkommisjonen at regelverket om offentlig administrasjon kunne utgjøre en egnet og fleksibel ramme for håndtering av soliditetssvikt i kredittforetak, i alle tilfelle en mer egnet ramme enn konkurslovgivningen.

For det tredje, Banklovkommisjonen foretok en endring av bestemmelsen i tidligere banksikringslov § 4-1 annet ledd om administrasjonsinstituttets virkeområde, slik at «morselskap» ble endret til holdingforetak for å utelukke andre eierforhold. Dette ble fulgt opp av departementet, se finansforetaksloven § 21-7 første ledd og Prop. 125 L (2013–2014) avsnitt 10.5, sml. loven § 17-6 annet ledd bokstav c) hvor morselskap i finanskonsern også er forutsatt å kunne være «annet eierforetak som ikke selv er finansforetak og heller ikke er organisert som holdingforetak i finanskonsern». Dette medførte også en endring i reglene om vedtak om offentlig administrasjon, slik at holdingforetak er det rette referansepunktet i forhold til virkeområde for vedtak om offentlig administrasjon, se finansforetaksloven § 21-11 annet ledd.

For det fjerde ble det inntatt en forskriftshjemmel i reglene om virkeområde for offentlig administrasjon, se finansforetaksloven § 21-7 annet ledd, slik at departementet kan fastsette at bestemmelsene om offentlig administrasjon, herunder de særskilte reglene for forsikringsselskaper skal gjelde tilsvarende også for filial her i riket av utenlandsk kredittinstitusjon eller forsikrings- og pensjonsforetak, uavhengig av om kredittinstitusjonen eller forsikringsforetaket er medlem av norsk sikrings- eller garantiordning, jf. finansforetaksloven §§ 19-2 og 20-3. Det ble i den sammenheng vist til at bestemmelsen prinsipielt ikke innebærer noen endring i forhold til gjeldende rett, jf. banksikringsloven § 1-1 fjerde ledd og forskrift av 12. oktober 2008 nr. 1102 om nærmere regler om når en filial av utenlandsk bank kan settes under offentlig administrasjon og anvendelsen av enkelte av reglene i banksikringsloven kapittel 4, se NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Videre ble det vist til forskrift av 22. desember 2006 nr. 1617 om garantiordning for skadeforsikring kapittel 7, hvor forskriften § 7-3 forutsetter at reglene om offentlig administrasjon vil kunne komme til anvendelse på filialer av utenlandske forsikringsforetak. De hensyn som ligger til grunn for ordningen i disse forskriftene er først og fremst behovet for ordnet administrasjon av midler her i riket knyttet til utenlandsk filial. Banklovkommisjonen mente at dette eventuelt ville kunne avklares med den forskriftshjemmel som nå inngår i finansforetaksloven § 21-7 annet ledd.

Forskriftshjemmelen i finansforetaksloven § 21-7 tredje ledd viderefører banksikringsloven § 4-1 tredje ledd. Det er imidlertid presisert at slike forskriftsbestemmelser kan fravike reglene i finansforetaksloven §§ 21-7 til 21-16, samt reglene i konkursloven og tvangsfullbyrdelsesloven. For kredittforetak som omfattes av reglene i finansforetaksloven § 11-5 til 11-15, suppleres dette av forskriftshjemmelen i loven § 11-15 femte ledd.

For det femte ble det inntatt en presisering av reglene om virkninger av vedtak om offentlig administrasjon. I finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav c) er det – sett i sammenheng med banksikringsloven § 4-6 første ledd bokstav c) – tilføyd at heller ikke kredittforetak kan ta imot innskudd, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer uten Finanstilsynets godkjenning når vedtak om offentlig administrasjon er truffet.

For det sjette er det foretatt en modernisering i forhold til kunngjøring av offentlig administrasjon, slik at dette skal gjøres i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon og ikke i Norsk Lysingsblad som tidligere, se finansforetaksloven § 21-11 tredje ledd.

11.3.2 Formål

Finansforetakets stilling og grad av svikt bestemmer om foretaket skal håndteres under reglene om betalings- og soliditetsvansker eller offentlig administrasjon. Selv om disse situasjonene behandles i to ulike avsnitt i loven, er det for så vidt en nær sammenheng mellom reglene, jf. også avsnitt 11.4 nedenfor. I en situasjon hvor et finansforetak trues av økonomisk sammenbrudd, vil hensynet til kundene og samfunnsmessige konsekvenser stå i fokus. Det anses da naturlig med økt myndighetsinnflytelse. Utgangspunktet er således at ved betydelige økonomiske betalingsproblemer vil offentlig administrasjon måtte vurderes for det aktuelle foretaket, jf. NOU 1995: 25 side 51. Administrasjonsinstituttet er særlig knyttet opp mot situasjoner med insolvens. I en insolvenssituasjon er skyldneren både illikvid og insuffisient. Med illikviditet siktes det til en situasjon der skyldneren ikke kan innfri sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Med insuffisiens siktes det til at skyldneren heller ikke har eiendeler og inntekter som er tilstrekkelige til å dekke forpliktelsene, jf. også NOU 1995: 25 side 51.

Offentlig administrasjon av banker, kredittforetak, forsikringsforetak og pensjonsforetak er et institutt med et primært formål om videre drift, og sekundært avvikling. I tillegg omfattes holingforetak i finanskonsern og andre finansforetak (som ikke er bank) som er medlem av Bankenes sikringsfond, jf. finansforetaksloven § 21-7 første ledd. Når det gjelder regelsettets mulige anvendelse på filial her i riket av utenlandsk kredittinstitusjon, vises det til avsnitt 11.3.1 foran, jf. også finansforetaksloven § 21-7 annet ledd.

Konkurslovgivningen gjelder ikke for de finansforetak som omfattes av loven § 21-7, og reglene om offentlig administrasjon erstatter gjeldsforhandling eller konkurs, se finansforetaksloven § 21-8. Offentlig administrasjon er likevel en konkurslignende prosedyre, og reglene i konkursloven og dekningsloven gjelder langt på vei tilsvarende. De funksjoner som i alminnelighet er tillagt skifterett og bostyre, er i stor grad overlatt til Finansdepartementet, Finanstilsynet og administrasjonsstyret. I likhet med den alminnelige insolvenslovgivning, er formålet med instituttet offentlig administrasjon å ivareta kreditorenes og samfunnets interesser. Den særordning for behandling som offentlig administrasjon representerer, må sees på bakgrunn av at finansforetakene har en helt annen kreditorstruktur enn andre foretak, det vil si særlig innskytere, samt sikrede etter forsikringsavtaler. Et annet hensyn som gjør seg gjeldende er faren for samfunnsøkonomiske skadevirkninger ved avvikling av et finansforetak. Penge- og Bankkommitéen viste i den forbindelse til at «bankvirksomheten er et så omfattende og viktig ledd i den økonomiske virksomheten i et samfunn, at en banks betalingsinnstilling, med den mistillit som det kan føre til også overfor andre banker, vanlig vil få betydelig større og skadeligere følger enn en betalingsinnstilling av andre foretak», se innstillingen av 19. desember 1958 side 136. Dette gjør det naturlig at myndighetene spiller en mer aktiv rolle ved økonomisk sammenbrudd i et finansforetak enn det som i alminnelighet er ønskelig overfor andre næringsdrivende. En offentlig administrasjon vil ikke nødvendigvis ha avvikling som konsekvens. Ofte vil det i stedet være aktuelt med en begrenset videreføring av virksomheten inntil man finner en hensiktsmessig løsning.

Et viktig mål med offentlig administrasjon er således å forhindre ordinær konkursbehandling av finansforetak med de samfunnsskadelige følger som dette kan medføre. I NOU 1995: 25 side 73 ble det lagt vekt på at offentlig administrasjon gir den nødvendige fleksibilitet med tanke på de mulige skadevirkninger som en konkurs i en bank eller et forsikringsforetak kan skape. Ved offentlig administrasjon kan foretakets virksomhet videreføres for en periode samtidig som det arbeides med å undersøke mulighetene for videre forsvarlig drift, og uten at andre blir unødig skadelidende. Hovedformålet vil være å sikre at verdier ikke går tapt.

11.3.3 Vilkår

Et vedtak om offentlig administrasjon kan skje under to ulike prosedyrer eller spor. Hvilken prosedyre som velges, vil naturligvis henge sammen med hvor prekær situasjonen er for foretaket og hvor nødvendig det er å sette foretaket under offentlig administrasjon så raskt som mulig. Utfallet og de videre virkningene av et eventuelt vedtak om offentlig administrasjon er imidlertid de samme.

1) Det første sporet representer en mer privat og løsningsorientert prosedyre. Utgangspunktet er at det har oppstått ulike soliditetssviktende forhold og at det er foretatt ulike myndighetsmessige vurderinger før offentlig administrasjon iverksettes, men uten at offentlig administrasjon er en nødvendig følge. Det dreier seg her om tre ulike (alternative) forhold som Finanstilsynet har grunn til å anta har inntrådt for foretaket, jf. finansforetaksloven § 21-9 første ledd. For det første, at vedkommende finansforetak ikke klarer å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, jf. bokstav a). For det andre, at foretaket ikke er i stand til å oppfylle gjeldende kapitaldekningskrav i samsvar med pålegg fra Finanstilsynet, jf. bokstav b). For det tredje, at foretakets eiendeler og inntekter til sammen ikke er tilstrekkelige til fullt ut å dekke forpliktelsene, jf. bokstav c).

Dersom det har oppstått slike forhold i et foretak som omfattes av reglene om offentlig administrasjon, skal Finanstilsynet gi melding til Norges Bank og Bankenes sikringsfond, jf. finansforetaksloven § 21-9 annet ledd. Gjelder det et forsikrings- eller pensjonsforetak, skal Finanstilsynet gi melding til Norges Bank og eventuelt til garantiordningen som omfatter foretaket. Disse organene skal deretter gi sin vurdering til Finanstilsynet om hvorvidt foretaket kan sikres økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift, jf. finansforetaksloven § 21-9 tredje ledd. Nærmere formkrav er ikke satt til den vurdering som skal gis. Dersom det er sterkt tidspress, må slik redegjørelse alternativt kunne gis muntlig, se NOU 1995: 25 side 86.

Meldingen til Norges Bank ble i sin tid begrunnet med at sentralbanken bør være orientert om mulige betalingsproblemer knyttet til et finansforetak, fordi den kan spille en sentral rolle i løsningen av det aktuelle problem, særlig i forbindelse med tilførsel av likviditet, se NOU 1995: 25 side 85 til 86. Når det gjelder meldingen til Bankenes sikringsfond, vises det til at eventuelle støttetiltak fra fondet vil være et viktig moment i den videre prosessen, jf. finansforetaksloven § 19-11. Om det faktisk tilbys slik støtte, skal det også redegjøres for arten og omfanget av det. Dette vil i sin tur kunne gi Finanstilsynet et godt grunnlag for sine videre vurderinger og anbefalinger til Finansdepartementet. Det vises i denne sammenheng til finansforetaksloven § 21-10 som fastslår at dersom Finanstilsynet antar at foretaket ikke kan sikres økonomisk grunnlag for videre drift, skal dette straks meldes til Finansdepartementet. I denne meldingen skal det også foreligge en vurdering av hvorvidt foretaket – etter Finanstilsynets mening – bør settes under offentlig administrasjon.

Selv om meldeplikten til Finansdepartementet inntrer i henhold til finansforetaksloven § 21-10, fordi Finanstilsynet antar at foretaket ikke kan sikres økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift, er offentlig administrasjon som nevnt ikke en nødvendig følge. Spørsmålet om bruk av offentlig administrasjon skal vurderes, men konklusjonen eller tilrådningen fra Finanstilsynet vil avhenge av omstendighetene.

2) Det andre sporet representerer en mer direkte håndtering av situasjonen gjennom offentlig administrasjon. Dette omfatter situasjoner hvor foretakets økonomiske stilling forverres så raskt at et direkte vedtak om offentlig administrasjon etter finansforetaksloven § 21-11 treffes før verken foretakets organer eller myndighetene rekker å iverksette mottiltak. I prinsippet kan det også ha oppstått en situasjon hvor Finanstilsynet går rett til departementet i henhold til finansforetaksloven § 21-10, uten å gå om reglene i loven § 21-9, fordi vilkårene for melding til departementet åpenbart er oppfylt.

Et vedtak om offentlig administrasjon kan treffes av Finansdepartementet dersom det må antas at foretaket ikke kan dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller og at foretaket ikke kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift, jf. finansforetaksloven § 21-11 første ledd første punktum. Det samme gjelder dersom foretaket er ute av stand til å oppfylle kapitaldekningskravene, med mindre det er gitt samtykke til at foretaket midlertidig har lavere kapitaldekning enn fastsatt, jf. loven § 21-11 første ledd annet punktum. Vilkåret om at det «antas» viser at mislighold av betalingsforpliktelser ennå ikke behøver å ha inntrådt, men er overveiende sannsynlig.

I tillegg må altså myndigheten anta at foretaket ikke kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift. Myndigheten må følgelig se hen til om det er alternative måter å sikre et tilstrekkelig økonomisk grunnlag, for eksempel kapitalutvidelse, og om hvorvidt videre drift er forsvarlig, for eksempel sett hen til om videre drift kan forverre faren for problemer i det øvrige finanssystemet (smittevirkninger). Det kan også tenkes situasjoner hvor staten kan håndtere situasjonen gjennom garantier, men at slike garantier bare kan anses legitime under offentlig administrasjon. Vilkåret «tilstrekkelig økonomisk grunnlag» gir et bredt skjønnstema for myndighetene som må sees i lys av at andre muligheter for å sikre grunnlaget er uttømt eller ikke kan prøves fordi situasjonen er for akutt. Derfor er det naturlig å se skjønnstemaet i sammenheng med de prosedyrer og muligheter som ligger i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, jf. avsnitt 11.2 foran.

Før vedtak treffes skal styret i foretaket om mulig gis anledning til å uttale seg, jf. finansforetaksloven § 21-11 første ledd tredje punktum. Dersom Finansdepartementet har fattet vedtak om at et foretak skal settes under offentlig administrasjon, skal vedtaket kunngjøres snarest mulig, se finansforetaksloven § 21-11 tredje ledd. Vedtaket skal meldes til Foretaksregisteret og kunngjøres i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon. Dette er en form for kreditorvarsel som følger samme system som for andre kreditorvarsel som utstedes på vegne av finansforetak. Individuell varsling av fordringshaverne kreves imidlertid ikke. Om innkalling av foretakets fordringshavere ved preklusivt proklama, vises det til finansforetaksloven § 21-12 tredje ledd og avsnitt 11.3.4 nedenfor. Vedtaket skal også registreres i et verdipapirregister og tinglyses hos registerfører for tinglysing i fast eiendom. For å demonstrere utad at vedtak om offentlig administrasjon er truffet, skal foretaket i henhold til finansforetaksloven § 21-11 fjerde ledd tilføye «Under offentlig administrasjon» til sitt foretaksnavn.

Det vises ellers til dersom et holdingforetak i et finanskonsern settes under offentlig administrasjon, kan også de øvrige foretak som inngår i finanskonsernet settes under offentlig administrasjon, jf. finansforetaksloven § 21-11 annet ledd. Bestemmelsen er begrunnet i at det i konserner vil kunne være så nære bånd mellom de ulike juridiske enheter, at det er naturlig å sette hele finanskonsernet under offentlig administrasjon. Det ble i den forbindelse vist til at de hensyn som en offentlig administrasjon tar sikte på å ivareta, vil kunne bli fremmet bedre gjennom en felles offentlig administrasjon av hele konsernet fremfor å ha separate offentlige administrasjoner for de ulike deler av konsernet, se NOU 1995: 25 side 86.

Om det ikke vedtas å sette foretaket under offentlig administrasjon etter disse reglene, vil finansforetaksloven § 21-2 med påfølgende påleggshjemler for Finanstilsynet gjelde, jf. loven § 21-11 første ledd fjerde punktum. Det vises her til avsnitt 11.2.4 foran.

11.3.4 Virkninger

Et vedtak om offentlig administrasjon treffes av Finansdepartementet. Virkninger av vedtaket er inntatt i finansforetaksloven § 21-12.

For det første medfører et vedtak om offentlig administrasjon at foretakets tidligere organer trer ut av virksomhet. Administrasjonsstyret oppnevnes og overtar myndighet som tilligger disse organene, jf. loven § 21-12 første ledd bokstav a) første og annet punktum. Det er derfor naturlig at reglene som er gitt for foretakets ordinære styre vedrørende kompetanse, virksomhetsområde mv., også vil gjelde for administrasjonsstyret. I forhold til de tidligere bestemmelsene om offentlig administrasjon i sparebankloven av 1961, vises det til Penge- og Bankkomitéens innstilling av 19. desember 1958 side 99 hvor det ble uttalt at en slik løsning stemmer best overens med de alminnelige prinsipper for offentlig booppgjør, og at det tidligere styre og foretakets andre organer ikke lenger burde ha noen befatning med foretakets ledelse. Dette burde gjelde uten hensyn til om disse kan bebreides for at finansforetaket er kommet i en stilling som tilsier offentlig administrasjon.

Det kan oppstå situasjoner hvor det er nødvendig å fatte beslutninger før administrasjonsstyret er tiltrådt. Av den grunn er det inntatt en særskilt regel om at sist fungerende styre avgjør saker som ikke kan utsettes til administrasjonsstyret er tiltrådt, se finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav a) tredje punktum. Hensikten med bestemmelsen er å sikre at foretakets virksomhet kan videreføres i så stor grad som mulig, og at virksomheten ikke skal bli unødig skadelidende, se NOU 1995: 25 side 87.

For det andre, medlemmene av styret, kontrollkomitéen og revisor skal gi administrasjonsstyret alle opplysninger om foretakets stilling og virksomhet, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav b). Dette vil være en helt nødvendig forutsetning for at administrasjonsstyret skal kunne vurdere hvorvidt det er i fordringshavernes og allmennhetens interesse å fortsette driften, se også avsnitt 11.3.5 nedenfor.

For det tredje – og relevant for en bank eller kredittforetak – vil vedtaket om offentlig administrasjon medføre at slike foretak ikke kan ta imot innskudd, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer uten Finanstilsynets godkjenning, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav c). Begrunnelsen for regelen er at det ikke anses naturlig at banker eller kredittforetak under offentlig administrasjon foretar nye utlån til publikum, stiller garantier eller lignende. Slik virksomhet vil blant annet ha risikomomenter som vil kunne slå negativt ut for bankens eller kredittforetakets fordringshavere. Bestemmelsen må for øvrig sees i sammenheng med regelen om at forpliktelser stiftet under administrasjonen skal anses som massegjeld (med særlig stor sikkerhet), jf. finansforetaksloven § 21-12 annet ledd. Ved en generell tillitssvikt til bankvesenet vil publikum derfor kunne ha et ønske om å overføre innskudd fra andre banker til en bank under offentlig administrasjon, noe som vil være en utilsiktet effekt av en offentlig administrasjon, se NOU 1995: 25 side 87, jf. Penge- og Bankkomitéens innstilling av 19. desember 1958 side 101. Utgangspunktet kan imidlertid fravikes i den grad Finanstilsynet vurderer det som hensiktsmessig, se nærmere nedenfor under beskrivelsen av loven § 21-12 annet ledd. Økning av kassakreditt eller lignende rammekreditt og ytterligere opptrekking av allerede inngått rammekreditt vil i denne sammenheng være å anse som økning av tidligere inngått engasjement, se NOU 1995: 25 side 87.

For det fjerde, utbetaling til innskytere og andre fordringshavere kan ikke finne sted uten Finanstilsynets godkjenning, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav d). Denne regelen må sees i sammenheng med risikoen for forfordeling av kreditorer og foretakets likviditetssituasjon. Det vises også til at innskyternes innskudd vil være dekket av innskuddsgarantiordningen i Bankenes sikringsfond. Finanstilsynets godkjenning av utbetaling til innskytere kan for eksempel gis i forbindelse med at sikringsfondet velger å tilføre administrasjonsboet tilsvarende midler som utbetales, se NOU 1995: 25 side 87. Praktisk sett vil administrasjonsstyret sende Finanstilsynet en oversikt over kundenes samlede engasjement, slik at Finanstilsynet kan foreta en vurdering av hvorvidt det skal foretas utbetalinger eller ikke.

For det femte, et vedtak om offentlig administrasjon skal ikke gripe inn i fordringshavernes dekningsrett etter dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav e). Fristdagen settes i denne sammenheng til den dag da vedtaket om å sette foretaket under administrasjon ble fattet.

For det sjette, fordringshavere med krav som er stiftet før vedtak om offentlig administrasjon kan ikke ta utlegg eller på annen måte få sikkerhet for slike krav i verdier som tilhører foretaket, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav f).

En annen virkning av vedtak om offentlig administrasjon er at innskudd og andre forpliktelser som er stiftet under administrasjonen, skal anses som massegjeld, jf. finansforetaksloven § 21-12 annet ledd. Det samme gjelder for godtgjørelse til revisor for oppdrag utført i forbindelse med revidert statusoppgjør etter loven § 21-3 annet ledd. Det vises til at regelen i utgangspunktet kan ha en uheldig virkning ved at slike innskudd (som massegjeld) får en særlig stor sikkerhet i en bank under offentlig administrasjon, og utgangspunktet er derfor også at nye innskudd eller forpliktelser ikke kan stiftes uten Finanstilsynets godkjenning, se finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav c). Det er imidlertid ansett som viktig å kunne tillate at en bank under administrasjon får adgang til å ta i mot nye innskudd. Det kan for eksempel være tilfelle hvis det er en nærliggende mulighet for at banken snart kan komme i ordinær virksomhet igjen, eventuelt ved at den blir sluttet sammen med eller overtatt av annen bank, se NOU 1995: 25 side 87, jf. Penge- og Bankkomitéens innstilling av 19. desember 1958 side 101. Det samme kan være tilfellet dersom administrasjonsstyret antar at banken eller kredittforetaket igjen kan settes i fri virksomhet.

Det vises endelig til at et vedtak om å sette et finansforetak under offentlig administrasjon har den virkning at Finansdepartementet kan gi administrasjonsstyret tillatelse til å innkalle foretakets fordringshavere ved preklusivt proklama, jf. finansforetaksloven § 21-12 tredje ledd. I denne sammenheng må departementet særlig vurdere hvor vanskelig og tidkrevende det vil være å få oversikt over foretakets fordringshavere på annen måte. Et proklama skal imidlertid ikke kunne omfatte innskudd i bank eller skattekrav. Når det gjelder unntaket for innskudd, må dette sees i sammenheng med at banker som oftest vil ha en grei oversikt over dette, samt at mange innskytere mest sannsynlig ikke vil bli oppmerksomme på et proklama. Frist og kunngjøringsmåte for proklama skal fastsettes i tillatelsen. Det er således ikke gitt at fristen skal følge systemet i blant annet aksjeloven § 16-4 og allmennaksjeloven § 16-4 på seks uker, se også Prop. 122 L (2012–2013) avsnitt 4.4.

Det vises ellers til avsnitt 11.3.8 nedenfor som gir en oversikt over håndteringen av transaksjoner for banker under offentlig administrasjon.

11.3.5 Administrasjonsstyre og revisor

1) I henhold til finansforetaksloven § 21-13 første ledd, skal administrasjonsstyret bestå av minst tre medlemmer med personlige varamedlemmer oppnevnt av Finanstilsynet. Lederen skal som regel være advokat. Ut over krav til lederen av styret, er det ikke gitt krav til kvalifikasjoner til øvrige styremedlemmer. Det følger imidlertid av forarbeidene at det bør oppnevnes en person som kjenner foretaket og lokalmiljøet godt eller en representant fra Norges Bank eller fra en sikringsordning, se NOU 1995: 25 side 124.

Sett i sammenheng med reglene om revidert statusoppgjør, er det også lagt opp til at Finanstilsynet oppnevner én eller flere revisorer, jf. finansforetaksloven § 21-13 annet ledd. Videre fastsetter Finanstilsynet bestemmelser om administrasjonsstyrets virksomhet, herunder regler om godtgjørelse til de oppnevnte, se finansforetaksloven § 21-13 tredje ledd. I dette ligger at administrasjonsstyrets utarbeidelse av interne retningslinjer for foretakets drift må godkjennes av Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 21-14 annet ledd og nedenfor punkt 2). Finanstilsynet kan ellers tilbakekalle oppnevning av styremedlemmer og revisorer.

2) Etter finansforetaksloven § 21-14 første ledd skal administrasjonsstyret «så hurtig som mulig» søke å finne ordninger som gjør at foretakets virksomhet kan drives videre med et tilstrekkelig økonomisk grunnlag. Alternativt skal styret søke å sammenslå foretaket eller overdra dets virksomhet til andre finansforetak, eller foreta avvikling av det. For særlig banker, må dette sees i sammenheng med at kunder i administrasjonsbanken mest sannsynlig vil finne en alternativ bank som følge av at bankens proformatilknytning til interbanksamarbeidet vil fungere lite tilfredsstillende for en kunde med inn- og utbetalinger og faste forfall.2

Administrasjonsstyret skal videre «så snart som mulig» utarbeide interne retningslinjer for foretakets videre drift, jf. finansforetaksloven § 21-14 annet ledd. Det skal videre sørge for opprettelse av et kreditorutvalg som det kan rådføre seg med. Et slikt utvalg vil ikke ha noen besluttende myndighet, men vil være et organ administrasjonsstyret kan rådføre seg med, jf. reglene om kreditorutvalg etter konkurslovens regler. Det vises ellers til at administrasjonsstyret kan engasjere sakkyndig hjelp i bobehandlingen.

Det er ellers presisert at administrasjonsstyrets beslutninger av vesentlig betydning for foretaket må godkjennes av Finanstilsynet før de kan iverksettes, se finansforetaksloven § 21-14 tredje ledd. Hensikten med regelen er å bidra til at samfunnsmessige hensyn blir ivaretatt, og vil dessuten kunne representere en ekstra sikkerhet for foretakets kreditorer, se NOU 1995: 25 side 88. Bestemmelsen må for øvrig sees i sammenheng med finansforetaksloven § 21-11 første ledd bokstaven c) og d) om engasjementer og utbetalinger som krever Finanstilsynets godkjenning, se også avsnitt 11.3.4 foran.

Administrasjonsstyret er videre pålagt å utarbeide en statusrapport for Finanstilsynet innen tre måneder etter at det er oppnevnt, jf. finansforetaksloven § 21-14 fjerde ledd. Dette omfatter en vurdering av foretakets stilling og fremlegging av en plan for styrets videre arbeid. Begrunnelsen for regelen er for øvrig hensynet til at administrasjon bør vare så kort som mulig, og det bør så raskt som mulig tas et standpunkt til hvilket alternativ som bør velges, jf. også finansforetaksloven § 21-14 første ledd og Penge- og Bankkomitéens innstilling av 19. desember 1958 side 100. Finanstilsynet kan for øvrig forlenge fristen, og det vil særlig være aktuelt hvor foretakets forhold og oversikt over situasjonen er vanskelig tilgjengelig.

Endelig er det fastsatt at revisor skal revidere finansforetakets forretningsførsel og utarbeide en revisjonsberetning, se finansforetaksloven § 21-14 femte ledd.

3) Ut fra det rettslige grunnlaget for administrasjonsstyrets oppgaver og kompetanse er det hensiktsmessig å se praktisk på hvilke faktiske muligheter for løsninger (og begrensninger) som tilligger administrasjonsstyret. Administrasjonsstyret kan, for det første, selge foretakets eiendeler (aktiva) til markedspris. Kreditorenes posisjon vil være uforandret i en slik situasjon. Det er heller ikke problematisk å selge deler av foretaket, så framt boet ikke forringes verdimessig. Videre er det klart nok at administrasjonsstyret kan la deler av foretakets eiendeler bli forvaltet av andre i kortere eller lengre tid. Det er heller ingen hindringer for at administrasjonsstyret etablerer et nytt foretak som deretter får tilført foretakets eiendeler og forpliktelser, så framt kreditorenes interesser ikke forringes og nødvendige tillatelser fra myndighetene innhentes. Kreditorenes rett i det nye foretaket vil gjenspeiles av den rett de har i foretaket som opprinnelig ble satt under administrasjon.

Administrasjonsstyrets praktiske tilnærming vil i tillegg måtte bero på spørsmålet om hvilken risikoposisjon som er ønskelig å utsette foretaket for. En styring som sikrer en hensiktsmessig sammensetning av kapital, vil naturligvis være ønskelig. I en samlet vurdering forutsettes derfor administrasjonsstyret å se hen til hvordan ulike tiltak og løsninger mottas i kapitalmarkedene. Dersom ikke private løsninger viser seg mulige, kan hensynet til så vel foretakets posisjon som långiver og dets posisjon i kapitalmarkedene tilsi at administrasjonsstyret henvender seg til myndighetene og reiser spørsmålet om offentlig støtte.

11.3.6 Fri virksomhet

Det er administrasjonsstyret som må vurdere om fortsatt drift vil tjene både fordringshavernes interesser og allmenne hensyn. Dersom styret finner at fortsatt drift ivaretar disse hensynene, må det fremme eller stimulere til tiltak som forhindrer avvikling og styrker foretakets soliditet, se NOU 1995: 25 side 51. I denne sammenheng er det viktig å merke seg at lovgivingen bygger på det hovedhensyn at foretaket igjen skal kunne bli satt i fri virksomhet.

Regler om fristillelse av et finansforetak under offentlig administrasjon er inntatt i finansforetaksloven § 21-15. Dersom administrasjonsstyret finner at det foreligger tilstrekkelig økonomisk grunnlag for fortsatt forsvarlig drift, skal styret fremme forslag om dette. Det er Finansdepartementet som eventuelt treffer vedtak om at foretaket settes i fri virksomhet, se finansforetaksloven § 21-15 første ledd. Bakgrunnen for å foreslå fristillelse av virksomheten må være at revidert statusoppgjør, eventuelt med tillegg av ny kapital fra eksterne kilder, gjør dette forsvarlig.3

Forslaget kan legge til grunn at krav skal settes ned i den utstrekning det ikke antas å være dekning for dem. Dette omfatter også en mulighet for at det fastsettes terminer for utbetaling til kreditorer, jf. finansforetaksloven § 21-15 annet ledd første punktum. Det er videre bestemt at forslag til nedsettelse av krav, herunder krav som gjelder ansvarlig lånekapital, skal utarbeides i samsvar med dekningsloven og ellers gjeldende regler, jf. annet punktum. Forslaget skal videre inneholde bestemmelser om forrentning av krav som dekkes, jf. tredje punktum.

Administrasjonsstyrets forslag må avgjøres av Finansdepartementet som eventuelt treffer et vedtak om at finansforetaket skal settes i fri virksomhet. Reglene om dette er inntatt i finansforetaksloven § 21-15 tredje ledd, og må for øvrig sees i sammenheng med administrasjonsstyrets forslag etter loven § 21-15 annet ledd. I vedtaket kan det bestemmes at krav, herunder rentekrav, skal settes ned i den utstrekning det ikke antas å være dekning for dem, samt fastsette terminer for utbetaling til kreditorer. Forslaget fra administrasjonsstyret om slik nedsettelse vil her være et viktig moment. Dersom det foreligger omtvistede krav, kan Finansdepartementet bestemme at det settes av midler til sikring av tilsvarende dekning av omtvistede krav. Prøving av slike krav foretas av tingretten.

Før foretaket kan settes i fri virksomhet skal administrasjonsstyret sørge for valg av nye tillitsmenn, jf. finansforetaksloven § 21-15 fjerde ledd. Administrasjonsstyret fungerer derfor inntil nyvalg har funnet sted, og Finanstilsynet gir nødvendige overgangsregler.

Selve vedtaket og vilkårene for fristillelsen skal meldes og kunngjøres på tilsvarende vis som ved vedtaket om offentlig administrasjon, se finansforetaksloven § 21-15 femte ledd. Det vises her til loven § 21-11 tredje ledd og avsnitt 11.3.3 foran.

11.3.7 Avvikling

Offentlig administrasjon har også som formål å forhindre avvikling. Bakgrunnen er de samfunnsskadelige følger en har antatt at en avvikling av et finansforetak kan ha. På den annen side er det også vektlagt at offentlig administrasjon bør vare så kort som mulig. Dette fremgår blant annet av administrasjonsstyrets oppgaver og kompetanse i finansforetaksloven § 21-14, særlig reglene om frister for administrasjonsstyret vurdering av foretakets stilling og videre plan for arbeidet, se også avsnitt 11.3.5 punkt 2) foran. Av den grunn er løsningen at dersom administrasjonsstyrets tiltak ikke fører frem eller det foreligger insolvens eller det er fare for at kreditorene kan forfordeles, skal virksomheten avsluttes.

I finansforetaksloven § 21-16 første ledd er det således bestemt at dersom det innen ett år etter et foretak er satt under administrasjon ikke er sannsynlig at foretaket i nær fremtid kan settes i fri virksomhet, sluttes sammen med ett eller flere andre finansforetak eller dets virksomhet overtas av ett eller flere andre finansforetak, skal administrasjonsstyret avvikle foretakets virksomhet og foreta oppgjør til fordringshaverne. Tidsbegrensningen kan imidlertid fravikes dersom departementet beslutter dette. Dette må sees i sammenheng med at det etter omstendighetene vil kunne være behov for at foretaket fortsetter virksomheten under offentlig administrasjon. Det vil også ta noe tid før foretakets stilling er avklart, herunder muligheten for at den kan fortsette virksomheten også etter administrasjonen, se NOU 1995: 25 side 89. Slik sett er målet om å unngå avvikling satt høyere enn hensynene bak at offentlig administrasjon bør vare så kort som mulig. Så lenge det kan antas at finansforetakets virksomhet vil kunne videreføres i en eller annen form, er det rimelig at virksomheten så vidt mulig opprettholdes av administrasjonsstyret, jf. NOU 1995: 25 side 89.

Dersom finansforetaket vedtas avviklet, skal reglene i konkursloven kapittel VIII følgende legges til grunn så langt de passer, jf. finansforetaksloven § 21-16 annet ledd. Det er for øvrig fastsatt at Finanstilsynet tar de avgjørelser som treffes etter konkursloven med unntak av fordringsprøvelse som foretas av skifteretten, jf. konkursloven § 111.

Finansforetaksloven § 21-16 tredje ledd regulerer administrasjonsstyrets oppgaver når avviklingen er gjennomført. Styret skal legge frem sluttregnskap med forslag til utlodning til godkjenning av Finanstilsynet. Finanstilsynet gir påbud om kunngjøring av sluttregnskapet og sender melding til Foretaksregisteret om at foretaket skal slettes fra registeret.

Reglene om avvikling etter en prosess med offentlig administrasjon, stiller således som vilkår at alle andre muligheter er søkt og uttømt. Avvikling gjennomføres derfor uten forhandlinger. Alle andre løsninger forutsetter derimot på en eller annen måte forhandlingsløsninger, enten det er forhandlinger med aksjonærer om tilførsel av mer kapital, med kreditorer om nedsettelse av kapital eller med andre foretak med sikte på å oppnå sammenslåing eller oppkjøp. I dette ligger at så vel selskapslovgivningens kompetansebestemmelser, som kontraktsrettslige forhold må tas hensyn til, og det forutsettes forhandlinger med rettighetshavere for å løse foretakets problemer. Når vilkårene for avvikling foreligger, må rettighetshavere også forholde seg til de regler som følger av konkurs- og dekningsloven, i tillegg til gjeldende spesialregler om kapitalformenes prioriteter.

11.3.8 Håndtering av transaksjoner for banker under offentlig administrasjon

1) Det er hensiktsmessig å se nærmere på den praktiske håndteringen av transaksjoner for banker under offentlig administrasjon. I den forbindelse er det nødvendig kort å oppsummere virkningene av vedtak om offentlig administrasjon, se også avsnitt 11.3.4 foran.

Dersom en bank settes under offentlig administrasjon, er utgangspunktet at banken ikke kan ta imot innskudd, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer uten Finanstilsynets godkjenning, se finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav c). Banken kan heller ikke foreta utbetalinger til innskyterne eller andre kreditorer uten godkjenning fra Finanstilsynet, se loven § 21-12 første ledd bokstav d). Innskudd og annen gjeld som faktisk blir stiftet under administrasjon, skal anses som massegjeld, jf. finansforetaksloven § 21-12 annet ledd. Dette vil si gjeld med prioritet foran de uprioriterte fordringer.

Det er videre fastslått at vedtak om offentlig administrasjon ikke skal gripe inn i fordringshavernes rettigheter etter dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse, jf. finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav e). Fristdagen settes imidlertid til den dag da vedtaket om å sette foretaket under administrasjon ble fattet, det vil si tidspunktet da banken går over fra å være i fri virksomhet til å være et «konkursbo». Dette skjæringstidspunktet innebærer at fordringshavere med krav som er stiftet før vedtaket om offentlig administrasjon, ikke kan ta utlegg i eller på annen måte få sikkerhet for slike krav i verdier som tilhører banken, jf. også finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav f). Det vises for øvrig til at finansforetaksloven § 13-15 tredje ledd åpner for at bank og andre finansforetak kan stille sine eiendeler som sikkerhet for avtaler overfor staten, Norges Bank, Bankenes sikringsfond, en avregningssentral eller deltaker i et interbanksystem eller verdipapiroppgjørssystem.

Ut i fra disse utgangspunkter, er det mulig å skissere følgende oppsett for håndtering av transaksjoner etter at en bank er satt under offentlig administrasjon:4

  • Skjæringstidspunktet er tidspunktet for åpning av offentlig administrasjon, og det vil være sentralt å identifisere fordringer og gjeld på dette tidspunktet.

  • Innskudd og annen gjeld som oppstår etter skjæringstidspunktet inngår som massegjeld med prioritet foran de ordinære, uprioriterte gjeldsposter. Det er derfor helt nødvendig å utarbeide oversikt over hvilke gjeldsposter for banken som har oppstått henholdsvis før og etter skjæringstidspunktet.

  • Skjæringstidspunktet er også utgangspunktet for Bankenes sikringsfonds garantiansvar. Innskudd på dette tidspunktet, inkludert påløpte ikke forfalte renter, dekkes med inntil to millioner kroner i henhold til innskuddsgarantiordningen i Bankenes sikringsfond. Også andre fordringer som fondet er forpliktet til å dekke, jf. finansforetaksloven § 19-9, må verdifastsettes på skjæringstidspunktet. Innskytere i utenlandske bankers filialer som er medlem av sikringsfondet, får redusert sin utbetaling med utbetalingen fra hjemlandets garantiordning («topping up»-prinsippet som følger av reglene i det tidligere innskuddsgarantidirektivet 94/19/EF artikkel 4 og som bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 19 bygger på), se også forskrift av 6. juli 2005 nr. 802 om EØS-filialers medlemskap i innskuddsgarantiordningen i Bankenes sikringsfond (tilleggsdekning) § 2 første ledd.

  • Rentepåføring på innskudd stoppes. I likhet med andre gjeldsposter vil heller ikke innskudd bli renteberegnet etter fristdagen, selv om de er forfalt til utbetaling. Dette følger av dekningsloven § 9-7 nr. 1 bokstav a) hvor det fremgår at renter påløpt etter fristdagen vil behandles som etterprioriterte fordringer.

  • I utgangspunktet vil det ikke bli foretatt utbetalinger fra administrasjonsboet etter skjæringstidspunktet før det er skaffet oversikt over boet. Dette skyldes at en vil unngå forfordeling av kreditorer. Dette er imidlertid ikke til hinder for at sikringsfondet foretar en utbetaling til innskyterne og samtidig trer inn som kreditor i boet for et tilsvarende beløp.

  • Først når det er utarbeidet en revidert statusrapport, kan det være mulig å utbetale foreløpig dividende til kreditorene. Bankenes sikringsfond vil inngå som kreditor i den utstrekning de har trådt inn i de garanterte innskyternes fordringer. Identifikasjon av Bankenes sikringsfonds garantiansvar vil være knyttet til forpliktelsene, i hovedsak innskudd, på skjæringstidspunktet.

Det vises ellers til betalingssystemloven av 17. desember 1999 nr. 95 som vil være av betydning i en prosess med offentlig administrasjon. For å kunne etablere et betalingssystem, stilles det som vilkår at deltakerne i et slikt interbanksystem skal angi hvilke rettigheter og plikter deltakerne skal ha overfor hverandre, jf. loven § 2-4 tredje ledd, og at deltakerne skal avtale når et betalingsoppdrag skal anses å være lagt inn i systemet, se loven § 4-2. Dette medfører at bankene kan inngå avregnings- og oppgjørsavtaler som kan være aktuelle for et administrasjonsstyre.

Det vises videre til lov om finansiell sikkerhetsstillelse av 26. mars 2004 nr. 17 som medfører en sikring av visse finansielle kontrakter i en konkurssituasjon og som gir rett til rask realisering av pantesikkerhet. Loven § 1 tredje ledd bokstav d) fastslår at loven kommer til anvendelse for sikkerheter stilt overfor avregningssentraler og sentrale motparter og lignende institusjoner som handler med finansielle instrumenter eller tillitsmenn for obligasjonseiere i obligasjonsmarkedet eller spesialforetak opprettet i forbindelse med verdipapirisering. Dette innebærer at avregnings- og oppgjørssentralene får begrenset sine potensielle tap til tap ut over den sikkerhet som er stilt i en situasjon med offentlig administrasjon.

2) I det øyeblikket en bank settes under offentlig administrasjon, følger det av de lovmessige virkningene at innskudd og uttak blir stoppet så raskt som mulig. I dette ligger at filialer blir stengt for transaksjoner og at uttaksmuligheter via debet- eller kredittkort stanses. Administrasjonsstyret vil naturligvis måtte varsle de øvrige banker om situasjonen, samt Nets Norway (tidligere BBS), NICS Operatørkontor og datasentraler, slik at minibanker og EFTPOS-terminalene (via BankAxept) stenges for administrasjonsbankens kunder. I dette ligger også at betalingskortene som er utstedt av banken sperres.

Det vil videre kunne forekomme utbetalinger fra andre banker til kunder av administrasjonsbanken. Disse skal i utgangspunktet belastes administrasjonsbanken. Dersom slike utbetalinger foretas etter skjæringstidspunktet, vil imidlertid ikke administrasjonsbanken kunne foreta et oppgjør av slike utbetalinger. Slik sett må banken som foretar utbetalingen rette sitt krav mot administrasjonsstyret og boet. Kravet vil da være et dividendekrav. Innskudd som foretas etter skjæringstidspunktet, samt annen gjeld som oppstår etter dette tidspunktet vil inngå som massegjeld, jf. finansforetaksloven § 21-12 annet ledd, og vil etter dekningsloven være prioritert før dividendekrav. Det vises ellers til at innlevering til nattsafe etter skjæringstidspunktet skal behandles som massegjeld med prioritet, mens innlevering før dette tidspunktet vil betraktes som dividendekrav i den utstrekning innbetalingene ikke er dekket av Bankenes sikringsfond i henhold til innskuddsgarantien.5

Administrasjonsstyret og Bankenes sikringsfond bør ha en rimelig oversikt over innskudd som skal dekkes av garantien, og av øvrige eiendeler og forpliktelser før det foretas utbetalinger av dividende fra styret. En første statusrapport skal foreligge innen tre måneder fra administrasjonsstyret ble oppnevnt, se finansforetaksloven § 21-14 fjerde ledd og avsnitt 11.3.5 punkt 2) foran. Det kan imidlertid foretas delutbetalinger av garanterte innskudd før alle innbetalinger på konti er registrert, før gebyrer er belastet og før det er gjennomført renteberegninger.6

I forhold til betalingsoppdrag vil det avgjørende tidspunktet være når betalingene er oppgjort. I dette øyeblikk vil ikke slike betalinger påvirkes av en offentlig administrasjon. Reglene om oppgjørstidspunkt følger av lov om finansavtaler og finansoppdrag av 25. juni 1999 nr. 46 § 39. Her fremgår at ved overføring til mottakers konto i annen bank anses betalingen å være skjedd når beløpet er godskrevet mottakers bank. Ved overføring innen samme bank anses betalingen også å være skjedd når beløpet er godskrevet mottakers konto. Når oppgjøret skal skje ved utbetaling i kontanter, anses betalingen å ha skjedd når beløpet er stilt til mottakers disposisjon gjennom banken på mottakers sted og melding om dette er kommet frem til mottakeren. Dette innebærer nødvendigvis forskjellig behandling ut fra mottakers konto eller bankforbindelse. I forhold til skjæringstidspunktet og utførelse av betalingsoppdrag, kan det imidlertid gjøres unntak i den grad dette er avtalt mellom banken og Norges Bank. Selve krediteringen av kunder skjer for øvrig etter at oppgjøret har funnet sted.

3) Når en bank settes under offentlig administrasjon, vil den settes på såkalt full sperre av NICS Operatørkontor. Dette innebærer i praksis at banken tas ut av betalingsformidlingen og systemene rundt dette. Foranledningen til dette vil mest sannsynlig være en melding fra Finanstilsynet eller Norges Bank. Det kan også tenkes at Bankenes sikringsfond informerer NICS Operatørkontor om situasjonen. Full sperre for administrasjonsbanken innebærer at alle transaksjoner til og fra banken blir avvist og satt på feilliste til transaksjonsbanken. Et viktig spørsmål er her hvorledes de tilbakeviste utbetalinger og innbetalinger skal håndteres. Et alternativ er at administrasjonsstyret oppretter en konto i en annen bank for således å motta innbetalinger og foreta utbetalinger.7 En slik driftskonto er helt nødvendig ettersom banken er tatt ut av bankenes avregningssystemer.

Finansforetaksloven legger for øvrig opp til at administrasjonsstyret kan beslutte at banken skal delta i betalingsformidlingen mens den er under administrasjon. Dette krever godkjenning av Finanstilsynet, se loven § 21-12 første ledd bokstavene c) og d) og avsnitt 11.3.4 foran. Dette innebærer i sin tur at det må opprettes en ny oppgjørskonto i Norges Bank. Det er antatt at en forutsetning er at administrasjonsstyret har full kontroll med tidligere kunders ut- og innbetalinger og at styret har fått full oversikt over kundenes forpliktelser og fordringer. Ellers vil det oppstå komplikasjoner i forhold til sikringsfondets garanti og til forholdet mellom kreditorer.8

11.4 Forholdet mellom reglene i finansforetaksloven kapittel 21

1) Reglene om betalings- og soliditetsvansker i en tidlig krisefase og reglene om offentlig administrasjon hvor myndighetene griper inn og administrerer et foretak i krise, må på flere områder sees i sammenheng. Felles er at det er økonomisk svikt av særlig og markert art som gjør at finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I og II kommer til anvendelse. Selve graden av svikt bestemmer om foretaket skal håndteres under reglene om tidligtiltak eller offentlig administrasjon. Den overordnede målsetting er videre drift av foretakets virksomhet i en eller annen form, og fortrinnsvis uten opphør, selv om avvikling kan bli en endelig rettsvirkning.

I finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I reguleres finansforetakenes plikt til å melde fra til Finanstilsynet hvis det er grunn til å frykte at foretaket vil kunne komme i en situasjon hvor det oppstår betalings- og/eller soliditetsvansker, jf. også avsnitt 11.2 foran. Hensikten med reglene er å involvere myndighetene på et tidlig stadium, slik at videre utvikling av de økonomiske problemene kan unngås eller at skadevirkningene kan begrenses i størst mulig grad, se også NOU 2011: 8 Bind A avsnitt 2.14.4. Meldeplikten vil altså i alminnelighet inntre før foretaket er kommet i en slik situasjon at vilkårene for å sette det under offentlig administrasjon er til stede. Reglene gir myndighetene vid kompetanse og flere inngripende virkemidler overfor et foretak hvor meldeplikt er inntrådt. Disse virkemidler vil i mange tilfeller kunne være alternativer til å sette et foretak under offentlig administrasjon. Blant annet er det adgang til å nedskrive egenkapital og ansvarlig lånekapital, se finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6, jf. også avsnitt 11.2.7 foran.

Finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II gir bestemmelser om offentlig administrasjon av banker, kredittforetak, forsikrings- og pensjonsforetak, samt holdingforetak i finanskonsern og andre finansforetak som er medlem av Bankenes sikringsfond, jf. også avsnitt 11.3 foran. Offentlig administrasjon er en konkurslignende prosedyre, og reglene i konkursloven og dekningsloven gjelder langt på vei tilsvarende. De funksjoner som i alminnelighet er tillagt skifterett og bostyre, er i stor grad overlatt til Finansdepartementet, Finanstilsynet og administrasjonsstyret. I likhet med den alminnelige insolvenslovgivning, er formålet med instituttet offentlig administrasjon å ivareta kreditorenes interesser, og så langt som mulig sørge for videre drift. Den særordning for behandling som offentlig administrasjon representerer, må sees på bakgrunn av at finansforetakene har en helt annen kreditorstruktur enn andre foretak, det vil si innskytere, samt sikrede etter forsikringsavtaler. Et annet hensyn som gjør seg gjeldende er faren for samfunnsøkonomiske skadevirkninger ved avvikling av et finansforetak, se også NOU 2011: 8 Bind A avsnitt 2.14.4. Dette gjør det naturlig at myndighetene spiller en mer aktiv rolle ved økonomisk sammenbrudd i et finansforetak enn det som i alminnelighet er ønskelig overfor andre næringsdrivende.

2) Naturligvis vil reglene om tidligtiltak i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I være et kronologisk riktig utgangspunkt. Imidlertid er det også klart nok at disse reglene ikke alltid har noen videre hensikt dersom foretaket trues av økonomisk sammenbrudd. Det samme vil måtte gjelde hvor det har oppstått en situasjon hvor det ikke er praktisk mulig å kunne finne en løsning etter de regler og påleggshjemler som følger av lovens regler om tidligtiltak.

I perioden før det aktuelle foretaket befinner seg i en situasjon med soliditetssvikt hvor offentlig administrasjon og eventuell etterfølgende avvikling er en nærliggende løsning, vil Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond mest sannsynlig ha vurdert alternative strukturelle grep og løsninger. I en slik prosess vil kapitaltilførsel fra aksjonærene være et viktig vurderingsmoment. Det samme gjelder eventuell kapitaltilførsel fra andre foretak eller fra sikringsfondet selv. Her vil reglene i loven kapittel 21 avsnitt I om nedskrivning av egenkapital eller ansvarlig lånekapital formodentlig være tilstrekkelige og hensiktsmessige. I en situasjon hvor krisen oppstår raskt vil løsningen kunne bli direkte offentlig administrasjon, selv om ikke alle potensielle kapitalkilder (eiere, markedet, sikringsordninger) er vurdert nærmere.

Selskapsrettslig er hovedforskjellen mellom finansforetaksloven kapittel 21 avsnittene I og II at det bare er under reglene om tidligtiltak at foretakets egne organer kan beholde den formelle styringen, så framt den skjer innenfor de rammer myndighetene til enhver tid fastsetter. Det gjelder helt frem til et eventuelt avviklingsstyre overtar. Felles for begge regelsettene er imidlertid at en offentlig myndighet kan ta over den reelle styringen av foretaket og sette til side kompetansen til generalforsamling og styret det har valgt. Her er imidlertid en formell forskjell i at under reglene om tidligtiltak eksisterer fortsatt bankens styrende organer (inntil videre), mens under offentlig administrasjon erstattes de av administrasjonsstyret.

12 Hovedpunkter i krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU

12.1 Innledning

1) Direktiv 2014/59/EU inneholder et meget omfattende og detaljert regelverk med utførlige krav til nasjonal lovgivning vedrørende «the recovery and resolution of credit institutions and investment firms». Direktivet gjelder for hele EU-området, også statene i eurosonen, og omhandler således nasjonale myndigheters krisehåndtering av soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern, herunder rekonstruksjon av banker, kredittforetak og finanskonsern i medlemsstatene. Formuleringen krisehåndteringsdirektivet benyttes derfor om dette direktivet i den videre fremstillingen. Visse verdipapirforetak er for øvrig også omfattet av direktivets regler, men hovedfokus i den videre fremstillingen vil være på banker og finanskonsern som sådan.

Formålet med direktivet er både å gjennomføre tiltak som kan hindre at det vil oppstå krisesituasjoner i europeiske banker og finanskonsern, og å fastsette et felles regelverk om krisehåndteringen i enkelttilfeller, samt etablering av finansieringsordninger for gjennomføring av krisetiltak (krisefond), som så vidt mulig vil begrense de samfunnsmessige skadevirkninger av bankkriser. Direktivet er i utgangspunktet et minimumsharmoniseringsdirektiv, og det er derfor ikke til hinder for at medlemsstatene fastsetter strengere eller supplerende bestemmelser, forutsatt at reglene ikke er i strid med det som er fastsatt i eller i medhold av direktivet. Direktivet skal ha vært gjennomført i medlemsstatenes lovgivning med virkning fra 1. januar 2015, men for Del IV kapittel 4 avsnitt 5 om nedskrivning og konvertering til egenkapital av visse fordringer («bail-in») var fristen 1. januar 2016, jf. direktivet artikkel 130 nr. 1 tredje ledd.

Et harmonisert regelverk for krisehåndtering av banker er naturligvis et meget omfattende og komplekst forhold. EUs krisehåndteringsdirektiv er således også et meget omfattende og detaljert regelverk som består av i alt 132 artikler og rommer nærmere 200 sider. De sentrale deler av regelverket i forhold til lovarbeidet i utredningen her, er systematisk utformet på grunnlag av et markert skille mellom 1) ulike kriseforbyggende tiltak (direktivets Deler II og III), og 2) et regime for krisehåndteringen etter vedtak av og i regi av offentlig myndighet med vide beføyelser (direktivets Deler IV, V og VII). Dette regelverket skal ved solvenssvikt følges i stedet for alminnelige regler om konkursbehandling. Endringer i en del andre av EUs rettsakter som vil være av betydning for finansområdet, er inntatt i direktivets Del X.

Direktivets omfang kompliseres ytterligere av at direktivet i stor grad bærer preg av til dels sprikende og særlige krav fra ulike medlemsstater. Selv om utgangspunktet er harmoniserende og til dels konsoliderende regler, kan det derfor på flere områder anses som en segmentert og medlemsstatsspesifikk krisehåndteringslovgivning. Det må også sies at det dreier seg om et komplisert fremforhandlet kompromiss, noe som har medført at det er inntatt en rekke nye bestemmelser i forhold til det opprinnelige forslaget fra EU-kommisjonen. Dette har naturligvis gått noe på bekostning av oversikt og struktur, samt uklarheter på visse områder. Før det foretas en nærmere gjennomgang et såpass komplisert regelverk, er det derfor hensiktsmessig å redegjøre for strukturen og de overordnede prinsipper som direktivet bygger på. Dette vil formodentlig gjøre det lettere å forstå direktivet i sin helhet, særlig som følge av at direktivets formelle oppsatte struktur ikke nødvendigvis samsvarer med en mer forståelig og håndterlig fremstillingsmessig struktur av direktivet. Systematisk er direktivets bestemmelser organisert i 11 deler hvorav mange igjen er inndelt i et antall kapitler med underavsnitt. Hovedstrukturen er følgende:

  • Del I. Alminnelige bestemmelser (artiklene 1 til 4)

  • Del II. Forberedende tiltak (artiklene 5 til 26, jf. artikkel 4)

  • Del III. Tidligtiltak (artiklene 27 til 30 og 59 til 62)

  • Del IV. Krisehåndtering (artiklene 31 til 86)

    • Alminnelige regler (kapitlene 1 til 3 – artiklene 31 til 36)

    • Krisehåndteringsverktøy (kapittel 4 – artiklene 37 til 58)

      1. Prinsipper (artikkel 37)

      2. Salg av eierandeler og virksomhet (artiklene 38 til 39)

      3. Brobank (artiklene 40 til 41)

      4. Oppsplitting av eiendeler og virksomhet (artikkel 42)

      5. Nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer («bail-in») (artiklene 43 til 58)

    • Nedskrivning og konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter (kapittel 5, artiklene 59 til 62)

    • Gjennomføring av krisetiltak (kapittel 6 – artiklene 63 til 72)

    • Vern (kapittel 7 – artiklene 73 til 80)

    • Prosedyreregler (kapittel 8 – artiklene 81 til 84)

    • Klage- og søksmålsrett (kapittel 9 – artiklene 85 til 86)

  • Del. V. Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet (artiklene 87 til 92)

  • Del VI. Forholdet til tredjestater (artiklene 93 til 98)

  • Del VII. Krisefond og finansieringsordninger (artiklene 99 til 109)

  • Del VIII. Sanksjoner (artiklene 110 til 14)

  • Del IX. Gjennomføringsbestemmelser (artikkel 115)

  • Del X. Endringer i andre rettsakter (artiklene 116 til 26)

  • Del XI. Ikrafttreden mv. (artiklene 127 til 132)

  • Vedleggene A, B og C

Direktivet er som nevnt minimumsharmoniserende og vil således kunne utbygges med ytterligere nasjonale tiltak dersom dette anses nødvendig. En viss fleksibilitet i forhold til regelverkets anvendelse på banker, er også forutsatt sett hen til de ulike bankers størrelse og kompleksitet. Et meget viktig og formelt utgangspunkt i direktivet, er videre etablering av en nasjonal myndighet med kompetanse til å iverksette ulike krisehåndterende tiltak, det vil si en offentligstyrt krisehåndtering. Dette omtales som krisehåndteringsmyndigheten («resolution authority»), se avsnitt 12.2 nedenfor.

2) Direktivets regler er inndelt og bygger på ulike faser sett hen til bankens tilværelse og markedsforholdene som den driver sin virksomhet utfra. For det første, en forberedende og preventiv fase, hvor særlig planlegging av håndtering av mulige bankkriser er fremhevet. Her spiller bankenes egne beredskapsplaner og myndighetenes krisetiltaksplaner en viktig rolle, samt vurderinger av en banks egnethet til å undergå krisehåndtering. For det andre, en fase med tidligtiltak. Dette vil være en situasjon hvor banken opplever finansielle utfordringer, og bankens levedyktighet i et langsiktig perspektiv er et viktig referansepunkt. Det dreier seg således om påtroppende finansielle vanskeligheter hvor tiltak på et tidlig stadium vil kunne avhjelpe situasjonen. For det tredje, en kritisk fase hvor banken svikter og dens økonomiske vanskeligheter er av en slik art at den trenger hjelp for å kunne overleve. Dette medfører økt myndighetskompetanse til å treffe vedtak om krisehåndtering og bruk av krisetiltak, herunder offentlig kontroll av banken for å håndtere bankens problemer på en måte som gjør det mulig å videreføre bankens virksomhet så langt som mulig. Denne oppdelingen ligger til grunn for den videre overordnede presentasjon av direktivet:

Fase én – forebygging og beredskap: Utarbeidelse av planverk som inneholder tiltak til håndtering av eventuell krise i en bank, representerer et meget viktig krav i direktivet. Dette har både en side mot bankene selv og medlemsstatenes myndigheter, og inngår som et forebyggende tiltak som skal ligge klart selv under normale og trygge markedsforhold hvor bankens solvens og soliditet ikke er truet. Fra bankenes ståsted vil naturligvis slike planer dreie seg om ulike løsninger og tiltak for å gjenopprette bankens finansielle stabilitet, og omtales som beredskapsplan i utredning her. Fra et myndighetsståsted vil det på den annen side dreie seg om planer om hvorledes man med ulike myndighetsgrep og -hjemler kan håndtere en krise som har oppstått i en bank, omtalt som krisetiltaksplan i utredningen her. Sett hen til at slike planer skal utarbeides under normale forhold, er det naturligvis medlemsstatenes tilsynsmyndigheter som har den overordnede kompetanse. Når det gjelder myndighetenes krisetiltaksplaner er det imidlertid krisehåndteringsmyndigheten som – i samråd med tilsynsmyndigheten – skal utarbeide planene. Dette må sees i sammenheng med at det dreier seg om eventuelle tiltak som i stor grad skal gjennomføres av krisehåndteringsmyndigheten selv. Slike krisetiltaksplaner vil samlet kunne gi grunnlag for å vurdere bankens posisjon og muligheter i en krisesituasjon. Viktigheten av slike opplysninger er for øvrig understreket ved at det i direktivet er inntatt egne regler om vurdering av bankenes egnethet for å undergå en krisehåndtering uten offentlig finansiell støtte for å få videreført kritisk finansiell virksomhet («resolvability»). Krisehåndteringsmyndigheten er antatt å ha bedre forutsetninger til å vurdere dette, og er således også gitt myndighetskompetanse for slike vurderinger. Om organiseringen av selve krisehåndteringsmyndigheten, vises det for øvrig til avsnitt 12.2 nedenfor.

Fase to – tidligtiltak: Forebygging og forhindring av at det oppstår kriser i banker, er som nevnt en viktig og grunnleggende del av regelverket. I visse førkrisesituasjoner angir derfor direktivet en rekke tiltak og hjemler for å håndtere en påbegynnende krise. Dette kan omtales som kriseforbyggende tiltak, og vil i så måte også omfatte beredskapsplaner og krisetiltaksplaner mv. I utredningen her er derfor formuleringen «tidligtiltak» for det meste benyttet. Som en viktig del av tidligtiltakene, inngår direktivets regler om såkalt midlertidig administrasjon. Dette innebærer hel eller delvis offentlig kontroll av banken på et tidlig stadium for på kontrollert vis å styre banken ut av en begynnende krise og sikre videre drift. Videre vil det i en tidligtiltaksfase kunne gjennomføres tiltak som innebærer at bankens ansvarlige kapital nedskrives. Dette omfatter også en mulig konvertering av ansvarlige kapital til egenkapital for å styrke dens kapitalgrunnlag i vanskelige tider. Slike nedskrivnings- og konverteringsmekanismer utgjør for øvrig en grunnleggende forutsetning for å kunne iverksette en krisehåndtering med ulike nærmere bestemte krisetiltak. Sett hen til de aktuelle og eventuelle akutte krisesituasjoner, er det imidlertid viktig å merke seg at nedskrivning eller konvertering til egenkapital av bankens ansvarlige kapital etter omstendighetene vil kunne foretas i kombinasjon med de foreskrevne krisetiltak. I denne sammenheng vises det også til at kompetansen for nedskrivning eller konvertering til egenkapital av bankens ansvarlige kapital, er tillagt krisehåndteringsmyndighetene og ikke tilsynsmyndighetene som de øvrige kriseforebyggende tiltak stort sett hører inn under.

Fase tre – krisehåndtering: Dersom banken – enten indirekte gjennom økende økonomiske vanskeligheter eller akutt – kommer i en situasjon hvor banken mest sannsynlig vil svikte uten hjelp utenfra, vil det være behov for offentlig inngripen og kontrollovertakelse av banken. I direktivet omtales dette som en situasjon hvor banken «is failing or is likely to fail» og er i utredningen her knyttet opp mot spørsmålet om en bank er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dersom det heller ikke er rimelig utsikt til at denne situasjonen kan avhjelpes ved ulike tidligtiltak og andre private støttetiltak, eller ved tilsynstiltak, gis krisehåndteringsmyndigheten hjemmel til å sette banken under offentlig administrasjon og enten gjennomføre en krisehåndtering av banken med sikte på videreføring av dens virksomhet eller avvikle den etter normale konkursregler. Avveiningen av dette må sees i sammenheng med at virkningen av vanlig insolvens- eller konkursprosedyre alltid først undersøkes og eventuelt iverksettes, se direktivets formålsparagrafer 46 og 49, samt at konkurs ikke kan åpnes før krisehåndteringsmyndigheten har meddelt konkursmyndigheten at den ikke akter å iverksette krisetiltak, jf. direktivet artikkel 86 nr. 2. Det vises også til punkt 5) nedenfor.

Direktivet oppstiller fire ulike krisetiltak som kan iverksettes separat eller kombinert. For det første, salg av virksomhet hvor krisehåndteringsmyndigheten kan overdra hele eller deler av banken til en eller flere erververe uten samtykke av bankens eiere. For det andre, etablering av en bro-bank hvor myndigheten kan overføre bankens sunne eiendeler til en offentlig kontrollert enhet. Hovedformål er således å sørge for at bankens kritiske finansielle virksomhet videreføres. Resten blir tilbake i krisebanken for avvikling. For det tredje, deling av eiendeler og forpliktelser hvor myndighetene kan overføre krisebankens aktiva og passiva til ett eller flere atskilte forvaltningsforetak. Formålet med krisetiltaket er at de eiendelene som blir overført blir forvaltet på en best mulig måte, slik at verdiene maksimaliseres med tanke på et eventuelt salg eller avvikling. For det fjerde, nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer (lånekapital eller gjeldsfordringer), omtalt som «bail-in» i krisehåndteringsdirektivet. Dette tiltaket skal sørge for at eiere og kreditorer av krisebanken bærer en forholdsmessig del av tapet og kostnadene forbundet med krisehåndteringen. Det er således et tapsabsorberende tiltak hvor bankens eiere og usikrede kreditorer påføres tap i prioritert rekkefølge, gjennom nedskrivning eller egenkapitalkonvertering av visse nærmere bestemte gjeldsfordringer. Sistnevnte krisetiltak har vært meget omstridt, og reiser særskilte spørsmål knyttet til kreditorenes prioritetsrekkefølge. I denne sammenheng vises det til at direktivet gjør en rekke absolutte og skjønnsmessige unntak fra hva som kan omfattes av slik nedskrivning eller konvertering. Dette omfatter blant annet garanterte innskudd. I tråd med ønsket om å beskytte (usikrede) innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter, er det dessuten inntatt krav om innskyterpreferanse for denne kretsen. Ettersom nedskrivning og eventuell konvertering av fordringer, skal følge vanlige konkursrettslige prioritetsprinsipper, vil slike innskytere være sikret i større grad enn tidligere.

Direktivets foreskrevne krisetiltak vil formodentlig i de fleste tilfeller være tilstrekkelige for å håndtere en oppstått krisesituasjon. Dersom det dreier seg om en systemkrise, er det imidlertid lagt opp til at krisehåndteringsmyndigheten kan benytte seg av såkalte statlige stabilitetsbevarende tiltak, det vil først og fremst si statlig oppkapitalisering og eierskap. Dette kan anses som en slags sikkerhetsventil i de ekstraordinære situasjoner hvor det har oppstått en systemkrise, og skal bare kunne benyttes som siste utvei («last resort») og på midlertidig basis.

3) Regelverket omfatter både enkeltstående banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak, samt grupper av slike foretak, herunder holdingforetak og andre morselskap. Her i utredningen vil slike grupper inngå i det som omtales som finanskonsern. Det er særlig ulike finanskonserns grenseoverskridende dimensjon som er ansett som et viktig og potensielt vanskelig tema i en krisesituasjon. En krisehåndtering av store finanskonsern vil blant annet kunne medføre store konsekvenser for finansmarkedene, men også for ulike medlemsstaters økonomi og gruppens private bankkunder. Dette har medført særskilte regler om krisehåndtering av slike konsern. Slik sett er direktivets regler i prinsippet sentrert rundt de enkelte bankenheter. Dette er likevel ikke til hinder for at en bank vil være tilknyttet en gruppe eller konsern, og som således etter omstendighetene vil kreve særskilt regulering. Av den grunn er det i direktivet inntatt en rekke spredte bestemmelser knyttet til særlig datterforetak og morselskap som bankenheter, med visse særlige bestemmelser. Reglene om krisehåndtering av grenseoverskridende finanskonsern gjelder for først og fremst for slik etablering og virksomhet innenfor EU-området. Flere banker og finanskonsern innenfor EU-området driver imidlertid aktiv virksomhet i tredjestater, og bærer i flere sammenhenger et sterkt internasjonalt preg. Effektiv krisehåndtering av slike banker og grupper krever derfor et godt samarbeid mellom – på den ene siden – EU som sådan og medlemsstatene og – på den annen side – tredjestater og deres myndigheter, se direktivets formålsparagraf 101. Det er derfor nødvendig med særskilte regler om samarbeid med myndigheter i slike stater som ikke inngår i EU-området, herunder også regler om anerkjennelse og håndheving av tredjestatens krisehåndteringsprosess.

4) Gjennomføring av de ulike krisetiltak og generell krisehåndtering av banker, vil i flere tilfelle kreve finansiering. I direktivet er det derfor inntatt et omfattende regelsett om finansieringsordninger i forbindelse med krisehåndtering. Det stilles blant annet krav om opprettelse av et krisefond som vil ha en viktig rolle for å effektuere og på forsvarlig vis gjennomføre de ulike krisetiltakene. Slike fondsordninger skal først og fremst bygges opp med bidrag fra banksektoren selv, enten gjennom forskuddsvis eller etterfølgende bidrag til fondet. Under større og systemimpliserte kriser, er det imidlertid ikke sikkert at krisefondets midler er tilstrekkelige. I tråd med direktivets overordnede formål med å beskytte de statlige midler, er det derfor lagt opp til at krisefondet skal kunne oppta lån eller motta andre former for støtte fra andre nasjonale krisefond eller institusjoner i markedet.

5) Som nevnt i punkt 2) ovenfor, er direktivets forhold og avgrensning mot konkurslovgivningen et viktig emne. Utgangspunktet er at krisehåndteringsmyndigheten må fatte et vedtak om å iverksette krisetiltak. Dersom myndigheten imidlertid er av den oppfatning at banken ikke lar seg håndtere innenfor de grenser og regler som direktivet foreskriver, vil alternativet være å avvikle banken gjennom konkurs. Dette vil for øvrig også være tilfellet dersom krisehåndteringsmyndigheten foretar en oppdeling av banken i tråd med krisetiltakenes opplegg og system. I vurderingen av om det skal fattes et vedtak om krisehåndtering, vil myndigheten uansett måtte undersøke virkningen av at banken avvikles etter normale konkursregler, jf. direktivets formålsparagrafer 46 og 49. Motstykket til dette er at det ikke kan åpnes konkurs i en krisebank før krisehåndteringsmyndigheten er underrettet og at denne har meddelt at den ikke akter å iverksette krisetiltak, jf. direktivet artikkel 86 nr. 2. Endelig nevnes at dersom banken faktisk underlegges konkursbehandling, vil krisehåndteringsmyndigheten – gjennom ordningen med spesialadministrator – kunne fungere som et konkursstyre, jf. direktivet artikkel 35 nr. 8.

6) Krisehåndteringsdirektivet inneholder en rekke tidligtiltak og krisetiltak som vil kunne ha stor betydning for private aktører innenfor EU-området. Av den grunn er det inntatt regler som sikrer slike aktører tilstrekkelig rettssikkerhet i form av blant annet domstolsprøving. I forhold til direktivets regler, vil dette innebære at slike parter skal ha adgang til å få gyldigheten av vedtak prøvet for domstolene, jf. også direktivets formålsparagrafer 88 og 130. Dette utgjør således en viktig rettssikkerhetsgaranti, og må sees i sammenheng med direktivets anerkjennelse av kreditorers eiendomsrett.

Krisetiltakene innebærer dessuten på et eller annet vis forflytning av bankens eiendeler og forpliktelser. Dette reiser særlig spørsmål knyttet til rettssikkerhet og eiendomsrett for bankens eiere og kreditorer. Av denne grunn er grundige regler og prinsipper for verdifastsetting av bankens eiendeler og forpliktelser meget viktige. Det samme gjelder ulike andre beskyttelses- eller sikringsordninger for eierne og kreditorene. Hertil kommer også prinsippet om at ingen kreditor skal bære større tap enn etter normale insolvensprosedyrer («no creditor worse off»), som fremstår som et gjennomgående prinsipp i krisehåndteringsdirektivet.

For å sørge for at foretakene oppfyller direktivets regler og krav, er en viktig forutsetning at deres ledelse og styrende organer kan stilles til ansvar gjennom administrative sanksjoner og tiltak. Dette vil blant annet kunne være konsekvensen av ikke å utarbeide egne beredskapsplaner, samt meldeplikt i forhold til foretakets finansielle forverrede stilling.

7) Endelig vises det til at krisehåndteringsdirektivets omfattende regelverk kompliseres ytterligere ved det store antall hjemler som er inntatt flere steder i direktivet. Hjemlene er knyttet opp mot både Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) og EU-kommisjonen, og i flere sammenheng vil det her være et samspill mellom disse to organer. Om den rettslige betydningen av slikt utfyllende regelverk, vises det til avsnitt 5.5 foran.

Hittil er det vedtatt ulike forordninger av EU-kommisjonen, samt en del EBA-retningslinjer og -anbefalinger. Flere av disse er det henvist til i bemerkningene til enkelte av bestemmelser i lovutkastet kapittel 20 som gjennomfører bestemmelser i direktivet hvor slike forordninger eller retningslinjer er forutsatt utarbeidet. Det må for øvrig antas at det fortløpende vil vedtas flere slike med hjemmel i direktivet, og det vises blant annet til at EBA har fremmet endelige forslag til flere kommisjonsforordninger som er til behandling i EU-kommisjonen. Det vises til følgende allerede vedtatte forordninger og retningslinjer mv.:

  • Kommisjonsforordning (EU) 2015/63 «… with regard to ex ante contributions to resolution financing arrangements», som endret ved kommisjonsforordning 2016/1434.

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/778 «… with regard to the circumstances and conditions under which the payment of extraordinary ex post contributions may be partially or entirely deferred, and on the criteria for the determination of the activities, services and operations with regard to critical functions, and for the determination of the business lines and associated services with regard to core business lines».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/860 «specifying further the circumstances where exclusion from the application of write-down or conversion powers is necessary under Article 44(3) of Directive 2014/59/EU…».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/911 «laying down implementing technical standards with regard to the form and the content of the description of group financial support agreements in accordance with Directive 2014/59/EU…».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/962 «laying down implementing technical standards with regard to the uniform formats, templates and definitions for the identification and transmission of information by competent authorities and resolution authorities to the European Banking Authority according to Directive 2014/59/EU…».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/1066 «laying down implementing technical standards with regard to procedures, standard forms and templates for the provision of information for the purpose of resolution plans for credit institutions and investment firms pursuant to Directive 2014/59/EU…».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075 «… with regard to regulatory technical standards specifying the content of recovery plans, resolution plans and group resolution plans, the minimum criteria that the competent authority is to assess as regards recovery plans and group recovery plans, the conditions for group financial support, the requirements for independent valuers, the contractual recognition of write-down and conversion powers, the procedures and contents of notification requirements and of notice of suspension and the operational functioning of the resolution colleges».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/1400 «… with regard to regulatory technical standards specifying the minimum elements of a business reorganisation plan and the minimum contents of the reports on the progress in the implementation of the plan».

  • Kommisjonsforordning (EU) 2016/1401 «… establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms with regard to regulatory technical standards for methodologies and principles on the valuation of liabilities arising from derivatives».

  • «Recommendation on the development of recovery plans» (EBA/REC/2013/02).

  • «Guidelines on the range of scenarios to be used in recovery plans» (EBA/GL/2014/06).

  • «Guidelines on the types of tests, reviews or exercises that may lead to support measures under Article 32(4)(d)(iii) of the Bank Recovery and Resolution Directive» (EBA/GL/2014/09).

  • «Guidelines on the specification of measures to reduce or remove impediments to resolvability and the circumstances in which each measure may be applied under Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2014/11).

  • «Guidelines on factual circumstances amounting to a material threat to financial stability and on the elements related to the effectiveness of the sale of business tool under Article 39(4) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/04).

  • «Guidelines on the determination of when the liquidation of assets or liabilities under normal insolvency proceedings could have an adverse effect on one or more financial markets under Article 42(14) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/05).

  • «Guidelines on the minimum list of services or facilities that are necessary to enable a recipient to operate a business transferred to it under Article 65(5) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/06).

  • «Guidelines on the interpretation of the different circumstances when an institution shall be considered as failing or likely to fail under Article 32(6) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/07).

  • «Guidelines on the application of simplified obligations under Article 4(5) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/16).

  • «Guidelines specifying the conditions for group financial support under Article 23 of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/17).

  • «Guidelines on the minimum list of qualitative and quantitative recovery plan indicators» (EBA/GL/2015/02).

  • «Guidelines on triggers for use of early intervention measures pursuant to Article 27(4) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/03).

  • «Guidelines on the provision of information in summary or collective form for the purposes of Article 84(3) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2016/03).

Direktivet gjør for øvrig en god del endringer i andre direktiver. Dette angår særlig direktiv med selskapsrettslige bestemmelser og regler om ulike kapitalinstrumenter som kan hindre eller gjøre det vanskelig å utføre raske og effektive krisetiltak som de krisehåndteringsdirektivet skisserer.

I det følgende gis en videre oversikt av krisehåndteringsdirektivet på et mer overordentlig plan. I kapittel 14 nedenfor er lovopplegget for gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet, inntatt. Som det fremgår der, jf. også avsnitt 13.3, er det er lagt vekt på at lovutkastet lovteknisk og formelt i hovedsak blir utformet i samsvar med systematikken i direktivet. En nærmere oversikt over direktivets regler må således sees i sammenheng med bemerkningene til lovutkastets bestemmelser som gjennomfører de ulike regler i krisehåndteringsdirektivet, se kapittel 15 nedenfor.

12.2 Virkeområde mv.

EUs krisehåndteringsdirektiv er et omfattende regelverk som består av i alt 132 artikler systematisert i 11 deler hvorav mange er inndelt i egne kapitler med underavsnitt. Direktivet Del I inneholder viktige bestemmelser om virkeområde og utpeking av nasjonal krisehåndteringsmyndighet, samt et meget betydelig antall definisjoner. Definisjonene har langt større betydning for selve innholdet av regelverket i direktivet enn det som er vanlig i norsk rett.

De sentrale deler av regelverket i forhold til lovarbeidet her er utformet på grunnlag av et markert skille mellom ulike kriseforbyggende tiltak (direktivets Deler II og III) og et regime for krisehåndteringen etter vedtak av og i regi av offentlig myndighet med vide beføyelser (direktivets Deler IV, V og VII) som skal tre i stedet for vanlig konkursbehandling. Endringer i en del andre av EUs rettsakter som vil være av betydning for finansområdet er inntatt i direktivets Del X. De øvrige deler i direktivet (Delene VI, VIII, IX og XI) er ikke like relevante i Banklovkommisjonens utredningsarbeid. Dette er til dels regler om sanksjoner som håndteres gjennom forvaltningslovens regler og prinsipper (Del VIII). Videre dreier det seg om gjennomførings- og ikrafttredenbestemmelser (Delene IX og XI) som må sees i sammenheng med videre behandling av lovutkastet og inkludering av direktivet i EØS-avtalen. Del VI omhandler forholdet til tredjestater og er delvis håndtert gjennom ulike bestemmelser i lovutkastet, jf. blant annet utkastet § 20-64.

Direktivets virkeområde er fastlagt i artikkel 1. Bestemmelsene gir bare mening når bestemmelsene leses i sammenheng med definisjonene i direktivet artikkel 2 nr. 1 punktene 4) til 6) og 9) til 15). I kortform omfatter direktivet kredittinstitusjoner og visse verdipapirforetak, samt finanskonsern som omfatter slike foretak og morselskap i finanskonsern.

Krisehåndteringsmyndigheten skal etter direktivet artikkel 3 være en utpekt offentlig forvaltningsmyndighet, for eksempel Finansdepartementet eller myndighet undergitt dette. Tilsynsmyndigheten (Finanstilsynet) kan også utpekes som en av flere myndigheter, men det må i tilfelle sikres at krisehåndteringen holdes atskilt fra tilsynsarbeidet. Direktivet inneholder for øvrig ulike bestemmelser om delegasjon av myndighet og om samarbeid mellom finanstilsyn og krisehåndteringsmyndighet. Det skal også utpekes et departement (Finansdepartementet) med ansvar for krisehåndtering og godkjennelse av viktige vedtak. Direktivet artikkel 3 nr. 9 til 11 gir bestemmelser om forholdet mellom nasjonal krisehåndteringsmyndighet og EBA.

12.3 Myndighetsstyrt krisehåndtering

1) Krisehåndteringsdirektivets hoveddel (Delene IV, V og VII) inneholder et omfattende regelverk om:

  • vilkårene og prinsippene for vedtak om myndighetsstyrt håndtering av solvenssvikt i banker mv. som innebærer at foretaket ikke er i stand til å videreføre virksomheten (artiklene 31 til 35),

  • vedtak som treffes av en krisehåndteringsmyndighet og som medfører at myndigheten tar full kontroll over de aktuelle foretak og straks overtar den myndighet som tillegger samtlige styrende organer (artiklene 63 følgende),

  • krisehåndteringsmyndighetens vurderinger og beslutning om hvorvidt foretaket skal avvikles etter konkursrettslige regler, eller om offentlige interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering (restrukturering) etter direktivets regler,

  • verdsetting av aktiva og passiva (artikkel 36),

  • krisehåndteringsmyndighetens verktøykasse og vilkårene for bruk av ulike krisetiltak (artiklene 37 til 62),

  • krisehåndteringsmyndighetens rettslige kompetanse til å få iverksatt sine vedtak om krisehåndtering i enkelttilfeller med virkning for krisebanken og dennes eiere og kreditorer, samt tilhørende krav til rettssikkerhet og klagerett (artiklene 63 til 86),

  • særlige regler om krisehåndtering av finanskonsern med virksomhet i flere stater (artiklene 87 til 92),

  • etablering av myndighetsstyrt finansieringsordning til bruk ved gjennomføringen av krisehåndteringen (artiklene 99 til 109).

Formålet med krisehåndteringen er å sikre videreføring av kritisk virksomhet (definert i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 35)) og å motvirke at foretakets insolvens får negative virkninger for det finansielle system, samt å unngå tap for det offentlige, innskytere og klientmidler (direktivet artikkel 31). Et hovedvilkår for krisehåndtering er at krisehåndteringsmyndigheten fastslår at tilsynsmyndigheten er kommet til at banken er i krise og er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dette vil være tilfellet for eksempel hvis bankens konsesjon kan trekkes tilbake på grunn av tap av ansvarlig kapital, eller at banken har underbalanse, har misligholdt forfalt gjeld, eller vil ha behov for statsstøtte til fortsatt virksomhet (definert i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 28)), se artikkel 32 i direktivet. Dessuten kreves det at krisen ikke vil la seg avverge ved privatrettslige tiltak, for eksempel frivillig gjeldsreduksjon og tilførsel av kapital, eller ved andre myndighetstiltak som nedskrivning av ansvarlig kapital, eller ved tidligtiltak fra tilsynsmyndigheten. En forutsetning for krisehåndtering er at det må antas å være i offentlig interesse å få iverksatt krisetiltak, noe som vil være tilfellet dersom krisehåndteringsformålene ikke lar seg oppnå like godt ved avvikling av banken som insolvent (direktivet artikkel 32 nr. 5, jf. definisjon i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 47)).

Krisehåndtering er altså et alternativ til avvikling på grunn av insolvens. Etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 86 kan en bank ikke undergis vanlig rettslig insolvensbehandling unntatt etter krav eller med samtykke fra krisehåndteringsmyndigheten. Dersom vilkårene for krisehåndtering av en bank ikke er oppfylt, eller offentlige hensyn ikke kan begrunne vedtak om krisehåndtering, blir således resultatet at banken må avvikles som insolvent. Dessuten kan to former for krisetiltak – oppdeling av bankens virksomhet eller overføring av en del av virksomheten til en annen bank eller en «bro-bank» – føre til at det som er tilbake av banken bare er en «bad-bank» som deretter avvikles som insolvent.

2) Krisehåndteringen skal i hovedsak baseres på følgende prinsipper (direktivet artikkel 34):

  • Krisehåndteringsmyndigheten overtar administrasjonen av banken fullt ut.

  • Tap skal først belastes bankens aksjonærer.

  • Kreditorer skal deretter ta tap i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved vanlig insolvensbehandling.

  • Banken skal gis ny ledelse (eventuelt erstattes av «special manager», jf. direktivet artikkel 35).

  • Ingen kreditor skal bære større tap enn tapet ved en avvikling av banken ved vanlig insolvensbehandling («no creditor worse off»-prinsippet).

  • Garanterte innskudd skal beskyttes fullt ut.

  • Reglene om statsstøtte skal overholdes.

  • Krisetiltak skal være undergitt ulike rettssikkerhetskrav for aksjonærer og kreditorer (direktivet artiklene 73 til 80).

Krisehåndteringsmyndighetens verktøykasse er ganske omfattende, og det er gitt utførlige regler om de ulike krisetiltakene i direktivet artiklene 37 til 62. Det kan treffes vedtak om følgende tiltak:

  • Overdragelse av virksomheten eller deler av denne (direktivet artiklene 38 til 39).

  • Overdragelse til en offentlig kontrollert og nyetablert bro-bank av de delene av virksomheten som lar seg videreføre (direktivet artiklene 40 til 41).

  • Oppdeling og overføring av virksomhet til nytt forvaltningsforetak (direktivet artikkel 42).

  • Nedskrivning eller konvertering til egenkapital av godkjent kjernekapital eller godkjent tilleggskapital (ansvarlig lånekapital) etter direktivet artiklene 59 til 62, jf. direktivet artikkel 37 nr. 2.

  • Nedskrivning og konvertering til egenkapital av visse fordringer, det vil si bankens forpliktelser overfor kreditorer («bail-in») etter regler i direktivet artiklene 43 til 55. Formålet er enten å sikre nødvendig oppkapitalisering av banken for å sikre videre drift under ny ledelse og etter en godkjent plan for reorganisering av banken (direktivet artikkel 52), eller å legge til rette for overdragelse av virksomhet til bro-bank eller salg eller oppdeling av virksomhet.

  • I tilfelle av bankkriser med alvorlige forstyrrelser i det finansielle system og negative følger for finansmarkedet eller realøkonomien (definert i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 30)), kan også statlige tiltak benyttes for å stabilisere situasjonen etter reglene i direktivet artiklene 56 til 58 (direktivet artikkel 37 nr. 10).

  • Andre typer krisetiltak som måtte være fastsatt i nasjonal lov.

3) Regelverket om «bail-in» vedtak som innebærer at vanlige kreditorer må ta tap ved at fordringene deres nedskrives eller konverteres til egenkapital, er meget omfattende og detaljrikt. Formålet er å oppnå den reduksjon av foretakets samlede gjeld som er påkrevd for at kritisk virksomhet skal kunne bli videreført. Hovedregelen er at alle fordringer som ikke utgjør ansvarlig kapital i foretaket, regnes som «eligible liabilities» (jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 71)) og kan i samsvar med konkursrettslige prioritetsregler belastes – holdes ansvarlig for – tap som ikke dekkes av foretakets ansvarlige kapital. Ganske mange typer av fordringer er imidlertid unntatt fra «bail-in» ved særlige regler i direktivet artikkel 44 nr. 2. Unntatte krav omfatter blant annet garanterte innskudd, krav sikret med pant eller annen sikkerhetsrett, klientmidler, lønnskrav og vederlag for vanlige varer og tjenester til driften, samt særlige fordringer som krisehåndteringsmyndigheten har gjort unntak for i samsvar med direktivet artikkel 44 nr. 3.

Grunnlaget for krisehåndteringsmyndighetens anvendelse av «bail-in» tiltak og vurderingen av behovet for at «eligible» fordringer blir nedskrevet og/eller konvertert til egenkapital, er den verdsetting av bankens aktiva og passiva som skal foretas av en uavhengig ekspert etter reglene i direktivet artikkel 36. Samlet behov for reduksjon av bankens gjeld ved «bail-in» blir bestemt av summen av den gjeldsreduksjon som først trengs for å bringe bankens balanse i null, og dernest omfanget av den konvertering av gjeld til ren kjernekapital som trengs til fortsatt drift av banken eller av en ny bro-bank (direktivet artikkel 46 nr. 1). Før krisetiltaket besluttes, må eksisterende aksjer og andre kapitalinstrumenter som inngår i bankens ansvarlige kapital, nedskrives for å dekke tap etter direktivet artikkel 59 slik at de eksisterende aksjer og eierandeler enten blir slettet eller utvannet til fordel for de «bail-in» kreditorer som etter nedskrivning får (resten av) sine krav konvertert til egenkapitalinstrumenter (direktivet artikkel 37 nr. 2, jf. direktivet artikkel 47 nr. 3).

Selve prioritetsrekkefølgen ved nedskrivning og konvertering av kapital- og gjeldsinstrumenter for å få dekket behovet for samlet gjeldsreduksjon etter direktivet artikkel 46, er i hovedsak i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved avvikling av en bank ved vanlig insolvensbehandling (direktivet artikkel 48 nr. 1). Etter at ansvarlige kapitalinstrumenter er nedskrevet fullt ut, skal gjenværende behov for gjeldsreduksjon først belastes kreditorer med etterstående prioritet og først deretter belastes vanlige kreditorer, jf. direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav f).

For å sikre at «bail-in» tiltak ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av fordringer for å dekke tap vil bli tilstrekkelig effektive, kan krisehåndteringsmyndigheten etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 45 fastsette minstekrav til en banks «eligible liabilities». Minstekravet for hver bank fastsettes indirekte som en bestemt prosent av summen av en banks «eligible liabilities» og ansvarlige kapital (direktivet artikkel 45 nr. 1 og 6). En fordring kan bare anses som «eligible liability» dersom gjeldsinstrumentet er fullt innbetalt og har en løpetid på minst ett år (direktivet artikkel 45 nr. 4). Det kan imidlertid etableres «contractual bail-in» instrumenter med vilkår om nedskrivning før eller prioritet etter andre forpliktelser (direktivet artikkel 45 nr. 14, jf. direktivet artikkel 53). For finanskonsern og konsernforetak inneholder krisehåndteringsdirektivet artikkel 45 nr. 8 til 13 en rekke særlige regler. For øvrig er EBA gitt vide fullmakter til å utarbeide og foreslå nærmere regler.

4) Krisetiltakene kan anvendes enkeltvis eller i kombinasjoner. Det er imidlertid i alle tilfelle et vilkår for bruk av krisetiltak at det samtidig eller på forhånd er foretatt nedskrivning eller konvertering til egenkapital av bankens ansvarlige kapitalinstrumenter i samsvar med deres innbyrdes prioritetsrekkefølge ved vanlig insolvensbehandling (direktivet artikkel 37 nr. 2, jf. direktivet artiklene 59 til 62).

De tiltak krisehåndteringsmyndigheten beslutter å sette i verk, vil normalt utgjøre alvorlige inngrep i aksjonærenes og kreditorenes rettigheter i krisebanken. En forutsetning for krisehåndtering av en bank, er derfor at krisehåndteringsmyndigheten først vedtar å overta full kontroll av en bank og dennes disposisjoner, og dermed sikres den myndighet som ellers tilligger bankens styre og ledelse (direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav b), jf. direktivet artikkel 72). Det er videre lagt vesentlig vekt både på å sikre at beslutningsgrunnlaget for krisetiltak er forsvarlig, og på å beskytte aksjonærer og kreditorer mot krisetiltak som kan innebære urimelig inngrep i deres rettigheter, herunder avtalte motregningsrettigheter. Forut for krisehåndteringsmyndighetens vedtak og utformingen av krisetiltak skal det derfor være foretatt en forsvarlig kartlegging av bankens økonomiske stilling gjennom en uavhengig vurdering og verdsetting av bankens aktiva og passiva (direktivet artikkel 36), også for å kunne sikre eller etterprøve at krisetiltakene ikke vil innebære at aksjonærer eller kreditorer vil komme dårligere ut enn ved avvikling ved insolvensbehandling (direktivet artikkel 36 nr. 10, jf. direktivet artikkel 74). Det er imidlertid en forutsetning at krisetiltak som hovedregel skal kunne gjennomføres når de er vedtatt, uavhengig av behandlingen av en etterfølgende klage eller søksmål (direktivet artikkel 85 nr. 4), og at vedtatte krisetiltak heller ikke skal kunne kreves omstøtt etter konkursrettslige regler (direktivet artikkel 37 nr. 8).

5) Direktivet artiklene 63 til 73 krever at krisehåndteringsmyndigheten blir tillagt forskjellige former for rettslig kompetanse som myndigheten må ha for å få satt i verk ulike krisetiltak vedtatt i det enkelte tilfellet. Dette omfatter blant annet utøvelse av myndighet som ellers tilligger bankens styre og ledelse, overføring av aksjer og virksomhet, nedskrivning helt eller delvis av gjeld (fordringer) eller aksjer, konvertering av gjeld (fordringer) til egenkapital og utstedelse av nye aksjer eller andre kapitalinstrumenter (direktivet artiklene 63 og 64 nr. 1). Dette gjelder som hovedregel uavhengig av krav om godkjennelse eller samtykke fastsatt i nasjonal rett. For øvrig skal et vedtak om overføring av krisebankens eierandeler, aktiva og forpliktelser som befinner seg i en annen medlemsstat enn krisehåndteringsstaten, også gis rettsvirkning der (direktivet artikkel 66). Direktivet inneholder også særlige regler om virkningen av krisehåndteringen for ulike typer av kontraktsvilkår, for eksempel «cross default» og hevningsbestemmelser (direktivet artiklene 68 til 71).

6) Direktivet artiklene 56 og 57 gir også medlemsstatene adgang til å gi «ekstraordinary financial support through additional financial stabilisation tools» innenfor rammen av EUs statsstøtteregler. Dette er tiltak som kan sikre at en krisebank tilføres ny offentlig kapital eller at staten midlertidig overtar krisebanken eller eierandeler i denne. Et sentralt formål ved utformingen av regelverket om krisehåndtering har imidlertid vært å unngå, og vel også å forhindre at de enkelte stater yter offentlige midler til støtte for krisebanker, jf. direktivet artiklene 15, 32 nr. 4 første ledd bokstav d), jf. artikkel 59 nr. 4 og 5, og direktivet artikkel 37 nr. 10, samt artiklene 56 til 58 som omfatter statlig erverv av eierinteressene i krisebanker. Generelt er forutsetningen at bruk av statlige midler bare kan skje innenfor rammen av EUs regler om statsstøtte. Hvilke grenser som egentlig følger av statsstøttereglene er for øvrig uklart.

7) Direktivet Del VII (artiklene 99 til 109) krever at medlemsstatene etablerer nasjonale finansieringsordninger som kan benyttes i forbindelse med krisehåndtering. Dette omtales i utredningen her som krisefond. Direktivet stiller for øvrig et beskjedent minstekrav til størrelsen av slike fond, det vil si et «target level» på 1 prosent av samlede garanterte innskudd i banker. Den enkelte banks andel av dette er et årlig bidrag beregnet etter reglene i direktivet artikkel 103. Fondet skal bygges opp over en tiårsperiode ved årlig bidrag fra nasjonale banker. Lineært beregnet vil årsbidraget derfor være 1 promille av samtlige bankers garanterte innskudd. Fondet kan også innkreve ytterligere bidrag i etterhånd hvis fondet viser seg ikke å være tilstrekkelig (artikkel 104). Krisehåndteringsdirektivets nærmere regler om etablering av krisefond og bidragsplikt til fondet, er det redegjort for i kapittel 6 foran, jf. også bemerkningene til lovutkastet kapittel 20 avsnitt IX i avsnitt 15.9 nedenfor.

12.4 Forholdet til konkurslovgivningen

Direktivet artikkel 86 stenger for konkursbehandling av foretak som er under krisehåndtering etter reglene i direktivet, med mindre krisehåndteringsmyndigheten krever eller samtykker i konkursbehandling. Krisehåndteringsmyndigheten og tilsynsmyndigheten skal derfor bli gitt underretning av domstol som mottar vanlig konkursbegjæring. Dette betyr at:

  • Konkursforbudet i finansforetaksloven § 21-8 kan videreføres.

  • Krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at en insolvent bank skal avvikles etter konkurslovgivningens regler, dersom myndigheten finner at det ikke foreligger grunnlag for å gjennomføre andre krisetiltak etter reglene i direktivet.

  • Reglene om avvikling av insolvente banker etter reglene om offentlig administrasjon og ikke ved ordinær domstolsbehandling (finansforetaksloven § 21-16), kan videreføres. Definisjonen av «normal insolvency proceedings» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 47) omfatter også insolvensbehandling etter reglene om offentlig administrasjon.

12.5 Kriseforebyggende tiltak

Direktivet inneholder utførlige regler som krever at foretak og finanskonsern på forhånd utarbeider og oppdaterer egne detaljerte beredskapsplaner for hvordan krisesituasjoner best kan håndteres for å gjenopprette soliditeten og sikre videre drift, og forelegger planene for tilsynsmyndigheten (direktivet artiklene 5 til 9). Også krisehåndteringsmyndigheten skal på forhånd ha utarbeidet detaljerte og oppdaterte planer for krisehåndtering av de enkelte foretak og finanskonsern, omtalt i utredningen her som krisetiltaksplaner (direktivet artiklene 10 til 14). I planverktøyet skilles det mellom reglene for enkeltforetak og for finanskonsern. Direktivets krav til beredskaps- og krisetiltaksplaner er usedvanlig omfattende og detaljerte, og dessuten følger ytterligere krav av tre vedlegg til direktivet. Utfyllende regler er fastsatt av EU-kommisjonen etter forslag fra EBA, samt at det er fastsatt retningslinjer av EBA. Direktivet artikkel 1 nr. 2 og artikkel 4 inneholder imidlertid regler om forenklede plankrav for foretak med virksomhet av begrenset omfang og betydning. Dette vil være av vesentlig betydning for et stort antall norske banker og finanskonsern, særlig innenfor sparebanksektoren.

Etter direktivet artiklene 15 til 18 skal krisehåndteringsmyndigheten for et foretak eller finanskonsern på forhånd vurdere om foretaket eller finanskonsernet kan anses «resolvable» (det vil si egnet for krisehåndtering) uten tilførsel av kapital fra sentralbank eller annen statlig finansiell støtte. Det avgjørende er om foretaket eller finanskonsernet lar seg 1) avvikle ved insolvensbehandling eller 2) krisehåndteres ved bruk av direktivets kriseverktøy, i begge tilfeller uten alvorlige virkninger for det finansielle system, og med sikte på videreføring av kritisk virksomhet. Er dette ikke tilfellet, skal foretaket underrettes om antatte hindringer, og i mangel av nødvendige tiltak fra foretaket selv, kan det gis ulike – ganske vidtgående – pålegg for å fjerne hindringene for krisehåndtering. EBA, som for øvrig er gitt en viktig funksjon i forhold til utfyllende regler, skal også underrettes.

Direktivet artiklene 19 til 26 inneholder nærmere krav til og regler for forhåndsavtale om konserninterne støttetiltak ved soliditetssvikt i et konsernforetak, herunder om støttetiltak fra konserngruppen. Regelverket gjelder imidlertid ikke avtaler om støttetiltak til eller fra konsernforetak som ikke fyller vilkårene for tidligtiltak i direktivet Del III (artikkel 19 nr. 1 og 2). For øvrig krever slik forhåndsavtale godkjennelse fra tilsynsmyndigheten for konsernet og for de enkelte konsernforetakene eller – ved uenighet – av EBA, og er ellers bare gyldig for konsernforetak hvor aksjonærene har gitt sitt samtykke.

Direktivets Del III om tidligtiltak i tilfelle av sviktende soliditet (direktivet artiklene 27 til 30) reflekterer i hovedsak samme tilnærmingsmåte som finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I (banksikringsloven kapittel 3). Reglene i direktivet omhandler imidlertid først og fremst tilfeller av brudd på kapitalkrav og alvorlig risiko for soliditetssvikt, for eksempel som følge av likviditetssvikt, økning i gjeld og risikoeksponering, og kortsiktig risiko for at kapitalkrav ikke kan oppfylles. Det sentrale tema er tilsynsmyndighetens inngrepshjemler i slike tilfeller. I tillegg til pålegg som nevnt i finansforetaksloven § 14-6, kan tilsynsmyndigheten gi pålegg til ledelsen i foretaket om å sette i verk tiltak i foretakets beredskapsplan og andre ulike tiltak.

Det kan således gis pålegg om utarbeidelse av handlingsprogram med egnede mottiltak, sammenkalling av generalforsamlingen med fastsatt dagsorden, restrukturering av gjeld, strategiendringer og verdivurderinger av aktiva og gjeld. Tilsynsmyndigheten skal også kunne kreve endringer i eller fjerning av ledelsen og gjennomføring av nyvalg. Dersom det ikke anses tilstrekkelig å få valgt ny ledelse, kan tilsynsmyndigheten oppnevne en eller flere midlertidige «administrators» med fastsatte fullmakter til å forestå driften i samarbeid med ledelsen, eller – i stedet for ledelsen – å sørge for forsvarlig virksomhet, men uten at dette begrenser aksjonærenes rettigheter. I tilfelle av soliditetssvikt kan det også foretas nedskrivning av egenkapital og nedskrivning eller konvertering til egenkapital av annen ansvarlig kapital etter reglene i direktivet artiklene 59 til 62.

I motsetning til finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I – legger direktivets regler om tidligtiltak således ikke opp til en håndtering av et foretaks soliditetsproblemer ved en bredere samordning av tiltak fra foretakets og myndighetenes side. Dette er utdypet nærmere i de innledende bemerkninger til lovutkastets regler om tidligtiltak, jf. lovutkastet kapittel 20 avsnitt III om likviditets- og soliditetsvansker mv. og avsnitt 15.3 nedenfor.

13 Behovet for lovendringer

13.1 Innledning

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inneholder en omfattende regulering av myndighetsstyrt krisehåndtering av soliditets- og solvenssvikt i først og fremst banker og finanskonsern hvori bank inngår. I norsk sammenheng har dette regelverket sitt motstykke i reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon inntatt i kapittel 21 i finansforetaksloven (lov om finansforetak og finanskonsern av 10. april 2015 nr. 17). Det norske regelverket om soliditetssvikt og offentlig administrasjon er imidlertid et langt enklere og mer fleksibelt verktøy enn det reglene i EUs krisehåndteringsdirektiv representerer. Likevel er selve tilnærmingsmåten og de prinsipper og den struktur som preger det norske regelverket, i det store og hele i godt samsvar med hovedlinjene i regelverket i krisehåndteringsdirektivet. Begge regelverk er utformet på grunnlag av et klart skille mellom ulike kriseforebyggende tiltak (tidligtiltak) og selve krisehåndteringen – uten vanlig konkursbehandling – etter vedtak av og i regi av en offentlig myndighet med vide beføyelser. Dette betyr at norsk banksikringslovgivning på en del områder prinsipielt i hovedsak allerede oppfyller viktige materielle krav i direktivet. Likevel fremtrer regelverket i krisehåndteringsdirektivet – ikke minst formelt og i omfang – som ganske forskjellig fra den forholdsvis knappe norske lovgivningen på området. En lovgivning basert på gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet vil derfor nødvendigvis bli omfattende, både i arbeid, innhold og omfang.

Uavhengig av dette er direktivet så vidt komplisert og i det hele så vanskelig tilgjengelig at det har vist seg å være en krevende oppgave å utforme en gjennomføringslovgivning tilpasset norske forhold så langt som mulig. Dette har sammenheng med at direktivets hovedoppgave er å fastlegge rammer for utførlige og detaljerte krav til en ny felles krisehåndteringslovgivning som EUs medlemstater pålegges hver for seg å få gjennomført i nasjonal lovgivning, og det på en måte i hovedsak ensartet for EU sett under ett. Lovteknisk er derfor krisehåndteringsdirektivet utformet ved bruk av et eget begrepsapparat og med den karakteristiske systematisk og innholdsmessig kompleksitet og detaljeringsgrad som ellers preger EUs felles finanslovgivning fra senere år. Det er derfor ikke til å unngå at et slikt regelverk i det hele vil fremtre som ganske fremmed i forhold til norsk lovgivningstradisjon. Prinsippene for gjennomføring i norsk rett av regelverk fastsatt i EU-direktiver gir imidlertid atskillig nasjonal handlefrihet når det gjelder omfang og utforming av den lovgivning som trengs for å oppfylle de krav krisehåndteringsdirektivet stiller.

EU-regelverket inneholder således en god del hovedregler som materielt allerede har sitt motstykke i norske lovbestemmelser. Mye av direktivet består også av regler som følger av ellers gjeldende norsk rett, for eksempel annen finanslovgivning eller av konkurs- og selskapslovgivningen, og som derfor ikke er kommet direkte til uttrykk i gjeldende norsk banksikringslovgivning i finansforetaksloven kapittel 21. Imidlertid er det klart nok at direktivet i tillegg inneholder en god del nye elementer eller regler som vil kreve materielle tilpasninger i norsk rett ved en revisjon av banksikringslovgivningen. Dette gjelder blant annet reglene om ulike tiltak for å unngå at det oppstår kriser, oppkapitalisering av banker i krise og de ulike kreditorers stilling ved myndighetsstyrt krisehåndtering. Enkelte av direktivets bestemmelser tilsier også endringer i annen norsk lovgivning, blant annet når det gjelder anvendelsen av konkurs- og selskapslovgivningen under en krisehåndtering. Ved krisehåndteringsdirektivet Del X foretas således endringer i EUs ulike selskapsrettsdirektiver som er gjennomført i norsk aksjelovgivning, og som vil kreve nødvendige unntak fra aksjelovgivningen direkte i lovutkastet.

Uavhengig av disse forhold vil en tilpasning av norsk banksikringslovgivning til krisehåndteringsdirektivet gjøre det påkrevd med en vesentlig utbygging av lovverket på dette området. En sentral målsetting må imidlertid være å få gjennomført hovedlinjene i de materielle deler av direktivet og viktige enkeltbestemmelser i norsk rett på en oversiktlig måte innenfor rammen av den nye finansforetaksloven. Dette tilsier at den nye lovgivningen så vidt mulig utformes i samsvar med norsk lovgivningstradisjon samtidig som det påses at det nye regelverket også oppfyller de materielle krav til de nasjonale lovreglene som EU-direktivet stiller. I denne sammenheng har det vært nødvendig å vurdere særskilt i hvilken utstrekning relevante regler fra direktivet bør lovfestes eller, i tilfelle, forutsettes gjennomført ved etterfølgende forskrift. Det vises også her til avsnitt 5.3 foran hvor en del overordnede prinsipper ved gjennomføringen av et direktiv i norsk rett, er presentert.

Sammenlignet med det gjeldende regelverket er det vesentlige nye i krisehåndteringsdirektivet i hovedsak følgende: 1) Kravet om en egen krisehåndteringsmyndighet, 2) reglene om beredskaps- og krisetiltaksplaner i direktivet Del II, 3) regler om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av vanlige kreditorkrav eller fordringer («bail-in») i direktivet Del IV kapittel IV avsnitt 5, og 4) regler om finansiering av krisetiltak, herunder forholdet til statsstøtte. Reglene om grenseoverskridende konsern («cross-border groups») i direktivet Del V har ikke noe direkte motstykke i norsk banksikringslovgivning.

Reglene om tidligtiltak ved soliditetskrise (direktivet Del III) følger i hovedsak samme spor som finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. Vilkårene for vedtak om myndighetsstyrt krisehåndtering ved solvenssvikt (direktivet Del IV kapitlene I og III) svarer videre i hovedsak til finansforetaksloven §§ 21-9 til 21-11. Dessuten er reglene om krisehåndteringsmyndighetens kompetanse (direktivet Del IV kapitlene IV, V og VI) reelt ikke vesentlig mer vidtgående enn kompetansereglene i finansforetaksloven §§ 21-11til 21-16, jf. §§ 21-2, 21-5 og 21-6, med unntak av at direktivet har uttrykkelige og detaljerte regler om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av vanlige kreditorkrav eller fordringer («bail-in»). Generelt sett er det i alle tilfelle en vesentlig lovteknisk forskjell mellom banksikringslovgivningens fleksible etterhåndsregulering i Finanstilsynets/Finansdepartementets regi og direktivets detaljerte regulering av krisehåndteringen i et utførlig og omfattende forhåndsfastsatt regelverk. Til tross for dette inneholder i virkeligheten også det utførlige krisehåndteringsdirektivet – på samme måte som reglene om offentlig administrasjon i finansforetaksloven – først og fremst et rammeverk for myndighetsstyrt krisehåndtering av banker og finanskonsern basert på utøvelse av forvaltningsskjønn i det enkelte tilfellet. Det vises for øvrig til kapittel 12 foran hvor innholdet i krisehåndteringsdirektivet er beskrevet nærmere.

13.2 Utgangspunkter for lovarbeidet

Krisehåndteringsdirektivet inneholder et regelverk som i sine hovedtrekk og tilnærmingsmåte har meget til felles med finansforetaksloven kapittel 21 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon. Krisehåndteringsdirektivets omfang og detaljeringsgrad gjør imidlertid at utformingen av en lovtekst vil være en krevende øvelse, også arbeidsmessig.

Direktivet bygger på et klart skille mellom 1) tidligtiltak ved soliditetssvikt for å gjenopprette soliditeten i banken, og 2) myndighetsstyrt krisehåndtering av en bank som befinner seg i solvenskrise og ikke er i stand til å fortsette virksomheten, hos oss kalt offentlig administrasjon. Direktivets regelverk for myndighetsstyrt håndtering av krisebanker utgjør om lag to tredeler av direktivet som i hovedsak gir regler om:

  • utpeking av en forvaltningsmyndighet uavhengig av tilsynsmyndigheten til å treffe vedtak om myndighetsstyrt krisehåndtering av banker og for øvrig avgjøre spørsmål som gjelder gjennomføring av krisehåndteringen (krisehåndteringsmyndighet),

  • vilkårene for vedtak av krisehåndteringsmyndigheten om å sette en krisebank under administrasjon og overta full kontroll over banken,

  • vilkårene for vedtak om det er i offentlig interesse å undergi banken krisehåndtering eller i stedet å avvikle den som insolvent,

  • reglene om hvilke krisetiltak myndigheten kan sette i verk under en krisehåndtering med sikte særlig på restrukturering og videreføring av kritiske finansielle tjenester og en begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien,

  • regler om avvikling etter konkursrettslige prinsipper av foretak eller virksomhet i foretaket som det ikke foreligger grunnlag for å videreføre, heller ikke i restrukturert form.

Det norske regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven bygger i hovedsak på samme prinsipper. Dette gjelder således både vilkårene for og virkningene av vedtak om offentlig administrasjon og myndighetsstyrt krisehåndtering i finansforetaksloven §§ 21-8 til 21-12, herunder også reglene i loven §§ 21-13 og 21-14 om oppnevning av administrasjonsstyre til å gjennomføre selve krisehåndteringen. Norske myndigheters kompetanse etter regler i finansforetaksloven §§ 21-12 til 21-16 til å få gjennomført ulike krisetiltak og rekonstruksjon av banken før den settes i fri virksomhet, er generelt neppe mindre vidtgående enn etter direktivets regler. De norske reglene er imidlertid utformet svært så fleksibelt for at tiltakene skal kunne konkretiseres i det enkelte tilfelle i regler fastsatt av Finanstilsynet etter loven § 21-13 og ved vilkår i departementets vedtak om fri virksomhet etter loven § 21-15. En forskjell er imidlertid at reglene i finansforetaksloven §§ 21-15 og 21-16 ikke – slik som direktivet artikkel 32 nr. 1 og 5 – synes å forutsette at det ut fra en vurdering av offentlige interesser forholdsvis omgående skal avklares om det ved krisehåndtering og rekonstruksjon kan etableres grunnlag for forsvarlig virksomhet eller om foretaket skal avvikles som insolvent. På den annen side er disse bestemmelsene ikke til hinder for at det raskt treffes vedtak om avvikling dersom virksomheten ikke kan overdras til annen bank, eller det ikke er utsikt til at banken kan bli satt i fri virksomhet.

Betydningen av disse lovtekniske ulikheter vil imidlertid ikke nødvendigvis være så stor. Selv om direktivet har detaljerte regler om krisehåndtering og bruk av ulike krisetiltak, er det etter direktivet i hovedsak overlatt til krisehåndteringsmyndighetens forvaltningsskjønn å beslutte hvordan krisehåndteringen skal gjennomføres i det enkelte tilfellet, og hvilke myndighetstiltak som skal settes i verk for å få virksomheten helt eller delvis videreført. Direktivets generelle rettesnor er at krisehåndteringsmyndigheten må foreta en konkret vurdering av hvilke krisetiltak som er best i samsvar med ett eller flere av formålene med krisehåndteringen. At tilnærmingsmåten er den samme hos oss, fremgår av finansforetaksloven § 21-15 som forutsetter at tilsvarende myndighetstiltak utformes etter skjønn ut fra en konkret vurdering av foretakets situasjon og i tilfelle fastsettes som vilkår for å sette foretaket i fri virksomhet. De fleste av de krisetiltakene direktivet omhandler, ble benyttet av norske myndigheter under bankkrisen i 1980- og 1990-årene i samsvar med rammene for det forvaltningsskjønn loven § 21-15 hjemler.

Formelt og lovteknisk er det imidlertid en vesentlig forskjell mellom reglene om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II og direktivets omfattende, utførlige og detaljerte forhåndsfastsatt regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering. De viktigste materielle forskjeller gjelder i hovedsak:

  • Kravet om at krisehåndteringsmyndigheten skal være uavhengig av tilsynsmyndigheten.

  • Reglene om beredskaps- og krisetiltaksplaner (direktivet Del II).

  • Uttrykkelige regler om konvertering til egenkapital av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital som inngår i foretakets ansvarlige kapital.

  • Uttrykkelig regler om nedskrivning eller konvertering til egenkapital av vanlige usikrede kreditorfordringer («bail-in») i direktivet Del IV kapittel IV avsnitt 5, for å oppnå dekning av tap, gjeldsreduksjon og rekapitalisering av foretaket.

  • Nye regler om grenseoverskridende konsern («cross-border groups»).

  • Regler om bidrag til et krisefond og finansiering av krisetiltak.

I tillegg har direktivet en god del regler om spørsmål som i norsk rett allerede er regulert ved regler i deknings- og konkurslovene. Reglene der er gitt tilsvarende anvendelse ved offentlig administrasjon av banker mv., se finansforetaksloven § 21-12. I denne sammenheng er det først og fremst forholdet til direktivets regelverk om «bail-in» og reglene om prioritet for visse typer av innskudd som må avklares.

Selv om en gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet i norsk rett ikke vil medføre vesentlig prinsipielle problemer i forbindelse med utformingen av selve innholdet av nye norske regler om myndighetsstyrt krisehåndtering, er det likevel klart nok at gjennomføringen i norsk rett av EUs krisehåndteringsdirektiv vil gjøre det nødvendig med en gjennomarbeiding av reglene om tidligtiltak i tilfelle av soliditetssvikt i banker mv. (finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I) og – fremfor alt – en ganske vesentlig utbygging av regelverket om krisehåndtering under offentlig administrasjon (finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II). De nærmere synspunkter om gjennomføringsmåten basert på denne tilnærmingen, fremgår av avsnitt 13.3 nedenfor. En oversikt over selve opplegget for lovutkastet til gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet, er videre inntatt i kapittel 14 nedenfor.

13.3 Nærmere om gjennomføringsmåten

1) Revisjon av banksikringslovgivningen for å få gjennomført EUs krisehåndteringsdirektiv har vist seg å være et meget omfattende lovarbeid av betydelig vanskelighetsgrad. Direktivets systematikk, begrepsapparat og detaljeringsgrad virker ganske fremmed, og gjør dessuten at regelverket synes å fremtre som ganske så uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Den mest krevende del av arbeidet har utvilsomt vært å få innarbeidet regelverket om krisehåndtering i finansforetaksloven på en måte som er i samsvar med norsk lovspråk og lovgivningstradisjon. Sammenlignet med någjeldende regelverk i finansforetaksloven kapittel 21 er ulikhetene åpenbare.

De sentrale deler av regelverket i forhold til lovarbeidet her er utformet på grunnlag av et markert skille mellom ulike kriseforbyggende tiltak (direktivet Delene II og III) og et regime for krisehåndteringen etter vedtak av og i regi av offentlig myndighet med vide beføyelser (direktivet Delene IV, V og VII) som skal tre i stedet for vanlig konkursbehandling. Endringer i en del andre av EUs rettsakter som vil være av betydning for finansområdet, er inntatt i direktivet Del X, og er tatt hensyn til under lovarbeidet. De øvrige deler i direktivet (Delene VI, VIII, IX og XI) har ikke vært av direkte relevans eller interesse for Banklovkommisjonens arbeid, jf. avsnitt 12.2 foran. Det vises for øvrig også her til kapittel 12 foran hvor innholdet i krisehåndteringsdirektivet er beskrevet nærmere.

Krisehåndteringsdirektivet inneholder først en del regler om beredskaps- og krisetiltaksplaner som generelt skal redusere risikoen for soliditetssvikt. Det er dessuten lagt vekt på å forhindre at soliditetssvikt i enkeltforetak får utvikle seg til solvenskrise med behov for myndighetsstyrt krisehåndtering. Disse delene av direktivet inneholder til dels også regler om enkelte av de tidligtiltak fra myndighetenes side som er omhandlet i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. I denne sammenheng har Banklovkommisjonen lagt vekt på, så langt som mulig, å supplere direktivets regler ved videreføring av gjeldende prinsipper og regler om tidligtiltak fra norsk banksikringslovgivning. Dette er et regelverk som viste seg svært effektivt og nyttig under bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, og som angir hjemler med tilstrekkelig fleksibilitet for å unngå at likviditets- og soliditetsvansker utvikler seg til en mer alvorlig solvenskrise. I lovutkastet er det likevel foretatt en redaksjonell omarbeiding av reglene om tidligtiltak for å få avklart foretakets og tilsynsmyndighetenes respektive roller ved ulike stadier under utviklingen av soliditetssvikt i foretaket, og ved gjennomføring av tiltak for å få gjenopprettet soliditeten i foretaket slik at offentlig administrasjon kan unngås.

Den klart største og viktigste del av direktivet består av et omfattende og allsidig regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering av foretak som praktisk sett må regnes som insolvente. Prinsipielt består derfor det meste av direktivet av et regelverk for håndtering av krisesituasjoner som i hovedtrekk stort sett motsvarer finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II om solvenssvikt og offentlig administrasjon. Til tross for at selve tilnærmingsmåten til reguleringen av og prinsippene for myndighetsstyrt krisehåndtering i det store og hele er svært så lik, fremtrer de to regelverkene formelt som ganske så forskjellige. Det vesentlige her er at direktivets regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering er utformet etter en formell og til dels vanskelig tilgjengelig systematikk, og at det derfor er langt mer omfattende og detaljert enn regelverket i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II. I tillegg kommer – og det er nok viktigere – at bestemmelsene i direktivet på noen områder også materielt til dels avviker fra reglene i finansforetaksloven.

2) Ut fra dette er Banklovkommisjonens oppfatning at en gjennomføring i norsk lovgivning av kravene i krisehåndteringsdirektivet forutsetter at det foretas en omfattende lovteknisk og til dels materiell revisjon av gjeldende norsk lovgivning på området. Hovedoppgaven vil være å utforme et lovutkast som vil bringe reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 i samsvar med kravene til nasjonal lovgivning i EUs krisehåndteringsdirektiv 2014/59/EU. Ved utformingen av opplegget er det lagt vesentlig vekt på at lovutkastet, systematisk og materielt, i det vesentlige skal fremtre som bygget på direktivet, og det vises til følgende:

  • For det første inneholder direktivet krav til beredskaps- og krisetiltaksplaner, samt myndighetenes tidligtiltak ved soliditetssvikt som gjør det påkrevd å foreta en viss utbygging av reglene i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I om tidligtiltak ved soliditetssvikt. Det bør også foretas en gjennomgang av de deler av kapittel 21 avsnitt I som ikke er regulert eller som er i direkte motstrid med kravene i direktivet. Der gis praktisk viktige regler om håndtering av soliditetssvikt uten offentlig administrasjon, utformet ut fra erfaringene fra bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, som i hovedsak bør videreføres og redaksjonelt innpasses i den nye lovgivningen.

  • For det annet inneholder direktivet et meget utførlig regelverk om myndighetsstyrt håndtering av solvenskriser i banker og andre foretak på annen måte enn ved vanlig konkurs. Hovedelementene i dette regelverket som utgjør hoveddelen av direktivet, er stort sett de samme som i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II. På enkelte områder vil imidlertid tilpasningen til direktivets krav medføre materielle endringer i gjeldende norsk rett. Uavhengig av dette vil en tilpasning av norsk lovgivning til direktivets krav forutsette at finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II om offentlig administrasjon må utbygges ganske vesentlig og omarbeides lovteknisk og redaksjonelt i samsvar med opplegget og detaljeringsgraden i direktivets omfattende regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering.

Det legges til grunn at hovedbestemmelsene i et direktiv skal gjennomføres i norsk rett ved lov. Krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU er et minimumsharmoniseringsdirektiv. I direktivet artikkel 1 nr. 2 er det uttrykkelig fastsatt at direktivet ikke er til hinder for at de enkelte stater «may adopt or maintain rules that are stricter or additional to those laid down in this Directive». Dette er særlig aktuelt i forhold til gjeldende regler om tidligtiltak i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I. Ved utformingen av lovutkastet tilpasset gjennomføring av kravene i direktivet, er det for øvrig lagt vekt på de prinsipielle forhold og vurderinger som gjør seg gjeldende på generell basis ved gjennomføring av et EU-/EØS-direktiv, se avsnitt 5.3 foran.

Krisehåndteringsdirektivets virkeområde innebærer videre at den nye norske lovgivningen om soliditetssvikt og offentlig administrasjon må bygge på et skille mellom EU-baserte regler for foretak i banksektoren, samt enkelte verdipapirforetak, og nasjonalt utarbeidede regler for foretak på forsikringsområdet. Selv om reglene fra krisehåndteringsdirektivet er forutsatt å kunne ha betydning og relevans for forsikrings- og pensjonsforetak, er det likevel klart nok at dette forholdet vil nødvendiggjøre endringer i finansforetakslovens systematikk. Dette innebærer at finansforetaksloven kapittel 21 må erstattes av to nye kapitler, basert på et systematisk opplegg som legger til rette for at:

  • EUs krisehåndteringsdirektiv blir gjennomført i norsk rett ved utarbeidelsen av et eget regelverk i lovutkastet kapittel 20 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av banker, kredittforetak og visse verdipapirforetak, herunder finanskonsern som omfatter slike foretak. Dette forutsetter også enkelte endringer i loven om verdipapirhandel.

  • Det utformes et revidert regelverk i lovutkastet kapittel 21 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon av forsikrings- og pensjonsforetak, herunder forsikringskonsern som i hovedsak bare omfatter slike foretak. Garantiordningen for skadeforsikring forutsettes endelig inntatt i et eget avsnitt i lovutkastet kapittel 21 med visse justeringer i forhold til dagens regler. Dette arbeidet er utskilt fra utredningen her, og er forutsatt å inngå i en egen delutredning, se avsnitt 2.6 foran.

3) Ved utformingen av enkeltbestemmelser, er det lagt vekt på så vidt mulig å begrense omfanget og detaljgraden sett i forhold til regelverket i krisehåndteringsdirektivet, og å legge til rette for et lovutkast i bedre samsvar med norsk lov- og språktradisjon. I omfang utgjør lovutkastet kapittel 20 – selv om det er forholdsvis omfattende – noe nær en firedel av direktivets regelverk. De enkelte bestemmelsene i lovutkastet har gjennomgående kunnet utformes på en enklere måte og likevel oppfylle de krav som følger av bestemmelsene i direktivet. Det forutsettes imidlertid at behov for mer detaljerte regler på enkelte områder kan dekkes ved utfyllende forskrifter.

Banklovkommisjonen viser til at et lovutkast basert på bestemmelser i et EU-direktiv, og motivene til et slikt lovutkast, ikke alltid vil kunne oppfylle de klarhetskrav som ellers gjelder hos oss. Dette gjelder også i forhold til lovutkastet i utredningen her. For Banklovkommisjonen har det helt sentrale vært å sikre at selve lovutkastet klart vil reflektere hovedinnholdet i de krav til materiell lovgivning som følger av direktivet. I bemerkningene til bestemmelsene i lovutkastet er det videre redegjort for hvilke artikler i direktivet som de enkelte bestemmelser bygger på. I bemerkningene har en imidlertid i begrenset utstrekning gått nærmere inn på de ulike tolkingsspørsmål som vil kunne oppstå i praksis.

Mange av krisehåndteringsdirektivets bestemmelser er ordrike og utformet i generelle ordelag, og enkeltbestemmelser må ofte sees i sammenheng med bestemmelser i andre deler av direktivet. Det er derfor ikke til å unngå at slike bestemmelser vil reise mange og vanskelige tolkingsspørsmål. Banklovkommisjonen har imidlertid ikke sett det som hensiktsmessig alltid å gi uttrykk for noen sikker oppfatning om hvordan det betydelige antall av slike spørsmål bør løses eller må ventes å bli løst. Banklovkommisjonen legger til grunn at svært mange av tolkingsspørsmålene i alle tilfelle må finne sin løsning i praksis på en måte som er i samsvar med hvordan medlemsstatene gjennomfører og til enhver tid praktiserer reglene i krisehåndteringsdirektivet.

4) Banklovkommisjonen har under utarbeidelsen av lovutkastet kunnet søke veiledning i hovedlinjene i henholdsvis britisk, dansk og svensk lovgivning til gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet. Ingen av disse statene har imidlertid valgt samme fremgangsmåte, formodentlig fordi de alle også har tatt utgangspunkt i den nasjonale kriselovgivning som ble utformet i forbindelse med finanskrisen 2007–2008. Dette må dessuten sees i sammenheng med at det generelt også har vært og er atskillige forskjeller mellom dansk, norsk og svensk insolvenslovgivning. Uavhengig av disse forhold og lovtekniske ulikheter er hovedinntrykket likevel at det reelle innhold av den danske, norske og svenske gjennomføringslovgivningen i alt vesentlig vil bli det samme.

Et utgangspunkt i arbeidet med den norske gjennomføringslovgivningen har vært at Norge er en av få stater som har hatt et moderne krisehåndteringsregelverk. Banksikringsloven ble vedtatt i 1996 og bygget på de omfattende erfaringene fra bankkrisen i 1980- og 1990-årene. Finanskrisen i 2008 ble i Norge håndtert ved myndighetstiltak i hovedsak uavhengig av banksikringslovens regler om krisehåndtering av banker uten at det oppsto behov for endringer i reglene i loven. Videre er det klart at hovedelementene i banksikringsloven – selve tilnærmingsmåten til myndighetsstyrt krisehåndtering – har meget til felles med krisehåndteringsdirektivet. I samsvar med dette ble det hos oss lagt til grunn at de krav til nasjonal lovgivning som fulgte av direktivet burde søkes gjennomført ved en revisjon av banksikringsloven. Samtidig ble det imidlertid lagt til grunn at den nye norske lovgivningen i hovedsak burde bygge på direktivets systematikk og i det hele utformes slik at det klart fremgikk at direktivet var gjennomført i norsk rett.

Ved utformingen av et samlet opplegg for den nye lovgivningen tok Banklovkommisjonen i første omgang utgangspunkt i det britiske opplegget slik det fremgår i dokumentet «The Bank of England’s approach to resolution», oktober 2014, side 8 til 10 (punktene 17 og 18, og 24 til 27). I samsvar med dette skilles det i lovutkastet – på samme måte som i banksikringsloven – mellom reglene om tidligtiltak ved soliditetssvikt (lovutkastet avsnitt III) og det utførlige regelverket bygget på EU-direktivet om myndighetsstyrt krisehåndtering ved offentlig administrasjon i tilfelle av solvenssvikt i foretaket (lovutkastet avsnitt IV og V). De øvrige deler av direktivets regelverk, herunder om finansieringsordninger, ligger til grunn for lovutkastet avsnittene VI til IX).

Den danske gjennomføringslovgivningen er basert på et noe annet og til dels mindre avklaret lovteknisk opplegg. Direktivets regler om beredskaps- og krisetiltaksplaner og tidligtiltak ved soliditetssvikt er gjennomført ved et betydelig antall spredte bestemmelser og enkeltendringer i den danske finansforetaksloven. Derimot er selve regelverket om krisehåndtering gjennomført ved en egen lov, men på enkelte områder er bestemmelsene i loven knyttet opp mot bestemmelser i den danske finansforetaksloven. De eksisterende organisatoriske forhold og skiller mellom det danske finanstilsyn, Finansiell Stabilitet og det danske finansdepartementet har også satt sitt preg på det danske lovopplegget. Uavhengig av dette kan selvsagt også bestemmelser i den danske gjennomføringslovgivningen – også endringene i den danske finansforetaksloven – gi nyttige bidrag til utformingen av bestemmelser i en ny norsk bankkriselovgivning. Formelt fremtrer imidlertid det danske regelverket samlet sett som en utførlig og nøyaktig gjengivelse av direktivets regler, og inneholder derfor også atskillige regler om forholdet mellom danske myndigheter og EUs banktilsynsmyndigheter. Når det for øvrig gjelder de materielle regler om krisehåndtering, er det på den annen side likevel godt samsvar mellom bestemmelsene i det danske regelverket og i det lovutkast Banklovkommisjonen har utarbeidet. Om de danske finansieringsordningene for innskuddsgaranti og krisehåndtering, vises det for øvrig til avsnitt 6.4.1 foran.

Disse forhold innebærer at den norske tilnærmingsmåten ved gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet – formelt og reelt – har langt mer tilfelles med den nye svenske lovgivningen enn med det danske lovopplegget. Den svenske loven om «resolution» (2015:1016) som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet i svensk rett, ble vedtatt først ved årsskiftet 2015–2016. Loven ble samtidig supplert med en ny lov om «förebyggande statlig stöd til kreditinstitut» som først og fremst omhandler det svenske «stabilitetsfondet», et krisefond opprettet under finanskrisen i 2008.

Den svenske gjennomføringsloven er et meget grundig og omfattende lovarbeid i samsvar med svensk lovtradisjon (Prop. 2015/16:5). Lovverket preges av at en fra svensk side har gjort god bruk av det handlingsrom ved utformingen av nasjonal lovgivning som foreligger når EUs regelverk på området er fastsatt i form av direktiv. Både når det gjelder lovens systematikk og utformingen av de enkelte bestemmelser, har en således i ganske stor grad frigjort seg fra den systematikk og den lovtekniske utforming som er karakteristisk for regelverket i direktivet. Loven inneholder også atskillige bestemmelser som knytter forbindelseslinjene til svensk rett for øvrig eller som innebærer tilpasninger i andre svenske lover. Det nye svenske regelverket har derfor generelt sett meget til felles med det lovutkast Banklovkommisjonen har utarbeidet, selv om dette i hovedsak følger direktivets systematikk. De to lovoppleggene preges således av i hovedsak samme tilnærmingsmåte og forståelse av realitetene i de krav til innholdet i nasjonal lovgivning som følger av bestemmelsene i direktivet. En viktig forskjell er imidlertid at direktivets krav til den nasjonale finansieringsordning til bruk ved krisehåndtering ikke vil bli gjennomført på samme måte.

Sverige har valgt å etablere finansieringsordningen i form av en nasjonal «resolutionsreserve» med langt større økonomiske ressurser enn det minstekrav som fremgår av direktivet artikkel 102, jf. loven om «resolution» kapittel 27. Dette har dels sammenheng med at Sverige har valgt å videreføre det stabilitetsfond som ble opprettet som følge av finanskrisen i 2008, jf. loven om «resolution» kapittel 22. Forutsetningen er også at en betydelig del av de oppsamlede midler i stabilitetsfondet straks blir overført til finansieringsordningen etter krisehåndteringsdirektivet («resolutionsreserven»), jf. direktivet artikkel 100 nr. 6. I tillegg skal den svenske «resolutionreserven» tilføres årlig bidrag fra foretakene, beregnet til 0,9 promille av foretakets forpliktelser etter fradrag av garanterte innskudd, jf. loven om «resolution» kapittel 27 §§ 13 og 14. Målet er at tilførte årlige bidrag i løpet av få år tilsammen vil utgjøre 3 prosent av foretakenes samlede garanterte innskudd. Dette er påkrevd for at svenske krisehåndteringsmyndigheter skal kunne utnytte den adgang til å unnta fordringer fra «bail-in» som direktivet gir, det vil si unngå at fordringer må nedskrives eller konverteres til egenkapital som ledd i krisehåndteringen, jf. direktivet artikkel 44 nr. 4 til nr. 8 og loven om «resolution» kapittel 21 §§ 29 til 33. I avsnitt 6.4.2 er også de svenske finansieringsordningene for innskuddsgaranti og krisehåndtering, redegjort for nærmere.

14 Opplegget i lovutkastet kapittel 20

Ut fra de utgangspunkter og vurderinger som følger av avsnittene 13.2 og 13.3 foran, jf. også kapittel 5 foran, har Banklovkommisjonen utformet et utkast til et nytt kapittel 20 i finansforetaksloven med følgende hovedavsnitt:

  • Avsnitt I. Alminnelige bestemmelser (§§ 20-1 til 20-5)

  • Avsnitt II. Beredskapstiltak (§§ 20-6 til 20-11)

  • Avsnitt III. Likviditets- og soliditetsvansker mv. (§§ 20-12 til 20-22)

  • Avsnitt IV. Offentlig administrasjon (§§ 20-23 til 20-29)

  • Avsnitt V. Krisehåndtering og krisetiltak (§§ 20-30 til 20-47)

  • Avsnitt VI. Tilleggsbeføyelser (§§ 20-48 til 20-51)

  • Avsnitt VII. Vern for eiere, kreditorer og motparter (§§ 20-52 til 20-59)

  • Avsnitt VIII. Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet (§§ 20-60 til 20-64)

  • Avsnitt IX. Finansieringsordning (§§ 20-65 til 20-73)

Lovutkastet er således i stor grad bygget på krisehåndteringsdirektivets systematikk, se også avsnitt 12.1 punkt 1) foran hvor en oversikt over direktivets deler er inntatt. De sentrale elementer og hovedlinjene i direktivets meget omfattende regelverk er dessuten lagt til grunn ved utformingen av store deler av lovutkastet kapittel 20. Det forutsettes imidlertid at behov for mer detaljerte regler på enkelte områder kan dekkes ved utfyllende forskrifter, jf. også avsnitt 13.3 foran. Det skisserte lovopplegget vil samtidig gjøre det mulig å foreta en modernisering av en del av norsk banklovgivning som hittil ikke er blitt oppdatert i lys av internasjonaliseringen av banksektoren i senere år.

1) Lovutkastet kapittel 20 avsnittene I til III dekker i hovedsak krisehåndteringsdirektivet artiklene 1 til 36 (unntatt artikkel 2 om definisjoner), samt artikkel 86 om konkurs og artikkel 108 om prioritet for visse former for innskudd. Direktivet har imidlertid forholdsvis lite av bestemmelser som omhandler myndighetstiltak i tidlige stadier av en sviktende soliditet, og som er beregnet på å forhindre at soliditetssvikt skal utvikle seg til en solvenskrise. Dette er overraskende i lys av direktivets formålsparagraf 40. I tillegg til reglene om beredskaps- og krisetiltaksplaner i artiklene 5 til 18 og reglene om avtaler om konserninterne støttetiltak i artiklene 19 til 26, inneholder direktivet i artiklene 27 til 30 kun en del forholdsvis forsiktig utformede bestemmelser om myndighetenes tidligtiltak i tilfelle av soliditetskrise som ennå ikke har utviklet seg til en solvenskrise. Disse bestemmelsene omhandler først og fremst enkelte tiltak fra tilsynsmyndighetens side basert på beredskapsplanen, og om endringer i styret og ledelsen og oppnevning av midlertidig administrator. Dessuten har krisehåndteringsmyndigheten etter artiklene 59 til 62 adgang til å foreta den nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter som inngår i bankens ansvarlige kapital, for å unngå at virksomheten ellers må innstilles. Disse bestemmelsene ligger til grunn for lovutkastet avsnitt III §§ 20-15, 20-17, 20-18 og 20-20 og 20-21.

Finansforetaksloven §§ 21-1 til 21-6 inneholder derimot atskillige bestemmelser om ulike private og offentlige tiltak som kan settes i verk av foretaket under medvirkning fra og i samarbeid med Finanstilsynet på et tidlig stadium av sviktende soliditet. Dette regelverket – sammen med Finanstilsynets myndighet etter finansforetaksloven § 14-6 tredje ledd som bygger på kredittinstitusjonsdirektivets (2013/36/EU) pilar II – er et fleksibelt verktøy sett i forhold til behovet for å unngå en utvikling i banken som vil innebære alvorlig soliditetsvikt eller føre til solvenskrise. Viktige trekk ved regelverket i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I er at:

  • Finanstilsynet gis ganske vide beføyelser ved foretakets utforming av sine kriseforebyggende tiltak i et samarbeid med Finanstilsynet (finansforetaksloven § 21-2).

  • Bankens generalforsamling trekkes direkte inn i vurderingen av mulige tiltak for å forhindre krise og i tilfelle offentlig administrasjon (finansforetaksloven §§ 21-4 til 21-6).

I lovutkastet er det lagt opp til at prinsippene om tidligtiltak i gjeldende lov i hovedsak blir videreført i modernisert form i tilknytning til direktivets egne bestemmelser om tidligtiltak i utkastet «Avsnitt III. Likviditets- og soliditetsvansker mv.» (§§ 20-12 til 20-22). Et samlet regelverk om tidligtiltak ved soliditetssvikt som omhandlet i denne delen av lovutkastet er basert på tilnærmingsmåten i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, og er utformet slik at rammene for inngrep fra myndighetenes side er tilpasset ulike grader av svekket soliditet i foretaket. Dette vil være et fleksibelt verktøy for å forhindre – slik direktivets formålsparagraf 40 legger vekt på – at soliditetssvikt utvikler seg til en solvenskrise som må håndteres av krisehåndteringsmyndigheten ved avvikling eller bruk av krisetiltak.

Som nevnt innledningsvis dekker lovutkastet kapittel 20 avsnittene I til III i hovedsak krisehåndteringsdirektivet artiklene 1 til 36 (unntatt artikkel 2 om definisjoner), samt artikkel 86 om konkurs og artikkel 108 om prioritet for visse former for innskudd. I avsnittene 15.1 til 15.3 nedenfor er bemerkninger til disse deler av lovutkastet, inntatt. Der er således de nevnte bestemmelser i direktivet også redegjort for nærmere. Det vises ellers til avsnitt 12.5 foran hvor det er inntatt en mer overordnet fremstilling av direktivets regler om kriseforebyggende tiltak.

2) Mer enn to tredeler av direktivets bestemmelser (artiklene 31 til 109) omhandler myndighetsstyrt krisehåndtering av banker (og andre foretak nevnt i utkastet § 20-1 første ledd) som er i solvenskrise. Det avgjørende er om banken er insolvent eller kommet i en økonomisk stilling som innebærer at den er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet. Bestemmelsene om krisehåndtering og krisetiltak er inntatt i direktivets Del IV, og vedrører først og fremst artiklene 31 til 72. Disse bestemmelsene er dekket ved avsnittene IV til VI i lovutkastet, jf. også utkastet §§ 20-20 og 20-21.

Av direktivet artikkel 32 nr. 1 fremgår at direktivets regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering først skal komme til anvendelse dersom det ikke er rimelig utsikt til at foretakets tidligtiltak, andre private støttetiltak eller myndighetenes tidligtiltak vil kunne forhindre at banken kommer i solvenskrise og må innstille virksomheten, eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dette prinsippet fremgår av lovutkastet § 20-23 første ledd om vilkårene for vedtak om offentlig administrasjon, og følges opp i de øvrige bestemmelser i lovutkastet «Avsnitt IV. Offentlig administrasjon» (§§ 20-23 til 20-29). Først hvis myndigheten deretter beslutter etter lovutkastet § 20-27 at foretaket skal undergis krisehåndtering, og ikke avvikles som insolvent, kommer utkastet «Avsnitt V. Krisehåndtering og krisetiltak» (§§ 20-30 til 20-47) til anvendelse. Avvikling av foretaket som insolvent etter konkursrettslige prinsipper er regulert i utkastet § 20-28. I utkastet «Avsnitt VI. Tilleggsbeføyelser» (§§ 20-48 til 20-51) er det videre inntatt regler fra direktivet som gir krisehåndteringsmyndigheten nødvendige tilleggshjemler og -kompetanse for å sørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på en effektiv måte.

Bemerkninger til lovutkastet kapittel 20 avsnittene IV til VI, er inntatt i avsnittene 15.4 til 15.6 nedenfor. Der er også de nevnte bestemmelser i direktivet redegjort for nærmere. I avsnitt 12.3 foran er det for øvrig gitt en overordnet fremstilling av direktivets regler om myndighetsstyrt krisehåndtering.

3) I lovutkastet «Avsnitt VII. Vern for eiere, kreditorer og motparter» (§§ 20-52 til 20-59), er det inntatt bestemmelser som i stor grad motsvarer krisehåndteringsdirektivet artiklene 73 til 80. Bemerkningene til gjennomføring av disse bestemmelsene, er inntatt i avsnitt 15.7 nedenfor. I utkastet «Avsnitt VIII. Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet» (§§ 20-60 til 20-64), er det videre inntatt bestemmelser som i stor grad motsvarer direktivets Del V (artiklene 87 til 92). Bemerkninger til gjennomføring av disse bestemmelsene, er inntatt i avsnitt 15.8 nedenfor. Endelig gjennomfører utkastet «Avsnitt IX. Finansieringsordning» (§§ 20-65 til 20-73), bestemmelsene i direktivet del VII (artiklene 99 til 109), jf. også kommisjonsforordning (EU) 2015/63. De særlige spørsmål som melder seg i forhold til direktivets krav til et krisefond, er for øvrig omtalt og behandlet i kapitlene 6 og 7 foran. De synspunkter og vurderinger som er inntatt der, ligger til grunn for tilnærmingen til direktivets krav om finansieringsordning, inntatt i lovutkastet kapittel 20 avsnitt IX, og bemerkninger til denne delen av lovutkastet, er inntatt i avsnitt 15.9 nedenfor.

Som nevnt i avsnitt 12.2 foran er ikke de øvrige deler i direktivet (Delene VI, VIII, IX og XI) like relevante i Banklovkommisjonens utredningsarbeid.

15 Merknader til nytt kapittel 20 i finansforetaksloven. Soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern

15.1 Alminnelige bestemmelser

Avsnitt I «Alminnelige bestemmelser» omfatter de innledende bestemmelser til lovutkastet kapittel 20, og dekker krisehåndteringsdirektivet artiklene 1 til 3 og konkursforbudet i artikkel 86. I direktivet artikkel 2 er det inntatt over 100 definisjoner. Sett i sammenheng med vanlig norsk lovgivningstradisjon og det antatt nødvendige behovet for et sett av definisjoner i lovutkastet, har Banklovkommisjonen begrenset omfanget av disse betraktelig, se lovutkastet § 20-5. Det vises for øvrig til at direktivets definisjoner i visse tilfeller vil kunne fungere som veiledning for forståelsen av enkelte bestemmelser i direktivet som er gjennomført i lovutkastet.

Virkeområdet for lovutkastet kapittel 20, fremgår av utkastet § 20-1 og gjennomfører krisehåndteringsdirektivet artikkel 1. Regelverket i kapittel 20 omfatter først og fremst banker og kredittforetak som er etablert og driver virksomhet i Norge, samt finanskonsern som omfatter slike foretak og som også har norsk morselskap. Særlige regler om norske foretak eller finanskonsern som driver virksomhet gjennom datterforetak eller filial innenfor EØS-området, er inntatt i utkastet avsnitt VIII, jf. også forskriftshjemmelen i utkastet § 20-4 tredje ledd bokstav a).

Bestemmelsene i utkastet avsnitt VIII gjelder også i forhold til datterforetak og filialer av utenlandske finansforetak som driver virksomhet i Norge. Banklovkommisjonen viser til at utenlandske finansforetak kan operere og yte tjenester i Norge på ulike måter. For det første, et utenlandsk foretak kan etablere et datterforetak i Norge som en separat juridisk enhet som generelt er undergitt norsk lovgivning. For det andre, det EU-rettslige regelverket som Norge er tilknyttet gjennom EØS-avtalen, åpner for at et utenlandsk foretak innenfor EØS-området kan drive virksomhet gjennom filial her i riket og annen grensekryssende virksomhet i henhold til tillatelse fra hjemstaten. Særlige spørsmål som oppstår i slike tilfeller er også regulert i lovutkastet avsnitt VIII, og kan i tilfelle suppleres med regler i forskrift hjemlet i utkastet § 20-4 tredje ledd bokstav b).

Krisehåndteringsdirektivets regelverk kan utfylles av EU-kommisjonen og Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA). Når det gjelder EU-kommisjonens regelarbeid, vises det til at en inkludering av krisehåndteringsdirektivet i EØS-avtalen, også må ventes å medføre at de forordninger som EU-kommisjonen fastsetter i tilknytning til direktivet – i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser – inkluderes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett ved forskrift. Når det gjelder EBA, vises det videre til at direktivet gir EBA omfattende oppgaver og kompetanse når det gjelder anvendelsen av regelverket, herunder fastsettelse av i utgangspunktet ikke-bindende retningslinjer og anbefalinger, samt en viss myndighet i forhold til nasjonale tilsynsmyndigheter og til dels nasjonale private aktører. De spørsmål dette reiser er utførlig omtalt i kapitlene 3 og 4 foran, jf. også avsnitt 5.5. Som nevnt der kan Banklovkommisjonen vanskelig forskuttere i hvilken utstrekning og på hvilken måte direktivenes bestemmelser om oppgavene som er tillagt EBA samlet sett skal søkes gjennomført i samsvar med det omforente EØS-opplegget i forhold til de europeiske finanstilsynsmyndighetene. Det lovutkast til kapittel 20 som fremlegges i utredningen, her er derfor basert på direktivets sentrale materielle regler.

Til § 20-1. Virkeområde

Paragrafen gjennomfører i hovedsak krisehåndteringsdirektivet artikkel 1 nr. 1 første ledd og omhandler det sentrale virkeområdet for direktivet. Direktivet gjelder først og fremst for «institutions», jf. direktivet artikkel 1 nr. 1 første ledd bokstav a), definert som kredittinstitusjoner og verdipapirforetak som driver egenhandel og gir fulltegningsgarantier, se definisjonen i artikkel 2 nr. 1 punkt 23), jf. punktene 2) og 3). I tillegg omfatter direktivet ulike typer av «financial holding companies», jf. artikkel 1 nr. 1 første ledd bokstavene c) og d), det vil si finanskonsern med morselskap og konsernforetak som omfatter foretak som nevnt, se definisjonene i artikkel 2 nr. 1 punktene 9) til 15).

Etter første ledd gjelder således bestemmelsene i lovutkastet kapittel 20 for banker og kredittforetak, samt verdipapirforetak som omsetter finansielle instrumenter for egen regning eller gir fulltegningsgarantier ved emisjon og tilbud om kjøp av finansielle instrumenter, jf. bokstav a). Bestemmelsen tar hensyn til definisjonene i direktivet artikkel 2 nr. 1 punktene 2) og 3), jf. punkt 23). For det andre omfattes holdingforetak eller annet morselskap i finanskonsern som omfatter bank, kredittforetak, og verdipapirforetak som nevnt i bokstav a), og som ikke er forsikringskonsern, jf. bokstav b). Dette tar hensyn til definisjonene i artikkel 2 nr. 1 punktene 9) til 15).

Banklovkommisjonen viser til at det har blitt reist spørsmål om Kommunalbanken skal omfattes av lovutkastets bestemmelser. Kommunalbanken er heleid av staten, men organisert som et aksjeselskap. Banken er derfor heller ikke omfattet av statsforetaksloven, og staten garanterer således ikke for banken som for de andre statsforetakene. Kommunalbanken yter lån til kommunal sektor og finansierer virksomheten ved obligasjonslån i det internasjonale pengemarkedet. Kommunalbanken har konsesjon som kredittforetak. Banken er ikke unntatt fra gjeldende regler i finansforetaksloven, herunder kapitaldekningsregelverket og tilsyn utøvd av Finanstilsynet. Det vises her til Banklovkommisjonens bemerkninger til finansforetaksloven § 1-1 om virkeområde i NOU 2011: 8 Bind B side 625, hvor det ble slått fast at Kommunalbanken skulle være omfattet av loven. Dette omfatter blant annet reglene i finansforetaksloven kapittel 21 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon. Reglene i lovutkastet gjennomfører krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU. Dette innebærer imidlertid ingen vesentlig endring i forhold til gjeldende rettstilstand. Som nevnt i blant annet avsnitt 13.2 foran er tilnærmingsmåten til krisehåndtering av banker langt på vei den samme i krisehåndteringsdirektivet og i regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II, selv om de to regelverk er forskjellig i omfang og formell utforming. Banklovkommisjonen viser til at Kommunalbanken har vanlig norsk konsesjon og derfor omfattet av krisehåndteringsdirektivet. Dette inneholder ikke unntakshjemler. Videre vises det til at reglene om krisehåndtering og de ulike krisetiltak som kan iverksettes etter et vedtak om offentlig administrasjon, herunder «bail-in», i stor grad er regler og hjemler som allerede følger av finansforetaksloven kapittel 21. I tillegg viser Banklovkommisjonen til at Kommunalbanken er identifisert som systemviktig finansinstitusjon siden 2014, sammen med DNB Bank ASA og Nordea Bank Norge ASA. Av disse grunner er det vanskelig å se at Kommunalbanken er i en særstilling som skulle begrunne et unntak fra reglene i lovutkastet kapittel 20.

I forlengelsen av spørsmålet om lovutkastets anvendelse på Kommunalbanken, er det reist spørsmål om bankens bidragsplikt til krisefondet. Banklovkommisjonen har heller ikke her vurdert banken for å være i en særstilling eller falle inn under de unntak for beregning av bidrag som følger av forordningen (EU) 2015/63. Dette er nærmere redegjort for i avsnitt 15.9 nedenfor.

Forsikrings- og pensjonsforetak omfattes derimot ikke av oppregningen i første ledd, og det er presisert at det samme gjelder for forsikringskonsern og morselskap i forsikringskonsern, jf. henvisningen til utkastet § 21-1 første ledd i første ledd bokstav b). Et konsern regnes som forsikringskonsern når konsernet omfatter forsikrings- og pensjonsforetak og for øvrig i hovedsak bare har eierinteresser i slike foretak («insurance holding company»). Det samme gjelder for et holdingforetak for forsikringsforetak som i tillegg har enkelte eierinteresser i andre typer av foretak («mixed-activity insurance holding company»), se definisjonene i direktivet artikkel 2 nr. 1 punktene 11), jf. punktene 9) og 10). Som følge av dette er slike foretak, forsikringskonsern og blandet forsikringskonsern undergitt reglene i lovutkastet kapittel 21. Uavhengig av dette vil imidlertid en kredittinstitusjon i et blandet forsikringskonsern – og et mellomliggende holdingforetak som eier kredittinstitusjonen – alltid være undergitt reglene i kapittel 20, jf. første ledd bokstav a). Videre, skulle en kredittinstitusjon utgjøre en betydelig del av et konsern, vil konsernet være et finanskonsern omfattet av kapittel 20, og ikke et forsikringskonsern omfattet av lovutkastet kapittel 21. Banklovkommisjonen bemerker at utkast til nytt kapittel 21 i finansforetaksloven vil fremlegges i særskilt delutredning i NOU-format, jf. også avsnittene 2.5 og 2.6 foran.

Omvendt følger det av annet ledd at forsikrings- og pensjonsforetak (herunder også et mellomliggende holdingforetak) som inngår i et blandet finanskonsern («mixed financial holding company»), alltid vil være regulert av lovutkastet kapittel 21. Reglene i krisehåndteringsdirektivet passer stort sett ikke for slike foretak eller deres morselskap i slike finanskonsern. Foretak og morselskap i forsikringskonsern eller blandet forsikringskonsern er derfor helt unntatt fra reglene i kapittel 20, jf. første ledd bokstav b) og annet ledd.

Finansforetak som ikke er bank eller kredittforetak (finansieringsforetak, betalingsforetak og e-pengeforetak) omfattes ikke direkte av direktivet, men vil likevel inngå ved en soliditetsvurdering av finanskonsern på konsolidert basis. Slike foretak bør således, som hittil, kunne omfattes av offentlig administrasjon av et slikt finanskonsern, jf. finansforetaksloven § 21-11 og lovutkastet § 20-24 tredje ledd. De bør også, som hittil, omfattes av reglene om tidligtiltak i lovutkastet avsnitt III, med mindre annet er særskilt fastsatt.

Banklovkommisjonen viser til at finansforetakslovens regler om soliditets- og insolvenssvikt gjelder generelt for finansforetak og finanskonsern. Reglene om tidligtiltak og offentlig administrasjon kommer derfor også til anvendelse på forsikrings- og pensjonsforetak, se finansforetaksloven kapittel 21, jf. særlig loven §§ 21-1, 21-7 og 21-17. Gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet for kredittinstitusjoner og finansielle konsernforhold medfører derfor samtidig et behov for en grundig gjennomgang og fornyet vurdering med sikte på modernisering av lovreglene om tidligtiltak og krisehåndteringen av forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringskonsern, jf. avsnittene 2.3.4 og 2.4 foran. Banklovkommisjonen har kommet til at den beste løsningen er å utarbeide et eget regelverk om soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak og forsikringskonsern, og at dette så vidt mulig bør tilpasses hovedtrekk og systematikk i krisehåndteringsdirektivet. Utkast til slike regler er forutsatt å inngå i egen delutredning som fremmes på et senere tidspunkt, se avsnitt 2.6 foran.

Hovedregelen i tredje leddførste punktum er således at bestemmelsene om tidligtiltak i utkastet §§ 20-12 til 20-18 skal gjelde for andre finansforetak enn nevnt i første og annet ledd, med mindre annet er fastsatt, jf. blant annet utkastet §§ 20-2 tredje ledd og 20-24 tredje ledd.

Banklovkommisjonen bemerker for øvrig at det i verdipapirhandelloven må fremgå at viktige typer av verdipapirforetak som omfattes av lovutkastet, eventuelt også med tilhørende konsernforhold, vil omfattes av direktivets regelverk, som gjennomført i norsk lovgivning. Andre verdipapirforetak vil fortsatt være regulert av verdipapirhandelloven. Som det fremgår av første ledd bokstav a), vil en god del av verdipapirforetakene omfattes av lovutkastet. For de øvrige verdipapirforetak er det forutsatt at særskilte regler fastsatt i eller i medhold av verdipapirhandelloven kommer til anvendelse, jf. tredje ledd annet punktum.

Til § 20-2. Konkursforbud. Offentlig administrasjon

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 86 og angir prinsippene for offentlig administrasjon og videre håndtering av den krise som har oppstått. Bestemmelsen er også en videreføring av finansforetaksloven §§ 21-8 og 21-11 annet ledd. Det vises her til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 53, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 216, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnittene 11.3.2 og 11.3.3 punkt 2) foran.

Direktivet artikkel 86 nr. 1 stenger for vanlig konkursbehandling av bank, kredittforetak og morselskap i finanskonsern som er under krisehåndtering, med mindre krisehåndteringsmyndigheten krever eller samtykker i konkursbehandlingen. Det kreves også at myndigheten og Finanstilsynet skal underrettes dersom det inngis vanlig konkursbegjæring til domstol, og myndigheten kan kreve behandlingen av en begjæring utsatt, jf. artikkel 86 nr. 2. Definisjonen av «normal insolvency proceedings» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 47) omfatter imidlertid også insolvensbehandling etter det norske systemet for offentlig administrasjon, jf. finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II. Dette betyr at:

  • konkursforbudet i finansforetaksloven § 21-8 kan videreføres,

  • insolvensbehandling av insolvente foretak kan hos oss fortsatt foretas ved offentlig administrasjon i regi av en krisehåndteringsmyndighet, og ikke ved ordinær domstolsbehandling,

  • krisehåndteringsmyndigheten har adgang til å beslutte at virksomheten i et insolvent foretak skal avvikles etter reglene i konkursloven og særskilte fastsatte regler, dersom det ikke foreligger grunnlag for å gjennomføre krisetiltak med sikte på å unngå alvorlige virkninger for finansiell stabilitet eller videreføring av kritisk finansiell virksomhet.

I samsvar med dette, følger det av første ledd at gjeldsforhandling eller konkurs etter konkursloven ikke kan åpnes i foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd, jf. også finansforetaksloven § 21-8. Om bakgrunnen for bestemmelsen, vises det til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 53 med videre henvisninger til tidligere gjeldende rett. Se også avsnitt 11.3.2 foran.

I annet ledd er det videre fastslått at dersom det inntrer solvenssvikt i foretak som omfattes av bestemmelsen i første ledd, skal foretaket settes under offentlig administrasjon etter reglene i utkastet avsnitt IV og undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V. Dette innebærer at det fastsettes et vedtak om å sette et foretak under administrasjon og kontroll av en offentlig krisehåndteringsmyndighet, se direktivet artikkel 3 og lovutkastet § 20-3. I tråd med krisehåndteringsdirektivets system, skal krisehåndteringsmyndigheten deretter avgjøre om foretaket skal avvikles som insolvent etter konkursrettslige regler, eller undergis krisehåndtering etter reglene i direktivet artikkel 31 følgende. Dette er fulgt opp i utkastet §§ 20-27 og 20-28 hvor grunnlaget for den nærmere vurdering og avgjørelse av om videre håndtering av foretaket skal skje ved krisehåndtering eller avvikling, fremgår.

En eventuell krisehåndtering må oppfylle en del vilkår, og krisehåndteringsdirektivet artikkel 31 gir regler om hvilke krisetiltak myndigheten kan sette i verk med sikte på videreføring av kritiske finansielle tjenester og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien. Dersom dette ikke er mulig, vil resultatet være avvikling ved insolvensbehandling av foretaket eller av den virksomhet i foretaket som det ikke foreligger grunnlag for å videreføre, heller ikke i restrukturert form. I utkastet er dette formulert slik at en solvenssvikt i et foretak skal medføre at foretaket settes under offentlig administrasjon og at foretaket undergis krisehåndtering med sikte på å videreføre kritiske finansielle tjenester og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, jf. bokstav a). Denne vurderingen må sees i sammenheng med utkastet § 20-27 som legger vekt på om det foreligger offentlige interesser som tilsier at foretaket undergis krisehåndtering med sikte på å unngå alvorlige virkninger for finansiell stabilitet, eller å videreføre kritisk finansiell virksomhet og begrense virkningene til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, herunder bruk av særlig offentlig støtte, se også bemerkningene til utkastet § 20-27 i avsnitt 15.4 nedenfor. Avhengig av denne vurderingen, skal det etter reglene i utkastet § 20-28 foretas en avvikling av foretaket eller av den virksomhet i foretaket som det ikke foreligger grunnlag for å videreføre, jf. bokstav b).

Tredje ledd regulerer forholdet til foretak som inngår i et finanskonsern hvor holdingforetaket eller annet morselskap er besluttet satt under offentlig administrasjon. I første punktum er det i slike tilfelle fastslått at også andre foretak i finanskonsernet kan omfattes av vedtaket. Dette vil først og fremst innebære at det i vedtaket kan fastsettes at konkursforbudet også skal gjelde for slike foretak og at det eventuelt kan iverksettes krisehåndtering av foretaket. Den videre betydningen av at slike foretak inntas i vedtaket om offentlig administrasjon og spørsmålet om eventuelt også slike foretak skal undergis krisehåndtering, vil for øvrig måtte avgjøres etter utkastet § 20-24 tredje ledd, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.4 nedenfor. Banklovkommisjonen bemerker at dersom foretaket i finanskonsernet er et forsikrings- eller pensjonsforetak vil reglene i lovutkastet kapittel 21 komme til anvendelse, jf. utkastet § 20-1 annet ledd. Andre finansforetak vil ellers kunne omfattes av reglene så framt dette fastsettes i vedtaket, jf. utkastet § 20-1 tredje ledd første punktum. Dette følger for så vidt av henvisningen inntatt i annet punktum.

Til § 20-3. Krisehåndteringsmyndighet

Paragrafen omhandler – i samsvar med krisehåndteringsdirektivet artikkel 3 – utpeking og organisering av en offentlig administrativ myndighet som har kompetanse til å iverksette og gjennomføre krisetiltak og utøve de myndighetsbeføyelser som direktivet angir. Denne myndigheten omtales i direktivet som «resolution authority» og er oversatt i lovutkastet til «krisehåndteringsmyndighet», jf. også utkastet § 20-5 første ledd.

Krisehåndteringsmyndighetens kompetanse er først og fremst relatert til de tilfeller hvor det inntrer solvenssvikt i foretak, og foretaket må settes under offentlig administrasjon. Dette innebærer at det fastsettes et vedtak om å sette en krisebank under administrasjon og kontroll av krisehåndteringsmyndigheten. Bakgrunnen for utpeking av en egen offentlig myndighet for slike viktige gjøremål, er ønsket om en rask og effektiv håndtering av krisesituasjonen, samt å sørge for nødvendig uavhengighet fra finansmarkedsaktører og å unngå interessekonflikter på finansområdet, se direktivets formålsparagraf 15.

Direktivet legger opp til nasjonale valg i forhold til hvilken offentlig myndighet som utpekes, se direktivet artikkel 3 nr. 3. Direktivet angir for øvrig «kompetent departement» som et av hovedvalgene i forhold til utpeking av en krisehåndteringsmyndighet. I henhold gjeldende lovgivning, er det Finansdepartementet som fatter vedtak om offentlig administrasjon, jf. finansforetaksloven § 21-11 første ledd. Banklovkommisjonen mener at denne ordningen bør videreføres, slik at krisehåndteringsmyndigheten på overordnet basis skal utøves av Finansdepartementet.

Selv om direktivet i både innhold og utforming er vesentlig mer omfattende enn gjeldende regler om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II, understreker Banklovkommisjonen at regelsettet i det store og hele tilsvarer det regelverk og myndighetsbeføyelser som følger av dagens lovgivning. Av den grunn vil en videreføring av dagens ordning med Finansdepartementet som kompetent myndighet være mest logisk. De ulike vedtakene som skal besluttes etter reglene i lovutkastet kapittel 20, bør således – i samsvar med gjeldende rett – fastsettes av Finansdepartementet, etter foreleggelse av forslag til vedtaksbeslutning fra Finanstilsynet. Som følge av krisehåndteringsdirektivets detaljregulering, samt særlig kravet om godkjennelse av foretakenes beredskapsplaner og fastsettelse av krisetiltaksplaner, mener også Banklovkommisjonen at utførelsen av de nærmere arbeidsoppgaver og kompetanse som tillegges krisehåndteringsmyndigheten, bør kunne delegeres til Finanstilsynet. En slik ordning, vil ikke medføre at Finansdepartementet får en vesentlig større arbeidsbelastning enn i dag.

For Finanstilsynets del, vil det på den annen side oppstå ressursspørsmål, i alle fall i en tidlig fase med implementering av regelverket i norsk rett. Det er i denne sammenheng klart nok at kravene til planverk, både gjennomgang av foretakenes egne planer og myndighetens egne krisetiltaksplaner vil kreve en del ekstra ressurser i begynnelsen, formodentlig også i samarbeid med Finansdepartementet. En oppfølging av slike planverk mv. vil imidlertid være mer håndterlig så snart de er utarbeidet og godkjent. Det understrekes også at krisehåndteringsmyndigheten ikke nødvendigvis må være fullt operativ på daglig basis, men at det er en fast utformet og organisert myndighet og eventuell samarbeidsform som kan håndtere eventuelle krisesituasjoner til enhver tid. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at Finanstilsynet i stor grad vil kunne trekke på eksisterende ressurser, og at et eventuelt behov for mer kapasitet og ressurser håndteres ved budsjettjustering og nærmere avklaring mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet. Et minstevilkår vil uansett være at myndigheten har tilstrekkelig ekspertise, ressurser og kapasitet til å foreta krisehåndterende tiltak, og at myndigheten kan utføre sin funksjon med den nødvendige raskhet og fleksibilitet sett hen til krisetiltakenes formål, jf. direktivet artikkel 3 nr. 8. Om de nærmere betraktninger rundt økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige, vises det til avsnitt 17.3 nedenfor.

Første ledd angir hovedprinsippene for dette skisserte opplegget. Etter første punktum er derfor – som et overordnet prinsipp – Finansdepartementet krisehåndteringsmyndighet etter reglene i lovutkastet kapittel 20. Poenget er her at Finansdepartementet har den overordnende kontroll med delegasjonsadgang, slik som systemet er i dag. I annet punktum er det videre slått fast at Finansdepartementet skal være det kompetente departement i henhold til reglene i lovutkastet kapittel 20. Dette oppfyller krisehåndteringsdirektivets krav om at det skal utpekes et enkelt departement som skal være ansvarlig for utøvelsen av den myndighet som direktivet omhandler, jf. direktivet artikkel 3 nr. 5.

I forlengelsen av dette er det i annet ledd fastslått at departementet kan delegere krisehåndteringsmyndighet til Finanstilsynet og fastsette nærmere regler for tilsynets utøvelse av denne delegerte myndigheten. Dette gir departementet den nødvendige fleksibilitet til å kunne foreta de nødvendige vurderinger og avveininger om den mest mulige hensiktsmessige organisering av myndigheten. Etter Banklovkommisjonens mening legger direktivet opp til et visst handlingsrom ved spørsmål om delegering og utøvelse av krisehåndteringsmyndighet. Så lenge myndigheten er operasjonell til de rette tider, og har tilstrekkelige ressurser når det kreves, må det kunne legges til grunn at direktivets krav er oppfylt. Dette medfører at departementet må foreta vurderinger omkring Finanstilsynets tilgjengelige ressurser og kapasitet, herunder om hvilke arbeidsoppgaver og myndighet, og omfanget av slike, som det er forsvarlig å delegere bort.

Når det gjelder selve delegeringen av slik myndighet til Finanstilsynet oppstår også en del andre mer prinsipielle spørsmål. I direktivet artikkel 3 nr. 3 er det lagt vekt på at dersom tilsynsmyndigheten skal gis rollen som krisehåndteringsmyndighet, må det være klare skiller mellom disse to ulike rollene. Etter direktivet stilles det krav om at tilsynsmyndigheten internt organiseres slik at dets funksjon og oppgaver som tilsynsmyndighet i henhold til kapitaldekningsregelverket (direktiv 2013/36/EU (CRD IV) og forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR)) og dets funksjon i henhold til krisehåndteringsdirektivet, skilles og ivaretas på betryggende vis. Av disse grunner, er det fastslått at departementet også kan fastsette nærmere regler om organisatoriske skiller mellom Finansdepartementets krisehåndteringsmyndighet og Finanstilsynets delegerte myndighet, jf. annet ledd i.f. Det vises for øvrig til Finanstilsynets egen uttalelse til Finanskriseutvalgets utredning i NOU 2011: 19 som bør tas i betraktning, og som etter Banklovkommisjonens oppfatning viser viktigheten av samarbeid mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet og øvrige berørte offentlige organer:

«Etter Finanstilsynets oppfatning må det tas hensyn til at det er en glidende overgang mellom ordinære tilsynsvirkemidler, skjerpet tilsynsaktivitet, tidlig krisehåndtering og (endelige) avviklingstiltak. Det å ha et separat krisehåndteringsorgan vil skape et potensiale for misforståelser, informasjonsvakuum og ansvarsfraskrivelse. Finanstilsynet mener derfor dagens system der beslutningen går gjennom en totrinnsrakett og Finansdepartementet er besluttende organ etter tilrådning fra tilsynet bør videreføres. Før Finansdepartementet fatter vedtak om at en bank skal settes under offentlig administrasjon skal for øvrig både Norges Bank og Bankenes sikringsfond uttale seg om det finnes grunnlag for fortsatt drift i den aktuelle bank.»

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz vil påpeke at Finansdepartementets vedtak om delegasjon må utformes med sikte på å sikre klarhet, ikke bare i forholdet mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet, men også for alle andre som har behov for å holde seg orientert om sakens utvikling. At det er tydelig hvor vedtak skal fattes og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder, er ikke bare et myndighetsanliggende, men er også viktig for banken og dens ansatte og aksjonærer, samt långivere og kunder mv. Det vises for øvrig til krisehåndteringsdirektivet artikkel 3 nr. 10, som omhandler notifikasjon til EBA og EU-kommisjonen. I bestemmelsen understrekes viktigheten av tydelig allokering av oppgaver og ansvar, blant annet med sikte på nødvendig koordinering i forhold til relevante myndighetsorganer i andre stater.

Tredje ledd fastlegger det nærmere forholdet mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet. Det klargjør at alle vedtak som skal fattes etter lovutkastet kapittel 20, må gjøres av Finansdepartementet. I samsvar med dette er det fastslått at Finanstilsynet – etter fastsatte regler – skal underrette departementet om utøvelse av delegert myndighet etter annet ledd, og forelegge vedtak til godkjennelse av Finansdepartementet før vedtak settes i verk.

For å unngå at det skal oppstå uklarheter i forhold til Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som generell tilsynsmyndighet og den krisehåndteringsmyndighet som legges til tilsynet etter nærmere fastsatte regler, er det i fjerde ledd klargjort at bestemmelsen om delegering av krisehåndteringsmyndighet ikke skal medføre noen begrensninger i Finanstilsynets utøvelse av finansielt tilsyn i samsvar med ellers gjeldende regler eller av myndighet tillagt Finanstilsynet ved bestemmelser i lovutkastet kapittel 20.

Til § 20-4. Forholdsmessighet. Forskrifter

Paragrafen angir en del overordnede regler og prinsipper som er førende for lovutkastet kapittel 20. Banklovkommisjonen har sett det som hensiktsmessig å samle slike bestemmelser på et sted, og lovutkastets øvrige regler må leses med de begrensninger og nærmere reguleringer som paragrafen legger opp til.

Første ledd reflekterer forholdsmessighetsprinsippet i direktivet artikkel 1 nr. 1 annet ledd, jf. også formålsparagraf 14. Generelt innebærer dette at krisehåndteringsmyndighetens og Finanstilsynets anvendelse av de enkelte bestemmelser i regelverket skal være tilpasset de særlige forhold ved det enkelte foretak. Dette gjelder både i forhold til de ulike krav som stilles i regelverket og ved bruk av de ulike tiltak som regelverket hjemler. I forhold til norsk banknæring er dette viktig som følge av betydelige forskjeller når det gjelder de enkelte enheters eierforhold, virksomhet og ressurser. I samsvar med krisehåndteringsdirektivet, er dette formulert slik at ved anvendelsen av regelverket i lovutkastet kapittel 20 med tilhørende forskrifter, skal krisehåndteringsmyndigheten og Finanstilsynet legge vekt på at virkningen av de enkelte bestemmelser blir tilpasset og vil stå i rimelig forhold til foretakets størrelse, kapitalforhold og eierstruktur, arten og omfanget av dets virksomhet og risikoeksponering, og i hvilken grad soliditets- og solvenssvikt i foretaket kan få virkninger for finansiell stabilitet, markedsforhold eller samfunnsøkonomiske forhold. I direktivet er det lagt opp til at dette prinsippet særlig skal vektlegges i forhold til kravet om utforming av beredskaps- og krisetiltaksplaner. I direktivet har dette også gitt seg utslag i konkrete særlige regler om forenklede krav til slike planer, jf. direktivet artikkel 4. Dette er fulgt opp i lovutkastet § 20-10 som dermed kan anses som et utslag av forholdsmessighetsprinsippet i bestemmelsen her, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.2 nedenfor.

Annet ledd inneholder en generell forskriftshjemmel. Etter første punktum kan departementet ved forskrift fastsette nærmere regler til utfylling, gjennomføring og avgrensning av bestemmelsene i lovutkastet kapittel 20, herunder regler til gjennomføring av forholdsmessighetsbestemmelsen i første ledd. En overordnet forskriftshjemmel til finansforetaksloven følger for så vidt av loven § 1-7. Ettersom lovutkastet kapittel 20 mulig vil utfylles med nærmere regler i samsvar med det opplegget for forskrifter og bindende standarder som følger av krisehåndteringsdirektivet, har Banklovkommisjonen likevel ansett en slik presisering som hensiktsmessig. Det er dessuten tatt inn forskriftshjemler i enkeltparagrafer i kapitlet hvor behovet for utfyllende regler er åpenbare. Sett hen til forskriftenes anvendelsesområde og deres forutsatte rettslige betydning, er det i annet punktum fastslått at slike forskrifter kan fravike reglene i konkursloven, tvangsfullbyrdelsesloven og tvisteloven del VII. Banklovkommisjonen understreker at ved utformingen av forskrifter skal prinsippet om forholdsmessighet gjelde tilsvarende, jf. første ledd.

Tredje ledd omhandler også en forskriftshjemmel, men av en litt annen og mer spesiell art enn den generelle hjemmelen i annet ledd. Forskriftshjemmelen er blant annet knyttet opp til håndtering og regulering av forholdet til andre myndigheter og virksomhet innenfor EØS-området. Første del av bestemmelsen må sees i sammenheng med det nylig fremlagte forslaget for EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem, jf. Prop. 100 S (2015–2016) og kapittel 4 foran. Med slikt samtykke fra Stortinget kan relevante EU-rettsakter på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen. På sikt og ved endelig inkludering av krisehåndteringsdirektivet i EØS-avtalen basert på dette tilpasningsforslaget, vil det oppstå behov for forskrifter for forhold som gjelder krisehåndtering av finanskonsern. På forholdsvis bredt grunnlag er det derfor klargjort at departementet ved forskrift kan fastsette nærmere regler om samarbeid mellom norske tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter og de tilsvarende myndigheter innenfor den Europeiske Union og EØS-området for øvrig. Det vises videre til at krisehåndteringsdirektivet har en rekke regler som forutsetter samarbeid med slike utenlandske myndigheter i tilfeller med grenseoverskridende virksomhet av ulik art. Dette har særlig en side mot vurdering av foretakenes beredskapsplaner og myndighetenes krisetiltaksplaner, se utkastet §§ 20-6 tredje ledd, 20-7 første og annet ledd, og 20-8. Videre vil en del av tidligtiltakene også forutsette nærmere dialog og samarbeid i slike tilfeller, se blant annet utkastet §§ 20-15 annet ledd og 20-20 annet ledd. Det samme gjelder i forhold til minstekrav til ansvarlige fordringer i finanskonsern, jf. utkastet § 20-40, samt i de tilfeller hvor det skal utarbeides en reorganiseringsplan for et finanskonsern, jf. utkastet § 20-45. Endelig vises det til at krisehåndteringsdirektivet har en del særskilte regler for finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet, herunder etablering av kriseutvalg som skal omfatte krisehåndteringsmyndigheter i de medlemsstater konsernet driver virksomhet og krisehåndtering i et slikt perspektiv, se utkastet avsnitt VIII (§§ 20-60 til 20-64). Ved krisehåndtering av finanskonsern, vil det også kunne være aktuelt for det norske krisefondet å yte bidrag til finansieringen av krisehåndtering i annen EØS-stat av et finanskonsern som omfatter norsk konsernforetak, jf. utkastet § 20-69. Alle disse tilfellene vil kunne kreve en nærmere regulering i forskrifts form. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at dersom det oppstår behov for å fastsette nærmere regler om samarbeid mellom norske tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheter og statlige og andre offentlige myndigheter utenfor EØS-området, vil dette kunne fastsettes med hjemmel i annet ledd.

I forlengelsen av den generelle forskriftshjemmelen om samarbeid, og som følge av et antatt behov for nærmere å regulere virksomhet med en utenlandsk dimensjon, er det konkret fastslått at det kan fastsettes nærmere regler om anvendelsen av reglene i lovutkastet kapittel 20 for to ulike tilfeller. For det første, hvor norsk foretak eller finanskonsern driver virksomhet gjennom datterforetak eller filial i annen EØS-stat, jf. bokstav a). Bestemmelsen må også sees i sammenheng med reglene i finansforetaksloven kapittel 4 om norske finansforetaks virksomhet i utlandet. For det andre, hvor utenlandsk foretak eller finanskonsern driver virksomhet gjennom datterforetak eller filial etablert her i riket, jf. bokstav b). Når det gjelder datterforetak av utenlandsk foretak, er utgangspunktet at reglene i finansforetaksloven vil komme til anvendelse, se finansforetaksloven § 5-1. Særlige forhold og forbindelseslinjer til hjemstaten kan imidlertid tilsi en avklaring eller nærmere regulering i forskrifts form.

Når det gjelder filialer, må det skilles mellom filialer av foretak som er hjemmehørende i eller utenfor EØS-området, se finansforetaksloven §§ 5-2, 5-3, 5-4, 5-6 og 5-7. Behovet for en nærmere regulering av filialer av foretak hjemmehørende i EØS-området, må – som følge av hjemstatsprinsippet – antas som mindre i forhold til reglene i lovutkastet kapittel 20 som gjennomfører et EU-rettslig direktiv om krisehåndtering. I utkastet § 20-60 første ledd, jf. annet ledd, er det likevel inntatt regler om hvilken virkning vedtak om krisehåndtering av filialer av foretak innenfor EØS-området skal ha i norsk rett. Når det gjelder filialer av foretak hjemmehørende utenfor EØS-området, er det i utkastet § 20-64 inntatt særskilte regler knyttet til selve krisehåndtering, hvoretter den norske krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at filial av foretak etablert utenfor EØS-området kan undergis krisehåndtering dersom offentlige interesser tilsier det. En særskilt forskriftshjemmel for slike tilfeller som nevnt følger også av utkastet § 20-64 tredje ledd. Det vises videre til at det i utkastet § 20-29 annet ledd er inntatt en særskilt regel om at prioritetsreglene for innskudd også skal gjelde for innskudd i foretak etablert innenfor EØS-området som ikke skal regnes som dekkede innskudd, fordi innskuddene er foretatt gjennom filial som foretaket har etablert i stat utenfor EØS-området. Hvorvidt det kreves ytterligere regulering av filialer av utenlandske foretak, er vanskelig å si noe sikkert om på nåværende tidspunkt.

Til § 20-5. Definisjoner

Paragrafen inneholder ulike definisjoner. Definisjonene er dels hentet fra krisehåndteringsdirektivet, og dels en følge av utformingen av lovutkastet og behovet for å klargjøre ulike forhold av mer norsk karakter. Som nevnt i avsnitt 15.1 foran, inneholder krisehåndteringsdirektivet artikkel 2 over 100 definisjoner. Banklovkommisjonen har vurdert behovet for slike definisjoner og foretatt en betydelig reduksjon av omfanget ut fra hva som er ansett som absolutt nødvendig. I visse sammenhenger vil imidlertid direktivets definisjoner kunne fungere som en god veiledning for forståelsen av enkelte bestemmelser fra direktivet som gjennomført i lovutkastet kapittel 20. Bestemmelsen kan eventuelt utbygges dersom det dette anses nødvendig eller hensiktsmessig på et senere tidspunkt. I samsvar med dette er det inntatt elleve ulike definisjoner.

Etter første ledd skal formuleringen «myndigheten» i lovutkastet, forstås som krisehåndteringsmyndighet som er utpekt i eller i medhold av utkastet § 20-3, det vil si Finansdepartementet. Det vises også til krisehåndteringsdirektivet artikkel 2 nr. 1 punkt 18).

Krisehåndteringsdirektivet inneholder flere regler og hjemler av stor betydning for eierne av foretakene. Dette gjelder regler om nedskrivning av ansvarlig kapital i en fase med likviditets- og soliditetsvansker, se lovutkastet § 20-21. Videre vil også gjennomføring av ulike krisetiltak drastisk kunne endre status og plassering av de ulike eierandelene i et foretak, jf. særlig reglene om overdragelse av virksomhet til annet foretak eller en bro-bank, se lovutkastet §§ 20-32 og 20-33. I Norge vil slike egenkapitalinstrumenter omfatte aksjer, men også egenkapitalbevis som er utviklet for sparebanknæringen. For enkelthetens skyld, omtales bare aksjer i lovutkastet kapittel 20. I annet ledd er det derfor presisert at formuleringen «aksjer» også omfatter eierandeler i foretaket som nevnt i finansforetaksloven kapittel 10 avsnitt II om egenkapitalbevis. I enkelte bestemmelser i lovutkastet, er det imidlertid ansett hensiktsmessig å vise til begge typer av egenkapitalinstrumenter, se utkastet §§ 20-21 fjerde ledd og 20-42 til 20-44.

Et av tiltakene i krisehåndteringsdirektivet er opprettelse av en såkalt «bro-bank». Det er krisehåndteringsmyndigheten som oppretter bro-banken som midlertidig tar over balanseposter fra en bank i krise og som viderefører sentrale banktjenester. Det er for så vidt viktig å merke seg at reglene om slikt bro-foretak også vil kunne benyttes i forhold til andre foretak som omfattes av lovutkastet, herunder visse typer av verdipapirforetak, se lovutkastet § 20-33 syvende ledd. Formuleringen «bro-bank» skal således ikke tillegges noen begrensende betydning i så måte. Flere steder i lovutkastet omtales «bro-bank» ikke bare i tilknytning til dette aktuelle krisetiltaket, og det er derfor hensiktsmessig å innta en definisjon av «bro-bank». I samsvar med dette er det i tredje ledd fastslått at en «bro-bank» vil omfatte foretak som er opprettet og driver sin virksomhet etter reglene i utkastet §§ 20-33 og 20-34, jf. også krisehåndteringsdirektivet artikkel 2 nr. 1 punkt 59).

I lovutkastet kapittel 20 er det flere steder vist til såkalt «kriseutvalg» («resolution college») som bygger på krisehåndteringsdirektivets regler i forhold til håndteringen av grenseoverskridende finanskonsern innenfor EØS-området. I fjerde ledd er det derfor inntatt en definisjon av slike utvalg. Definisjonen fastslår først og fremst at «kriseutvalg» omfatter de utvalg som er nevnt i utkastet § 20-61 hvor det er inntatt nærmere regler om opprettelse av slike kriseutvalg sett fra et norsk perspektiv, det vil si først og fremst i situasjoner med et norsk finanskonsern som omfatter bank eller kredittforetak som driver virksomhet gjennom filial eller datterforetak i annen EØS-stat. Bestemmelsen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 88. For å sørge for at henvisninger til «kriseutvalg» i lovutkastet ikke avgrenser mot kriseutvalg som er opprettet for utenlandsk finanskonsern med etablerte datterforetak eller filialer i Norge, er det understreket at formuleringen også skal anses å omfatte andre opprettede kriseutvalg innenfor EØS-området basert på samme bestemmelse i direktivet. Det vises for øvrig til bemerkningen til utkastet § 20-61 i avsnitt 15.8 nedenfor. Det vises også til at det kan fastsettes nærmere regler om slike utvalg med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd.

Et viktig formål i krisehåndteringsdirektivet er videreføring av et foretaks kritiske finansielle tjenester, se særlig direktivet artikkel 33 nr. 2 bokstav a). Dette er også en betegnelse som går igjen en rekke steder i direktivet, og som det dermed er viktig å forstå omfanget og betydningen av ved lesning av bestemmelsene i lovutkastet kapittel 20. I samsvar med dette er det i femte ledd fastslått at «kritiske finansielle tjenester» omfatter virksomhet og finansielle tjenester som det er vesentlig å opprettholde tilgang til ut fra hensynet til markedsforhold, samfunnsøkonomi og finansiell stabilitet. Det vises for øvrig til at direktivet gir EU-kommisjonen hjemmel til å definere nærmere hva slags virksomhet og tjenester som vil omfattes, se direktivet artikkel 2 nr. 2. I denne forbindelse har EU-kommisjonen forespurt EBA om såkalt «technical advice». Dette ble offentliggjort av EBA 6. mars 2015. Hvorvidt det eventuelt er nødvendig å utfylle definisjonen i bestemmelsen videre, bør avgjøres av Finansdepartementet, jf. også forskriftshjemmelen i utkastet § 20-4 annet ledd.

Lovutkastet kapittel 20 gjelder også for morselskap i finanskonsern som omfatter bank, kredittforetak og visse typer av verdipapirforetak. I den grad morselskapet har hovedsete og forretningskontor her i riket, omtales dette som et «norsk finanskonsern», jf. sjette ledd første punktum, se også syvende ledd. Overfor slike finanskonsern har den norske krisehåndteringsmyndigheten forholdsvis vide beføyelser. Formuleringen gjør at henvisningen til slike konstellasjoner kan formuleres på enkelt vis. Det er for øvrig viktig å være klar over at et slikt norsk finanskonsern kan være et underliggende konsern, og da med en konsernspiss i utlandet. Det norske morselskapet vil da være et datterforetak til det utenlandske konsernet, og den norske tilsyns- og reguleringskompetansen vil være begrenset, i alle fall hva gjelder de ulike krisetiltakenes omfang. Reglene om etablering av kriseutvalg ved slik grenseoverskridende virksomhet, vil også da komme til anvendelse, se lovutkastet § 20-61. Banklovkommisjonen har videre ansett det hensiktsmessig å innta en definisjon av «norsk foretak», jf. annet punktum. Med slike foretak regnes de foretak som omfattes av lovutkastet § 20-1 første ledd bokstav a) og som har hovedsete og forretningskontor her i riket.

I forlengelsen av dette, er det i syvende ledd presisert at formuleringen «finanskonsern» i lovutkastet kapittel 20 omfatter finanskonsern som ikke regnes som forsikringskonsern, jf. også lovutkastet kapittel 21 som fremmes i egen delutredning. I dette ligger at finanskonsern er et vidt begrep, og at skillet ligger i hvorvidt konsernet omfatter foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav b).

Etter krisehåndteringsdirektivet er det et overordnet mål å unngå at medlemsstatene må yte finansiell støtte til foretak i vanskeligheter, jf. blant annet artikkel 31 nr. 2 bokstav c). Dersom en slik situasjon oppstår er derfor hovedregelen at foretaket kan settes under offentlig administrasjon. Dette prinsippet ligger også til grunn for utforming av beredskaps- og krisetiltaksplanene, se direktivets formålsparagraf 31 og artiklene 5 nr. 3, 10 nr. 3 og 15 nr. 1, jf. utkastet §§ 20-6 første ledd og 20-7 første ledd. Formuleringen «extraordinary public financial support» eller «offentlig finansiell støtte» går derfor igjen flere steder i krisehåndteringsdirektivet og lovutkastet. I samsvar med direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 28) er det i åttende ledd fastslått at «offentlig finansiell støtte» omfatter finansiell støtte til foretak, herunder tilførsel av ansvarlig kapital og erverv av egenkapitalinstrumenter, som er påkrevd for å unngå at foretaket ved soliditets- eller solvenssvikt blir nødt til å innstille virksomheten, og som utgjør statsstøtte.

I forlengelsen av spørsmålet om offentlig finansiell støtte, viser Banklovkommisjonen til at det i krisehåndteringsdirektivet artiklene 32 nr. 4 første ledd bokstav d), jf. artikkel 59 nr. 3 bokstav e) og nr. 5, er forutsatt at visse former for offentlig finansiell støtte ikke ubetinget skal medføre at foretaket må innstille virksomheten og bli satt under offentlig administrasjon, se direktivets formålsparagrafer 41 og 55. Dette er forbeholdt for det som i lovutkastet er formulert som offentlig støtte som gis til solvent foretak og er «begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet». Slik støtte kan heller ikke være i strid med statsstøttereglene, jf. direktivet artikkel 32 nr. 4 annet ledd. Dette kommer særlig inn i forhold til spørsmål om vedtak om nedskrivning og konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital (utkastet § 20-20) og vedtak om offentlig administrasjon (utkastet § 20-23). Det dreier seg således om offentlig finansiell støtte som ut fra hensynet til samfunnsøkonomien eller finansiell stabilitet ytes til et foretak som ikke er insolvent, og vil etter direktivet artikkel 32 nr. 4 første ledd bokstav d) bestå enten av garanti for likviditetstilførsel fra sentralbank eller ved utstedelse av nye gjeldsinstrumenter, samt tilførsel av ansvarlig kapital eller erverv av egenkapitalinstrumenter. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at statlige tiltak etter utkastet § 20-46 også vil regnes som støtte begrunnet ut fra hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, men rammen for når slik støtte kan ytes gjør det ikke særlig interessant i forhold til direktivets system om at slik støtte ikke skal medføre at foretaket må innstille virksomheten og bli satt under offentlig administrasjon.

Endelig vises det til at krisehåndteringsdirektivet har adressert betydningen av «emergency liquidity assistance» i ulike sammenhenger. Sett hen til direktivets definisjon av slik støtte i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 29), er dette i lovutkastet formulert som «sentralbankstøtte på særlige vilkår». Banklovkommisjonen viser til at slik støtte vil omfatte garanti for lån og likviditetslån som sentralbanken beslutter ytet på særlig vilkår til banker med midlertidig likviditetsvansker, men som anses som solvente. Slik støtte skal heller ikke medføre at vilkårene for offentlig administrasjon og krisetiltak er oppfylt, se direktivet artikkel 32 nr. 4 første ledd bokstav d) punkt i), jf. direktivets formålsparagraf 41. På den annen side skal krisetiltaksplanen ikke inneholde forutsetninger om slik støtte (utkastet § 20-7), og det samme gjelder i forhold til verdivurdering av eiendeler og forpliktelser etter utkastet § 20-22. Hvorvidt slik støtte skal anses som statsstøtte vil uansett måtte avgjøres i det enkelte tilfelle.

I niende og tiende ledd er det inntatt definisjoner av to helt sentrale begrepsapparat i lovutkastet kapittel 20, jf. også overskriften til kapitlet. Det dreier seg om henholdsvis soliditets- og solvenssvikt, og danner i hovedsak et skille mellom når krisehåndteringsmyndigheten kommer på banen i forhold til det aktuelle foretaket.

Soliditetssvikt er et tidlig stadium i en begynnende krise, og Banklovkommisjonen har lagt stor vekt på å kunne adressere og håndtere svekket økonomisk eller finansiell stilling på en rask og effektiv måte. Dette fremgår først og fremst av lovutkastet § 20-12 hvoretter foretaket da har plikt til å utarbeide en tiltaksplan. Vesentlige brudd på lovfastsatte krav eller hurtig forverring av foretakets økonomiske stilling, er også en form for soliditetssvikt, jf. lovutkastet § 20-15. I slike situasjoner vil Finanstilsynet kunne gripe inn for å forhindre at det utvikler seg til en alvorlig solvenskrise og offentlig administrasjon av foretaket. Finanstilsynet kan således gi en del pålegg overfor foretaket, jf. utkastet § 20-15 og de innledende bemerkninger til denne bestemmelsen i avsnitt 15.3 nedenfor. Det er lagt vekt på at vanskelighetene i første omgang skal kunne håndteres på foretaksnivå gjennom styret og generalforsamling, alternativt at det oppnevnes en midlertidig administrator etter utkastet § 20-18.

Solvenssvikt derimot oppstår når det må antas at et foretak som følge av sin økonomiske stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomhet, og det ikke er rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tidligtiltak etter utkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak, eller ved tilsynstiltak som ikke innebærer offentlig finansiell støtte. Dersom Finanstilsynet må anta at foretaket er i en slik økonomisk stilling oppstår en meldeplikt til krisehåndteringsmyndigheten etter utkastet § 20-19. En slik melding om solvenssvikt forutsettes fulgt opp av krisehåndteringsmyndigheten enten ved vedtak etter reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21, eller ved vedtak om offentlig administrasjon etter reglene i utkastet §§ 20-23 og 20-24, og – dersom offentlige interesser tilsier at foretaket bør undergis krisehåndtering – ved vedtak om dette etter utkastet § 20-27.

På samme vis som det er inntatt en definisjon av «kriseutvalg», jf. fjerde ledd, er det i ellevte ledd inntatt en definisjon av såkalte «tilsynsutvalg». Slike utvalg eller kollegium skal opprettes for finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet innenfor EØS-området etter kredittinstitusjonsdirektivet (2013/36/EU) artikkel 116. Utvalget består først og fremst av de nasjonale tilsynsmyndigheter med tilsynskompetanse i forhold til et grenseoverskridende finanskonsern innenfor EØS-området. Formålet er å danne et forum med informasjonsutveksling og koordinering av tilsynsoppgaver. I lovutkastets regler om beredskaps- og tidligtiltak, hvor det dreier seg om finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet, er det således forutsatt at Finanstilsynet i flere tilfeller skal ha samråd med og underrette konsernets tilsynsutvalg, se utkastet §§ 20-6 tredje ledd, 20-15 annet ledd, 20-18 fjerde ledd og 20-19 tredje ledd. Det vises også til at det kan fastsettes nærmere regler om slike utvalg med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd, jf. også forslaget om EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem, jf. Prop. 100 S (2015–2016).

15.2 Beredskapstiltak

Avsnitt II «Beredskapstiltak» omhandler ulike forebyggende tiltak som skal ligge klart selv under normale og trygge markedsforhold hvor foretakenes soliditet ikke er truet. Dette vedrører først og fremst direktivets regler om foretakenes og myndighetenes planer («recovery and resolution plans»), se artiklene 5 til 18. Dette dreier seg om planer for håndtering av kriser som kan oppstå i banker. I lovutkastet er dette oversatt til henholdsvis beredskapsplaner og krisetiltaksplaner. Fra et institusjonsståsted vil naturligvis slike planer dreie seg om ulike løsninger og tiltak for å gjenopprette foretakets finansielle stabilitet. Fra et myndighetsståsted vil det på den annen side dreie seg om planer om hvorledes man med ulike myndighetsgrep og -hjemler kan håndtere en krise som har oppstått i en bank. Banklovkommisjonen viser til at direktivets regler om slike planer er meget omfattende og detaljerte, jf. også vedlegg A til direktivet hvor detaljerte krav til slike planer inngår. Det er derfor lagt vekt på kun å lovfeste hovedpunktene om de ulike tiltak og planlegging som direktivet foreskriver, men med en konkret forskriftshjemmel til å fastsette nærmere regler om innhold og vurdering av beredskaps- og tiltaksplaner, se utkastet § 20-9. Hensiktsmessigheten av en slik løsning viser seg også når det i direktivet blant annet er forutsatt at bestemmelsene vil bli utfylt med forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen, og som eventuelt anses nødvendig å bli fulgt opp av norske myndigheter.

Krisehåndteringsdirektivet artikkel 4 inneholder regler om forenklede krav til beredskaps- og krisetiltaksplaner for visse foretak, se også formålsparagraf 14. Regelen må for øvrig anses som et utslag av forholdsmessighetsprinsippet inntatt i artikkel 1 nr. 1 annet ledd, se utkastet § 20-4, som etter omstendighetene også vil kunne påberopes i forhold de krav som stilles til beredskaps- og krisetiltaksplaner. Nærmere regler om dette er inntatt i utkastet § 20-10.

Endelig vises det til at direktivet vier forholdsvis stor oppmerksomhet til avtaler om konsernintern støtte. Slik støtte er ikke definert som et krisepreventivt tiltak, men viktigheten av at konsernforetak seg imellom – og på tvers av medlemsstatenes landegrenser – på et tidlig tidspunkt skal kunne inngå avtaler om finansiell støtte ved oppståtte finansielle problemer, er understreket i formålsparagraf 38. Det vises her til at eventuelle avtaler om konsernintern støtte skal inngå i beredskapsplan til morselskap i norsk finanskonsern, jf. utkastet § 20-6 tredje ledd. I tilknytning til myndighetenes utarbeidelse av krisetiltaksplan og vurdering av om det foreligger vesentlige hindringer for krisehåndtering av et konsernforetak, vil det også kunne pålegges at foretaket inngår eller endrer en avtale om konsernintern støtte, jf. utkastet § 20-8 fjerde ledd. Nærmere regler om avtaler om konsernintern støtte er derfor avslutningsvis inntatt i avsnittet om beredskapstiltak, se utkastet § 20-11.

Til § 20-6. Beredskapsplan

Paragrafen bygger på hovedbestemmelsene i direktivet artiklene 5 til 9 om krav til foretakenes og finanskonsernenes beredskapsplaner («recovery planning») for tilfelle hvor dets økonomiske og finansielle stilling er blitt vesentlig svekket. Slike planer retter seg mot foretakene selv og dreier seg om utarbeidelse av egne planer og forhåndsfastsatte tiltak som antas best egnet til å sette i verk for å gjenopprette soliditeten i foretaket. Tankegangen er at slike planer vil kunne forhindre at problemer i et foretak eskalerer og at de reduserer risikoen for at foretaket kommer i en mer alvorlig krise. Slike planer må derfor forstås på denne bakgrunn, nemlig at foretakene utferdiger og jevnlig oppdaterer et planverk som gir anvisning på hvilke virkemidler som skal iverksettes av banken for å gjenopprette dets finansielle stilling etter en krise eller økonomisk nedgang, jf. formålsparagraf 21. Planene vil dermed kunne sette foretakene i stand til å handle raskt dersom dette er nødvendig. Foretakenes beredskapsplaner skal godkjennes av Finanstilsynet. Dette må sees i sammenheng med at slike planer skal utarbeides under normale forhold, og angår tiltak som skal iverksettes i en tidlig fase hvor Finanstilsynet – i samsvar med gjeldende rett – er forutsatt å ha det overordnede tilsynsansvaret, se lovutkastet avsnitt III «Likviditets- og soliditetsvansker mv.», sml. finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I.

Som nevnt innledningsvis i avsnitt 15.2 er krisehåndteringsdirektivets regler om planlegging meget omfattende og detaljert, og dessuten forutsatt utbygget videre gjennom forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen. Eventuell nødvendig detaljregulering og utfylling forutsettes fastlagt ved forskrift etter utkastet § 20-9 med hensyntagen til de regler som følger av direktivet artikkel 5, jf. vedlegg A til direktivet og forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen etter artikkel 5 nr. 10.10 Det samme gjelder i forhold til direktivets regler om hvilke triggere eller indikatorer som skal være førende for når de planforeskrevne tiltak skal kunne settes i verk («recovery plan indicators»), se direktivet artikkel 9 nr. 1. Banklovkommisjonen viser for øvrig her til at det er fastsatt retningslinjer fra EBA om slike indikatorer, jf. direktivet artikkel 9 nr. 2.11 Hensyntagen til disse retningslinjene vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran. Det vises ellers til at direktivet forutsetter at tilsynsmyndighetene skal sørge for at foretakene innfører hensiktsmessige ordninger for regelmessig tilsyn med slike triggere, og at de skal godkjennes av tilsynsmyndigheten i forbindelse med den generelle vurderingen av beredskapsplanen. Bestemmelsene om foretakenes beredskapsplaner må for øvrig sees i sammenheng med utkastet § 20-10 om forenklede krav til beredskapsplaner, jf. også forholdsmessighetsprinsippet i utkastet § 20-4 første ledd. Det vises til bemerkningene til disse bestemmelsene.

Første ledd angir hovedprinsippene for etablering og utarbeidelse av en beredskapsplan for foretakene som omfattes av lovutkastet. Etter første punktum skal et foretak ha en oppdatert beredskapsplan som for ulike tilfeller hvor dets økonomiske og finansielle stilling kan bli vesentlig svekket, angir hvilke tiltak foretaket kan sette i verk og få gjennomført for å sikre eller gjenopprette betryggende soliditet uten offentlig finansiell støtte. Kravet til at planen er oppdatert må sees i sammenheng med direktivet artikkel 5 nr. 2 hvor det er fastslått at oppdatering skal skje på minst årlig basis, og eventuelt ved visse endringer av foretakets selskaps- eller virksomhetsmessige karakter. Planen skal bygge på foretakets vurderinger etter finansforetaksloven § 13-6 og omhandle kapital- og innlånsbehov, endringer i virksomhet og gjelds- og risikoeksponering, jf. annet punktum. De løpende vurderinger som foretakene er pliktig til å gjøre etter loven § 13-6 omfatter blant annet risiko forbundet med virksomheten og kapitalbehov på kort og lang sikt, og vil danne et godt utgangspunkt for forståelsen av de tiltak som vil være avgjørende for å kunne gjenopprette foretakets soliditet. Banklovkommisjonen legger for øvrig vekt på at de angitte tiltakene må fremstå som faktisk gjennomførbare og at de med rimelighet kan medføre et ønsket resultat. Planer som kun angir at oppståtte økonomiske vanskelighetet vil bli løst ved nyemisjon eller lignende, bør ikke anses som tilstrekkelig. Dette er også forhold som vil inngå i Finanstilsynets vurdering av planene, jf. annet ledd. Banklovkommisjonen viser ellers til at det er forutsatt retningslinjer fra EBA med nærmere regler om de ulike tilfeller og situasjoner som skal inngå som scenarioer i utarbeidelse av beredskapsplanen, jf. direktivet artikkel 5 nr. 7.12

I annet ledd er formelle krav til utarbeidelse av planen, samt vurdering av denne, inntatt. Etter første punktum skal beredskapsplanen oversendes til Finanstilsynet etter behandling av foretakets styre. Beredskapsplanen skal således vurderes og godkjennes av foretakets styre, jf. direktivet artikkel 5 nr. 9. Denne løsningen passer også godt med finansforetaksloven § 8-6 første ledd hvoretter det er styret i finansforetak som har ansvaret for å påse at kravene til organisering av foretaket og etablering av forsvarlige styrings- og kontrollsystemer blir etterkommet. Finanstilsynet skal vurdere beredskapsplanen med særlig henblikk på om de planlagte tiltak vil være tilstrekkelige til å sikre eller gjenopprette foretakets soliditet og om de lar seg gjennomføre uten virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien slik at finansiell stabilitet ikke påvirkes. Det er således en forholdsvis vid og skjønnsmessig vurdering som skal legges til grunn. Et viktig element vil være hvorvidt Finanstilsynet vurderer de planlagte tiltakene som realistiske og effektive, jf. direktivet artikkel 6 nr. 2 bokstav b). Det er ikke inntatt en tidsfrist for Finanstilsynets vurdering av beredskapsplanene, men Banklovkommisjonen legger til grunn at maksimumfristen på seks måneder etter direktivet artikkel 6 nr. 2 bør være retningsgivende for forskriftsbestemmelser om beredskapsplaner.

I forlengelsen av Finanstilsynets vurdering av foretakets beredskapsplan, er det i annet ledd annet punktum fastslått at tilsynet kan kreve at planen revideres for å få avhjulpet mangler. Det vises her til at direktivet legger opp til en vurdering av bankens kapital- og innlånsstruktur, og hvorvidt denne er hensiktsmessig, jf. direktivet artikkel 6 nr. 3. Det samme gjelder kompleksitetsnivået på foretakets organisatoriske struktur og generelle risikoprofil. Dersom Finanstilsynet krever at det må gjøres endringer i beredskapsplanen, må det gis en frist for foretakets styre til å gjennomføre dette. I direktivet er det her oppstilt visse tidsfrister, og Banklovkommisjonen legger til grunn at nærmere regler om dette fastsettes i forskrift. For det tilfellet at foretaket ikke gjennomfører påkrevde endringer, følger det videre at Finanstilsynet kan gi foretaket pålegg som nevnt i finansforetaksloven § 14-6 tredje ledd bokstavene a) til g), jf. annet punktum i.f. Direktivet angir forholdsvis spesifikke krav og endringer som kan pålegges foretakene i slike situasjoner, jf. direktivet artikkel 6 nr. 6. Banklovkommisjonen har analysert og vurdert disse, og anser dette som dekket av de vidtgående påleggshjemler som følger av finansforetaksloven § 14-6 tredje ledd. Som ledd i Finanstilsynets vurdering av beredskapsplanen, forutsetter Banklovkommisjonen at Finanstilsynet har dialog med krisehåndteringsmyndigheten, og at beredskapsplanen eventuelt oversendes denne som ledd i krisehåndteringsmyndighetens vurdering av om det foreligger vesentlige hindringer for krisehåndtering av foretaket, jf. direktivet artikkel 6 nr. 4, se også lovutkastet § 20-8. I samsvar med direktivet artikkel 6 nr. 2, er det endelig i tredje punktum fastslått at dersom foretaket har filial med vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, skal beredskapsplanen vurderes i samråd med tilsynsmyndigheten der.

Tredje ledd omhandler beredskapsplan for et norsk finanskonsern. Et konsern er norsk når morselskapet er etablert her i riket, jf. lovutkastet § 20-5 sjette ledd. Dette innebærer også at det er Finanstilsynet som utøver det konsoliderte tilsynet av konsernet, jf. direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artiklene 114 og 115. Reglene bygger på krisehåndteringsdirektivet artiklene 7 og 8. Innholdskravene samsvarer i stor grad med det som gjelder for enkeltstående foretak, jf. også direktivet artikkel 7 nr. 5. Formålet med fullstendig beredskapsplan for finanskonsernet er å oppnå stabilitet for konsernet som helhet og de enkelte konsernforetakene dersom konsernet er i en stresset situasjon, se direktivet artikkel 7 nr. 4 første ledd. I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at morselskap i norsk finanskonsern skal ha oppdatert beredskapsplan etter første og annet ledd for konsernets samlede virksomhet som angir hvilke tiltak som kan settes i verk av morselskapet og de enkelte foretakene i konsernet for å sikre eller gjenopprette konsernets og konsernforetakenes soliditet. Eventuelle avtaler om konsernintern støtte og de støttetiltak slike avtaler vil kunne utløse i ulike situasjoner, skal også inkluderes.

En beredskapsplan for et norsk finanskonsern vil naturligvis omfatte alle datterforetak i konsernet. Slik sett vil ikke reglene om beredskapsplaner for de enkelte foretak etter utkastet § 20-6, være aktuelle. Visse omstendigheter kan imidlertid tilsi at enkelte av konsernforetakene skal utarbeide egne beredskapsplaner. Dette vil først og fremst bero på utfallet av Finanstilsynets vurdering av beredskapsplanen for konsernet, eventuelt i samarbeid med utenlandske tilsynsmyndigheter innenfor EØS-området hvor det er etablert datterforetak, se også direktivet artikkel 7 nr. 2, jf. artikkel 8. Banklovkommisjonen viser til at dette formodentlig vil kunne være relevant hvor enkelte av konsernets datterforetak er av en slik størrelse at en konsolidert beredskapsplan ikke anses som tilstrekkelig forsvarlig eller foretaket har en mer fjern forbindelse til de øvrige foretakene i konsernet. Et slikt krav vil etter Banklovkommisjonens mening først og fremst være relevant for banker eller kredittforetak som inngår i konsernet. Annet punktum fastslår derfor at Finanstilsynet kan kreve at norsk konsernforetak som er bank eller kredittforetak, har egen beredskapsplan og, i samråd med tilsynsmyndighet i annen EØS-stat, at det samme skal gjelde konsernforetak etablert der.

Regelen om vurdering av planen etter annet ledd, skal også gjelde for konsernet, jf. henvisningen i tredje ledd første punktum. Dersom konsernet kun driver virksomhet i Norge, vil det være Finanstilsynet alene som foretar vurderingen av planen. For det tilfelle konsernet også driver grenseoverskridende virksomhet, enten ved at det er etablert et datterforetak eller en filial som driver vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, skal Finanstilsynets vurdering av konsernets beredskapsplan foretas i samråd med tilsynsutvalget for konsernet, jf. tredje ledd tredje punktum. Rent praktisk vil det være Finanstilsynet som mottar beredskapsplanen (som den konsoliderte tilsynsmyndigheten for konsernet) og deretter videresender denne til relevante tilsynsmyndigheter innenfor EØS-området, se også direktivet artikkel 7 nr. 3. Gjennomgang av beredskapsplanen vil nødvendigvis måtte omfatte en vurdering av hvilken potensiell virkning de ulike angitte tiltakene vil ha i de medlemsstater hvor konsernet driver virksomhet. Etter direktivet artikkel 8 nr. 2 skal en endelig vurdering av beredskapsplanen, herunder spørsmål om det skal kreves endringer i planen eller at det skal utarbeides særskilte beredskapsplaner for enkelte konsernforetak, ende i en felles beslutning mellom Finanstilsynet og andre relevante utenlandske tilsynsmyndigheter. Nærmere regler om dette og håndteringen av eventuelle uoverensstemmelser mellom myndighetene, forutsetter Banklovkommisjonen blir håndtert i forskrift med hjemmel i lovutkastet § 20-4 tredje ledd. Det er ellers viktig å bemerke seg at en eventuell felles beslutning i forhold til beredskapsplanen til et norsk finanskonsern, må anses som en internasjonal avtale. De aktuelle tilsynsmyndigheter blir slik sett bundet av avtalen. For at de nasjonale enheter skal bli bundet av avtalen må det imidlertid fattes et nasjonalt vedtak med samme innhold som den felles beslutningen tilknyttet konsernets beredskapsplan, sml. direktivet artikkel 8 nr. 6.

Som et ledd i vurderingen av foretakenes beredskapsplaner, vil et viktig forhold være å ha oversikt over foretakets kontrakter av finansiell art. Det følger derfor av krisehåndteringsdirektivet artikkel 5 nr. 8 at tilsynsmyndighetene kan kreve at foretakene har en detaljert oversikt over de finansielle kontrakter som foretaket har inngått. Dette er for øvrig også et viktig poeng i forhold til krisehåndteringsmyndighetens kompetanse til å suspendere en parts hevingsrett til en kontrakt som er inngått med foretaket, jf. direktivet artikkel 71 nr. 7 og lovutkastet § 20-51. I fjerde ledd er det derfor fastslått at Finanstilsynet kan kreve at de enkelte foretak skal ha oppdaterte lister over finansielle kontrakter. En nærmere beskrivelse av innholdet av slike kontrakter, er etter direktivet artikkel 71 nr. 8 forutsatt å inngå i forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen,13 og vil eventuelt kunne følges opp i norsk rett gjennom utfyllende forskrifter til regelverket etter utkastet § 20-9. Selv om det ikke direkte følger av direktivet at det skal kunne fremlegges en oversikt over foretakets økonomiske forhold og – i konsernsammenheng – en oversikt over konsernforetakene, anser Banklovkommisjonen dette som viktig forhold i vurderingen av foretakets beredskapsplan. Av den grunn er det også i fjerde ledd fastslått at det skal foreligge etablerte prosedyrer for hurtig fremleggelse av oversikt over foretakets økonomiske og finansielle forhold, samt at morselskap i norsk finanskonsern har oppdatert oversikt over foretakene i konsernet som omfattes av konsolidert tilsyn.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz vil peke på at krisehåndteringsdirektivet innebærer en grundig regulering av alle stadier, fra de rent forebyggende tiltak til de mer drastiske tiltak. Disse medlemmene vil peke på at foretakenes beredskapsplaner utgjør viktige foranstaltninger for å møte et uføre som måtte oppstå senere. Særlig for de større foretakene vil en plan i samsvar med direktivets krav utgjøre en viktig brikke i det totalsystemet som direktivet innfører. Etter disse medlemmenes syn ville denne intensjon ivaretas bedre om man i utkastet § 20-6 første ledd i større grad reflekterte den struktur som direktivet forutsetter at en beredskapsplan skal følge. Det vises for øvrig til disse medlemmenes merknad til utkastet § 20-15.

Til § 20-7. Krisetiltaksplan

Paragrafen bygger på hovedbestemmelsene i direktivet artiklene 10 til 14 om krav til krisehåndteringsmyndighetenes krisetiltaksplaner («resolution planning») av de foretak som omfattes av regelverket med sikte på å sikre eller gjenopprette et foretaks finansielle stilling og soliditet uten offentlig finansiell støtte eller sentralbankstøtte med særlige vilkår. Slike krisetiltaksplaner er et planverk som anses som en helt essensiell del av et effektivt krisehåndteringsregelverk og som således skal utarbeides av krisehåndteringsmyndigheten selv. Planene er antatt å gjøre det enklere for krisehåndteringsmyndigheten til å identifisere og sørge for videreføring av bankens kritiske virksomhet og funksjoner, jf. krisehåndteringsdirektivets formålsparagraf 25. Formålet med denne planen er å legge til rette for de krisetiltak som krisehåndteringsmyndigheten iverksetter om vilkårene for dette er tilstede, se direktivet artikkel 32 og lovutkastet § 20-27. Planleggingen vil således gjøre det enklere for krisehåndteringsmyndigheten å legge til rette for konkrete tiltak når et foretak er i vanskeligheter. Videre vil slike planer også gjøre det mulig å identifisere og i tilfelle fjerne potensielle hindringer mot en effektiv krisehåndtering eller eventuell avvikling.

Regler om krisehåndteringsmyndighetens krisetiltaksplaner angår – på samme vis som foretakets egne beredskapsplaner – både planer for enkeltstående foretak og konsern. En del av innholdet i disse planene er også samsvarende med kravene til beredskapsplanene, bortsett fra at ansvaret for utarbeidelsen ligger hos krisehåndteringsmyndigheten. Bestemmelsene om krisetiltaksplaner må også sees i sammenheng med utkastet § 20-10 om forenklede krav til beredskapsplaner, jf. også forholdsmessighetsprinsippet i utkastet § 20-4 første ledd. I direktivets formålsparagraf 25 er det særlig fremhevet at krisehåndteringsmyndighetens krisetiltaksplan skal være forholdsmessig med henblikk på foretakets eller konsernets systemviktighet. Finanstilsynets vurderinger vil naturlig nok i denne sammenheng være viktige.

Første ledd angir hovedprinsippene for krav til utarbeidelse og innhold av krisetiltaksplan for de foretak og konsern som omfattes av lovutkastet. Etter første punktum skal krisehåndteringsmyndigheten for hvert foretak ha en oppdatert plan for hvilke tiltak som kan settes i verk etter reglene i lovutkastet avsnittene III til V for å sikre eller gjenopprette foretakets finansielle stilling og soliditet uten offentlig finansiell støtte eller sentralbankstøtte med særlige vilkår. Kravet til at planen er oppdatert må sees i sammenheng med direktivet artikkel 10 nr. 6 hvor det er fastslått at oppdatering skal skje på minst årlig basis, og eventuelt ved visse endringer av foretakets selskaps- eller virksomhetsmessige karakter. I denne forbindelse er det stilt krav om at foretaket eller dets tilsynsmyndigheter umiddelbart meddeler endringer som nevnt foran, jf. artikkel 10 nr. 6 annet ledd. Dette antar Banklovkommisjonen vil håndteres i den jevnlige kontakten mellom Finanstilsynet og departementet som krisehåndteringsmyndighet. Når det gjelder foretakets potensielle soliditetssvikt skal dette etter direktivet artikkel 10 nr. 3 være knyttet opp mot både en isolert hendelse for foretaket og med forbindelse til en eventuell større finansiell ustabilitet eller systemhendelser i markedet. Kravet om at krisetiltakene skal kunne gjenopprette foretakets finansielle stilling og soliditet uten offentlig finansiell støtte eller sentralbankstøtte med særlige vilkår, er viktige forutsetninger som skal legges til grunn for utarbeidelse av krisetiltaksplanene. Fravær av de nærmere angitte støttetiltak må sees i sammenheng med det nærmere innhold av krisetiltaksplanen hvor myndigheten skal gi en nærmere forklaring på hvorledes ulike krisetiltak skal kunne finansieres, se direktivet artikkel 10 nr. 7 bokstav i). Om støttebegrepene vises det her ellers til utkastet § 20-5 åttende ledd med bemerkninger.

I første ledd annet punktum er det videre fastslått at planen blant annet skal omhandle tiltak som kan styrke foretakets finansielle stilling eller redusere risiko- og gjeldsgrad i foretaket, og angi hvordan foretakets kjernevirksomhet og kritiske finansielle tjenester om nødvendig kan utskilles rettslig og økonomisk fra foretakets øvrige virksomhet. Dette er bare et utvalg av de ulike forhold som etter direktivet artikkel 10 nr. 7, jf. artikkel 17 nr. 5, skal inngå i krisetiltaksplanen, og som etter Banklovkommisjonens mening fremstår som særlig sentrale. Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at nærmere regler om innholdet av krisetiltaksplanen, jf. også vedlegg B til direktivet, fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-9, eventuelt også med henblikk på de utfyllende regler som er forutsatt fastsatt av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 10 nr. 9.14

Banklovkommisjonen finner for øvrig grunn til å nevne at det fra flere hold er uttrykt en del skepsis til detaljgraden av krisetiltaksplanene etter krisehåndteringsdirektivet. Jo mer spesifikke planene er, jo større er risikoen for at planene ikke kan følges fullt ut i en konkret krisesituasjon. Det er derfor også forutsatt at det er mulig å iverksette alternative og planmessig uforutsette tiltak, så framt dette vil lede til en mer effektiv krisehåndtering, se direktivets formålsparagraf 54. Hertil følger også at vurderinger knyttet til forholdsmessighet og spørsmålet om forenklede krav til krisetiltaksplan etter utkastet § 20-10, vil kunne være vel så viktige.

I krisetiltaksplanen skal det dessuten klarlegges om det foreligger hindringer for krisehåndtering i samsvar med utkastet § 20-8 første ledd, og hvordan disse kan avhjelpes, jf. annet punktum i.f. Dette inngår som et særlig vilkår i utarbeidelse av krisetiltaksplanen etter krisehåndteringsdirektivet, se artikkel 10 nr. 2, jf. artikkel 10 nr. 7 bokstav e). Krisemyndigheten kan i så fall treffe ulike mer eller mindre vidtgående tiltak for å fjerne hindringene etter utkastet § 20-8 tredje ledd. Det vises for øvrig til bemerkningene til utkastet § 20-8 nedenfor.

For det tilfellet foretaket har filial med vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, er det i første ledd fjerde punktum fastslått at krisetiltaksplanen skal vurderes i samråd med krisehåndteringsmyndigheten der, jf. også direktivet artikkel 10 nr. 1.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz vil peke på at krisehåndteringsdirektivet gir et sett av kraftfulle virkemidler som muliggjør håndtering av omfattende kriser i store foretak uten bruk av offentlige midler, samtidig som samfunnsviktige tjenestetilbud opprettholdes. Dette forutsetter imidlertid at myndighetene i en krisesituasjon i løpet av kort tid er i stand til å treffe beslutning om å ta kriseregimet i bruk, samt beslutte hvilke virkemidler som i så fall skal anvendes. Formålet med krisetiltaksplanen er å sikre at krisemyndigheten er godt forberedt til å møte en slik situasjon. Krisehåndteringsdirektivets artikkel 10 angir en rekke momenter som forutsettes å inngå i planen for at den skal kunne oppfylle sitt formål. Etter disse medlemmenes oppfatning bør det enten i lovbestemmelsen eller i forskrift, i hvert fall for de større foretakene, i tråd med artikkel 10 detaljeres mer hva som skal behandles i planen.

Annet ledd omhandler krisetiltaksplan for et norsk finanskonsern og bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 12. Et konsern er norsk når morselskapet er etablert her i riket, jf. lovutkastet § 20-5 sjette ledd. Dette innebærer også at det er Finanstilsynet som utøver det konsoliderte tilsynet av konsernet, jf. direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artiklene 114 og 115. Etter første punktum skal krisehåndteringsmyndigheten ha en oppdatert krisetiltaksplan i samsvar med første ledd for den samlede virksomheten i norsk finanskonsern som angir hvilke tiltak som kan settes i verk etter reglene i lovutkastet avsnittene III til V for å sikre eller gjenopprette konsernets finansielle stilling og soliditet uten offentlig finansiell støtte og sentralbankstøtte med særlige vilkår. Bestemmelsen svarer i det vesentlige til regelen for enkeltstående foretak, og det vises til bemerkningen til første ledd første punktum ovenfor. I forhold til nødvendig informasjon for utarbeidelse av slik krisetiltaksplan, bemerkes det for øvrig at det følger forutsetningsvis av artikkel 13 nr. 1 første ledd at det er morselskapet som skal sørge for å innsende slik informasjon til krisehåndteringsmyndigheten, og at informasjonen skal omfatte gruppen som helhet. Dette vil måtte følges opp i norsk rett gjennom Finanstilsynets praksis, eller eventuelt i forskrifts form.

Håndtering av et konsern er etter direktivet generelt sett forutsatt å kunne skje på to ulike måter; enten ved ett inngangspunkt (såkalt «Single Point of Entry») eller ved flere inngangspunkter (såkalt «Multiple Point of Entry»). Førstnevnte innebærer at krisehåndteringsmyndigheten griper inn på morselskapsnivå, og at tiltakene rettes mot konsernet som helhet. Datterforetakenes virksomhet drives da videre som «going concern». Sistnevnte innebærer at det treffes tiltak mot flere foretak i konsernet. Krisehåndteringsdirektivets regler om håndtering av større grenseoverskridende grupper og konsern, har ikke vektlagt dette skillet i like stor grad, og åpner for begge muligheter, se direktivet Del V. Av denne grunn er det i annet ledd annet punktum bestemt at krisetiltaksplanen skal baseres enten på krisehåndtering av morselskapet og konsernet som en enhet, eller på oppsplitting av virksomheten i konsernet og krisehåndtering av de enkelte konsernforetak. Valget må uansett måtte bero på hva som antas å være best for en effektiv og hensiktsmessig krisehåndtering av konsernet som helhet. I grenseoverskridende tilfeller er det også forutsatt at det – som et utgangspunkt – skal tas hensyn til krisetiltaksplanen for det aktuelle konsernet, jf. direktivet artikkel 87 nr. 1 bokstav j). Et overordnet hensyn ved utarbeidelse av slike planer er at det skal sees hen til de potensielle virkninger krisetiltak overfor konsernet vil ha i de medlemsstatene hvor konsernet driver sin virksomhet, se direktivets formålsparagraf 34. Dette synspunktet gjør seg naturlig nok sterkere gjeldende, jo sterkere og større tilknytning en gren av konsernet har i en annen stat innenfor EØS-området. Av disse grunner er det i tredje punktum fastslått at vurderingen av krisetiltaksplanen skal foretas i samråd med krisehåndteringsmyndigheten i annen EØS-stat hvor datterforetak eller filial med vesentlig virksomhet er etablert.

Banklovkommisjonen har for øvrig ikke funnet grunn til konkret å følge opp direktivets nærmere regler om utarbeidelse av krisetiltaksplan for grenseoverskridende konsern, jf. artikkel 13. Dette henger først og fremst sammen med at så lenge reglene om tilsynsutvalg for grenseoverskridende konsern ikke er inntatt i norsk finanslovgivning, vil det være lite hensiktsmessig å følge opp direktivets regler om utarbeidelse av krisetiltaksplan for konsern. Banklovkommisjonen viser til at kravet etter direktivet for utarbeidelse av krisetiltaksplaner for slike konsern, forutsetter en mer koordinert behandling krisehåndteringsmyndighetene imellom, og på någjeldende tidspunkt er det ikke særlig hensiktsmessig å følge opp direktivet på dette punkt, ettersom dette ville implisere en del uavklarte forhold. For å unngå eventuelle uenigheter med utenlandske krisehåndteringsmyndigheter i forhold til et konsern med grenseoverskridende virksomhet, for eksempel ved et undermorselskap eller hovedmorselskap etablert i Norge med underliggende foretak både her og i andre deler innenfor EØS-området, er det i annet ledd fjerde punktum derfor presisert at den norske krisehåndteringsmyndigheten kan bestemme at det også skal lages krisetiltaksplan for norsk konsernforetak og, i samråd med myndigheten i annen EØS-stat, at det samme skal gjelde konsernforetak etablert der. Nærmere regler om dette kan også eventuelt fastsattes i forskrift, se utkastet § 20-4 tredje ledd, jf. også § 20-9. Dette er for øvrig begrenset til konsernforetak som er bank eller kredittforetak, ettersom Banklovkommisjonen anser dette som hovedanliggende i forhold til en krisetiltaksplan etter krisehåndteringsdirektivet.

På samme vis som ved vurdering av foretakenes beredskapsplaner, vil et viktig forhold være å ha oversikt over foretakets kontrakter av finansiell art. Det følger derfor av krisehåndteringsdirektivet artikkel 10 nr. 8 at tilsynsmyndighetene kan kreve at foretakene har en detaljert oversikt over de finansielle kontrakter som foretaket har inngått. Dette er som nevnt også et viktig poeng i forhold til krisehåndteringsmyndighetens kompetanse til å suspendere en parts hevingsrett til en kontrakt som er inngått med foretaket, jf. direktivet artikkel 71 nr. 7. I tredje leddførste punktum er det derfor fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan kreve at de enkelte foretak skal ha oppdaterte lister over finansielle kontrakter. Som nevnt i bemerkningen til utkastet § 20-6 fjerde ledd, er en nærmere beskrivelse av innholdet av slike kontrakter etter direktivet artikkel 71 nr. 8 forutsatt å inngå i forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen,15 og vil eventuelt kunne følges opp i norsk rett gjennom utfyllende forskrifter til regelverket etter utkastet § 20-9. I direktivet artikkel 10 nr. 8 går kravet om fremleggelse av finansielle kontrakter noe lenger ved at det kan settes tidsfrist for når slik oversikt skal legges frem. Banklovkommisjonen har imidlertid funnet det mer hensiktsmessig å legge seg på samme formulering som i forhold til beredskapsplanene, og det følger således at det skal foreligge etablerte prosedyrer for hurtig fremleggelse av oversikt over foretakets økonomiske og finansielle forhold, samt at morselskap i norsk finanskonsern har oppdatert oversikt over foretakene i konsernet som omfattes av konsolidert tilsyn.

Et viktig punkt ved utarbeidelse av krisetiltaksplaner, er at krisehåndteringsmyndigheten mottar all nødvendig informasjon fra foretakene for å kunne utarbeide en hensiktsmessig og effektiv krisetiltaksplan. Dette krever naturlig nok samarbeid og omfattende informasjonsutveksling med de aktuelle foretak og konsern. I krisehåndteringsdirektivet er dette nokså detaljregulert, se artikkel 13. Banklovkommisjonen mener imidlertid at det bør være tilstrekkelig å fastslå at krisehåndteringsmyndigheten kan kreve at foretak eller morselskap i finanskonsern skaffer til veie opplysninger som trengs ved utarbeidelsen av krisetiltaksplan, jf. tredje ledd annet punktum. Eventuelle nødvendige utfyllende regler med henblikk på direktivet artikkel 11, jf. også de utfyllende regler som er forutsatt fastsatt av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 11 nr. 3,16 forutsettes fastsatt med hjemmel i utkastet § 20-9 dersom det er behov for det.

Et element ved krisetiltaksplanen for enkeltstående foretak eller et finanskonsern, er fastsettelse av et minstekrav til ansvarlige fordringer etter lovutkastet §§ 20-39 og 20-40. Slike fordringer skal under en krisehåndtering kunne nedskrives og konverteres til egenkapital etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-44, se direktivet artikkel 10 nr. 7 bokstav o). Dette kravet er derfor inntatt særskilt i fjerde ledd første punktum, og det vises ellers til bemerkningene til utkastet §§ 20-39 og 20-40 i avsnitt 15.5 nedenfor. For å opprettholde effektiviteten av denne nedskrivelses- og konverteringsadgangen for ansvarlige fordringer, er det i annet punktum bestemt at foretaket skal påse at nye fordringer i henhold til kontrakt som er undergitt loven i annen fremmed stat, inneholder bestemmelser som gir hjemmel for tilsvarende nedskrivning og konvertering, jf. også utkastet § 20-36 fjerde ledd. Med «foretak» skal her forstås enkeltstående foretak eller morselskap i norsk finanskonsern.

Til § 20-8. Vurdering av krisehåndtering

Paragrafen bygger på hovedbestemmelsene i direktivet artikkel 15 til 18 og angir hovedregler og inngrepshjemler i forhold til spørsmålet om et foretak eller konsern skal anses å være egnet til å avvikles etter normale insolvensprosedyrer eller underlegges krisehåndtering uten noen form for offentlig finansiell støtte og negative virkninger for det finansielle systemet med det formål å kunne få videreført kritisk finansiell virksomhet og begrenset virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien. Dette er det direktivet kaller «resolvability». Paragrafen forutsettes om nødvendig utfylt ved forskrifter etter utkastet § 20-9. Det kan også fastsettes forenklede regler etter utkastet § 20-10, se bemerkninger til bestemmelsen nedenfor.

Hovedbestemmelsene i første og annet ledd første punktum, som bygger på direktivet artiklene 15 nr. 1 og 16 nr. 1, er at krisehåndteringsmyndigheten ved utarbeidelse og gjennomgang av krisetiltaksplaner etter utkastet § 20-7 skal vurdere i hvilken utstrekning en soliditets- eller solvenssvikt i foretaket eller morselskapet og de øvrige konsernforetakene som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd, kan og bør håndteres ved tidligtiltak etter reglene i utkastet avsnitt III eller ved krisetiltak etter utkastet avsnitt V for å få videreført kritisk finansiell virksomhet og begrenset virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, eller om foretaket i stedet bør avvikles etter reglene i § 20-28. Hensynet til finansiell stabilitet er således fremtredende ved denne vurderingen. Banklovkommisjonen bemerker for øvrig at den underliggende forutsetningen om at en eventuell gjenoppretting av foretaket skal kunne skje uten offentlig finansiell støtte eller sentralbankstøtte med særlige vilkår, jf. utkastet § 20-7 første og annet ledd.

Den løpende vurdering av de myndighetsfastsatte krisetiltaksplanene er således nært knyttet opp til spørsmålet av om et foretak er egnet for krisehåndtering. For enkeltstående foretak med filial med vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, skal vurderingen i tilfelle foretas i samråd med krisehåndteringsmyndigheten der, jf. første ledd annet punktum. For norsk finanskonsern som har etablert datterforetak eller filial med vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, skal vurderingen av konsernet foretas i samråd med krisehåndteringsmyndighetene i de aktuelle EØS-stater, jf. annet ledd annet punktum. Generelt sett vil det inngå ulike forhold og elementer ved vurdering av i hvilken grad foretaket er egnet for krisehåndtering. I direktivet vedlegg C, er det inntatt en rekke forhold som skal tas i betraktning, og nærmere regler er forutsatt fastsatt av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 14 nr. 4.17 Eventuelle nødvendige utfyllende regler med henblikk på dette forutsettes fastsatt med hjemmel i utkastet § 20-9.

Tredje ledd adresserer første steg dersom det viser seg å foreligge vesentlige hindringer for krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V av et foretak. Banklovkommisjonen viser til at dette også vil omfatte avvikling av virksomhet i foretaket, se utkastet § 20-30 første ledd bokstav f), jf. også direktivet artikkel 15 nr. 1 annet ledd. Bestemmelsen bygger på artikkel 17 som må oppfattes som fellesregler for enkeltforetak og finanskonsern fordi også i konsernforhold må krisetiltak ofte rettes mot de enkelte foretak i konsernet. Beslutningen om at det foreligger hindringer som nevnt skal være begrunnet, forholdsmessig og gjenstand for domstolsprøving, jf. direktivet artikkel 17 nr. 6. Dette kravet er oppfylt gjennom bestemmelsen i utkastet § 20-59, se også bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.7 nedenfor. Etter første punktum skal foretaket eller morselskapet underrettes, og gis en frist på inntil fire måneder for forslag om hvordan hindringene kan avhjelpes. Krisehåndteringsmyndigheten skal i tilfelle også underrette krisehåndteringsmyndighet i annen EØS-stat hvor datterforetak eller filial med vesentlig virksomhet er etablert, jf. annet punktum.

Fjerde ledd angår de neste steg dersom de foreslåtte tiltak ikke anses tilstrekkelige til å fjerne hindringene for krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V. I tilfelle kan krisehåndteringsmyndigheten gi foretaket eller morselskapet pålegg som nevnt i finansforetaksloven § 14-6 tredje ledd, samt pålegg om til dels vidtgående endringer i forhold som gjelder virksomhet og organisasjon og som bygger på reglene i direktivet artikkel 17 nr. 5. Slike pålegg kan gis uavhengig av om økonomien i foretaket eller konsernet faktisk er svekket på det tidspunkt krisetiltaksplanen og mulig krisehåndtering blir vurdert. Banklovkommisjonen legger til grunn at slike pålegg til en viss grad bør følge systemet i krisehåndteringsdirektivet, og at det derfor bør stilles visse krav til krisehåndteringsmyndighetens vurdering av de foreslåtte tiltak, før det gis pålegg. På den annen side vil konkrete regler om hvilke tiltak og vurderinger krisehåndteringsmyndigheten selv har gjort før det ilegges pålegg, være lite effektivt og kunne legge begrensninger på de skjønnsmessige vurderinger som krisehåndteringsmyndighetene må foreta i de ulike situasjoner. Krav om å kunne dokumentere at tiltakene ikke er tilfredsstillende, og at de aktuelle pålegg på en forholdsmessig måte vil kunne fjerne hindringene, vil være lite hensiktsmessig og kunne forsinke en prosess som bør iverksettes raskt. Banklovkommisjonen legger for øvrig til grunn at krisehåndteringsmyndigheten eventuelt søker bistand eller samarbeider med Finanstilsynet i spørsmålet om tilstrekkeligheten av de foreslåtte tiltakene. Ellers vises det til at foretaket kan klage på en beslutning om at det foreligger hindringer etter utkastet § 20-59, og at dette forhold vil kunne avdempe noe av det behovet som har vært førende ved utarbeidelse av krisehåndteringsdirektivets regler på dette området.

Det kan gis ulike pålegg, og bestemmelsen skal ikke anses som uttømmende. Dette må både sees i sammenheng med henvisningen til finansforetaksloven § 14-6 tredje ledd og de forholdvis vide påleggsmulighetene denne bestemmelsen i seg selv gir, men også det faktum at det er forutsatt retningslinjer av EBA med nærmere regler om slike pålegg som etter omstendighetene kan være aktuelle å benytte av krisehåndteringsmyndigheten, se direktivet artikkel 17 nr. 8.18 Etter fjerde ledd bokstavene a) og b) kan det gis pålegg om inngåelse eller endring av avtale om konsernintern støtte etter utkastet § 20-11, samt reduksjon av maksimalgrenser for risikoeksponering eller enkelte typer av engasjementer. Det kan videre kreves at foretaket foretar avhending av eiendeler, herunder deler av virksomheten, samt at det foretas en begrensning, endring eller avslutning av særlige typer av eksisterende eller ny virksomhet, jf. bokstavene c) og d). De sistnevnte pålegg er meget vidtgående og må sees i sammenheng med det arbeidet som er gjort i EU de senere år med tanke på bankers deltakelse i, og forholdet mellom, ordinær innskuddsvirksomhet og investeringsvirksomhet, se «Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on structural measures improving the resilience of EU credit institutions (2014/0020 (COD))». Det er der antatt at spørsmålet om slik egnethet for krisehåndtering i stor grad er knyttet opp mot en beslutning om å skille ut en banks investeringstjenester («trading activities») som representerer en risiko for innskyternes kapital. Her vil utskilling av virksomhet være et verktøy, i tillegg til økte kapitalkrav eller virksomhetsbegrensninger. Etter bokstav e) kan det også gis pålegg om organisatoriske endringer i foretaket eller konsernet slik at kritiske finansielle tjenester kan utskilles rettslig og økonomisk fra øvrig virksomhet ved krisetiltak etter reglene i utkastet avsnitt V. Endelig er det i bokstav f) fastsatt at det kan gis pålegg om minstekrav etter utkastet §§ 20-39 og 20-40 til ansvarlige fordringer som skal kunne nedskrives og konverteres etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-44. Bestemmelsen må sees i sammenheng med utkastet § 20-7 fjerde ledd hvoretter krisehåndteringsmyndigheten skal fastsette et minstekrav for slike ansvarlige fordringer, og vil således kunne fungere som et supplement for å kunne oppfylle det minstekravet som allerede er satt på andre måter som krisehåndteringsmyndigheten finner hensiktsmessig. Banklovkommisjonen viser til at reglene i utkastet §§ 20-39 og 20-40 legger opp til et visst skjønn og ikke angir presise regler, slik at pålegg om minstekrav etter disse reglene i seg selv kan innebære tiltak som går ut over det som opprinnelig er fastsatt i kraft av disse bestemmelsene.

I femte ledd er det fastslått at dersom et norsk foretak driver virksomhet gjennom datterforetak eller filial med vesentlig virksomhet i annen EØS-stat, skal pålegg etter fjerde ledd i tilfelle gis etter samråd med krisehåndteringsmyndigheten der. Bestemmelsen er utformet ut fra de samme føringer som i utkastet § 20-7 annet ledd. Banklovkommisjonen har således ikke funnet grunn til konkret å følge opp direktivets nærmere regler om pålegg for å adressere hindringer for krisehåndtering i grenseoverskridende konsernsammenheng, jf. direktivet artikkel 18. Det vises igjen her til at så lenge reglene om tilsynsutvalg for grenseoverskridende konsern ikke er inntatt i norsk finanslovgivning, vil det være lite hensiktsmessig å følge opp direktivets regler på dette punkt fullt ut. Banklovkommisjonen viser til at kravet etter krisehåndteringsdirektivet for å håndtere hindringer for slike konsern, forutsetter en mer koordinert utarbeidelse krisehåndteringsmyndighetene imellom, og på någjeldende tidspunkt er det ikke særlig hensiktsmessig å følge opp direktivets regler om dette, ettersom dette ville implisere at en del uavklarte regler om krisehåndteringsdirektivet ville kommet til anvendelse. Eventuelle nærmere regler om samråd eller samarbeid med aktuelle utenlandske krisehåndteringsmyndigheter kan for øvrig fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd.

Gjennomføringen av de pålegg som krisehåndteringsmyndigheten gir, er regulert i sjette ledd hvor det er bestemt at foretak som har mottatt pålegg etter fjerde ledd, skal innen én måned sende Finanstilsynet en plan for gjennomføringen av pålegget. Formuleringen «foretak» vil naturligvis omfatte enkeltstående foretak og morselskap i norsk finanskonsern, jf. også fjerde ledd. Banklovkommisjonen har for øvrig benyttet seg av muligheten i direktivet til å legge mottaker av denne planen til Finanstilsynet, ettersom en oppfølging av denne gjennomføringen vil kunne inngå i Finanstilsynets løpende tilsyn med det aktuelle foretaket.

Til § 20-9. Forskrifter

Paragrafen inneholder en spesifikk hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler til utfylling av reglene i lovutkastet §§ 20-6 til 20-8. Når det gjelder beredskaps- og krisetiltaksplanene, samt spørsmål knyttet til egnethet for krisehåndtering, vises det til at reglene om dette i direktivet artiklene 5 til 18 er til dels utførlige og til dels holdt i generelle ordelag. Ytterligere detaljer følger dessuten av tre vedlegg til direktivet. Det er derfor naturlig å markere at det på disse områdene vil kunne bli et visst behov for utfyllende eller presiserende forskrifter. Av disse grunner er det fastslått at departementet ved forskrift kan fastsette nærmere regler om beredskaps- og krisetiltaksplaner etter utkastet §§ 20-6 og 20-7, samt om forhold som krisehåndteringsmyndigheten skal legge vekt på ved vurdering av foretak og finanskonsern etter reglene i utkastet § 20-8.

Til § 20-10. Forenklede krav til beredskaps- og krisetiltaksplaner

Paragrafen bygger på direktivet artikkel 4 som inngår i direktivets Del II om beredskaps- og krisetiltaksplaner, og angir nærmere regler for forenklede krav til slike planer. Utarbeidelse av fullstendige direktivforeskrevne beredskaps- og krisetiltaksplaner vil legge beslag på og kreve omfattende ressurser for henholdsvis et foretak og krisehåndteringsmyndighet. Av disse grunner vil mindre foretak med liten grad av sammenveving og kompleksitet, kunne unntas de ordinære krav som stilles til slike planer. Direktivet artikkel 4 må anses som et utslag av samme tankegang som forholdsmessighetsprinsippet i direktivet artikkel 1 nr. 1 annet ledd, som er reflektert i utkastet § 20-4 første ledd, se bemerkningene til denne bestemmelsen foran avsnitt 15.1. En bestemmelse mer direkte adressert til forenkling av beredskaps- og krisetiltaksplaner er inntatt i paragrafen her.

I samsvar med dette åpner første ledd generelt for at kravene til detaljeringsgrad når det gjelder beredskaps- og krisetiltaksplaner, herunder spørsmålet om hindringer for krisehåndtering, og vurderingen av disse, kan tilpasses variasjoner i foretakenes størrelse, kapitalforhold og eierstruktur, og virksomhetens art, omfang og risikoeksponering, samt i hvilken grad soliditets- og solvenssvikt i foretaket kan få virkninger for finansiell stabilitet, markedsforhold eller samfunnsøkonomiske forhold. Dette omfatter også de forskriftsbestemmelser som er vedtatt med hjemmel i utkastet § 20-9. Anvendelse av regelen innebærer at kravene til blant annet innhold, oppdatering og vurdering av beredskaps- og krisetiltaksplaner avstemmes ut fra de ulike nevnte forhold samlet sett. De angitte relevante forhold bygger på direktivet artikkel 4 nr. 1. Et eventuelt unntak fra krav til beredskapsplaner vil måtte vurderes og fastsettes i samsvar med annet ledd.

Det forholdsmessighetsprinsipp som bestemmelsen legger opp til er i samsvar med direktivet artiklene 1 nr. 1 annet ledd og 4 nr. 1, jf. også utkastet § 20-4 første ledd. Begge bestemmelser kan tyde på at forenklede krav forutsettes vanligvis å bli fastlagt konkret i forhold til det enkelte foretak. Rettsteknisk er dette imidlertid ingen god løsning. Hensett til strukturen i norsk banknæring foreligger det helt klart et behov for å kunne gjøre bruk av forenklede krav i forhold til de aller fleste av bankene. Unntak vil først og fremst gjelde for de foretak som er identifisert som globale systemviktige institusjoner, samt de banker som identifiseres som systemviktige i henhold til forskrift av 12. mai 2014.19 I samsvar med dette inneholder annet ledd en hjemmel for at departementet kan fastsette forskrift med nærmere regler om forenklede krav for ulike grupper av foretak som er tilpasset både de særlige forhold i de enkelte foretak som omtales i første ledd og de tilgjengelige administrative ressurser i foretakene, jf. direktivets formålsparagraf 27, samt om adgangen til å gjøre unntak i enkelttilfeller, jf. artikkel 4 nr. 8 og 9. Det er også forutsatt fastsatt retningslinjer av EBA med nærmere regler om ulike indikatorer som skal vektlegges i vurderingen av om foretakets posisjon og forhold kvalifiserer for at det gis forenklede krav til foretakets beredskaps- og krisetiltaksplaner, se direktivet artikkel 4 nr. 5.20 Hensyntagen til disse retningslinjene vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, og eventuelt i forskrift dersom retningslinjene med tiden manifesterer seg i kommisjonsfastsatte forskrifter, jf. direktivet artikkel 4 nr. 6. Forskriften om systemviktige finansinstitusjoner må for øvrig indirekte anses som en oppfølging av EBAs retningslinjer i den grad slike unntas.

Direktivet artikkel 4 nr. 7 legger i tillegg opp til at nasjonale krisehåndteringsmyndigheter skal gi melding til EBA om hvordan reglene om forenklede krav til beredskaps- og krisetiltaksplaner er anvendt. For norske myndigheter vil dette bero på utfallet av det omforente EØS-opplegget som er skissert i avsnitt 4.1 foran, jf. også lovutkastet § 20-4 tredje ledd, herunder også spørsmålet om anvendelsen av ufyllende forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen i forhold til slik rapportering, jf. direktivet artikkel 4 nr. 11.21

Et viktig unntak fra reglene om forenklede krav for foretakene, er at myndighetene når som helst skal kunne gjeninnføre fullstendige og «uforenklede» forpliktelser, jf. direktivet artikkel 4 nr. 3. Dette vil kunne være tilfellet dersom en mindre bank gradvis vokser og erverver andre banker som etter hvert leder til en bankvirksomhet som er av en viss størrelse og med sterkere systemimplikasjoner i det finansielle system. Slike situasjoner antar Banklovkommisjonen vil bli håndtert gjennom forskriftshjemmelen i annet ledd og det løpende tilsyn av foretaket som utøves av Finanstilsynet. Det bemerkes endelig at anvendelse av forenklede krav ikke under noen omstendighet skal kunne påvirke Finanstilsynets eller krisehåndteringsmyndighetens kompetanse til å iverksette tidligtiltak etter lovutkastet avsnitt III eller krisehåndtering og krisetiltak etter lovutkastet avsnitt IV, jf. også direktivet artikkel 4 nr. 4.

Til § 20-11. Avtaler om konsernintern støtte

Paragrafen bygger på direktivets regler om avtaler om konsernintern støtte som er inntatt i artiklene 19 til 26. Slike avtaler vil kunne dreie seg om støtte i form av ordinære lån, men også garantier eller eiendeler som stilles som sikkerhet i forbindelse med en transaksjon. Konserninterne støtteordninger er ikke definert som et krisepreventivt tiltak i krisehåndteringsdirektivet, men viktigheten av at konsernforetak seg imellom – og på tvers av medlemsstatenes landegrenser – på et tidlig tidspunkt skal kunne inngå avtaler om finansiell støtte ved oppståtte finansielle problemer, er understreket i direktivets formålsparagraf 38. Dette er også understreket ved at slik støtte bare kan ytes dersom mottakende konsernforetak oppfyller vilkårene for iverksettelse av direktivets tidligtiltak, jf. direktivet artikkel 19 nr. 1. For det konsernforetak som skal yte støtten, er det også stilt visse vilkår som må være oppfylt, se direktivet artikkel 23. Selve inngåelsen av slike avtaler er imidlertid betinget av at ingen av konsernforetakene er i en situasjon hvor slike tidligtiltak kan iverksettes, og avtalene er slik sett av preventiv karakter, jf. direktivet artikkel 19 nr. 8. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at bestemmelsen ikke gjelder konsernbidrag etter aksjeselskapslovgivningen eller kapitalinnskudd i enkelttilfelle. Videre er ikke reglene her eller inngåelse av avtaler om konsernintern støtte til hinder for de ulike trekkfasiliteter som allerede er tilrettelagt for ulike foretak. Dette er ad hoc-løsninger og avtaler som eventuelt inngås «case-by-case» og faller således utenfor rekkevidden til bestemmelsen, jf. også forutsetningen i direktivet artikkel 19 nr. 3. Slike alminnelige trekkfasiliteter vil for øvrig være undergitt ellers gjeldende regler om lån mellom konsernforetak.

Direktivets regler om avtaler i konsernforhold om støtte til konsernforetak med soliditetssvikt er både omfattende og kompliserte. Banklovkommisjonen har ikke funnet grunn til å innta fullstendige regler om slike avtaler, og paragrafen er begrenset til overordnede regler av viktig rettslig karakter som eventuelt kan utbygges av forskrift med hjemmel i lovutkastet § 20-4 annet ledd. Det vises også til at direktivet har bestemmelser som særskilt adresserer konsern som driver grenseoverskridende virksomhet, se direktivet artikkel 20. Disse reglene er ikke innarbeidet i lovutkastet, men kan etter behov gis i forskrifts form, jf. utkastet § 20-4 tredje ledd.

I samsvar med dette følger det av første ledd første punktum at foretak i norsk finanskonsern eller blandet finanskonsern nevnt i utkastet § 20-1 som på avtaletiden selv ikke oppfyller vilkårene for tidligtiltak etter utkastet § 20-15, kan inngå avtale om å yte finansiell støtte til en annen avtalepart som deretter kommer i en situasjon hvor vilkårene for tidligtiltak etter utkastet § 20-15 vil være oppfylt. Det presiseres at avtaleparten vil være et av de aktuelle foretakene i konsernet. Det er samtidig stilt krav om at Finanstilsynet gir tillatelse til at slik avtale kan inngås, jf. også fjerde ledd. Annet punktum fastslår videre at avtalen skal inneholde vilkårene for støtte og beregningen av vederlaget mellom partene.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 23 nr. 1 og gir nærmere regler om når det kan ytes konsernintern finansiell støtte i samsvar med avtale etter første ledd. Det er forholdsvis strenge vilkår som må være oppfylt, og Banklovkommisjonen presiserer at vilkårene skal oppfattes som kumulative. Et overordnet vilkår vil – sett i sammenheng med første ledd – være at det dreier seg om støtte til en avtalepart hvor det blant annet foreligger vesentlig brudd på krav til ansvarlig kapital, likvide midler eller betryggende virksomhet, jf. utkastet § 20-15. Det må således legges til grunn at støtten vil kunne være egnet til å avhjelpe slik svikt hos avtaleparten eller i konsernet. Etter bokstav a) kan konsernintern finansiell støtte bare ytes dersom støtten kan ytes i form av lån, garanti eller sikkerhetsstillelse, jf. direktivet artikkel 19 nr. 5 bokstav b). Videre er det stilt krav om at støtten ytes på forretningsmessige vilkår og mot vederlag, samt at det må antas at vederlaget blir betalt og at mottatt støtte vil bli tilbakebetalt, jf. bokstavene b) og c). Formålet med å kunne yte konserninterne lån er å sørge for at konsernets finansielle stabilitet bevares. Av den grunn er også et viktig vilkår at konsernforetakenes likviditet, soliditet eller finansielle stabilitet ikke trues ved å yte slik støtte, jf. bokstav d). Det kreves også at det konsernforetak som yter støtten oppfyller fastsatte kapital- og likviditetskrav og grensen for store engasjementet i finansforetaksloven § 13-12, og at dette foretaket fortsatt vil gjøre det eller – alternativt – det er gitt dispensasjon fra Finanstilsynet, jf. bokstav e). Endelig er det stilt som krav at krisehåndtering av det foretak som yter støtten, ikke vanskeliggjøres, jf. bokstav f). Banklovkommisjonen viser til at det i direktivet artikkel 23 nr. 2 og 3 er forutsatt fastsatt nærmere regler av EU-kommisjonen, samt retningslinjer fra EBA, i forhold til vilkårene for når konsernintern finansiell støtte kan ytes.22 Hensyntagen til slike regler og retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i henholdsvis forskrift etter utkastet § 20-4 annet ledd og Finanstilsynets øvrige tilsynspraksis.

En avtale om konsernintern finansiell støtte må først godkjennes av tilsynsmyndigheten, jf. direktivet artikkel 20. Deretter må avtalen godkjennes av de aktuelle konsernforetakenes eiere via generalforsamlingen, jf. direktivet artikkel 21. Dette ligger til grunn for tredje og fjerde ledd. I tredje ledd er regler om at Finanstilsynet skal informeres om innholdet i avtalen, og vilkår om godkjennelse av denne, inntatt. Etter første punktum skal utkast til avtale om konsernintern finansiell støtte med opplysninger om avtalepartene og forhold som nevnt i annet ledd, sendes til Finanstilsynet. Dersom avtaleutkastet har vilkår i strid med reglene i annet ledd, skal ikke tillatelse gis, jf. annet punktum. I samsvar med vanlig tilsynspraksis og forutsetningene i krisehåndteringsdirektivet, vil det kunne gis en begrenset tillatelse eksempelvis ved at avtaleutkastet endres etter nærmere bestemte pålegg fra Finanstilsynet. Dersom avtaleutkastet ikke godkjennes, vil dette kunne medføre at beredskapsplanen til et norsk finanskonsern må revideres, se lovutkastet § 20-6 tredje ledd.

Fjerde ledd regulerer den videre prosessen med avtaleutkastet etter at Finanstilsynet har godkjent denne. Etter første punktum skal utkastet da forelegges til godkjennelse for aksjonærene i hvert av de foretak som er avtaleparter. Avtalen er videre bare bindende for konsernforetak hvor godkjennelse er gitt og styret i foretaket deretter har truffet vedtak om å yte eller motta finansiell støtte i henhold til avtalen, jf. annet punktum. Dette innebærer praktisk sett et styrevedtak om at man står parat til å yte eller motta finansiell støtte etter avtalen.

Mens fjerde ledd omhandler forberedelser til å kunne yte eller motta finansiell støtte, angår femte ledd selve vedtaket om å yte eller motta finansiell støtte etter avtalen, og bygger på krisehåndteringsdirektivet artiklene 24 og 25. Etter første punktum skal vedtak i et konsernforetak om å yte eller motta finansiell støtte i henhold til avtale, treffes av styret. Vedtaket skal begrunnes, angi formålet med støtten, og bekrefte at vilkårene i annet ledd er oppfylt, jf. annet punktum. Uavhengig av det vedtak som fattes på foretaksnivå, må Finanstilsynet godkjenne at støtten faktisk kan ytes. Dette innebærer at foretaket på forhånd skal gi melding med relevante opplysninger til Finanstilsynet som avgjør om støtten skal godkjennes eller forbys som i strid med vilkårene i annet ledd, jf. tredje punktum. Banklovkommisjonen anser at en situasjon hvor konsernintern finansiell støtte aktualiseres, krever at det handles raskt for å unngå ytterligere økonomisk forverring og ustabilitet i konsernet. I samsvar med direktivet er det derfor satt en tidsfrist for slik avgjørelse til fem arbeidsdager, jf. også definisjonen av «business day» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 81).

Sjette ledd gjennomfører direktivet artikkel 26 nr. 1 om offentliggjøring av avtaler om konsernintern finansiell støtte for foretak som inngår i et konsern. Det er således bestemt at et konsernforetak skal offentliggjøre opplysninger om det er eller ikke er part i slik avtale. Det er allerede fastslått en del regler om informasjonsplikt om virksomhets- og kapitalmessige forhold i finansforetaksloven § 14-5. Banklovkommisjonen har derfor funnet det hensiktsmessig å knytte bestemmelsen her opp mot disse reglene eller regler som fastsettes i medhold av loven § 14-5. For at offentliggjøringen skal ha noen videre hensikt, bør det – som fastslått i direktivet – kreves at det gis en oversikt over de generelle vilkår knyttet til avtalen. Hvilke av konsernforetakene som er part i avtalen vil følge av kravet om at hvert foretak i konsernet skal opplyse om det er part eller ikke i avtalen. Banklovkommisjonen viser til at det i direktivet artikkel 26 nr. 2 er forutsatt nærmere regler fastsatt av EU-kommisjonen i forhold slik offentliggjøring.23 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter finansforetaksloven § 14-5 annet ledd.

15.3 Likviditets- og soliditetsvansker mv.

Lovutkastet avsnitt III «Likviditets- og soliditetsvansker mv.» representerer en sammenslåing av tidligere norske banksikringsregler fra banksikringsloven kapittel 3, nå inntatt i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, og krisehåndteringsdirektivet Del III om tidligtiltak (artiklene 27 til 30), samt direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav a), jf. artiklene 59 og 60, og enkelte bestemmelser i direktivet artiklene 81 og 82. Avsnittet omhandler både foretakenes og myndighetens tiltak i en tidlig fase med vanskeligheter.

Direktivet inneholder forholdsvis lite av bestemmelser som omhandler myndighetstiltak i tidlige stadier av en sviktende soliditet, og som er beregnet på å forhindre at soliditetssvikt skal utvikle seg til en solvenskrise. Finansforetaksloven §§ 21-1 til 21-6 inneholder derimot atskillige bestemmelser om ulike private og offentlige tiltak som kan settes i verk av foretaket under medvirkning fra og i samarbeid med Finanstilsynet på et tidlig stadium av sviktende soliditet. Et samlet regelverk om ulike tidligtiltak ved likviditets- og soliditetsvansker som omhandlet i lovutkastet avsnitt III §§ 20-12 til 20-21 – basert på tilnærmingsmåten i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I – vil også være et fleksibelt verktøy for å forhindre, slik direktivets formålsparagraf 40 legger vekt på, at det oppstår bankkriser som må håndteres av krisehåndteringsmyndigheten ved avvikling eller bruk av krisetiltak hjemlet i direktivets bestemmelser. Et effektivt regelverk om beføyelser og tiltak som kan iverksettes i en tidlig fase, er etter Banklovkommisjonens mening særdeles viktig, og fremstår fra et rettslig ståsted som et viktig motsvar til det kraftige inngrep som styrings- og kontrolloverføringen til krisehåndteringsmyndigheten og resultatet av dette innebærer. Dersom problemene kan løses ved konvertering av ansvarlig lån og godkjent kjernekapital, samt utvanning eller nedskrivning av egenkapital, er dette mer ønskelig enn at hele myndighetsapparatet og de følger dette medfører, trekkes inn.

Et tilsvarende opplegg ligger til grunn for den nye svenske loven (2015: 1016) om «resolution», jf. også avsnitt 13.3 punkt 4) foran. Lovens avdeling II (kapitlene 3 til 7) inneholder utførlige bestemmelser om tiltak for å forberede krisehåndtering og unngå solvenssvikt som dekker de fleste av de områder som er regulert i lovutkastet avsnitt III.

I lovutkastet er det derfor lagt opp til at prinsippene i dette regelverket i hovedsak blir videreført i modernisert form gjennom bestemmelsene i lovutkastet §§ 20-12 til 20-21 med hensyntagen til direktivets egne bestemmelser om tidligtiltak. Regelverket er først og fremst knyttet til tre ulike stadier av soliditets- og solvenssvikt:

  1. Foretakets finansielle stilling og soliditet må antas vesentlig svekket (lovutkastet §§ 20-12 til 20-14).

  2. Vesentlig brudd på kapitalkrav og betryggende virksomhet (lovutkastet § 20-15, supplert av utkastet §§ 20-6 til 20-18).

  3. Melding fra Finanstilsynet til departementet om nært forestående innstilling av virksomheten som vanskelig kan avverges ved ordinære tidligtiltak (lovutkastet § 20-19). I meldingen til Finansdepartementet om insolvenssvikt i foretaket, skal Finanstilsynet vurdere om videre drift kan sikres ved at (a) kapital som inngår i foretakets ansvarlige kapital, nedskrives/konverteres til egenkapital (utkastet §§ 20-20 og 20-21), eller (b) det kan skaffes annet økonomisk grunnlag for videre virksomhet. Meldingen skal også inneholde en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon (utkastet §§ 20-23 og 20-24), og eventuelt undergis krisehåndtering.

Om den nærmere begrunnelse for oppbyggingen av lovutkastet avsnitt III, samt en del mer generelle betraktninger rundt direktivets system om tidligtiltak og betydningen av det regelverket som i dag fremgår av finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt I, er inntatt i kapittel 14 punkt 1) foran. Et av hovedpunktene er for øvrig at reglene angir en glidende overgang med stadig sterkere myndighetsinnslag frem mot et eventuelt vedtak om offentlig administrasjon etter lovutkastet § 20-23.

I tillegg til de nevnte reglene, har Banklovkommisjonen også funnet det hensiktsmessig å innta krisehåndteringsdirektivets regler om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser, jf. direktivet artikkel 36. Lovutkastet § 20-22 bygger på denne og gir regler om verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser som er knyttet både til spørsmålet om nedskrivning mv. av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, og til spørsmålet om offentlig administrasjon og i tilfelle myndighetsstyrt krisehåndtering etter reglene i utkastet avsnitt V. Krisehåndteringsmyndigheten må sørge for å få gjennomført verdivurderingen før det treffes vedtak etter lovutkastet § 20-27 om at en bank skal undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V. Verdivurderingen skal utgjøre selve grunnlaget for å avgjøre om vilkårene og forutsetningene for anvendelsen av de ulike krisetiltak er oppfylt, samt å klarlegge omfanget av de tap som må belastes de ulike interessentene dersom det skal legges til rette for videre drift i foretaket, for eksempel ved nedskrivning av eier- og kreditorrettigheter, jf. direktivet artikkel 36 nr. 1, 3 og 4.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz er enige i at det er ønskelig med regler om tidligtiltak som gjør det mulig å ta tak i et finansielt uføre før det har utviklet seg til en krise. For at slike regler skal virke etter sin hensikt er det imidlertid en forutsetning at de tydelig beskriver de aktuelle situasjoner, og hvilke tiltak som kan settes inn. Etter disse medlemmenes syn er det lite hensiktsmessig å beskrive disse situasjonene med utspring i begrepene «soliditet» eller «soliditetssvikt». I finansiell terminologi er dette begreper som beskriver et foretaks evne til å bære tap uttrykt gjennom forholdet mellom egenkapital og gjeld. For finansforetakene er disse aspekter regulert gjennom regler om kapitaldekning med presise krav som overvåkes løpende av tilsynsmyndigheten og som gir grunnlag for inngrep ved manglende overholdelse. Etter disse medlemmenes syn er det andre forhold som langt bedre beskriver situasjonene der tilsynsmyndighetene vil kunne forebygge en krise uten å ta de mest drastiske virkemidler i bruk. Fellesnevneren for disse forhold er at det dreier seg om en negativ utvikling snarere enn et stillbilde, og de kjennetegnes blant annet ved svekket likviditet, økende tap på utlån og svekket fundingstruktur. Som samlebetegnelse vil «svekket finansiell stilling» her være vesentlig mer treffende enn «soliditetssvikt». Disse medlemmene viser for øvrig til sine merknader til utkastet §§ 20-12 til 20-15.

Til § 20-12. Tiltaksplan ved soliditetssvikt

Paragrafen bygger på prinsippene bak finansforetaksloven § 21-1 men er til dels modernisert og bygget ut. Av hensyn til markedsforhold, samfunnsøkonomi og finansiell stabilitet, er det viktig at soliditetsproblemer i særlig banker og kredittforetak blir adressert og overvunnet på et tidlig stadium slik at solvenssvikt og offentlig administrasjon av slike foretak kan unngås så langt som mulig. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til at det er de tilfeller hvor soliditeten er så dårlig at det ikke er mulig å få likviditetslån i markedet som er det sentrale i vår sammenheng.

Regler om en tiltaksplan følger også av krisehåndteringsdirektivet artikkel 27 nr. 1 bokstav b), se også direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artikkel 104 nr. 1 bokstav c) og direktiv 2009/138/EF artikkel 138. Sistnevnte er også gjennomført i norsk lovgivning, se finansforetaksloven § 14-14. Det vises for øvrig til tidligere forarbeider til finansforetaksloven § 21-1 som vil være relevante for de deler av bestemmelsen her som viderefører denne, se Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 51, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 215, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.1. Se også avsnitt 11.2.3 foran.

Bestemmelsen må sees i sammenheng med utkastet § 20-13 hvor tiltaksplanen skal drøftes i samråd mellom foretaket og Finanstilsynet.

I samsvar med dette følger det av første ledd første punktum at dersom et foretak nevnt i utkastet § 20-1 første ledd må anta at foretakets stilling er eller vil bli vesentlig svekket som følge av vesentlige endringer i dets finansielle stilling, risikoeksponering, gjeldsgrad eller evne til å oppfylle Finanstilsynets stresstester og opptrappingsplaner, skal foretaket med utgangspunkt i beredskapsplanen utarbeide en tiltaksplan for å klarlegge hvilke tiltak som trengs for å gjenopprette eller sikre betryggende soliditet i foretaket. De angitte omstendigheter som vil være kvalifiserende i dette henseende, skal ikke forstås som en uttømmende liste. Hovedpoenget er at det dreier seg om inntrådte omstendigheter som må antas å medføre at foretakets økonomi og soliditet vil bli vesentlig svekket. Tiltaksplanen skal forelegges Finanstilsynet som underretter Norges Bank og Bankenes sikringsfond, jf. annet punktum.

I annet ledd er det tatt høyde for at foretaket selv ikke utarbeider en tiltaksplan hvor dets soliditet er blitt vesentlig svekket. Finanstilsynet kan således gi et foretak pålegg om å utarbeide tiltaksplan dersom tilsynet har grunn til å anta at foretakets soliditet er blitt vesentlig svekket som følge av forhold som nevnt i første ledd.

Tredje ledd er knyttet opp mot eventuelle brudd på lovfastsatte krav, og gir Finanstilsynet en påleggshjemmel som fremgår av utkastet § 20-15. Slike pålegg kan gis til foretaket dersom det fra foretakets side foreligger vesentlig brudd på krav til ansvarlig kapital, likvide midler eller betryggende virksomhet fastsatt i eller i medhold av lovutkastet her. Det samme gjelder dersom det i nær fremtid må ventes å inntre vesentlig brudd på slike krav. Banklovkommisjonen viser her til at dersom det skulle bli fastsatt klare og bestemte regler i kapitaldekningsregelverket om eksempelvis krav til uvektet egenkapital, vil brudd eller forventet brudd på slike krav også kvalifisere for at det gis pålegg som nevnt i utkastet § 20-15. Det vises for øvrig til bemerkningene til utkastet § 20-15 nedenfor.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz viser til sin merknad i avsnitt 15.3 foran og antar at paragrafen bør utgå. Etter disse medlemmenes syn vil reglene om tidligtiltak best kunne utformes ved en omarbeidelse og utvidelse av utkastets § 20-15 i tråd med direktivet artikkel 27 og de synspunkter disse medlemmene har gitt uttrykk for ovenfor. Disse medlemmene viser videre til sine merknader til utkastet § 20-15 nedenfor.

Til § 20-13. Samråd

Paragrafen bygger på finansforetaksloven § 21-2, men er noe utbygget og klargjør nærmere forholdet mellom foretaket og Finanstilsynet ved utarbeidelse av en tiltaksplan etter utkastet § 20-12, samt hvilke pålegg som kan gis av Finanstilsynet dersom tiltaksplanen ikke anses tilstrekkelig ut fra den konkrete situasjonen. Finanstilsynets behov for best mulig informasjon om foretakets situasjon er søkt i varetatt ved foretakets deltakelse i samrådet og alminnelige tilsynsregler, men også ved reglene om statusoppgjør og mulig uavhengig vurdering etter lovutkastet § 20-14.

Første ledd forutsetter at hvilke tiltak et foretak bør sette i verk for å forhindre utvikling av en krise, skal være gjenstand for samråd mellom foretaket og Finanstilsynet som er ment å omfatte et bredt spekter av mulige tiltak vedrørende foretakets virksomhet, kapitalsituasjon og organisatoriske forhold. Et naturlig utgangspunkt for samrådet er i og for seg foretakets beredskapsplan, men tilnærmingsmåten er atskillig bredere og retter søkelyset mot den situasjon som faktisk er oppstått. Det nærmere innhold av samrådet innebærer at foretaket og Finanstilsynet skal avklare om det foreligger behov for en del spesifikke tiltak fra foretakets side som antas mest nærliggende for foretak som befinner seg i en vanskelig situasjon. Etter utkastet § 20-12 er det foretaket som skal utarbeide en tiltaksplan. Bestemmelsen om samrådet må således leses i denne sammenheng, slik at de angitte tiltakene eventuelt vil være aktuelle om foretaket ikke selv har foreslått å gjennomføre dette. Det ligger i gradsordet «behov». Under samrådet skal det således foretas en drøfting av tiltaksplanen for å avklare om det foreligger behov for eventuelle ytterligere bestemte tiltak fra foretakets side. Angivelsen av tiltak er imidlertid ikke uttømmende, og under samrådet vil det kunne avklares behov for andre nødvendige tiltak. Banklovkommisjonen har ut fra kunnskap om tidligere kriseerfaringer i norsk banksektor og formålet med å legge til rette for en betryggende virksomhet, vurdert en del tiltak som bør fremstå som særlig sentrale i forhold til en krisetiltaksplan av praktisk og effektiv betydning. Dette er følgende:

  • Endringer i virksomhet, strategi, eller risikoeksponering, jf. bokstav a).

  • Etablering av skiller mellom ulike risiko- og virksomhetsområder, eller avvikling eller avhending av virksomhet, jf. bokstav b).

  • Sanering av gjeld, kapitalnedsettelse og tilførsel av ny likviditet og kapital, herunder konvertering av ansvarlig lånekapital til egenkapital, jf. bokstav c). Med utgangspunkt i vedtak i generalforsamlingen kan slike disposisjoner foretas på foretaksnivå, jf. utkastet §§ 20-16 og 20-17, eller på myndighetsnivå etter utkastet § 20-20.

  • Endring i styret eller ledelsen i foretaket eller i dets styrings- og kontrollordninger, jf. bokstav d).

  • Oppdatering av beredskapsplan, og tidsplan for gjennomføring av tiltak, jf. bokstav e).

Annet ledd viser at det prinsipielt må skilles mellom samrådets virkemåte og Finanstilsynets adgang til å gi foretaket pålegg mv. i samsvar med sin egen oppfatning av hvilke tiltak eller fravær av tiltak fra foretakets side som situasjonen gjør påkrevd. Det kan således oppstå tilfeller hvor samrådet ikke ender i en tiltaksplan som Finanstilsynet mener er tilfredsstillende ut fra den aktuelle situasjonen, eller foretaket ikke spesifikt har fulgt opp det kartlagte behovet som samrådet har resultert i, jf. første ledd. Av den grunn er det fastslått at Finanstilsynet kan gi ulike pålegg dersom tilsynet finner at foretakets tiltak ikke er tilstrekkelige til å legge til rette for betryggende virksomhet og soliditet. Påleggene bygger på det som fremgår av finansforetaksloven § 21-2 annet ledd, men er utbygget og modernisert noe. Det bemerkes også at det til dels dreier seg om en oppregning av Finanstilsynets hjemler, og at de må sees i sammenheng med de selvstendige bestemmelser som går nærmere inn på innholdet av dette. For det første, Finanstilsynet kan fastsette vilkår og retningslinjer for å sikre at videre virksomhet i foretaket vil bli drevet på betryggende grunnlag og for øvrig på forsvarlig måte, jf. bokstav a). Bestemmelsen må sees i sammenheng med utkastet § 20-15 første ledd bokstav a). For det annet kan Finanstilsynet pålegge foretaket å fremlegge statusoppgjør etter reglene i lovutkastet § 20-14 første ledd, jf. bokstav b). Formuleringen må sees i sammenheng med utkastet § 20-14 første ledd, hvoretter Finanstilsynet kan kreve at foretaket selv utarbeider og fremlegger statusoppgjøret, eller det anses mer hensiktsmessig at en eller flere eksterne sakkyndige personer utfører arbeidet, se også bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor. For det tredje, Finanstilsynet kan pålegge foretaket å engasjere uavhengige sakkyndige til å gjennomgå og vurdere foretakets situasjon etter reglene i utkastet § 20-14 annet ledd, jf. bokstav c). For det fjerde er det for ordens skyld presisert at bestemmelsen ikke gjør noen begrensninger i Finanstilsynets generelle myndighet og at tilsynet kan utøve myndighet som tilligger det etter finanstilsynsloven og finansforetaksloven, jf. bokstav d), blant annet tilsynsoppgaver som følger av finansforetaksloven kapitlene 13 og 14.

Om hvor mye som kan håndteres og potensielt løses i kraft av tiltaksplan og eventuelle pålegg, vises det for øvrig til situasjonen med Glitnir Bank, hentet fra Finanstilsynets høringsuttalelse til Finanskriseutvalgets utredning24:

«Det følgende eksempel illustrerer hvordan en kan komme frem til praktiske løsninger for å unngå offentlig administrasjon: Glitnir Bank Norge ASA var en datterbank av det islandske finanskonsernet Glitnir Bank hf, etter oppkjøp av BN-bank og Kredittbanken i Norge. Den var organisert som en norsk bank under ordinært tilsyn av Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) og var vanlig medlem av Bankenes sikringsfond. Fra tidlig i 2008 påla tilsynet Glitnir ukentlig rapportering om likviditet og innskuddsutvikling, og hadde månedlige møter med banken. Tilsynet ba den norske ledelsen vurdere å selge banken til mer solide eiere. I oktober 2008 fikk ikke Glitnir Bank Norge lenger likviditet fra morbanken. Bankenes sikringsfond stilte dagen etter en likviditetsgaranti som ble utvidet til 5 milliarder på vilkår av at banken ble solgt. 20 banker i Sparebank 1-alliansen kjøpte banken 21. oktober. Banken ble videreført og fikk tilbake navnet BN bank. Ingen norske innskytere tapte penger, og også andre kunder ble ivaretatt på en god måte. Aksjeeierne tapte betydelige beløp.»

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz er enige i at flere av tiltakene nevnt i paragrafen kan fremstå som nyttige i håndteringen av et foretak som er inne i en ugunstig utvikling. Etter disse medlemmenes syn hører imidlertid disse tiltakene mer naturlig hjemme i en tilpasset versjon av utkastet § 20-15, jf. disse medlemmenes merknad til denne bestemmelsen nedenfor. Utkastet § 20-13 bør således kunne utgå.

Til § 20-14. Statusoppgjør mv.

Første ledd bygger på finansforetaksloven § 21-3, men er noe utbygget blant annet slik at Finanstilsynet etter behov også kan kreve at foretakets situasjon blir gjennomgått og vurdert av uavhengige sakkyndige. Det vises til tidligere forarbeider til finansforetaksloven § 21-3 som vil være relevante for de deler av bestemmelsen her som viderefører denne, se Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 52, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 215, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.1. Se også avsnitt 11.2.5 foran.

Første ledd må sees i sammenheng med de pålegg som Finanstilsynet kan gi etter utkastet § 20-13 annet ledd. Dette inkluderer blant annet pålegg om at det utarbeides et statusoppgjør. Det er sentralt at man får kartlagt foretakets økonomiske stilling, som i sin tur vil kunne legge til rette for videre tiltak først og fremst etter lovutkastet §§ 20-16 og 20-17 om henholdsvis nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital og innkalling av generalforsamlingen. Etter første punktum skal styret i foretaket straks sørge for å utarbeide et statusoppgjør dersom Finanstilsynet krever det. Finanstilsynet kan videre kreve at statusoppgjøret bekreftes av foretakets revisor eller sakkyndige personer, jf. annet punktum. Dette omfatter tilfeller der det er naturlig å bruke foretakets revisor og de tilfeller der det er mest praktisk å benytte andre eksterne personer. I tredje punktum er det presisert at godtgjørelse til revisor og sakkyndige for utarbeidelse av statusoppgjøret skal betales av foretaket. Mens hovedregelen normalt vil være at foretakets revisor kan bekrefte statusoppgjøret, enten foretaket har utarbeidet det selv eller fått ekstern bistand, vil det kunne oppstå tilfeller hvor foretakets valgte revisor selv må utarbeide statusoppgjøret, herunder en verdivurdering av foretaket. Av den grunn kan det i slike tilfeller være behov for å gi dispensasjon fra reglene om uavhengighet i revisorloven av 15. januar 1999 nr. 2. Dette er reflektert i fjerde punktum.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz er tvilende til nytten av at man i disse tilfellene pålegger foretakets regnskapsenhet å sette opp et nytt regnskap etter mønster av årsregnskapet som deretter eventuelt revideres av foretakets revisor, eventuelt med bistand av en annen revisor. Ordinært vil det være avgrensede områder av foretakets virksomheter som gir foranledning til særskilt gjennomgang. Det må kunne legges til grunn at tilsynsmyndigheten har de beste forutsetninger for å foreta en slik gjennomgang. Dersom man likevel skulle ønske en hjemmel til å pålegge utarbeidelse av et statusoppgjør, hører dette etter disse medlemmenes syn hjemme i utkastet § 20-15.

Annet ledd kan anses som en forlengelse av reglene om krisetiltaksplan etter utkastet §§ 20-12 og 20-13 i den grad denne planen ikke anses tilfredsstillende eller tilstrekkelig effektiv ut fra de aktuelle omstendigheter, og må sees i sammenheng med eventuelt pålegg etter utkastet § 20-13 annet ledd bokstav c). I samsvar med dette følger det av første punktum at dersom Finanstilsynet har pålagt foretaket å engasjere en eller flere sakkyndige personer til å gjennomgå foretakets situasjon, skal den sakkyndige vurdere hvilke tiltak som trengs for å sikre at videre virksomhet i foretaket vil bli drevet på betryggende måte. Det er lagt opp til at foretakets stilling og eventuelle tiltak for videre drift skal vurderes av eksterne personer med relevant kompetanse og erfaring, men innenfor de rammer og instruksjoner som eventuelt Finanstilsynet fastsetter. Etter annet punktum kan således Finanstilsynet gi nærmere regler om utførelsen av oppdraget, og fastsetter den godtgjørelse foretaket skal betale til de sakkyndige.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz mener en slik hjemmel til å pålegge engasjering av sakkyndige hører naturlig hjemme i utkastet § 20-15, jf. disse medlemmenes merknad til denne bestemmelsen nedenfor.

Til § 20-15. Vesentlig brudd på lovfastsatte krav

Paragrafen bygger på finansforetaksloven §§ 21-2 og 21-3 og krisehåndteringsdirektivet artiklene 27 og 30 og angir prinsippene for tiltak ved brudd på soliditetskrav i samsvar med direktivets forutsetninger. Det angir også – i motsetning til lovutkastet §§ 20-12 til 20-14 – inngangen til en form for soliditetsvikt som har nådd et forholdsvis alvorlig stadium, jf. utkastet §§ 20-15 til 20-21, samt bemerkningene til utkastet § 20-5 niende ledd i avsnitt 15.1 foran. Mens reglene i utkastet §§ 20-12 til 20-14 er utformet med sikte på å håndtere brudd eller andre forhold av mindre alvorlig karakter, danner utkastet § 20-15 bakteppe for en langt mer alvorlig situasjon hvor foretakets brudd på sentrale lovfastsatte krav må anses å være av mer vesentlig karakter. Banklovkommisjonen finner det derfor hensiktsmessig her å gi en nærmere redegjørelse for de gradvise strammende tiltak og myndighetshjemler som en negativ utvikling av et foretaks økonomiske situasjon tilsier i en preliminær fase opp mot en eventuell beslutning om offentlig administrasjon.

Et første utgangspunkt ved utformingen av reglene i utkastet §§ 20-15 til 20-21 er at de gjelder tilfeller hvor det fra et foretaks side foreligger eller må ventes i nær fremtid å inntre vesentlig brudd på lovfastsatte krav til ansvarlig kapital, likvide midler og betryggende virksomhet. Alvorlige soliditetsproblemer kan vanskelig overvinnes slik at foretaket kan videreføre sin virksomhet, uten at det legges til rette for et målrettet samarbeid mellom foretakets styrende organer og eiere og Finanstilsynet tilpasset det konkrete tilfellet. Det er viktig at Finanstilsynet på et tidlig stadium kan gripe inn for å forhindre at slike situasjoner utvikler seg til en alvorlig solvenskrise og fører til offentlig administrasjon av foretaket. I dette ligger også hensynet til markedsforhold, samfunnsøkonomi og finansiell stabilitet. Offentlig administrasjon kan lett føre til at foretaket og dets virksomhet må avvikles med alvorlige virkninger for tilgangen på finansielle tjenester.

Et andre utgangspunkt er at et velutbygget regelverk om tidligtiltak skal forhindre at en markert soliditetskrise utvikler seg til en solvenskrise. For det første legger bestemmelsene i utkastet §§ 20-15 til 20-18 opp til en aktiv medvirkning fra generalforsamlingen ved håndteringen av foretakets situasjon. Det er en fordel om alvorlige soliditetsproblemer i første omgang kan adresseres effektivt på foretaksnivå. Tiltak som skal sikre at foretaket vil ha egnet styre og ledelse, og ha nok kapital til å kunne håndtere foretakets problemer og sikre videre drift, vil etter selskapslovgivningen normalt forutsette vedtak av generalforsamlingen (lovutkastet § 20-17).

For det annet må også Finanstilsynet vurdere om foretakets eksisterende styre og ledelse er egnet til å håndtere problemene, og i tilfelle kunne kreve nødvendige endringer gjennomført av foretaket ved nyvalg (lovutkastet § 20-17 første ledd), jf. også krisehåndteringsdirektivet artikkel 28. Finanstilsynet må også kunne kreve at foretaket søker å sikre tilførsel av ny kapital (lovutkastet §§ 20-16 og 20-17).

For det tredje bør Finanstilsynet om nødvendig også kunne kreve at foretaket skaffer seg en egen «ryddeperson» («troubleshooter») – en forretningsfører eller administrator – til midlertidig å delta i eller å forestå gjennomføringen av nødvendige tiltak for å få etablert et forsvarlig grunnlag for videre virksomhet (lovutkastet § 20-18), jf. også krisehåndteringsdirektivet artikkel 29. Det nærmere forhold mellom en midlertidig administrator og foretakets styrende organer bør avklares i det enkelte tilfellet, blant annet i lys av om foretaket har valgt nytt styre og ledelse.

For det fjerde er virkningene av alvorlig soliditetssvikt og av mulig solvenssvikt ikke bare et myndighetsanliggende. En slik utvikling i foretaket vil også få alvorlige virkninger for private parter med ulike interesser knyttet til foretakets virksomhet. I tillegg til virkninger for innskytere og andre kundegrupper, vil også eiere og ansatte i foretaket bli vesentlig berørt. Andre grupper vil være bedriftskunder og eiere av kapitalinstrumenter som inngår i foretakets ansvarlige kapital, samt ulike långivere og andre kreditorer. Det er således lagt opp til at styret kan pålegges å undersøke om foretakets problemer kan løses ved forhandlinger med eiere, kreditorer og andre private parter om tilførsel av kapital og andre private løsninger.

De nærmere regler i lovutkastet §§ 20-16 til 20-18 gjelder oppfølgning på foretaksnivå av Finanstilsynets ulike pålegg etter paragrafen her vedrørende foretakets videre virksomhet for å unngå at foretaket som følge av alvorlige soliditetsproblemer må innstille sin virksomhet eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å gjøre det. Det dreier seg her om tiltak på foretaksnivå – ikke vedtak av krisehåndteringsmyndigheten – og disse tiltakene forutsetter normalt medvirkning også fra generalforsamlingens side. Dersom slike tidligtiltak ikke kan antas å være tilstrekkelige til å avverge risikoen for at foretaket vil måtte innstille virksomheten, blir krisehåndtering en myndighetsoppgave. I så fall skal Finanstilsynet gi melding etter utkastet § 20-19 til krisehåndteringsmyndigheten slik at den videre håndtering av foretaket og dets skjebne kan bli vurdert av krisehåndteringsmyndigheten. I første omgang vil det – i tillegg til andre tidligtiltak – være aktuelt for myndigheten å vurdere å sette i verk tiltak etter reglene i lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 for å styrke foretakets kapitalgrunnlag ved nedskrivning og/eller konvertering av kapital som inngår i foretakets ansvarlige kapital, basert på resultatet av en verdivurdering av foretaket etter utkastet § 20-22 (direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav a)). Dette vil legge til rette for ny kapitaltilførsel. Dette kan også være tilstrekkelig til å løse foretakets soliditetsproblemer og legge til rette for videre drift, slik at myndigheten ikke er nødt til å gjennomføre myndighetsstyrt krisehåndtering av foretaket.

Kommer derimot myndigheten til at heller ikke tiltak etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 vil være tilstrekkelig til å unngå at foretaket er eller blir nødt til å innstille virksomheten, og at det heller ikke er utsikt til tilførsel av nødvendig kapital på annen måte, kan myndigheten treffe vedtak om offentlig administrasjon av foretaket etter utkastet § 20-23. I så fall må det avgjøres etter utkastet § 20-27 om offentlige interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V med sikte på videreføring helt eller delvis av virksomheten i foretaket eller i annet foretak, eller om foretaket må avvikles etter utkastet § 20-28.

Første ledd i paragrafen her bygger på direktivet artikkel 27 nr. 1 og er knyttet til ikke-oppfyllelse av de vesentlige krav til kapital og betryggende virksomhet som fremgår av CRD IV-regelverket (direktiv 2013/36 EU) og tilhørende forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR). Bestemmelsen dekker i alt vesentlig oppregningen i artikkel 27 nr. 1 bokstavene a) til h) for så vidt slike forhold ikke allerede er gjennomført i andre bestemmelser, jf. særlig finanstilsynsloven. I samsvar med dette kan Finanstilsynet gi en del spesifikke pålegg med utgangspunkt i direktivets regler i den grad visse alternative forutsetninger inntrer. Den første forutsetningen er generelt utformet og fastslår at det kan gis pålegg som nevnt dersom det fra foretakets side foreligger – eller det må ventes i nær fremtid å inntre – vesentlige brudd på krav til ansvarlig kapital, likvide midler eller betryggende virksomhet fastsatt i eller i medhold av finansforetaksloven. Henvisningen til ansvarlig kapital må leses opp mot de til enhver tid gjeldende regler om dette. Banklovkommisjonen viser blant annet til at dersom det skulle bli fastsatt klare og bestemte regler i kapitaldekningsregelverket om eksempelvis krav til uvektet egenkapital, vil brudd eller vesentlig forverring på slike krav inngå som et viktig element i denne sammenheng. Når det gjelder krav til likvide midler, viser Banklovkommisjonen til at dette for så vidt vil inngå som et ledd i kravet om betryggende virksomhet, jf. særlig finansforetaksloven kapittel 13 avsnitt II, men er likevel inntatt her for oversiktens skyld. Banklovkommisjonen bemerker at lov- eller forskriftsfastsatte krav også vil omfatte særskilte kapitalkrav fastsatt av Finanstilsynet med hjemmel i lov- eller forskriftsverket.

Den andre forutsetningen er mer spesifikk og vil være oppfylt dersom det oppstår en hurtig forverring av foretakets økonomiske stilling, herunder lavere ansvarlig kapital enn minstekravet etter finansforetaksloven § 14-1 tillagt 1,5 prosent, som gir grunn til å vente at det i nær fremtid vil inntre vesentlig brudd på slike krav. Det vises for øvrig til at det er fastsatt retningslinjer av EBA med nærmere regler om anvendelsen av de forutsetningene som nevnt ovenfor, se direktivet artikkel 27 nr. 4.25 Hensyntagen til disse retningslinjene vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, og i forskrift etter utkastet § 20-4 annet ledd dersom retningslinjene med tiden manifesterer seg i kommisjonsfastsatte forskrifter, jf. direktivet artikkel 27 nr. 5.

I tillegg til de pålegg som følger av finansforetaksloven, kan Finanstilsynet fastsette en del ytterligere pålegg som i større grad enn etter gjeldende rett er knyttet opp mot de regler og formål som følger av krisehåndteringsdirektivet. For det første, Finanstilsynet kan gi pålegg om at styre skal sette i verk tiltak i henhold til beredskapsplanen, krisetiltaksplanen og Finanstilsynets retningslinjer for å gjenopprette soliditeten og å sikre betryggende virksomhet, herunder pålegg etter § 14-6 tredje ledd, jf. bokstav a). For det andre kan Finanstilsynet kreve at styret skal undersøke om foretakets problemer kan løses ved forhandlinger med eiere, kreditorer og andre private parter om restrukturering av gjeld, tilførsel av kapital, overdragelse av porteføljer og andre private løsninger, jf. bokstav b). Henvisningen til porteføljer er generelt utformet og vil kunne omfatte blant annet innskudd- og låneporteføljer. For det tredje, gi pålegg om foretakets ansvarlige kapital skal nedskrives eller søkes konvertert etter reglene i utkastet § 20-16, jf. bokstav c). For det fjerde kan Finanstilsynet etter bokstav d) første punktum gi pålegg om at styret skal innkalle generalforsamlingen med kortere frist enn fastsatt i vedtektene, for å få avgjort saker som Finanstilsynet krever å få behandlet, herunder valg av nytt styre og ledelse, jf. utkastet § 20-17. Dersom dette pålegget ikke etterkommes, er det videre bestemt at Finanstilsynet kan foreta innkalling av generalforsamlingen, jf. annet punktum. Det vises også her til utkastet § 20-17 første ledd. For det femte kan det gis pålegg om at det oppnevnes en midlertidig administrator etter reglene i utkastet § 20-18, jf. bokstav e). Banklovkommisjonen viser her til at det er naturlig at en midlertidig administrator inngår som et tiltak etter valg av nytt styre og ledelse, ettersom oppnevning av midlertidig administrator i tid vil skje etter at det er foretatt utskifting av styre og ledelse, se utkastet § 20-18 første ledd.

Medlemmene Digranes, Heldal, Kierulf Prytz og Ryel vil påpeke at bestemmelsen er ment å implementere krisehåndteringsdirektivets artikkel 27 («Early intervention measures»), og er sentral i angivelsen av kriterier for tidligtiltak. Disse medlemmene er enige i at bestemmelsen utgjør et særs viktig virkemiddel i avvergelsen av krisesituasjoner, og vil betone betydningen av at så vel kriteriene for inngripen som de aktuelle tiltak er klart angitt. Disse medlemmene mener paragrafen mer presist og utfyllende bør reflektere innholdet i direktivet artikkel 27. Dette innebærer for det første at tiltakshjemlene ikke gjøres betinget av at regelbruddet eller det potensielle regelbruddet er vesentlig. Dernest er det disse medlemmenes oppfatning at bestemmelsen bare vil virke etter sin hensikt dersom den inkluderer de øvrige indikatorer på et finansielt uføre som er angitt i direktivet artikkel 27, – svekket likviditetssituasjon, svekket ratio for uvektet egenkapital, tiltagende tap på utlån eller økt konsentrasjon av risiko. Bestemmelsen vil i så fall kunne gis følgende utforming:

«Dersom det foreligger brudd i foretakets overholdelse av lovbestemte krav, eller det er sannsynlig at slikt brudd vil inntreffe i nær fremtid som følge av en hurtig svekkelse av foretakets finansielle stilling, herunder svekket likviditetssituasjon, svekket ratio for uvektet egenkapital, tiltagende mislighold i utlånsporteføljen, økt risikokonsentrasjon eller at foretakets ansvarlige kapital er lavere enn minstekravet i § 14-1 tillagt 1,5 prosent, kan Finanstilsynet ut fra alvoret i den oppståtte situasjon gi foretaket pålegg om at:
---.»

Disse medlemmene mener første ledd bokstav a) bør bringes mer i samsvar med direktivet artikkel 27 nr. 1 bokstav a) ved at foretakets beredskapsplan vektlegges i større grad og gis følgende ordlyd:

«Styret skal iverksette tiltak i henhold til beredskapsplanen, eller i fall planen ikke gir adekvate tiltak for den situasjon som er oppstått, at planen oppdateres i samsvar med § 20-6 annet ledd og at tiltak settes i verk i henhold til den oppdaterte beredskapsplanen slik at de problemer som utløste pålegget blir løst».

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 30 og gjelder i konsernsammenheng, herunder forholdet til utenlandske kompetente myndigheter dersom det dreier seg om et grenseoverskridende finanskonsern. I samsvar med dette følger det av første punktum at bestemmelsene i første ledd også gjelder i forhold til morselskap i finanskonsern og i tilfelle foretak som inngår i konsernet. I annet og tredje punktum er det videre fastslått at før det gis pålegg skal Finanstilsynet underrette konsernets tilsynsutvalg eller kriseutvalg etter lovutkastet § 20-61 og at tilsvarende skal gjelde dersom pålegg skal gis til norsk foretak som inngår i konsern med morselskap i annen EØS-stat. Kravet om underretning til tilsynsutvalget reflekterer reglene om det EU-rettslige tilsynet på konsolidert basis av grenseoverskridende konsern, jf. direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artiklene 111 følgende. De pålegg som treffes etter første ledd kan – på samme vis som påleggene etter utkastet § 20-13 annet ledd – være forholdsvis inngripende og som bør informeres om til de myndigheter som fører tilsyn med konsernet samlet sett. Dette vil også kunne være med på å hindre at det iverksettes separate tidligtiltak overfor flere foretak i samme konsern, herunder morselskapet, som vil kunne lede til lite hensiktsmessige og effektive ordninger for håndtering av de oppståtte vanskelighetene.

Tredje ledd bygger på direktivet artikkel 27 nr. 2, jf. også artikkel 81 nr. 2 dersom foretakets økonomiske stilling er såpass alvorlig at innstilling av virksomheten er et aktuelt tema. Banklovkommisjonen mener at samhandling og samråd mellom relevante norske myndigheter er et viktig forhold i en tidlig fase, ikke bare mellom Finanstilsynet og krisehåndteringsmyndigheten. I tråd med dette følger det av første punktum at Finanstilsynet skal underrette krisehåndteringsmyndigheten, Norges Bank og Bankenes sikringsfond om pålegg etter første eller annet ledd. Banklovkommisjonen påpeker for øvrig at regelen ikke nødvendigvis innebærer at Bankenes sikringsfond skal få tilsvarende informasjon som de øvrige myndigheter. Det vil etter omstendighetene måtte leses inn en relativitet her. Banklovkommisjonen viser til at det er fastsatt utfyllende regler om meldeplikten av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 82 nr. 3.26 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter lovutkastet § 20-4 annet ledd.

For å legge til rette for videre håndtering av foretaket, er det videre i tredje ledd annet punktum fastslått at Finanstilsynet også kan kreve at foretaket gir de opplysninger som trengs for forberedelse av tiltak eller krisehåndtering, samt verdivurdering av eiendeler og forpliktelser etter lovutkastet § 20-22.

Nærmere regler til oppfølgning av Finanstilsynets ulike pålegg etter paragrafen her vedrørende foretakets videre virksomhet med sikte på å unngå at foretaket må innstille sin virksomhet eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å gjøre det, er inntatt i lovutkastet §§ 20-16, 20-17 og 20-18. Dersom slike tiltak ikke anses tilstrekkelige til å avverge risikoen for at foretaket vil måtte innstille virksomheten, skal Finanstilsynet gi krisehåndteringsmyndigheten melding etter utkastet § 20-19 slik at den videre håndtering av foretaket og dets skjebne kan bli vurdert av krisehåndteringsmyndigheten, se bemerkningen til sistnevnte bestemmelse nedenfor.

Til § 20-16. Nedskrivning og konvertering av ansvarlig kapital

Paragrafen bygger delvis på finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6, men Banklovkommisjonen har foretatt en del presiseringer og endringer som anses nødvendig, særlig med henblikk på de endringer som ble gjort i forskrift om beregning av ansvarlig kapital av 1. juni 1990 nr. 435 (beregningsforskriften) i 2014. For de deler av bestemmelsen som viderefører gjeldende rett, vises det til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 52, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 215, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnitt 11.2.7 foran. Banklovkommisjonen viser til at bestemmelsen tar sikte på at nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlig kapital kan legge til rette for kapitaltilførsel, så framt det er et økonomisk grunnlag for det. Det er ellers viktig å bemerke seg at bestemmelsen her gjelder nedskrivning eller konvertering på foretaksnivå, mens reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21 er på myndighetsnivå.

Beregningsforskriften ble endret ved forskrift av 22. august 2014 nr. 1103, særlig med hensyn til gjennomføring av det nye kapitaldekningsregelverket i EU (CRD IV/CRR). Forskriften §§ 13 til 16 inneholder bestemmelser om hvilke kapitalinstrumenter som – ut fra ulike vilkår om evne til å ta tap ved nedskrivning eller konvertering – skal regnes som henholdsvis ren kjernekapital eller godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, herunder ansvarlig lånekapital. Beregningsforskriften inneholder imidlertid ikke egne bestemmelser om selve beslutningen om konvertering eller nedskrivning av slike kapitalformer. Slike tiltak vil i tilfelle av soliditetssvikt være viktige for å legge til rette for videre virksomhet i foretaket, blant annet ved å gi grunnlag for støttetiltak fra eiere og andre private kilder, og dermed å forhindre at soliditetssvikt fører til at foretaket må innstille virksomheten eller undergis krisehåndtering i myndighetsregi.

En del regler om nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, blant annet krav om samtykke fra Finanstilsynet, er inntatt i finansforetaksloven §§ 10-4, 10-8, 11-2 og 11-4. De nærmere regler om vilkårene for slike tiltak er imidlertid inntatt i finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6 som gir departementet kompetansen til å treffe vedtak om dette. Loven §§ 21-5 og 21-6 inneholder regler om nedskrivning av egenkapital og ansvarlig lånekapital, men derimot ikke regler om konvertering av ansvarlig lånekapital til egenkapital.

Det følger av prioritetsreglene i dekningsloven at egenkapitalen i et foretak må være nedskrevet før ansvarlig lånekapital kan nedskrives eller konverteres. Beregningsforskriften inneholder ikke egne regler om nedskrivning av egenkapital, men beregningsforskriften § 15 nr. 4 bokstav a) forutsetter nå at ansvarlig lånekapital som er godkjent kjernekapital kan besluttes nedskrevet eller konvertert til egenkapital (ren kjernekapital), jf. også forskriftshjemmelen i finansforetaksloven § 11-2 tredje ledd. Videre forutsetter beregningsforskriften §§ 15 nr. 4 bokstav e) og 16 nr. 4 at godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital skal kunne nedskrives for å dekke tap etter reglene i banksikringsloven § 3-6 (nå finansforetaksloven § 21-6), jf. også forskriftshjemmelen i finansforetaksloven § 11-2 tredje ledd. Bestemmelsene i finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6 er imidlertid ikke tilpasset beregningsforskriftens nye regler om krav til avtalevilkårene for godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital. Det er derfor behov for endringer i finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6 om Finanstilsynets adgang til å gi pålegg om nedskrivning eller konvertering av ulike former for ansvarlig kapital.

Første ledd er i samsvar med prinsippet om at udekket tap som følge av underskudd først må dekkes ved belastning (nedskrivning) av egenkapitalen, jf. finansforetaksloven § 21-5 annet ledd. Første punktum slår derfor fast at dersom det fremgår av statusoppgjøret at foretaket har tapt en betydelig del av sin egenkapital, kan Finanstilsynet gi foretaket pålegg om at egenkapitalen skal nedskrives i den utstrekning statusoppgjøret viser at kapitalen er tapt. Dette innebærer et krav om at egenkapitalen er vesentlig redusert, selv om det ikke også stilles krav om at kravene til kapitaldekning ikke er oppfylt. Banklovkommisjonen viser til at det ved vurderingen i første omgang er naturlig å sammenligne beholdningen av egenkapital ved siste årsoppgjør og statusoppgjøret. Dersom dette viser at en vesentlig del er tapt, vil dette tilfredsstille kravet. Det kan for øvrig også være aktuelt å se hen til tidligere årsoppgjør for å få et bredere vurderings- og beslutningsgrunnlag. Er det nødvendig for å sikre videre drift kan Finanstilsynet gi pålegg om at foretakets kapital skal søkes forhøyet ved nytegning og fastsette tegningsvilkår, herunder ved konvertering av godkjent kjernekapital, jf. annet punktum. Formuleringen «søkes forhøyet», må sees i sammenheng med at det ikke er praktisk å gi pålegg om at et foretaks kapital skal forhøyes dersom det økonomiske grunnlaget i foretaket ikke gir noen særlig utsikter for slike investeringer. Hvorvidt foretaket oppnår kapitaltilførsel er således styrt av markedsutsikter og -forutsetninger, og kan således ikke formuleres som et absolutt pålegg.

Annet ledd er – i samsvar med beregningsforskriften § 15 nr. 4 bokstavene a) og e) – utformet med utgangspunkt i finansforetaksloven § 21-6, jf. finansforetaksloven § 11-2 tredje ledd. Bestemmelsene omhandler vilkårene for at Finanstilsynet skal kunne gi pålegg om at ansvarlig kapital som er godkjent kjernekapital skal ta tap ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital (ren kjernekapital). I samsvar med dette følger det av første punktum at dersom det fremgår av statusoppgjøret at foretakets egenkapital utgjør en ren kjernekapitaldekning etter finansforetaksloven § 14-1 på mindre enn 5,125 prosent, kan Finanstilsynet gi foretaket pålegg om at godkjent kjernekapital skal konverteres til ren kjernekapital i den utstrekning det er nødvendig for å øke ren kjernekapitaldekning inntil 5,125 prosent. I forlengelsen av dette er det i annet punktum fastslått at Finanstilsynet kan gi pålegg om at godkjent kjernekapital skal nedskrives i den utstrekning statusoppgjøret viser at den er tapt. Banklovkommisjonen viser her til at første punktum bare vil være aktuell i den grad godkjent kjernekapital ikke er tapt, men at en nedskrivningsprosess gir grunnlag for å kunne konvertere den godkjente kjernekapitalen til egenkapital. I den grad godkjent kjernekapital er tapt, er det derfor behov for en generell nedskrivningsadgang for slike kapitalinstrumenter.

Tredje ledd omhandler – i samsvar med beregningsforskriften § 16 nr. 4 – vilkårene for at Finanstilsynet skal kunne gi pålegg om at ansvarlig kapital som er godkjent tilleggskapital (annen ansvarlig lånekapital) skal nedskrives for å dekke tap. Slik ansvarlig lånekapital må ha fastsatt løpetid på minst fem år, og nedskrivningen skal foretas i den utstrekning som statusoppgjøret viser at den er tapt. Banklovkommisjonen bemerker at dersom slik disposisjon ikke vil kunne legge til rette for tilførsel av ny egenkapital, vil foretaket måtte tas under offentlig administrasjon. For øvrig vises det til bestemmelsene i utkastet §§ 20-20 og 20-21 hvoretter krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at ansvarlig lånekapital skal nedskrives eller konverteres til egenkapital dersom dette kan forhindre at foretaket blir nødt til å innstille virksomheten.

Pålegg etter første til tredje ledd er som nevnt rettet til foretaket og forutsettes gjennomført på foretaksnivå. Blir dette ikke gjort, eller er vedtak av generalforsamlingen nødvendig for å gjennomføre et vedtak, jf. for eksempel finansforetaksloven § 10-4, kan Finanstilsynet etter utkastet § 20-15 første ledd bokstav d) kreve at slike spørsmål blir forelagt generalforsamlingen, jf. utkastet § 20-17.

Fjerde ledd gir for øvrig departementet hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om gjennomføring av beslutninger om nedskrivning og kapitaltilførsel etter første til tredje ledd. Dette vil som det fremgår av første ledd annet punktum også omfatte konvertering av godkjent kjernekapital. Etter finansforetaksloven § 11-2 tredje ledd kan departementet også treffe enkeltvedtak om dette.

Til § 20-17. Innkalling av generalforsamlingen

Paragrafen bygger på finansforetaksloven § 21-4, men er noe utvidet ved at den gjennomfører deler av krisehåndteringsdirektivet artikkel 28 om utskifting av styre. Generelt gjelder at generalforsamlingen gjennomgående vil ha en viktig rolle ved avklaringen av om soliditetssvikt i foretaket kan bli avverget ved andre private støttetiltak, jf. lovutkastet § 20-19, se også krisehåndteringsdirektivet artiklene 59 nr. 4 bokstav b) og 32 nr. 1 bokstav b). I forhold til tidligere rett er spørsmål knyttet til slik innkalling samlet i én bestemmelse. Dette må også sees i sammenheng med at utkastet §§ 20-16 og 20-17 da mer er sentrert rundt den offentligrettslige kompetansen dersom visse omstendigheter har inntrådt, og at dette samsvarer bedre med direktivets opplegg. Banklovkommisjonen viser ellers til at viktige tiltak for å få kontroll over tilfeller av soliditetssvikt i et foretak vanskelig kan treffes uten direkte medvirkning fra generalforsamlingen. På grunnlag av statusoppgjøret og en redegjørelse fra styret til generalforsamlingen, skal derfor generalforsamlingen med utgangspunkt i foretakets kapitalsituasjon behandle og ta standpunkt til forslag fra styret om foretakets videre drift, om nedskrivning og nytegning av egenkapital. Et viktig tema vil for øvrig – avhengig av omstendighetene og bakgrunnen for den oppståtte situasjonen – være valg av nytt styre. For de deler av bestemmelsen som viderefører gjeldende rett, vises det til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 52, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 215, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.1. Se også avsnitt 11.2.6 foran.

Første ledd regulerer de tilfeller hvor det skal foretas innkalling av generalforsamlingen, og er i større grad enn etter gjeldende regelverk knyttet direkte opp mot de øvrige regler om tidligtiltak. Et første utgangspunkt er imidlertid – på samme vis som finansforetaksloven § 21-4 første ledd – kapitalforholdene i foretaket. Etter første punktum skal således styret innkalle generalforsamlingen dersom en vesentlig del av egenkapitalen etter siste årsregnskap er gått tapt. Etter annet punktum skal styret også innkalle generalforsamlingen dersom Finanstilsynet har gitt pålegg etter lovutkastet § 20-15 om at generalforsamlingen skal innkalles for å avgjøre saker som Finanstilsynet krever å få behandlet, herunder valg av nytt styre som kan godkjennes av Finanstilsynet. Slik innkalling kan enten skje ved at Finanstilsynet gir foretaket pålegg om å foreta innkalling, eller alternativt – dersom pålegget ikke etterkommes – ved at Finanstilsynet selv foretar innkallingen, jf. utkastet § 20-15 første ledd bokstav d). Pålegget vil imidlertid her måtte være knyttet opp til kapitalmessige forhold av forholdsvis alvorlig karakter, jf. første punktum. Banklovkommisjonen viser også til at det må forutsettes en viss overlapping mellom kriteriene etter utkastet § 20-15 om vesentlig brudd på lovfastsatte krav og det mer skjønnsmessige spørsmålet om en vesentlig del av egenkapitalen er tapt. Et tydelig skille mellom disse spørsmålene er heller ikke nødvendig eller hensiktsmessig, ettersom situasjonene vil kunne variere og en nærmere båndlegging av Finanstilsynets myndighet ut fra klare lovmessige kriterier vil etter dette kunne virke mot sin hensikt i en tidlig fase. Krav om utskifting av styre og ledelse skal gjøres på foretaksnivå, og krever altså at det foretas innkalling av generalforsamlingen som skal behandle og avgjøre dette spørsmålet. I tredje punktum er det videre bestemt at Finanstilsynet skal underrette krisehåndteringsmyndigheten, Norges Bank og Bankenes sikringsfond. I dette ligger at det skal oversendes innkalling og saksliste, samt eventuell redegjørelse dersom dette er hensiktsmessig. Banklovkommisjonen viser til at det her vil måtte foretas en avveining i forhold til offentliggjøring av informasjon mv.

I forbindelse med innkallingen, skal styret forelegge generalforsamlingen en redegjørelse av styrets vurdering av foretakets finansielle stilling og soliditet, jf. annet ledd første punktum. Dette er naturlig ettersom grunnen til innkalling av generalforsamlingen i alle tilfeller henger sammen med kapitalmessige forhold. Dersom Finanstilsynet etter lovutkastet § 20-14 annet ledd har gitt pålegg om at det skal engasjeres sakkyndige for å gjennomgå foretakets situasjon og vurdere hvilke tiltak som trengs for å sikre videre virksomhet, skal denne rapporten også vedlegges i innkallingen sammen med styrets vurdering av tiltak anbefalt av de sakkyndige, jf. annet punktum.

Etter tredje leddførste punktum vil et hovedspørsmål for generalforsamlingen være om foretaket har eller kan skaffe seg tilstrekkelig kapital til videre drift. Innhenting av kapital kan skje ved nytegning eller på annen måte, og angir således et forholdsvis vidt spillerom for private løsninger for videre drift. I dette ligger også at det må tas standpunkt til mulige tiltak for sanering av gjeld og om nødvendig kapital kan skaffes ved tiltak som omhandlet i utkastet § 20-16. Deretter må generalforsamlingen også vurdere om det er grunnlag for å videreføre hele eller bare deler av virksomheten, for eksempel etter avvikling eller overdragelse/salg av deler av virksomheten. Vedtak om videre drift krever flertall som ved vedtektsendring, det vil si to tredels flertall (finansforetaksloven § 8-3 tredje ledd), og skal godkjennes av Finanstilsynet, jf. annet punktum. Banklovkommisjonen viser til at det i godkjennelsen fra Finanstilsynet – i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og konsesjonspraksis – kan oppstilles vilkår. Vedtak om videre drift kombinert med overdragelse/avvikling av en del av virksomheten, krever for øvrig samtykke av konsesjonsmyndigheten etter finansforetaksloven kapittel 12 avsnittene I eller II. Dersom generalforsamlingen ikke treffer vedtak om videre drift, kan den – i samsvar med gjeldende rett – etter tredje punktum med alminnelig stemmeflertall vedta at foretakets virksomhet i sin helhet skal overdras til ett eller flere andre finansforetak. Overdragelse av virksomheten vil omfattes av finansforetaksloven kapittel 12 avsnitt I (loven § 12-1 annet ledd) og krever som nevnt samtykke av konsesjonsmyndigheten, og forutsetter således at overtakende finansforetak har konsesjon til å drive slik virksomhet.

Fjerde ledd bygger på finansforetaksloven §§ 21-4 femte ledd og 12-10 annet ledd, jf. allmennaksjeloven §§ 16-14 og 16-18. I samsvar med dette følger det av første punktum at dersom generalforsamlingen ikke treffer vedtak etter tredje ledd, skal Finanstilsynet sørge for at foretaket avvikles. For finansforetak som ikke er omfattet av virkeområdet i lovutkastet kapittel 20, vil avviklingen skje etter reglene i finansforetaksloven kapittel 12 avsnitt II. Dette betyr at Finanstilsynet etter loven § 12-10 annet ledd kan treffe vedtak om å overta avviklingen av foretaket når særlige grunner tilsier det, noe som i tilfelle fører til at avvikling skal skje etter reglene i konkurs- og dekningsloven, jf. allmennaksjeloven § 16-14 tredje ledd. Det samme gjelder for så vidt for banker og kredittforetak så lenge det ikke er truffet vedtak om offentlig administrasjon av slike foretak, jf. også nedenfor. I så fall vil krisehåndteringsmyndigheten med utgangspunkt i Finanstilsynets vurdering etter utkastet § 20-19 kunne treffe vedtak om tiltak etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21, eller i tilfelle etter utkastet §§ 20-23 og 20-27, og i tilfelle om avvikling etter utkastet § 20-28.

Banklovkommisjonen understreker at en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28, forutsetter at krisehåndteringsmyndigheten har foretatt en vurdering av de momenter som følger av utkastet § 20-27, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.4 nedenfor. I slike situasjoner som bestemmelsen her omhandler, påpeker Banklovkommisjonen at avviklingen vil kunne skje på et tidligere tidspunkt enn den situasjon som utkastet § 20-27 omhandler. Det må likevel legges til grunn at momentene like fullt burde gjennomgås av krisehåndteringsmyndigheten og da i samarbeid med Finanstilsynet. Det at Finanstilsynet eventuelt ikke går veien om melding etter utkastet § 20-19 må bety at krisehåndteringsmyndigheten sammen med Finanstilsynet skal ha vurdert momentene etter utkastet § 20-27 og mener at avvikling er den beste løsningen.

Etter fjerde ledd annet punktum skal foretaket også avvikles dersom vedtak om videre drift eller overdragelse av virksomhet ikke blir godkjent, jf. annet og tredje ledd, eller dersom vilkår i godkjennelsen ikke blir oppfylt. Dette vil være spørsmål og vurderinger som må avgjøres av konsesjonsmyndigheten.

Til § 20-18. Midlertidig administrator

Paragrafen bygger på direktivet artikkel 29 som kommer til anvendelse når det foreligger vesentlig regelverksbrudd eller administrativ svikt i foretaket, og forhandlinger, nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, samt utskiftning av styre og ledelse, ikke anses tilstrekkelig. Det vises ellers til at pålegget etter lovutkastet § 20-15 første ledd bokstav b) om forhandling med eiere, kreditorer og andre private parter, etter omstendighetene også vil kunne innbefatte midlertidig administrator, jf. forutsetningen om at midlertidig administrator eventuelt skal utøve sine oppgaver i samarbeid styret, jf. første ledd.

Banklovkommisjonen har ansett disse reglene som hensiktsmessige i et større regelverk om tidligtiltak ved likviditets- og soliditetsvansker. Som nevnt avslutningsvis i bemerkningen til utkastet § 20-15, er det en slags kronologi i regelverket her, slik at oppfølgning av Finanstilsynets ulike pålegg etter utkastet § 20-15 med sikte på å unngå at foretaket må innstille sin virksomhet eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å gjøre det, er inntatt i lovutkastet §§ 20-16, 20-17 og 20-18. I forhold til paragrafen her er således et vilkår at tiltak etter utkastet § 20-15 til 20-17 ikke kan anses tilstrekkelig til å rette på forholdene, jf. også forutsetningene i direktivet artiklene 28 og 29.

I første omgang skal eventuell utilstrekkelighet ved tiltak etter lovutkastet §§ 20-15 og 20-16 til å rette på forholdene, forsøkes håndtert ved tiltak etter utkastet § 20-17. I den grad disse tiltakene ikke anses tilstrekkelige til å forbedre den økonomiske situasjonen i foretaket, kan det oppnevnes en midlertidig administrator. I samsvar med dette følger det av første ledd at dersom den økonomiske situasjonen i foretaket er blitt vesentlig forverret, eller det foreligger vesentlig brudd på krav til ansvarlig kapital eller betryggende virksomhet fastsatt i eller i medhold av loven her, herunder vesentlige administrative svikt i foretaket, kan Finanstilsynet – i den grad tiltak etter utkastet §§ 20-15 til 20-17 ikke anses tilstrekkelig til å rette på forholdene – oppnevne en midlertidig administrator for i en periode på inntil ett år til å forestå virksomheten i foretaket, enten i stedet for eller i samarbeid med det nye styret. Bestemmelsen bygger som nevnt på krisehåndteringsdirektivet artikkel 29, og innebærer et krav om at det oppnevnes en egen «ryddeperson» («troubleshooter») – en forretningsfører eller administrator – til midlertidig å delta i eller å forestå gjennomføringen av nødvendige tiltak for å få etablert et forsvarlig grunnlag for videre virksomhet.

Annet ledd angir det nærmere omfang av arbeidet og kompetansen til en midlertidig administrator. Etter første punktum fastsetter Finanstilsynet i det enkelte tilfellet administratorens oppgaver og myndighet, herunder myndighet som ellers tilligger styret. Det kan fastsettes at vedtak i bestemte saker ikke kan treffes uten samtykke fra administratoren eller godkjennelse fra Finanstilsynet, herunder i saker som gjelder utbetaling av midler eller overtakelse av nye engasjementer, jf. annet punktum. For den situasjon hvor administrator skal overta styrets oppgaver og myndighet, dreier dette seg i virkeligheten om en noe mildere form for myndighetsstyrt administrasjon. Det er likevel et alvorlig inngrep i foretakets virksomhet, som gjør en slik oppnevning påkrevd med melding til Foretaksregisteret og kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon, jf. tredje punktum. Banklovkommisjonen viser til at i den utstrekning man overfører styreoppgaver og beslutningsmyndighet til midlertidig administrator, vil dette medføre begrensninger i styrets kompetanse. Dette kan etter omstendighetene ha mye til felles med virkninger av offentlig administrasjon etter utkastet § 20-26, for eksempel at det settes grenser for i hvilken utstrekning innskudd og andre fordringer kan tilbakebetales. Avhengig av restriksjonene som legges på styrende organers beslutningsmyndighet, vil midlertidig administrator under sitt oppdrag kunne ha en kompetanse som på enkelte områder vil kunne sammenlignes med administrasjonsstyrets oppgaver. Ved en fornuftig praktisering av reglene om midlertidig administrator, vil man således langt på vei imøtekomme behov for begrensninger i foretakets virksomhet forut for offentlig administrasjon. Omvendt kan administrasjonsstyrets kompetanse ved offentlig administrasjon påvirkes av godkjenninger fra Finanstilsynet med hensyn til dispensasjon som offentlig administrasjon normalt vil stenge for, jf. utkastet § 20-26 første ledd bokstavene c) og d). Banklovkommisjonen viser også til at EU-kommisjonen har påbegynt et arbeid hvor det sees på behov for lignende «frysemuligheter» forut for offentlig administrasjon («moratorium tool»). Det vises ellers til innledende bemerkninger til reglene om offentlig administrasjon i avsnitt 15.4 nedenfor.

De nærmere regler om administrators rolle og oppgaver er inntatt i tredje ledd. Etter første punktum skal administratoren regelmessig gi Finanstilsynet rapport om utførelsen av sitt oppdrag. Finanstilsynet kan videre når som helst endre oppdraget eller bringe det til opphør, jf. annet punktum. Dette anses som en viktig hjemmel og må sees i sammenheng med Finanstilsynets løpende tilsyn med og vurderinger av foretakets stilling og muligheter til videre betryggende virksomhet uten offentlig regi. Motsatt og i forlengelsen av dette følger det av tredje punktum at oppdraget i særlig tilfelle også kan forlenges ut over ett år. Endelig er det i fjerde punktum bestemt at administratoren ikke er ansvarlig for skade voldt under utførelsen av oppdraget, med mindre skade skyldes eget forsett eller grov uaktsomhet.

Etter fjerde ledd første punktum gjelder bestemmelsene i første til tredje ledd tilsvarende i forhold til morselskap i finanskonsern og foretak som inngår i konsernet. Bestemmelsen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 30, jf. også lovutkastet § 20-15 annet ledd, men reglene om beslutningsprosessen i konsernforhold i direktivet artikkel 30 er utelatt, jf. for øvrig forskriftshjemmelen i lovutkastet § 20-4 tredje ledd. I annet og tredje punktum er det videre fastslått at før det det treffes vedtak etter første og annet ledd, skal Finanstilsynet underrette konsernets tilsynsutvalg eller kriseutvalg etter lovutkastet § 20-61 og at tilsvarende skal gjelde dersom pålegg skal gis til norsk foretak som inngår i konsern med morselskap i annen EØS-stat. På samme vis som lovutkastet § 20-15 annet ledd, reflekterer kravet om underretning til tilsynsutvalget reglene om det EU-rettslige tilsynet på konsolidert basis av grenseoverskridende konsern, jf. direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artikkel 111 følgende. De tiltak som treffes etter første og annet ledd kan – på samme vis som påleggene etter utkastet §§ 20-13 annet ledd og 20-15 første ledd – være forholdsvis inngripende og som det bør informeres om til de myndigheter som fører tilsyn med konsernet samlet sett. Dette vil også kunne være med på å hindre at det iverksettes separate tidligtiltak overfor flere foretak i samme konsern, herunder morselskapet, som vil kunne lede til lite hensiktsmessige og effektive ordninger for håndtering av de oppståtte vanskelighetene.

Til § 20-19. Finanstilsynets meldeplikt

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 81 nr. 3 som henviser til artikkel 32 nr. 1, jf. også artikkel 59 nr. 8, og gir regler om når Finanstilsynet skal gi melding til krisehåndteringsmyndigheten både på foretaksnivå og i konsernsammenheng.

Etter første ledd første punktum utløses meldeplikt når Finanstilsynet må anta at et foretak som følge av sin økonomiske stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, og det ikke er rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tidligtiltak etter lovutkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak, eller ved tilsynstiltak som ikke innebærer offentlig finansiell støtte. Det vises til definisjonen av «offentlig finansiell støtte» i lovutkastet § 20-5 åttende ledd og bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran. Spørsmålet om når et foretak er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, må sees i sammenheng med presumsjonsregelen, eller nærmest sagt legaldefinisjonen, i utkastet § 20-20 tredje ledd om dette. Dette vurderingsspørsmålet kan således ikke sies kun å være knyttet opp mot spørsmål om nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter, selv om presumsjonen først og fremst er knyttet opp mot krisehåndteringsmyndigheten.

Den melding som Finanstilsynet skal gi til krisehåndteringsmyndigheten vil etter omstendighetene også inneholde informasjon av betydning for andre myndigheter og organer som skal ta del i en eventuell krisehåndtering av foretaket eller konsernet. I første leddannet punktum er det derfor fastslått at melding også skal gis til Norges Bank og Bankenes sikringsfond. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at det er fastsatt utfyllende regler om meldeplikten av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 82 nr. 3.27 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter lovutkastet § 20-4 annet ledd.

Dersom tiltakene etter lovutkastet §§ 20-13 til 20-18 ikke anses tilstrekkelige til å avverge risikoen for at foretaket vil måtte innstille virksomheten, skal Finanstilsynet gi krisehåndteringsmyndigheten melding slik at den videre håndtering av foretaket og dets skjebne kan bli vurdert av krisehåndteringsmyndigheten. I første omgang vil det da være aktuelt for myndigheten å vurdere å sette i verk tiltak etter reglene i lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 for å styrke foretakets kapitalgrunnlag ved nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, basert på resultatet av en verdivurdering av foretaket etter utkastet § 20-22 (direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav a)). Dette er reflektert i annet ledd første punktum. Dette kan være tilstrekkelig til å løse foretakets soliditetsproblemer og legge til rette for videre drift, slik at myndigheten ikke vil være nødt til å gjennomføre myndighetsstyrt krisehåndtering av foretaket. Dersom det derimot antas at heller ikke tiltak etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 vil være tilstrekkelig til å unngå at foretaket er eller blir nødt til å innstille virksomheten, må andre løsninger undersøkes. I annet punktum er det derfor fastslått at meldingen i slike tilfeller også skal gi en vurdering av om det er rimelig utsikt til at et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videreføring av virksomheten kan skaffes på annen måte, og en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon, jf. finansforetaksloven § 21-10 annet ledd. I forlengelsen av dette skal det også vurderes om offentlige interesser tilsier at foretaket bør undergis krisehåndtering. En slik vurdering av Finanstilsynet vil gjøre det enklere for krisehåndteringsmyndigheten å kartlegge veien videre. Det vil også gjøre beslutningsgrunnlaget bedre for krisehåndteringsmyndigheten i forhold til en vurdering av om det bør treffe vedtak om offentlig administrasjon av foretaket etter utkastet § 20-23, og i så fall også avgjøre etter utkastet § 20-27 om foretaket skal avvikles som insolvent etter lovutkastet § 20-28, eller om offentlige interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V, jf. også krisehåndteringsdirektivet artikkel 82 nr. 1.

Tredje ledd første punktum slår fast at første og annet ledd gjelder tilsvarende dersom Finanstilsynet ut fra den økonomiske stilling i et holdingforetak eller annet morselskap i norsk finanskonsern må anta at foretaket eller konsernet er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, og at dette ikke kan forhindres ved tiltak som nevnt i første og annet ledd. Presumsjonsregelen i utkastet § 20-20 tredje og fjerde ledd vil også være aktuell for å vurdere og avgjøre spørsmålet om foretaket eller konsernet er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. I annet og tredje punktum er det videre fastslått at Finanstilsynet i tilfelle skal underrette konsernets tilsynsutvalg eller kriseutvalg etter lovutkastet § 20-61 og at tilsvarende skal gjelde dersom pålegg skal gis til norsk foretak som inngår i konsern med morselskap i annen EØS-stat. På samme vis som lovutkastet §§ 20-15 annet ledd og 20-18 fjerde ledd, reflekterer kravet om underretning til tilsynsutvalget reglene om det EU-rettslige tilsynet på konsolidert basis av grenseoverskridende konsern, jf. direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artikkel 111 følgende. Den melding som gis til krisehåndteringsmyndigheten vil kunne være starten på forholdsvis omfattende og inngripende tiltak overfor det aktuelle foretaket, og som det derfor bør informeres om til de myndigheter som fører tilsyn med konsernet samlet sett. Dette vil også kunne være med på å hindre at det iverksettes separate tidligtiltak overfor flere foretak i samme konsern, herunder morselskapet, som vil kunne lede til lite hensiktsmessige og effektive ordninger for håndtering av de oppståtte vanskelighetene.

Til § 20-20. Vedtak om nedskrivning og konvertering av ansvarlig kapital ved solvenssvikt

Paragrafen bygger på reglene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 59 om vilkårene for slike tiltak, og må sees i sammenheng med direktivet artikkel 60 om gjennomføringen av nedskrivningen eller konverteringen, se utkastet § 20-21. I en tidlig fase er målet etter krisehåndteringsdirektivet å absorbere eventuelle tap gjennom nedskrivning og forsterke foretakets kapitalgrunnlag ved at kapitalinstrument av lavere kvalitet omdannes eller konverteres til kjernekapital av høy kvalitet. Alternativet er å gjennomføre en omfattende finansiell rekonstruksjon av banken gjennom ulike krisetiltak. Det er således tale om et mindre inngripende tiltak enn en krisehåndtering etter direktivets regler. Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter er forutsatt å skulle gjennomføres dersom tidligtiltak ikke anses som tilstrekkelige, og plasseringen av bestemmelsen til slutt i lovutkastet avsnitt III er således i tråd med den kronologi som regelverket om tidligtiltak legger opp til.

Banklovkommisjonen har ansett klare regler om nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, som et viktig verktøy i en tidlig fase. Det vises også til Finanskriseutvalgets forslag om at hjemlene for å kunne nedskrive aksjekapital og ansvarlig lånekapital i en situasjon der foretakets organer selv unnlater å treffe nødvendige tiltak, burde styrkes, se NOU 2011: 1. Om reglene her faktisk innebærer en styrking, særlig sett hen til gjeldende hjemler i finansforetaksloven § 21-5, kan være diskutabelt. Det er uansett viktig at det nå inntas klare regler om at ansvarlig kapital skal kunne nedskrives og konverteres til egenkapital under gitte omstendigheter, og da etter mønster av krishåndteringsdirektivet.

Kompetanse til å foreta nedskrivning og konvertering er lagt til krisehåndteringsmyndigheten. Slike vedtak vil være av så stor betydning både for foretaket og eierne av kapitalinstrumenter at det etter Banklovkommisjonens oppfatning, jf. også krisehåndteringsdirektivet artikkel 59 nr. 2, bør være krisehåndteringsmyndigheten som har kompetanse til å beslutte dette. Sett i sammenheng med at tiltaket kan iverksettes i en tidlig fase, må det likevel legges til grunn at Finanstilsynet fortsatt vil spille en viktig rolle, særlig som følge av at Finanstilsynet sitter med god kjennskap til foretakets situasjon og potensiale for å drive sin virksomhet videre, også etter eventuell nedskrivning eller konvertering av aktuelle kapitalinstrumenter. Det vises også til innholdet av meldeplikten til Finanstilsynet etter utkastet § 20-19.

Et viktig spørsmål er hvilke deler av den ansvarlige kapital som skal kunne nedskrives og eventuelt konverteres til egenkapital. Krisehåndteringsdirektivet har avgrenset dette til såkalt «relevant capital instruments» som i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 74) er definert som det som etter norsk rett omtales som godkjent kjernekapital (hybridkapital) og godkjent tilleggskapital («Additional Tier 1» og «Tier 2»). Helt overordnet er poenget at slike kapitalinstrumenter skal ha full tapsabsorberende kapasitet eller konverteringsmulighet når foretaket ikke anses som levedyktig («non-viable»), se direktivets formålsparagraf 81, adressert i lovutkastet her som spørsmålet om foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. De nærmere regler om disse kapitalformene, er inntatt i forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR) artikkel 52 og artiklene 63 følgende, og gjennomført i beregningsforskriften av 1. juni 1990 nr. 435 ved endringer i 2014, jf. forskrift av 22. august 2014 nr. 1103.

Første ledd bygger på artikkel 59 nr. 1 bokstav a), samt nr. 2 til 4. I samsvar med dette er det fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at foretakets godkjente kjernekapital og godkjente tilleggskapital skal nedskrives eller konverteres til egenkapital etter reglene i utkastet § 20-21. Forutsetningen er som det fremgår i artikkel 59 nr. 3 og 4 at krisehåndteringsmyndigheten må anta at foretaket – dersom det ikke foretas nedskrivning eller konvertering – er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten som følge av to alternative eller kombinerte forhold. Er dette ikke tilfellet, må foretaket settes under offentlig administrasjon og enten avvikles som insolvent etter utkastet § 20-28 eller, dersom offentlige interesser tilsier det, undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V, jf. utkastet §§ 20-23, 20-24 og 20-27. Ved krisehåndtering er det imidlertid i alle tilfelle et vilkår at det blir foretatt nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter etter paragrafen her, jf. utkastet § 20-21 før andre krisetiltak settes i verk, se utkastet §§ 20-31 tredje ledd bokstav b) og 20-43.

For det første, ved at det ikke er rimelig utsikt til at innstilling kan forhindres ved tidligtiltak etter lovutkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak eller ved tilsynstiltak, jf. bokstav a). Når det gjelder henvisningen til tilsynstiltak, viser Banklovkommisjonen til at dette må sees i sammenheng med Finanstilsynets samlede kompetanse og hjemler til å kunne rette opp i forholdene. Spørsmålet om når et foretak er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, må sees i sammenheng bestemmelsen i tredje ledd. Det vises også til bemerkningene til utkastet § 20-19 første ledd ovenfor.

For det andre, ved at foretaket vil trenge offentlig finansiell støtte for å kunne videreføre virksomheten, unntatt når den offentlige støtten gis til et solvent foretak og er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, jf. bokstav b) og direktivet artikkel 59 nr. 3 bokstav b) og nr. 4. Bestemmelsen om offentlig støtte, må sees i sammenheng med definisjonen i lovutkastet § 20-5 åttende ledd, se bemerkningene til bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran.

Annet ledd bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 59 nr. 3 bokstavene c) og d), nr. 6, 7 og 9, jf. artikkel 62. Etter første punktum kan også godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital som er utstedt av holdingforetak eller annet morselskap i norsk finanskonsern eller av datterforetak i konsernet, og som medregnes i ansvarlig kapital for morselskapet eller konsernet på konsolidert basis, besluttes nedskrevet og konvertert til egenkapital etter reglene i første ledd. Det dreier seg således om godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital i konsernforetak som dekker morselskapets kapitalkrav på konsolidert basis i konsernforhold, jf. direktivet artikkel 59 nr. 3 bokstavene c) og d). Vilkåret er som etter første ledd, nemlig at krisehåndteringsmyndigheten må anta at morselskapet og konsernet – dersom det ikke foretas nedskrivning eller konvertering – er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, og at det ikke er rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tiltak som nevnt i første ledd, jf. bokstavene a) og b).

Spørsmålet om morselskapet og konsernet er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, må sees i sammenheng presumsjonsregelen i fjerde ledd. Annet ledd annet punktum slår videre fast at godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital i konsernforetak ikke skal nedskrives eller konverteres i større grad enn instrumenter med samme prioritet utstedt av morselskapet. I samsvar med direktivets forutsetninger om melding og samråd for avgjørelser om nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, er det i tredje punktum bestemt at dersom datterforetak er etablert i fremmed stat, skal vedtak treffes etter samråd med krisehåndteringsmyndigheten der. Bestemmelsen angir bare et overordnet prinsipp og eventuelle ytterligere regler etter mønster av direktivet artikkel 59 nr. 9, jf. artikkel 62, kan inntas i forskrift med hjemmel i lovutkastet § 20-4 tredje ledd.

Tredje ledd bygger på direktivet artikkel 59 nr. 5, jf. nr. 4, som gir bestemmelsene i direktivet artikkel 32 nr. 4 tilsvarende anvendelse. Det angir en presumsjonsregel, men fremstår nærmest sagt som en legaldefinisjon, i forhold til spørsmålet om når det skal legges til grunn at et foretak, holdingforetak eller morselskap er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. I samsvar med direktivet artikkel 32 nr. 4, er det oppstilt fire forhold som hver for seg vil kunne statuere og bekrefte dette spørsmålet. Etter bokstav a) vil dette være tilfellet dersom vilkårene for tilbakekall av foretakets konsesjon er oppfylt eller må ventes oppfylt i nær fremtid, herunder som følge av tap eller forventet tap tilsvarende foretakets ansvarlige kapital eller en stor del av denne. Det samme vil gjelde dersom verdien av foretakets eiendeler er eller må ventes i nær fremtid å bli lavere enn dets forpliktelser, jf. bokstav b), eller foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli ute av stand til å betale gjeld og andre forpliktelser ved forfall, jf. bokstav c). Endelig er det forhold at foretaket vil trenge offentlig finansiell støtte for å kunne videreføre virksomheten, unntatt når den offentlige støtten gis til et solvent foretak og er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, en presumsjon for at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, jf. bokstav d). Det vises for øvrig til utkastet § 20-5 åttende ledd og definisjonen av offentlig støtte som nevnt, se bemerkningene til bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran.

I konsernsammenheng er det inntatt en egen presumsjonsregel i fjerde ledd som er direkte knyttet til annet ledd, og som utfyller de presumsjonene som følger av tredje ledd, jf. også direktivet artikkel 59 nr. 6. I samsvar med dette er det fastslått at det ved anvendelsen av tredje ledd skal legges til grunn at et finanskonsern er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten dersom det foreligger eller må ventes i nær fremtid å foreligge vesentlige brudd på krav til ansvarlig kapital og betryggende virksomhet på konsolidert basis som vil utløse tiltak fra Finanstilsynet, herunder som følge av tap eller forventet tap tilsvarende konsernets ansvarlige kapital eller en stor del av denne.

Banklovkommisjonen understreker at presumpsjonene i tredje og fjerde ledd bare gjelder ett av vilkårene for nedskrivning eller konvertering etter første ledd. Bestemmelsene har således ikke betydning for myndighetens vurdering av 1) om det ved alternative tiltak som nevnt i utkastet §§ 20-13 til 20-18 likevel kan forhindres at foretaket må innstille virksomheten, og 2) – hvis dette ikke er tilfellet – om nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital er et tiltak som i den foreliggende situasjon er egnet og tilstrekkelig til å forhindre at foretaket ellers må innstille virksomheten. Dette innebærer at det først må vurderes om det foreligger rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved foretakets tidligtiltak etter lovutkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak, eller ved andre myndighetstiltak enn særlig statsstøtte. Dernest om det i den foreliggende situasjon er grunn til å anta at tidligtiltak i form av nedskrivning eller konvertering er tilstrekkelig til legge til rette for fortsatt drift i foretaket. Er nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital ikke tilstrekkelig til å sikre betryggende virksomhet i foretaket, er det mye som taler for at foretaket bør settes under offentlig administrasjon etter lovutkastet § 20-23 slik at det etter utkastet § 20-27 kan vurderes ut fra det offentliges interesser knyttet til foretakets virksomhet om foretaket skal avvikles eller undergis krisehåndtering.

Femte ledd om verdivurdering bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 59 nr. 10, og representerer et avgjørende forhold ved nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital ved solvenssvikt. Verdivurderingen skal tjene som et beslutningsgrunnlag ved avgjørelsen av spørsmål om omfang på nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital. Dette vil igjen danne grunnlag for hvor mye av bankens egenkapital som skal slettes eller utvannes, og omfanget av foretakets godkjente kjernekapital og godkjente tilleggskapital som skal nedskrives og konverteres. Omfanget av det siste vil for øvrig styres av prioritetsreglene i utkastet § 20-21, jf. direktivet artikkel 60. Tidspunktet for vedtak om slik nedskrivning eller konvertering er før et foretak er satt under offentlig administrasjon. Etter første punktum skal således krisehåndteringsmyndigheten – i slike tilfeller – få utarbeidet en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser etter reglene i utkastet § 20-22 før det fattes vedtak om nedskrivning eller konvertering, jf. utkastet § 20-22 første ledd. Det vises til bemerkningene til utkastet § 20-22 i avsnitt 15.4 nedenfor. Verdivurderingen skal legges til grunn ved beregning av den nedskrivning som trengs for å dekke foretakets tap, og den konvertering som trengs til oppkapitalisering av foretaket, jf. annet punktum.

Sjette ledd gir en del vern for kreditorene i forhold til nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital før vedtak om offentlig administrasjon. I samsvar med det generelle prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet artikkel 74, er det i første punktum fastslått at det ikke kan foretas nedskrivning eller konvertering etter reglene i paragrafen her dersom eierne av nedskrevne eller konverterte kapitalinstrumenter dermed vil bli påført større tap enn ved avvikling av foretaket etter utkastet § 20-28. Bestemmelsen gjelder også tilsvarende ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer under en krisehåndtering, se lovutkastet § 20-52, jf. også lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d). Ved prøving av vedtak om nedskrivning eller konvertering etter paragrafen her, er det i annet punktum lagt til grunn at reglene i utkastet §§ 20-53 første og annet ledd og 20-59 første og annet ledd gjelder tilsvarende. Dette er regler som passer i situasjoner med nedskrivning og konvertering av kapitalinstrumenter før det er fattet et vedtak om offentlig administrasjon, se også bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnitt 15.7 nedenfor. Dessuten vises det til at krisehåndteringsmyndigheten kan endre nedskrivningsbeløpet etter utkastet § 20-21 annet ledd.

Syvende ledd slår fast at krisehåndteringsmyndigheten skal underrette Finanstilsynet og Norges Bank om sin beslutning om at et foretaks godkjente kjernekapital og godkjente tilleggskapital skal nedskrives og konverteres til egenkapital. Slike beslutninger vil kunne være av stor betydning for foretakets videre drift, og bør således informeres om til myndigheter som vil kunne involveres i den videre prosessen for å sikre videre drift av foretakets virksomhet.

Til § 20-21. Gjennomføring av nedskrivning og konvertering av ansvarlig kapital

Paragrafen angir nærmere regler om nedskrivning og konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital og om gjennomføringen av slike tiltak. Bestemmelsen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 60, jf. også artikkel 66 nr. 4. Ved utformingen av bestemmelsen er det også sett hen til og foretatt en harmonisering med de regler som gjelder nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer, se for øvrig lovutkastet §§ 20-42 og 20-44 hvor det er inntatt en del fellesregler for nedskrivning og konvertering av kapital- og gjeldsinstrumenter.

Krisehåndteringsdirektivet artikkel 59 gjelder i direkte form bare nedskrivning eller konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital. Indirekte vil imidlertid bestemmelsen også få betydning for plikt til å nedskrive egenkapitalen i foretaket for å dekke tap. Dette skyldes de prioritetsregler for ulike kapitalformer som etter direktivet artikkel 60 nr. 1 skal legges til grunn, og som første ledd bygger på, jf. også direktivet artikkel 47 nr. 1. Prioritetsrekkefølgen er i hovedsak den samme som i direktivet artikkel 48, jf. utkastet § 20-43. Det sentrale er at gjennomføring av nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter etter utkastet § 20-20, skal skje i samsvar med de prioritetsregler som vil gjelde mellom de ulike kapitalformer ved vanlig konkurs- og insolvensbehandling, jf. første punktum. I tråd med direktivet artikkel 60 nr. 1, skal dette medføre at ren kjernekapital først skal reduseres i den utstrekning det er påkrevd for å dekke foretakets tap, jf. bokstav a). Dette skal enten skje ved sletting av eksisterende aksjer eller, hvis foretaket etter verdivurdering etter utkastet § 20-22 har en positiv balanse, ved utvanning av eksisterende aksjer som følge av konverteringen av andre kapitalinstrumenter til nye aksjer. Dernest skal godkjent kjernekapital nedskrives og konverteres til ren kjernekapital så langt den rekker og er påkrevd for å videreføre virksomheten, jf. bokstav b). Ren kjernekapital vil være aksjer, og etter lovutkastet omfatter dette også eierandelskapital etter finansforetaksloven kapittel 10, jf. lovutkastet § 20-5 annet ledd. Når det gjelder minstekrav til ansvarlig kapital for å drive virksomheten videre, vises det til finansforetaksloven kapittel 14 avsnitt I. Deretter skal godkjent tilleggskapital nedskrives og konverteres til ren kjernekapital (aksjer) så langt den rekker og er påkrevd for å videreføre virksomheten, jf. bokstav c).

Annet ledd første punktum fastslår at for nedskrivning av kapitalinstrumenter etter første ledd gjelder bestemmelsene i utkastet § 20-44 tilsvarende. Dette innebærer først og fremst at vedtaket trer i kraft straks og er bindende for foretaket og for de eiere av kapitalinstrumenter vedtaket angår. Nedskrivningen er endelig, men er ikke til hinder for senere oppskrivning dersom nedskrivningsbehovet er satt for høyt fordi det er basert på en foreløpig verdivurdering etter lovutkastet § 20-22 tredje ledd, jf. annet punktum. Det vises til bemerkninger til utkastet § 20-22 nedenfor. Det vises ellers til utkastet § 20-20 sjette ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen ovenfor.

Tredje ledd angir de nærmere regler om konvertering. Etter første punktum skal nye aksjer til eiere av kapitalinstrumenter som konverteres etter første ledd, uten ugrunnet opphold og med myndighetens samtykke utstedes etter reglene i lovutkastet § 20-42 av foretaket eller av morselskapet i det finanskonsern foretaket inngår i, eller av myndigheten på vegne av foretaket. Banklovkommisjonen viser til at bestemmelsen er ment å dekke ulike tilfeller og varianter, blant annet slik at et kapitalinstrument skrives ned noe gjennom en slags gjeldssanering og gjenstående verdi legges til grunn for konvertering til egenkapital. Det vil også dekke tilfeller hvor kapitalinstrumentet i sin helhet konverteres til egenkapital, ettersom kapitalinstrumenter med lavere prioritet har sørget for tilstrekkelig nedskrivning. Gjennomgående vil derfor kravet være at konverteringen gjelder kapital som er i behold og ikke er å anse som tapt. Konverteringen må gjennomføres ved forhøyelse av foretakets egenkapital, eventuelt kombinert med kapitalnedsettelse og utvanning av eksisterende egenkapital. Det nærmere omfanget av konverteringen, vil avhenge av den konverteringskurs som settes. Det er i den forbindelse fastslått at det kan benyttes forskjellig konverteringskurs for ulike typer av kapitalinstrumenter, jf. annet punktum. Konverteringskursen skal etter tredje punktum uansett settes slik at eierne av kapitalinstrumentene får rimelig erstatning for det tap som oppstår som følge av nedskrivningen og konverteringen. Det vises her igjen til at bestemmelsen er ment å dekke ulike tilfelle, også de der det ikke blir tale om noen nedskrivning. Konverteringskursen vil likevel kunne innebære at kapitalinstrumentets prinsipale verdi reduseres.

Fjerde ledd klargjør forholdet til aksjelovgivningen og blant annet reglene om erverv av kvalifiserte eierandeler. Etter første punktum gjelder ikke bestemmelsene om utstedelse og nedskrivning av aksjer og egenkapitalbevis i aksjeloven og allmennaksjeloven og finansforetaksloven kapittel 10 avsnitt II, ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter. Dette har særlig sammenheng med at en del av disse selskapsrettslige bestemmelsene vil kunne hindre raske og effektive tiltak av krisehåndteringsmyndighetene. Krisehåndteringsdirektivet gjennomfører også endringer i relevante EU-rettslige selskapsdirektiv for å unngå slike situasjoner, se særlig direktivet artikkel 123, jf. formålsparagraf 121. Unntaket skal imidlertid ikke gjelde reglene om registrering i Foretaksregisteret som praktisk sett vil være av viktig betydning ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumentene. I annet punktum er det videre bestemt at krisehåndteringsmyndigheten kan kreve at foretak som nevnt i tredje ledd til enhver tid har nødvendig forhåndstillatelse til å utstede det nødvendige antall av nye aksjer eller egenkapitalbevis det vil være behov for, jf. også direktivet artikkel 60 nr. 4. Hva som er nødvendig antall vil måtte sees i sammenheng reglene i første ledd. Det vises ellers til bemerkningene til utkastet §§ 20-42 fjerde ledd annet punktum og 20-44 annet ledd i avsnitt 15.5 nedenfor. Tredje punktum bestemmer videre at erverv av kvalifisert eierandel bare kan gjennomføres i henhold til tillatelse fra departementet etter reglene i finansforetaksloven kapittel 6. Dette innebærer at det skal gjennomføres en egnethetsvurdering.

Femte ledd regulerer forholdet til kapitalinstrumenter som er undergitt loven i fremmed stat. Formålet er å sørge for at reglene om nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital gis nødvendig og tilstrekkelig gjennomføringskraft i grenseoverskridende tilfeller. I samsvar med krisehåndteringsdirektivet artikkel 66 nr. 4 er det i første punktum fastslått at nedskrivning eller konvertering til egenkapital av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital etter lovutkastet § 20-20 og paragrafen her også gjelder kapitalinstrumenter som er undergitt loven i annen EØS-stat, eller som eies av kreditor i annen EØS-stat. For å sørge for at det tilsvarende skal kunne gjelde for kapitalinstrumenter som er undergitt regler i stater utenfor EØS-området, er det i annet punktum fastslått at foretaket skal påse at slike kapitalinstrumenter inneholder bestemmelser som gir hjemmel for tilsvarende nedskrivning og konvertering.

I sjette ledd er det endelig fastsatt at departementet kan fastsette nærmere regler om nedskrivning og konvertering av kapitalinstrumenter etter reglene i utkastet § 20-20 og paragrafen her.

Til § 20-22. Verdivurdering av eiendeler og forpliktelser

Paragrafen bygger på direktivet artikkel 36 hvor det fastsettes generelle krav til og regler om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser. Verdivurderingen utgjør en slags grunnmur i regelverket om krisehåndtering. Verdivurdering etter direktivet skal – og det er kanskje viktigst – utgjøre selve grunnlaget for å avgjøre om vilkårene og forutsetningene for anvendelsen av de ulike krisetiltak er oppfylt, samt å klarlegge omfanget av de tap som må belastes de ulike kreditorer og eiere dersom det skal legges til rette for videre drift i foretaket, for eksempel ved nedskrivning av eier- og kreditorrettigheter. Krisehåndteringsdirektivet artikkel 36 inneholder meget omfattende og utførlige regler om verdivurderingen. Banklovkommisjonen har lagt vekt på at hovedtrekkene bør fremgå av loven, og at enkeltregler etter behov kan fastsettes ved forskrift, jf. femte ledd.

Første ledd bygger på direktivet artiklene 36 nr. 1 og 59 nr. 10, og angir kravet om gjennomføring av en verdivurdering før nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, krisehåndtering og krisetiltak besluttes, samt kravet om at vurderingen skal utføres av person som er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter. I samsvar med dette følger det av første punktum at krisehåndteringsmyndigheten skal sørge for at det blir foretatt en forsvarlig og nøktern verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser før myndigheten treffer vedtak etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 om nedskrivning eller konvertering ansvarlig kapital, vedtak etter utkastet § 20-27 om at et foretak skal undergis krisehåndtering, eller deretter vedtak om krisetiltak etter reglene i lovutkastet avsnitt V, jf. også utkastet §§ 20-27 første ledd og 20-31 første ledd. Kravet om verdivurdering før det fattes vedtak om nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, følger også eksplisitt av lovutkastet § 20-20 femte ledd, jf. direktivet artikkel 59 nr. 10. Annet punktum slår videre fast at verdivurderingen skal utføres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av paragrafen her, av en eller flere sakkyndige som er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter. Banklovkommisjonen viser til at nærmere regler om når en person skal anses å være uavhengig er forutsatt fastsatt ved utfyllende regler av EU-kommisjonen, jf. direktivet artikkel 36 nr. 14 og nr. 16.28 I tillegg er det ventet nærmere regler fra EU-kommisjonen om utøvelsen av verdivurderingen og de metoder og prinsipper som skal legges til grunn, jf. direktivet artikkel 36 nr. 15.29 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter femte ledd. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at dersom det er utarbeidet et statusoppgjør etter utkastet § 20-14 første ledd, vil den inngå som et hjelpemiddel under verdivurderingen dersom det er hensiktsmessig.

Annet ledd inneholder retningslinjer for verdivurderingen og bygger på direktivet artikkel 36 nr. 5 til 8. Etter første punktum skal det ved verdivurderingen påses at tap på eiendeler, tas i betraktning fullt ut, og at de forutsetninger som legges til grunn, herunder om forventede mislighold, tap og kostnader ved krisetiltak, er forsvarlige. I vurderingen skal det det så vidt mulig inntas en gruppering av kreditorer i samsvar med prioritetsrekkefølgen i konkurs, og et overslag over kreditorenes og eieres stilling ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28, jf. annet punktum. Slik sett vil vurderingen ikke bare være et forberedende arbeid og grunnlag for anvendelse av krisetiltak, men også i forhold til en avvikling av foretaket. Banklovkommisjonen nevner for øvrig at overslaget ikke skal kunne tillegges noen rettslig betydning i forhold til spørsmålet om foretakets eiere og kreditorer ville ha kommet bedre ut ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28 på tidspunktet for vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering, jf. prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet artikkel 74. Dette er for øvrig reflektert i utkastet § 20-20 sjette ledd, jf. også lovutkastet §§ 20-31 tredje ledd bokstav d) og 20-52. I tredje punktum er det videre bestemt at verdivurderingen kan suppleres med informasjon som fremgår av oppdatert statusoppgjør og av bokførte verdier. Et underliggende krav ved vurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser er at det ikke skal tas hensyn til mulig offentlig finansiell støtte eller sentralbankstøtte med særlige vilkår, jf. fjerde punktum. Det vises her til utkastet § 20-5 åttende ledd med bemerkninger.

Tredje ledd første punktum bygger på direktivet artikkel 36 nr. 1 og fastslår at verdivurderingen skal legges til grunn for krisehåndteringsmyndighetens beslutninger og utgjøre en del av de enkelte vedtak om krisehåndtering av foretaket, jf. direktivet artikkel 36 nr. 13. Poenget her er at verdivurderingen bare skal kunne overprøves etter nærmere regler inntatt i utkastet §§ 20-53 og 20-59, og som er reflektert i fjerde ledd her.

Tredje ledd annet til femte punktum bygger på direktivet artikkel 36 nr. 2 og nr. 9 til 12 som gir myndigheten adgang til å få foretatt en foreløpig verdivurdering dersom det ikke er mulig å få den utført av uavhengig person eller i samsvar med de fastsatte retningslinjene etter første og annet ledd, fordi det er behov for en rask avklaring og risikoen for at ytterligere tap kan oppstå er nærliggende. I så fall skal den foreløpige verdivurderingen så snart som mulig erstattes av en vurdering i samsvar med kravene i første og annet ledd, men – og det er viktig – inntil videre skal krisehåndteringsmyndigheten kunne treffe vedtak om krisetiltak også på grunnlag en foreløpig verdivurdering, jf. også direktivet artikkel 36 nr. 12. Dette følger av femte punktum som fastslår at en foreløpig verdivurdering skal anses bindende på lik linje med ordinære verdivurderinger. På grunn av tidsfaktoren kan en foreløpig verdivurdering tenkes å få praktisk betydning i forhold til prisfastsettelse ved overdragelse av virksomhet med aktiva og passiva til en nyopprettet bro-bank eller forvaltningsforetak. På den annen side, en for lav foreløpig verdivurdering vil medføre ekstra tap for eiere og kreditorer, kanskje også større tap enn om foretaket var blitt avviklet som insolvent. Av den grunn er det i fjerde punktum fastslått at dersom den etterfølgende verdivurdering innebærer at foretakets nettoverdi settes høyere enn i den foreløpige verdivurderingen, kan krisehåndteringsmyndigheten endre vedtak som er basert på en lavere nettoverdi, herunder forhøye vederlag som nevnt i lovutkastet §§ 20-33 og 20-35 om overdragelse av virksomhet til bro-bank og forvaltningsforetak. Dette kan utvilsomt reise rettssikkerhetsproblemer, og er bakgrunnen for de såkalte «safeguards» i direktivet artiklene 73 til 80 og 85 som ligger til grunn for utkastet avsnitt VII §§ 20-52 til 20-59.

Reglene i direktivet artikkel 36 om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser og reglene om krisehåndteringsmyndighetens adgang til å legge verdivurderingen til grunn selv om den er midlertidig, må sees i sammenheng med reglene om søksmålsrett og etterfølgende verdivurdering. Regler om dette er inntatt i fjerde ledd, og hovedregelen er at verdivurdering etter første til tredje ledd bare kan overprøves:

  1. i forbindelse med klage over eller søksmål om lovligheten av det vedtak myndigheten har truffet, jf. direktivet artikkel 36 nr. 13, jf. artikkel 85, eller

  2. ved en etterfølgende vurdering av om myndighetens vedtak har påført eiere eller kreditorer større tap enn det tap som ville ha oppstått ved avvikling av foretaket som insolvent på det tidspunkt myndigheten avgjorde at vilkårene for krisehåndtering var oppfylt, jf. direktivet artikkel 36 nr. 10 til 13, jf. artiklene 74 og 75.

Verdivurderingen kan således ikke bestrides isolert sett. Når det gjelder klage over eller søksmål om gyldigheten av det vedtak myndigheten har truffet, er det gitt generelle regler om klage og søksmål i lovutkastet § 20-59, jf. direktivet artikkel 85. I bokstav a) er det derfor fastslått at verdivurdering etter første til tredje ledd bare kan overprøves etter disse reglene om gyldigheten av myndighetens vedtak om nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, om offentlig administrasjon, krisehåndtering eller om anvendelse av krisetiltak i henhold til reglene i lovutkastet avsnitt V. Prinsipielt har berørte parter adgang til å reise søksmål om lovligheten av vedtak, men det følger av direktivet artikkel 85 nr. 4 at dette ikke skal medføre at vedtaket mister sin rettsvirkning, eller at vedtaket ikke er «enforceable», jf. også presumpsjonen i artikkel 85 nr. 4 bokstav b), jf. utkastet § 20-59 tredje ledd. Andre av direktivets bestemmelser støtter opp under dette prinsippet. Klage over eller søksmål om lovligheten av et vedtak skal heller ikke få virkning for rettigheter som ved gjennomføringen av vedtaket, er ervervet av tredjeparter, jf. direktivet artikkel 85 nr. 4 annet ledd. Videre følger det av direktivet artikkel 37 nr. 8 at nasjonale konkursrettslige regler om ugyldighet og omstøtelse av transaksjoner til skade for foretakets kreditorer ikke skal kunne gjøres gjeldende i forhold til overdragelse av eiendeler og forpliktelser til et annet foretak i henhold til beslutning av krisehåndteringsmyndigheten.

Den vesentlige beskyttelse for eiere og kreditorer i forhold til vedtak av krisehåndteringsmyndigheten synes derfor å ligge i prinsippet om at ingen skal påføres større tap enn det som ville ha oppstått ved en avvikling av banken som insolvent, jf. artikkel 34 nr. 1 bokstav g), og at dette spørsmålet kan bli avklart ved en etterfølgende verdivurdering i henhold til utkastet § 20-53, jf. direktivet artikkel 36 nr. 10 til 13, jf. artiklene 73 og 74. Dette er reflektert i fjerde ledd bokstav b), slik at verdivurderingen bare kan overprøves ved en etterfølgende vurdering etter lovutkastet § 20-53 av om eiere eller kreditorer er påført et større tap ved krisehåndteringen av foretaket enn det tap som ville ha oppstått ved avvikling av foretaket etter utkastet § 20-28 på tidspunkt for vedtaket etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering etter reglene i avsnitt V. For øvrig kan verdivurderingen bare angripes ved klage over eller søksmål om lovligheten av et krisehåndteringsvedtak, jf. utkastet § 20-59 og artikkel 85, se fjerde ledd bokstav a). Foretaket kan ikke begjæres konkurs, jf. utkastet § 20-2 og artikkel 86.

Det antas at det er behov for nærmere regler om verdivurdering med utgangspunkt i direktivets detaljerte bestemmelser om verdivurdering, og i femte ledd er det derfor inntatt en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om verdivurderinger etter paragrafen her. Det vises i denne sammenheng til at EBA – i samsvar med de ulike hjemler i direktivet artikkel 36 – arbeider med og har foreslått flere forskrifter til utfylling av regelverket til EU-kommisjonen, hvorav noe allerede er vedtatt som kommisjonsforordning.30 Hensyntagen til slike forskrifter vil eventuelt kunne håndteres gjennom forskriftshjemmelen i lovutkastet § 20-4 annet ledd.

15.4 Offentlig administrasjon

Krisehåndteringsdirektivet inneholder først og fremst et regelverk for offentlig administrasjon av insolvente banker. Mer enn to tredeler av krisehåndteringsdirektivets bestemmelser (artiklene 31 til 109) omhandler myndighetsstyrt krisehåndtering av banker mv. som befinner seg i en solvenskrise. Selve den myndighetsstyrte krisehåndteringen er i lovutkastet formulert som offentlig administrasjon av først og fremst insolvente banker og kredittforetak, samt finanskonsern. Disse bestemmelsene er dekket ved avsnittene IV til IX i lovutkastet.

Avsnitt IV «Offentlig administrasjon» representerer på mange måter et slags innledningsavsnitt til de ulike krisetiltak som kan iverksettes etter direktivet (utkastet avsnitt V), og reflekterer blant annet direktivets prinsipielle skiller mellom:

  1. Krisehåndteringsmyndighetens vedtak om at et foretak i krise oppfyller vilkårene for at myndigheten overtar kontrollen over foretaket, med sikte på etterfølgende krisehåndtering i myndighetsregi, i lovutkastet altså kalt offentlig administrasjon. Krisehåndteringsdirektivet artikkel 32 nr. 1 og 2 forutsetter at det treffes særskilt vedtak om dette, basert på vilkårene i direktivet artikkel 32. De sentrale vilkår for vedtak om offentlig administrasjon er at foretaket er i solvenskrise, det vil si:

    • at foretaket som følge av svekket økonomisk stilling er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten,

    • at det ikke er rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tidligtiltak etter utkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak, eller ved tilsynstiltak og nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital etter utkastet §§ 20-20 og 20-21, og

    • at det ikke er rimelig utsikt til at et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videreføring av virksomheten, kan skaffes på annen måte.

  2. Beslutning om foretaket 1) skal undergis krisehåndtering med sikte på videreføring av kritiske finansielle tjenester og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, eller 2) skal avvikles fordi det ikke foreligger grunnlag for videre drift i foretaket. Vurderingen her er prinsipielt tilsvarende vurderingen etter direktivet artikkel 15 og utkastet § 20-8 første og annet ledd, se bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.2 foran. Et vilkår for at foretaket skal besluttes undergitt krisehåndtering, og ikke besluttes avviklet, er imidlertid etter direktivet artikkel 32 nr. 1 bokstav c) at dette må antas å være i offentlig interesse ut fra en vurdering av det skjønnstema som er angitt i direktivet artikkel 32 nr. 5. Dette er reflektert i lovutkastet § 20-27.

  3. Beslutninger om hvilke krisetiltak myndigheten skal sette i verk under krisehåndteringen etter reglene i utkastet avsnitt VI for å legge til rette for videreføring av kritiske finansielle tjenester og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien.

Formelt er etter direktivet et av vilkårene for vedtak om å sette banken mv. under administrasjon av krisehåndteringsmyndigheten at myndigheten må anta at det er i offentlig interesse at foretaket undergis krisehåndtering, jf. direktivet artikkel 32 nr.1 bokstav c). Bakgrunnen er at alternativet etter direktivet er en avvikling av foretaket ved «normal insolvency proceeding», jf. definisjonen i artikkel 2 nr. 1 punkt 47). Offentlig administrasjon etter finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II omfattes av denne definisjonen. Dette betyr at en del av reglene i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II kan videreføres, og at en ny norsk banksikringslovgivning (i finansforetaksloven) systematisk kan baseres på et skille mellom følgende:

  • Vedtak om å sette foretaket under offentlig administrasjon og virkningen av vedtaket, jf. lovutkastet §§ 20-23, 20-24 og 20-26.

  • Vedtak om at foretaket skal undergis myndighetsstyrt krisehåndtering, eller avvikles som insolvent, jf. lovutkastet § 20-27.

  • Avvikling av foretaket, jf. lovutkastet § 20-28.

  • Vedtak om krisetiltak for foretaket som er under krisehåndtering og som skal legge til rette for videre drift, jf. lovutkastet avsnitt V.

Banklovkommisjonen viser til at vedtak om å sette et foretak under offentlig administrasjon, innebærer en «frysing» av virksomheten, jf. utkastet § 20-26. Før det fattes endelig vedtak om hvorvidt det skal iverksettes krisetiltak overfor foretaket, eller det skal avvikles, overføres således kontrollen over foretaket til krisehåndteringsmyndigheten. Videre stanses foretakets virksomhet ved at det ikke lenger kan ta imot innskudd og innlån, samt foreta utbetalinger til innskytere og andre kreditorer. Det er likevel her lagt opp til at det kan gis dispensasjoner, slik at foretakets virksomhet – i denne mellomperioden – i alle fall delvis kan videreføres etter vedtaket. Det vises her til utkastet § 20-26 første ledd bokstavene c) og d) hvor foretaket likevel kan ta imot innskudd og lån, samt foreta utbetalinger, dersom krisehåndteringsmyndigheten fastsetter eller godkjenner dette. Banklovkommisjonen mener dette vil kunne være meget viktig dersom det er samfunnsøkonomisk viktig at foretakets virksomhet ikke stopper helt opp, eller at det ved slik begrenset videreføring legges til rette for en praktisk og hensiktsmessig håndtering av foretakets vanskeligheter uten at det deretter vil være behov for at foretaket undergis krisehåndtering eller avvikles. Reglene er således utformet med sikte på å forhindre forringelse av aktiva og hensyn til kreditorer. Hvor inngripende virkningen av offentlig administrasjon og dertil omfanget av kontroll som myndigheten mener er riktig, vil da også bero på slike betraktninger ved anvendelsen av de nevnte dispensasjoner. Banklovkommisjonen viser til at slike regler ikke følger direkte av krisehåndteringsdirektivet, men er kjent med at EU-kommisjonen har påbegynt et arbeid på dette området («moratorium tool»). Bakgrunnen for dette arbeidet er blant annet å legge til rette for at foretak kan stabiliseres i perioden rett etter at det er lagt til grunn at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, men hvor følgene av dette ennå ikke er klarlagt. Banklovkommisjonen bemerker dessuten at vurderingen av om foretaket skal settes under offentlig administrasjon, naturlig nok bør omfatte en vurdering av hva man kan oppnå med midlertidig administrator etter utkastet § 20-18. I sammenheng åpner bestemmelsene for en gradering av hvor alvorlig myndighetsinngrep i foretakets virksomhet som situasjonen krever. Det vises her til bemerkningene til utkastet § 20-18 annet ledd i avsnitt 15.3 foran.

Banklovkommisjonen viser til at ved utformingen av utkastet § 20-19 om Finanstilsynets tilråding til Finansdepartementet, er det lagt til rette for at departementet så vidt mulig kan treffe vedtak om å sette foretaket under offentlig administrasjon, eventuelt samtidig med vedtak om at foretaket skal avvikles eller undergis krisehåndtering.

Det vises ellers til at avsnittet her om offentlig administrasjon, også gjennomfører krisehåndteringsdirektivets prioritetsregler for innskudd, jf. artikkel 108, jf. utkastet § 20-29. Dette er regler som både har betydning ved krisehåndtering eller avvikling av foretaket, se bemerkninger til bestemmelsen nedenfor.

Til § 20-23. Vedtak om offentlig administrasjon

Paragrafen bygger på sentrale regler i krisehåndteringsdirektivet om vedtak om offentlig administrasjon. I tillegg er visse deler i finansforetaksloven om slike vedtak videreført. Bestemmelsen aktualiseres i det øyeblikk Finanstilsynet har gitt melding i samsvar med lovutkastet § 20-19, og det er denne meldingen som vil danne grunnlag for krisehåndteringsmyndighetens vedtak. Melding skal eventuelt også gis dersom generalforsamlingen ikke fatter vedtak om videre drift etter utkastet § 20-17 tredje ledd, og Finanstilsynet ikke beslutter av foretaket skal avvikles, jf. utkastet § 20-17 fjerde ledd.

Av direktivet artikkel 32 nr. 1 bokstavene a) og b) fremgår det at direktivets regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering først skal komme til anvendelse dersom det ikke er rimelig utsikt til at foretakets tidligtiltak, andre private støttetiltak eller myndighetenes tidligtiltak vil kunne forhindre at banken kommer i solvenskrise og må innstille virksomheten, eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dette prinsippet fremgår av første ledd om vilkårene for vedtak om offentlig administrasjon, og følges opp i de øvrige bestemmelser i lovutkastet §§ 20-24 til 20-27. Det nevnes allerede her at bestemmelsen om «public interest» (det offentliges interesse) i direktivet artikkel 32 nr. 1 bokstav c) er knyttet til krisehåndteringsmyndighetens valg mellom avvikling av foretaket som insolvent og krisehåndtering i myndighetens regi for å få videreført virksomhet i foretaket med anvendelse av krisetiltak etter reglene i utkastet avsnitt V, og er fulgt opp i lovutkastet § 20-27.

Første ledd første punktum fastslår at dersom krisehåndteringsmyndigheten har mottatt melding fra Finanstilsynet som nevnt i lovutkastet § 20-19 første og annet ledd, skal myndigheten etter samråd med Finanstilsynet treffe vedtak om at foretaket settes under offentlig administrasjon dersom krisehåndteringsmyndigheten må anta at nærmere bestemte vilkår er oppfylt. For det første, at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, jf. bokstav a). En presumsjonsregel for inntrådte forhold som skal kvalifisere for at dette vilkåret er oppfylt, følger av annet ledd. For det andre, at det ikke er rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tidligtiltak etter utkastet §§ 20-13 til 20-18 og andre private støttetiltak, eller ved tilsynstiltak og tiltak etter utkastet §§ 20-20 og 20-21, jf. bokstav b). Det vises til bemerkningene til de nevnte bestemmelsene i avsnitt 15.3 foran. For det tredje, at det ikke er rimelig utsikt til at et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videreføring av virksomheten, kan skaffes på annen måte, jf. bokstav c).

Presumsjonene i annet ledd bygger på direktivet artikkel 32 nr. 4 og tilsvarer bestemmelsen i utkastet § 20-20 tredje ledd. Presumsjonene gjelder bare i forhold vilkåret i første ledd bokstav a), det vil si om foretakets økonomiske stilling er så svekket at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Bestemmelsene har således ikke betydning for myndighetens vurdering etter første ledd bokstav b) av 1) om det ved alternative tiltak som nevnt i utkastet §§ 20-13 til 20-18 likevel kan forhindres at foretaket må innstille virksomheten, og 2) – hvis dette ikke er tilfellet – om vedtak av myndigheten om nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital etter utkastet §§ 20-20 og 20-21 er tilstrekkelig til å forhindre at foretaket må innstille virksomheten.

Det dreier seg om fire ulike forhold som hver for seg skal kunne tilsi at vilkåret etter første ledd bokstav a) er oppfylt. For det første, dersom det må antas at vilkårene for tilbakekall av foretakets konsesjon er oppfylt eller må ventes oppfylt i nær fremtid, herunder som følge av vesentlig brudd på krav til betryggende virksomhet eller av tap eller forventet tap tilsvarende foretakets ansvarlige kapital eller en stor del av denne, jf. bokstav a). Krav til betryggende virksomhet må sees i sammenheng med finansforetaksloven § 3-7 om vilkår for tilbakekall av tillatelsen. For det andre, dersom det må antas at verdien av foretakets eiendeler er eller må ventes i nær fremtid å bli lavere enn dets forpliktelser, jf. bokstav b). For det tredje, dersom det må antas at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli ute av stand til å betale gjeld og andre forpliktelser ved forfall, jf. bokstav c). For det fjerde, dersom det må antas at foretaket vil trenge offentlig finansiell støtte for å kunne videreføre virksomheten jf. bokstav d). I samsvar med direktivet artikkel 32 nr. 4 første ledd bokstav d), er det her gjort unntak for offentlig støtte som gis til et solvent foretak og som er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet. Slik støtte er således ikke en presumpsjon for at foretakets økonomiske stilling er så svekket at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, og at det derfor skal settes under offentlig administrasjon. Det vises også til utkastet § 20-5 åttende ledd med bemerkninger, samt bemerkningene til utkastet § 20-20 tredje ledd bokstav d) i henholdsvis avsnittene 15.1 og 15.3 foran.

Endelig viser Banklovkommisjonen til at det er fastsatt retningslinjer fra EBA vedrørende ulike oppståtte omstendigheter som skal anses for å kunne falle inn under presumsjonen, se direktivet artikkel 32 nr. 6.31 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Tredje ledd bygger på artiklene 32 nr. 2 og 82 nr. 1, og legger opp til at et vedtak om offentlig administrasjon – avhengig av situasjonen – kan foretas direkte uten hovedregelen om melding fra Finanstilsynet. I samsvar med dette er det fastslått at selv om krisehåndteringsmyndigheten ikke har mottatt melding fra Finanstilsynet etter utkastet § 20-19, kan myndigheten etter samråd med Finanstilsynet treffe vedtak etter reglene i første ledd om at et foretak settes under offentlig administrasjon.

Fjerde og femte ledd viderefører i det alt vesentlige finansforetaksloven § 21-11 tredje og fjerde ledd, se Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 53, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 216, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnitt 11.3.3 punkt 2) foran. Etter fjerde ledd første punktum skal vedtak om offentlig administrasjon meddeles Finanstilsynet, Bankenes sikringsfond og Norges Bank. Vedtaket skal meldes til Foretaksregisteret og kunngjøres snarest mulig i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon, jf. annet punktum. Videre skal vedtaket etter tredje punktum også registreres i et verdipapirregister og tinglyses hos registerføreren for tinglysning i fast eiendom. Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at krisehåndteringsmyndigheten med bistand fra Finanstilsynet vil informere andre relevante myndigheter i samsvar med direktivet artikkel 81. Banklovkommisjonen viser også her til at det er fastsatt utfyllende regler om informasjonsplikten av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 82 nr. 3.32 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter lovutkastet § 20-4 annet ledd. Bestemmelsen i fjerde ledd gjelder også tilsvarende i forhold til selve oppnevnelsen av et administrasjonsstyre, jf. lovutkastet § 20-25 første ledd tredje punktum og bemerkningen til bestemmelsen nedenfor. Femte ledd fastslår endelig at foretaket skal føye til sitt foretaksnavn «Under offentlig administrasjon» etter at vedtaket om offentlig administrasjon er truffet.

Til § 20-24. Offentlig administrasjon av morselskap i finanskonsern mv.

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 33 og gir regler om vedtak om offentlig administrasjon av holdingforetak eller annet morselskap i finanskonsern. I tillegg er regelen i finansforetaksloven § 21-11 annet ledd videreført og utbygget i tredje ledd.

I samsvar med direktivet artikkel 33 nr. 2 og 3, er det i første ledd inntatt regler om offentlig administrasjon som gjelder for morselskap for bank, kredittforetak og visse verdipapirforetak, samt – i blandet konsern – slikt datterforetak og mellomliggende holdingforetak som eier datterforetaket. Etter første punktum må vilkårene i utkastet § 20-23 antas å være oppfylt både av morselskapet og av minst ett datterforetak som omfattes av lovutkastet § 20-1 første ledd bokstav a). At andre typer av foretak i konsernet er i solvenskrise er ikke relevant, med mindre annet følger av morselskapets stilling på konsolidert basis. Dersom bank, kredittforetak eller verdipapirforetak inngår som datterforetak i et blandet forsikringskonsern, skal morselskap etter reglene her bare forstås som det mellomliggende holdingforetak som eier datterforetaket, jf. annet punktum. Kravet om en slik konstellasjon for et blandet konsern, følger av finansforetaksloven § 17-8 tredje ledd. Banklovkommisjonen presiserer at for selve banken, kredittforetaket eller verdipapirforetaket i eksempelvis forsikringskonsernet, gjelder lovutkastet § 20-23.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 33 nr. 4 og utvider muligheten til å fatte vedtak om offentlig administrasjon for et morselskap i finanskonsern, selv om vilkårene for å sette morselskapet under administrasjon etter utkastet § 20-23 ikke er oppfylt. Forutsetningen er at vilkårene for offentlig administrasjon av ett eller flere datterforetak som omfattes av utkastet § 20-1 første ledd bokstav a) er oppfylt, og at dette må antas å innebære at finanskonsernet i sin helhet er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dette vil blant annet omfatte stadfesting eller antakelse om vesentlig brudd på krav til ansvarlig kapital og betryggende virksomhet på konsolidert basis. Dersom det dreier seg om et blandet finanskonsern må bestemmelsen leses i sammenheng med utkastet § 20-1 første ledd bokstav b) og annet ledd, jf. første ledd annet punktum.

Tredje ledd bygger på finansforetaksloven § 21-11 annet ledd. Om bakgrunnen for bestemmelsen, vises det til Ot.prp. nr. 2 (1991–92) side 27 med videre henvisninger til tidligere gjeldende rett. Se også avsnitt 11.3.3 punkt 2) foran. I første punktum er det fastslått at dersom krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak om offentlig administrasjon av holdingforetak eller annet morselskap i finanskonsern, kan også de øvrige foretak som inngår i konsernet settes under offentlig administrasjon. Det vil blant annet etter omstendighetene kunne omfatte ulike finansieringsforetak. Unntak gjelder for øvrig for foretak som er forsikrings- og pensjonsforetak, ettersom slike konsernforetak er forutsatt underlagt reglene i lovutkastet kapittel 21, jf. annet punktum og § 20-1 annet ledd. Banklovkommisjonen bemerker at utkast til nytt kapittel 21 i finansforetaksloven vil fremlegges i særskilt delutredning i NOU-format på et senere tidspunkt, jf. også avsnittene 2.5 og 2.6 foran.

For å vurdere hvorvidt vilkårene etter utkastet § 20-23 er oppfylt, er det nødvendig å anvende presumsjonsreglene i utkastet § 20-23 annet ledd. Reglene i utkastet § 20-23 tredje til femte ledd, bør også komme til anvendelse på morselskap i finanskonsern. I samsvar med dette følger det av fjerde ledd at bestemmelsene i utkastet § 20-23 annet til femte ledd gjelder tilsvarende.

Til § 20-25. Administrasjonsstyre

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 35 som i hovedsak svarer til finansforetaksloven §§ 21-12 første ledd bokstav a), 21-13 og 21-14. Det vises til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 53 til 54, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 216, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnitt 11.3.4 foran. Banklovkommisjonen viser til at krisehåndteringsdirektivet artikkel 35 egentlig er den eneste bestemmelse som omhandler organisering av krisehåndteringsmyndigheten og dennes saksbehandling i praksis. På samme måte som finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav a) forutsetter direktivet artikkel 35 at krisehåndteringsmyndigheten vil ha bruk for bistand fra et administrasjonsstyre når det gjelder den praktiske gjennomføring av krisehåndteringen.

Første ledd stiller nærmere krav om administrasjonsstyrets medlemmer og dets funksjonstid. Direktivet stiller ikke krav om antall medlemmer. Banklovkommisjonen har imidlertid sett hen til gjeldende ordning med minst tre medlemmer med personlige varamedlemmer, og ser ingen grunn til å fravike denne ordningen. Et overordnet prinsipp vil for øvrig være at medlemmene er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter. Etter første punktum skal således myndigheten oppnevne et administrasjonsstyre på minst tre medlemmer med personlige varamedlemmer til å fungere som styre for foretaket i en periode på inntil ett år, dersom krisehåndteringsmyndigheten har truffet vedtak etter lovutkastet §§ 20-23 eller 20-24 om å sette foretaket under offentlig administrasjon. Videre skal revisor oppnevnes av krisehåndteringsmyndigheten, jf. annet punktum. Hvorvidt det er behov for én eller flere revisorer, vil måtte vurderes av myndigheten. Banklovkommisjonen bemerker at myndigheten også må kunne tilbakekalle en oppnevning av styremedlemmer og revisor, selv om dette ikke fremgår direkte av lovteksten som etter gjeldende rett, jf. finansforetaksloven § 21-13 tredje ledd annet punktum. Etter tredje punktum skal bestemmelsene i utkastet § 20-23 fjerde ledd gjelde tilsvarende. Dette innebærer blant annet at oppnevnelsen av administrasjonsstyret skal meldes til Foretaksregisteret, se også bemerkningene til utkastet § 20-23 fjerde ledd ovenfor.

Annet ledd omhandler administrasjonsstyrets myndighet og arbeidsoppgaver, og svarer i hovedsak til finansforetaksloven §§ 21-12 første ledd bokstav a), 21-13 tredje ledd første punktum og 21-14 tredje ledd. I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at administrasjonsstyret utøver den myndighet som overføres fra foretakets styrende organer til krisehåndteringsmyndigheten etter lovutkastet § 20-26 første ledd bokstav a), likevel slik at beslutninger av vesentlig betydning for foretaket skal godkjennes av krisehåndteringsmyndigheten før de iverksettes. At administrasjonsstyret skal ha den myndighet som tilligger foretakets styrende organer, vil være en konsekvens av oppnevnelsen av styret av krisehåndteringsmyndigheten, se lovutkastet § 20-26 første ledd bokstav a). Annet punktum slår videre fast at krisehåndteringsmyndigheten fastsetter nærmere regler om administrasjonsstyrets og revisors oppgaver og arbeid, og fastsetter deres godtgjørelse. Banklovkommisjonen viser til at det i denne sammenheng vil være naturlig å se hen til de regler som følger av finansforetaksloven §§ 21-13 og 21-14, men som ikke eksplisitt er inntatt i bestemmelsen her, herunder blant annet utarbeiding av interne retningslinjer for foretakets drift og en presentasjon av styrets vurdering av foretakets stilling etter en viss periode. Videre viser Banklovkommisjonen at nærmere regler etter omstendighetene vil kunne omfatte det arbeid som administrasjonsstyret skal gjøre i forbindelse med en avvikling av foretaket etter utkastet § 20-28, se også bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor.

Tredje ledd bygger på finansforetaksloven § 21-14 første ledd, men administrasjonsstyrets oppgaver er noe utvidet som følge av gjennomføringen av direktivets regler om krisetiltak og tilretteleggingen av dette. Etter første punktum skal administrasjonsstyret så hurtig som mulig klarlegge om foretakets virksomhet kan drives videre på forsvarlig økonomisk grunnlag, om foretaket eller dets virksomhet kan slås sammen med eller overdras til andre foretak, eller om – dersom slike forutsetninger ikke foreligger – foretaket må avvikles etter reglene i lovutkastet § 20-28. Krisehåndteringsmyndighetens vedtak etter utkastet § 20-27 vil således være nært knyttet opp mot administrasjonsstyrets arbeid og vurderinger av foretakets videre fremtid. Annet punktum fastslår at styrets oppgaver for foretakets fremtid også omfatter gjennomføringen av krisetiltak i samsvar med de vedtak myndigheten treffer i henhold til reglene i lovutkastet avsnittene V og VI. Det vises for øvrig her til at de vedtak myndigheten treffer må avstemmes mot lovutkastet avsnitt VII om vern for eiere, kreditorer og motparter.

Etter fjerde ledd første punktum kan krisehåndteringsmyndigheten når som helst endre eller avslutte administrasjonsstyrets oppdrag. I samsvar med forutsetningene i direktivet artikkel 35 nr. 6, er det i annet punktum lagt opp til at oppdraget som utgangspunkt skal vare i ett år, men at det i særlig tilfelle kan forlenges. Endelig er det i tredje punktum bestemt at medlem av administrasjonsstyret ikke er ansvarlig for skade voldt under utførelsen av oppdraget, med mindre skade skyldes eget forsett eller grov uaktsomhet, sml. utkastet § 20-18 tredje ledd fjerde punktum.

Til § 20-26. Virkninger av vedtak om offentlig administrasjon

Paragrafen bygger på finansforetaksloven § 21-12, og angir virkningene etter norsk rett av at krisehåndteringsmyndigheten vedtar å ta kontroll over et insolvent foretak som omfattes av utkastet §§ 20-23 og 20-24 og som er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Det vises til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 53, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 216, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnitt 11.3.4 foran. Krisehåndteringsdirektivet artikkel 63, særlig artikkel 63 nr. 1 bokstavene b) og l), og artikkel 72 nr. 1 og 4 bygger på samme prinsipper, jf. også direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstavene c) og d). Krisehåndteringsmyndighetens beføyelser dersom foretaket undergis krisehåndtering er inntatt i lovutkastet avsnitt V.

I samsvar med dette følger det av første ledd bokstav a) første punktum at den myndighet i foretaket som tilligger foretakets styrende organer overføres til krisehåndteringsmyndigheten, jf. direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav c) og artiklene 63 nr. 1 bokstav b) og 72 nr. 1. Annet punktum viderefører gjeldende regel i finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav a) og fastslår at styret likevel kan avgjøre saker som ikke kan utsettes inntil administrasjonsstyret er tiltrådt. Bokstav b) bestemmer videre at medlemmene av styret og revisor skal gi krisehåndteringsmyndigheten og administrasjonsstyret alle opplysninger om foretakets stilling og virksomhet. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav d).

Første ledd bokstavene c) og d) omhandler forhold som først og fremst er særegne for bank og kredittforetak, men vil også etter omstendighetene kunne omfatte holdingforetak eller annet morselskap i finanskonsern. I tråd med dette følger det av bokstav c) at foretaket ikke kan ta imot innskudd og innlån, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer, med mindre annet er fastsatt eller godkjent av krisehåndteringsmyndigheten. Bokstav d) fastslår videre at foretaket heller ikke kan foreta utbetaling til innskytere og andre kreditorer, med mindre annet er fastsatt eller godkjent av krisehåndteringsmyndigheten. De angitte virkninger i bokstavene c) og d) er i samsvar med norske konkursrettslige prinsipper. Banklovkommisjonen presiserer at disse fullt ut vil komme til anvendelse dersom banken eller kredittforetaket skal avvikles som insolvent etter utkastet § 20-28. Besluttes det derimot etter utkastet § 20-27 at banken skal undergis krisehåndtering etter reglene i utkastet avsnitt V, vil krisehåndteringsmyndigheten kunne treffe beslutninger som til dels vil gjøre unntak fra eller moderere disse virkningene. Banklovkommisjonen viser videre til at selv om et slikt grep, jf. bokstavene c) og d), ikke følger av krisehåndteringsdirektivet, vil det kunne være hensiktsmessig for å sørge for at et vedtak om offentlig administrasjon stanser all mulighet for å kunne ta imot innskudd og innlån, samt foreta utbetalinger som på sikt kan legge til rette for å kunne sette foretaket i fri virksomhet. Det vises i den forbindelse blant annet til Finanstilsynets høring til Finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 11) av 3. mai 2011, hvor det på side 8 uttales følgende:

«En reform av gjeldende krisehåndteringsregime bør etter Finanstilsynets mening konsentrere seg om at for en mer omfattende restrukturering av en bank kan en være nødt til å gå veien om offentlig administrasjon. Problemet med det er at det er vanskelig å tenke seg at en bank som er i offentlig administrasjon noen gang kommer i fri virksomhet, først og fremst fordi at når den først er utestengt fra betalingssystemene er det ingen enkel vei tilbake. Dette skyldes primært at bankenes interne oppgjørsregler (det såkalte NICS-regelverket) er utformet slik at offentlig administrasjon automatisk fører til utestengelse. I den forestående gjennomgang av banksikringsloven som Banklovkommisjonen er varslet å skulle gjennomføre, bør man bl.a. se på om dette regelverket kan endres slik at offentlig administrasjon faktisk kan bli det det er tiltenkt; en måte å skaffe seg arbeidsro fra kreditorene for å gjøre grep med banken, for deretter å ha mulighet til å sette den tilbake i fri virksomhet.»

Når det gjelder forholdet til obligasjoner med fortrinnsrett, viser Banklovkommisjonen til at dette er regulert i finansforetaksloven § 11-15 og forskrift av 25. mai 2007 om kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett i en sikkerhetsmasse bestående av offentlige lån, utlån med pant i bolig eller annen fast eiendom. Ved vurdering av samtykke etter bokstavene c) og d), skal krisehåndteringsmyndigheten legge disse reglene til grunn. Eventuelle behov for endringer av finansforetaksloven § 11-15 med forskrift vurderes i tilfelle som særskilt sak.

I første ledd bokstav e) er det videre slått fast at et vedtak om offentlig administrasjon vil medføre at kreditorer med krav som er stiftet før vedtaket, ikke kan ta utlegg eller på annen måte få sikkerhet for slike krav i verdier som tilhører foretaket. Endelig er det i bokstav f) første punktum fastslått at dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse gjelder tilsvarende. Hovedstrukturen for prioritetsrekkefølge i lovutkastet, jf. blant annet utkastet §§ 20-21 første ledd og 20-43 første ledd, er hovedsakelig i samsvar med prinsippene i dekningsloven. Krisehåndteringsdirektivet artikkel 108 angir imidlertid en særskilt preferanse for ulike typer av innskudd, jf. lovutkastet § 20-29. I den grad en krisehåndtering eller avvikling aktualiserer disse reglene, vil den ordinære prioritetsrekkefølgen etter norsk konkurslovgivning påvirkes. Av den grunn er det fastslått at reglene i dekningsloven bare gjelder for så vidt annet ikke følger av bestemmelsen om innskyterpreferanse i utkastet § 20-29, se også utkastet § 20-28 annet ledd annet punktum. Fristdagen etter disse regelverkene skal forstås som dagen for vedtaket om offentlig administrasjon av foretaket, jf. annet punktum.

Annet og tredje ledd svarer i det alt vesentlige til finansforetaksloven § 21-12 annet og tredje ledd, jf. også avsnitt 11.3.4 foran. I samsvar med dette følger det av annet ledd at innskudd, innlån og andre forpliktelser som er stiftet under administrasjonen, skal anses som massegjeld. I samsvar med gjeldende rett viser Banklovkommisjonen til at tilsvarende skal gjelde for godtgjørelse til revisor for oppdrag utført i henhold til utkastet § 20-14, jf. finansforetaksloven § 21-12 annet ledd annet punktum. Tredje ledd første punktum fastslår videre at krisehåndteringsmyndigheten kan innkalle foretakets fordringshavere ved preklusivt proklama. Proklamaet kan imidlertid ikke omfatte innskudd i bank og skattekrav, jf. annet punktum. I tredje punktum er det bestemt at krisehåndteringsmyndigheten fastsetter proklamafristen og kunngjøringsmåten. Endelig er det i fjerde punktum presisert at fristen avbrytes ved melding av krav til Finanstilsynet.

Til § 20-27. Krisehåndtering av foretak

Paragrafen bygger på de prinsipper og regler som ligger til grunn for krisehåndteringsdirektivets krav til når det kan iverksettes en krisehåndtering av et foretak, sett i sammenheng med at det er fattet vedtak om offentlig administrasjon etter lovutkastet § 20-23. Etter krisehåndteringsdirektivet artikkel 32 nr. 1 er det oppstilt tre ulike vilkår som må være oppfylt. De to første vil være oppfylt gjennom vedtaket om offentlig administrasjon, noe paragrafen her forutsetter. Det vises til lovutkastet § 20-23 første ledd bokstavene a) og b) som bygger på direktivet artikkel 32 nr. 1 bokstavene a) og b). Det tredje vilkåret knytter seg til spørsmålet om offentlige interesser («public interest») tilsier at foretaket undergis myndighetsstyrt krisehåndtering for å ivareta de sentrale krisehåndteringsformål som er oppregnet i artikkel 31. nr. 2, jf. artikkel 32 nr. 1 bokstav c). Et sentralt formål er her videreføring av det som i lovutkastet er definert som «kritisk finansiell virksomhet», jf. direktivet artikkel 31 nr. 2 bokstav a) og definisjonen av «critical functions» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 35). Det samme gjelder å kunne unngå alvorlige virkninger for finansiell stabilitet, jf. direktivet artikkel 31 nr. 2 bokstav b).

Alternativet er avvikling av foretaket som insolvent. Dette er et således et valg som krisehåndteringsmyndigheten må treffe før vedtak om anvendelse av krisetiltak etter utkastet avsnitt V, jf. direktivet artikkel 82 nr. 2 bokstav b). Først hvis myndigheten beslutter etter paragrafen her at foretaket skal undergis krisehåndtering, og ikke avvikles som insolvent, kommer således lovutkastet avsnitt V til anvendelse. Avvikling av foretaket som insolvent etter konkursrettslige prinsipper er regulert i utkastet § 20-28. Banklovkommisjonen har ellers lagt vekt på at et vedtak om offentlig administrasjon danner et godt grunnlag for krisehåndteringsmyndighetens vurdering av om foretaket bør undergis krisehåndtering eller ikke. Hvorvidt det foreligger offentlige interesser som tilsier slik krisehåndtering, kan likevel – ut fra foretakets situasjon og markedsforholdene for øvrig – være en vanskelig vurdering. Uansett bør det legges opp til at en slik beslutning gjøres så snart som mulig i etterkant av et vedtak om offentlig administrasjon.

I samsvar med dette følger det av første ledd at etter at krisehåndteringsmyndigheten har besluttet å sette et foretak under offentlig administrasjon, skal myndigheten så snart som mulig vurdere om offentlige interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V med sikte på å unngå alvorlige virkninger for finansiell stabilitet, videreføre kritisk finansiell virksomhet og å begrense virkningene til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, eller om foretaket i stedet skal avvikles etter lovutkastet § 20-28. Banklovkommisjonen viser til at krisehåndteringsmyndighetens vedtak som oftest vil skje i etterkant av at det er oppnevnt et administrasjonsstyre som har vurdert foretakets videre fremtid etter utkastet § 20-25, og at administrasjonsstyrets vurderinger vil utgjøre et viktig beslutningsgrunnlag for myndigheten.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 32 nr. 5 som presiserer hva som ligger i kravet til offentlig interesse. Det dreier seg om en vurdering av den situasjonen foretaket befinner seg i på avgjørelsestidspunktet på grunnlag av det forholdsvis fleksible skjønnstema når det gjelder de forhold som er knyttet til det offentliges interesser som er angitt i direktivet artikkel 32 nr. 5, jf. direktivet artikkel 31. Bestemmelsen må sees i sammenheng med lovutkastet § 20-31 om prinsipper for krisehåndtering som bygger på direktivet artikkel 31, jf. også artikkel 34. Reelt betyr dette at krisehåndtering av foretaket skal anses å være i offentlig interesse dersom dette utgjør nødvendige og rimelige tiltak for å oppnå ett eller flere av formålene nevnt i første ledd, herunder formål som nevnt i utkastet § 20-31, og en avvikling av foretaket etter lovutkastet § 20-28 ikke vil ivareta disse formålene i samme grad.

Tredje ledd bygger på artikkel 36 nr. 4 bokstav a), og fastslår at før myndigheten treffer vedtak om at foretaket skal undergis krisehåndtering, skal myndigheten sørge for at det foretas en forsvarlig og nøktern verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser etter reglene i lovutkastet § 20-22, jf. også utkastet § 20-22 første ledd. En slik verdivurdering vil danne et viktig bakteppe for å avgjøre om det er tilstrekkelig grunnlag for videreføring av virksomheten gjennom krisehåndtering eller om virksomheten bør avvikles.

I fjerde ledd er det endelig fastslått at vedtaket om foretaket skal undergis krisehåndtering eller avvikles, skal meddeles til Finanstilsynet, Bankenes sikringsfond og Norges Bank. Et slikt vedtak vil ha direkte betydning for slike myndigheter og organers tilnærming til videre håndtering av foretaket, dets virksomhet og kunder, samt forholdet til det offentlige og samfunnsøkonomien for øvrig.

Til § 20-28. Avvikling av foretak mv.

Paragrafen bygger på finansforetaksloven § 21-16, og angir nærmere regler om avvikling av insolvent foretak. Det vises til Ot.prp. nr. 63 (1995–96) side 54, samt Prop. 125 L (2013–2014) side 216, jf. også NOU 2011: 8 Bind B avsnitt 13.4.2. Se også avsnitt 11.3.7 foran. Videreføring av konkursforbudet i finansforetaksloven § 21-8, jf. lovutkastet § 20-2, innebærer at solvenssvikt i et foretak må håndteres gjennom offentlig administrasjon og krisehåndtering, enten ved videreføring av hele eller deler av virksomheten eller ved avvikling, jf. lovutkastet § 20-27. Banklovkommisjonen viser til at krisehåndteringsmyndighetens vedtak i dette henseende som oftest vil skje i etterkant av at det er oppnevnt et administrasjonsstyre som har vurdert foretakets videre fremtid etter utkastet § 20-25, og at administrasjonsstyrets vurderinger vil utgjøre et viktig beslutningsgrunnlag for myndigheten. Normalt skal administrasjonsstyrets oppgave avsluttes etter ett år, jf. utkastet § 20-25 første ledd og finansforetaksloven § 21-16 første ledd.

Krisehåndteringsdirektivet legger opp til at nasjonal insolvenslovgivning skal anvendes ved avvikling av insolvente foretak som omfattes av direktivet, jf. utkastet § 20-1 første ledd. Ulike bestemmelser i direktivet forutsetter at avvikling av foretak som insolvente etter nasjonal konkurslovgivning vil være et alternativ til krisehåndtering, blant annet direktivet artiklene 32 nr. 5, 34 nr. 1 bokstav g) og 82 nr. 2 bokstav b), men inneholder likevel bare enkeltbestemmelser om forholdet til nasjonal konkursrett, for eksempel direktivet artiklene 37 nr. 6 og 8 og 108. For øvrig kommer nasjonal rett til anvendelse. Banklovkommisjonen viser til at dette gir et visst handlerom, og definisjonen av «normal insolvency proceedings» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 47) omfatter også insolvensbehandling etter det norske systemet for offentlig administrasjon. Dette gjør at gjeldende regler om eget styre for avvikling av foretaket kan videreføres.

I samsvar med dette er det i første ledd første punktum fastslått at dersom krisehåndteringsmyndigheten beslutter at foretaket ikke skal undergis krisehåndtering etter reglene i lovutkastet avsnitt V, skal administrasjonsstyret forestå avvikling av foretaket og dets virksomhet. Eventuelle nærmere regler om administrasjonsstyrets arbeid i en avvikling, forutsettes fastsatt med hjemmel i utkastet § 20-25 annet ledd annet punktum, jf. også bemerkningene til denne bestemmelsen ovenfor. Slik avvikling skal også skje dersom det innen ett år etter at foretaket ble satt under administrasjon, ikke er sannsynlig at virksomheten i foretaket kan bli videreført eller overført til ett eller flere andre foretak ved krisetiltak i henhold til reglene i utkastet avsnitt V, jf. annet punktum. Bestemmelsen bygger på finansforetaksloven § 21-16 første ledd.

Annet ledd omhandler de mer formelle og prosessuelle regler knyttet til avviklingen, og viderefører prinsippet om konkurslovgivningens anvendelse så langt den passer, jf. finansforetaksloven § 21-16. Etter første punktum skal avviklingsboet meldes til Enhetsregisteret, jf. lov av 3. juni 1994 nr. 15 § 4. Oppgjør til fordringshaverne skal foretas etter reglene i dekningsloven, jf. annet punktum. Her skal det imidlertid tas høyde for de særskilte prioritetsreglene som følger av krisehåndteringsdirektivet artikkel 108 og som er inntatt i lovutkastet § 20-29, se bemerkninger til denne bestemmelsen nedenfor, samt utkastet § 20-26 første ledd bokstav f). Videre er det i tredje punktum lagt til grunn av reglene i konkursloven kapittel VIII følgende skal gjelde tilsvarende så langt de passer ved booppgjøret og avviklingen. Finanstilsynet tar de avgjørelser som skal treffes i medhold av konkursloven med unntak av fordringsprøvelse som foretas av tingretten, jf. tredje punktum.

Tredje ledd regulerer forholdet til innskuddsgarantiordningen og håndtering av innskuddene ved en overdragelse av disse til et annet foretak som ledd i avviklingen. Etter første punktum skal administrasjonsstyret ved avviklingen så vidt mulig sikre at garanterte innskudd blir overført til annet medlemsforetak og fortsatt vil være fullt tilgjengelige for innskyterne. Det er forutsatt at denne operasjonen foretas etter samråd med garantiordningen. Videre er det fastslått at garantiordningens regresskrav etter lovutkastet § 19-12 for finansiell støtte ytet ved overdragelse etter utkastet § 19-11 tredje ledd, kan meldes til avviklingsboet, jf. annet punktum. Konsekvensen av at administrasjonsstyret sørger for at garanterte innskudd fortsatt er fullt tilgjengelige for innskyterne gjennom overdragelse av innskuddsporteføljen til annet foretak som er medlem av garantiordningen, er regulert i tredje punktum. Det følger her at garanterte innskudd som er gjort tilgjengelig i annet medlemsforetak ikke kan kreves utbetalt av garantiordningen etter utkastet § 19-8 eller meldes i avviklingsboet. En annen sak er at garantiordningens midler kan benyttes til å finansiere slike tiltak, så lenge kostnadene for garantiordningen ikke vil overstige utbetalingene til garanterte innskudd i medlemsforetaket, jf. lovutkastet § 19-11 tredje ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 10.1 foran. Regresskrav for slik støtte vil fortsatt være i behold, jf. utkastet § 19-12 første ledd.

I fjerde ledd er finansforetaksloven § 21-16 tredje ledd videreført. Etter dette følger at når avviklingen er gjennomført, skal administrasjonsstyret legge frem sluttregnskap med forslag til utlodding til godkjenning av Finanstilsynet, som i sin tur gir påbud om kunngjøring av utloddingen og sender melding til Foretaksregisteret om sletting av foretaket.

Femte ledd bygger på artikkel 37 nr. 6 som omfatter avvikling av restbank i tilfelle hvor bare en del av virksomheten med aktiva og passiva er overdratt til annet foretak, herunder bro-bank. Det er således fastslått at bestemmelsene i første til fjerde ledd gjelder tilsvarende ved avvikling av virksomhet i et foretak som det ved krisehåndtering av foretaket etter reglene i lovutkastet avsnitt V ikke foreligger grunnlag for å videreføre eller å overdra til annet foretak, jf. også direktivets formålsparagraf 60. Det vises for øvrig til at krisehåndteringsmyndigheten kan pålegge foretaket under avvikling om å treffe tiltak som det er behov for ved driften av overtatt virksomhet, jf. lovutkastet § 20-48 og direktivet artikkel 65.

Til § 20-29. Prioritetsregler for innskudd mv.

Paragrafen bygger på prinsippene i krisehåndteringsdirektivet artikkel 108, og omhandler de særskilte prioritetsregler for ulike typer fordringer som følge av bankinnskudd. Direktivet forutsetter at slike prioritetsregler skal inntas i medlemsstatenes «normal insolvency proceedings». Definisjonen av «normal insolvency proceedings» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 47) er imidlertid romslig, og det er lagt til grunn at reglene om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II omfattes av dette, jf. også bemerkningen til utkastet § 20-2 i avsnitt 15.1 foran og utkastet § 20-28 ovenfor. Hos oss er de alminnelige prioritetsreglene for fordringer inntatt i dekningsloven, og reglene i direktivet artikkel 108 vil innebære enkelte særlige unntak fra reglene der. Disse unntakene vil bare gjelde ved insolvensbehandling av banker, og Banklovkommisjonen har derfor valgt å gjennomføre disse reglene i lovutkastet § 20-29 i tilknytning til reglene om offentlig administrasjon og krisehåndtering av banker.

I prioritetsreglene i direktivet artikkel 108 skilles det mellom krav som omfattes av innskuddsgaranti (garanterte innskudd) etter reglene i lovutkastet kapittel 19, og krav på tilbakebetaling av den del av bankinnskudd som overstiger de ansvarsgrenser som der er fastsatt. Disse prioritetsreglene gjelder ved fordeling av midler i administrasjonsboet for insolvent bank ved hel eller delvis avvikling av banken (lovutkastet § 20-28). Dessuten gjelder prioritetsreglene ved gjennomføring av krisehåndtering av insolvent bank etter reglene i lovutkastet kapittel 20 avsnittene V til IX i den utstrekning det i bestemmelsene der henvises til de alminnelige prioritetsreglene ved insolvensbehandling. Rekkefølgen ved nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer kan således bli bestemt av prioritetsreglene (lovutkastet §§ 20-37 og 20-43), noe som for så vidt er i samsvar med «no creditor worse off»-prinsippet.

Hovedregelen i artikkel 108 er at garanterte innskudd skal ha prioritet foran alminnelige usikrede fordringer uten særskilt prioritet, og garanterte innskudd er også unntatt fra reglene om nedskrivning eller konvertering av fordringer (direktivet artikkel 44 nr. 2). Prioritetsregelen vil normalt ha liten betydning for innskyterne selv. Ved insolvensbehandling vil innskyterne som regel ha rett til å få garanterte innskudd utbetalt fullt ut av garantiordningen. Dette gjelder imidlertid ikke dersom resultatet av krisehåndteringen er at garanterte innskudd fortsatt vil være tilgjengelige for innskytere slik at garantiansvar ikke oppstår, men i så fall må garantiordning yte bidrag til dekning av kostnadene ved krisehåndteringen etter reglene i direktivet artikkel 109. Har garantiordningen dekket garanterte innskudd eller ytet bidrag ved krisehåndtering, er imidlertid regelen i direktivet artikkel 108 at garantiordningens regresskrav i bankens administrasjonsbo skal ha samme prioritet som garanterte innskudd ved fordelingen av banken administrasjonsbo ved hel eller delvis avvikling av banken etter krisehåndteringen. Prioritetsreglene knyttet til garanterte innskudd er gjengitt i første ledd i paragrafen her.

Når det gjelder den del av innskudd som er dekket under garantiordningen, men som overstiger grensene for garantiansvaret, er regelen i direktivet artikkel 108 at krav på tilbakebetaling av det overskytende beløp har prioritet etter garanterte innskudd, men foran alminnelige usikrede fordringer uten særskilt prioritet. Denne regelen er gjennomført i annet ledd i paragrafen her. Slike innskuddskrav er imidlertid ikke unntatt fra reglene om nedskrivning eller konvertering av fordringer i direktivet artikkel 44 nr. 2, men prioritetsregelen medfører at slik nedskrivning bare kan finne sted etter at fordringer med dårligere prioritet er nedskrevet fullt ut. Selv om nedskrivning har funnet sted, vil innskyterne kunne melde det nedskrevne beløp i bankens administrasjonsbo med prioritet og rett til dekning foran alminnelige kreditorer.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 108 bokstav b) og gir høyeste prioritet til garanterte innskudd, herunder innskuddsgarantiordningens regressrett som følger av utkastet § 19-12. I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at innskudd som er garantert av garantiordningen etter reglene i lovutkastet kapittel 19, har prioritet foran alminnelige usikrede fordringer uten særskilt prioritet. Bestemmelsen må sees i sammenheng med ønsket om å beskytte medlemsstatenes innskuddsgarantifond så mye som mulig, jf. også direktivets formålsparagraf 71. I forhold til krisetiltaket med nedskrivning eller konvertering av egenkapital av fordringer («bail-in»), er det for øvrig presisert at garanterte innskudd er unntatt, jf. utkastet § 20-37 annet ledd bokstav a). Annet punktum regulerer forholdet til innskuddsgarantiordningens utbetaling av garanterte innskudd og bruk av ordningens midler ved krisehåndtering og avvikling. Bestemmelsen er i samsvar med innskuddsgarantidirektivet artikkel 9 nr. 2 annet og tredje punktum og artikkel 11 nr. nr. 2, jf. krisehåndteringsdirektivet artikkel 109. Det er således fastslått at prioriteten også skal gjelde for fordringer etter lovutkastet §§ 19-12 eller 20-70 tredje ledd som tilkommer innskuddsgarantiordningen fordi den har utbetalt garanterte innskudd eller gitt bidrag vedrørende garanterte innskudd ved krisehåndteringen av foretaket, og derved har trådt inn i og overtatt fordringene mot foretaket, jf. annet punktum. Det samme følger for øvrig også av utkastet § 20-71 tredje ledd.

Direktivet klargjør videre at det skal gis innskyterpreferanse for innskudd fra personer og små og mellomstore bedrifter som er dekket av garantiordningen, men som overstiger garantinivået, jf. formålsparagraf 111. I samsvar med direktivet artikkel 108 bokstav a), jf. bokstav b), skal slike innskudd likevel være etterstilt de innskudd og krav som omfattes av første ledd. Formuleringen «små og mellomstore bedrifter» må sees i sammenheng med direktivets formulering «micro, small and medium-sized enterprises» som er klarlagt nærmere i en anbefaling fra EU-kommisjonen av 6. mai 2003 (2003/361/EF). Banklovkommisjonen legger til grunn at denne anbefalingen vil kunne tas hensyn til ved tolkings- og avgrensningsspørsmål som vil kunne oppstå ved anvendelsen av bestemmelsen. Det vises for øvrig til bemerkningene til lovutkastet § 19-5 om innskuddsgarantiordningens dekningsområde, se avsnitt 10.1 foran. Etter første punktum har den delen av slike innskudd som overstiger garantibeløpet etter utkastet § 19-6, prioritet etter fordringer som omfattes av første ledd, men foran alminnelige usikrede fordringer uten særskilt prioritet. «Fordringer» etter første ledd vil omfatte innskudd som er garantert av innskuddsgarantiordningen, herunder bidrag ved avvikling eller krisehåndtering av foretaket i henhold til §§ 20-28 eller 20-70.

Annet ledd annet punktum setter forbud mot forskjellsbehandling mellom innskytere i og utenfor EØS-området, så lenge innskuddet er gjort i en filial av et foretak som er etablert innenfor EØS-området. Bestemmelsen fungerer som et motstykke til innskuddsgarantidirektivets regler om garantiens dekningsområde, hvorved dekning og utbetaling av innskudd i utgangspunktet er begrenset til filialer etablert innenfor EØS-området, se innskuddsgarantidirektivet artikkel 15 sammenholdt med definisjonene i direktivets artikkel 2 nr. 9 og 10 og formålsparagraf 42. Dette er således ikke forutsatt å gjelde i spørsmål om innskyterpreferanse. For å unngå forskjellsbehandling er det derfor bestemt at samme prioritet tilkommer innskudd i foretak etablert innenfor EØS-området som ikke skal regnes som dekkede innskudd fordi innskuddene er foretatt gjennom filial som foretaket har etablert i stat utenfor EØS-området. Slikt sett legges det opp til at reglene om innskyterpreferanse til dels skal harmoniseres også utenfor EØS-området, så lenge det er en tilknytning til et foretak etablert innenfor EØS-området.

15.5 Krisehåndtering og krisetiltak

Avsnitt V «Krisehåndtering og krisetiltak» er i det vesentlig en gjennomføring av krisehåndteringsdirektivets regler om myndighetsstyrt krisehåndtering. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å forfølge systematikken i direktivet, men har også her lagt vekt på å begrense detaljgraden og omfanget i flere av bestemmelsene, så langt det har vært ansett praktisk og hensiktsmessig. Mer enn to tredeler av krisehåndteringsdirektivets bestemmelser omhandler myndighetsstyrt krisehåndtering av foretak som er i solvenskrise, for eksempel en bank som er kommet i en økonomisk stilling som innebærer at den er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksomhet. Bestemmelsene er inntatt i direktivets Del IV, først og fremst artiklene 31 til 58.

Av krisehåndteringsdirektivet artikkel 32 nr. 1 fremgår at direktivets regelverk om myndighetsstyrt krisehåndtering først skal komme til anvendelse dersom det ikke er rimelig utsikt til at foretakets tidligtiltak, andre private støttetiltak eller myndighetenes tidligtiltak vil kunne forhindre at foretaket kommer i solvenskrise og må innstille virksomheten, eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten. Dette prinsippet fremgår av lovutkastet § 20-23 første ledd om vilkårene for vedtak om offentlig administrasjon, og er fulgt opp i de øvrige bestemmelser i lovutkastet «Avsnitt IV. Offentlig administrasjon» §§ 20-23 til 20-29, se bemerkningene i avsnitt 15.4 foran. Først hvis myndigheten deretter beslutter etter utkastet § 20-27 at foretaket skal undergis krisehåndtering og ikke avvikles som insolvent, kommer utkastet «Avsnitt V. Krisehåndtering og krisetiltak» (§§ 20-30 til 20-47) til anvendelse. Avvikling av foretaket som insolvent etter konkursrettslige prinsipper reguleres i utkastet § 20-28. Sagt på annen måte, formålet med myndighetsstyrt håndtering av insolvenssituasjonen i foretaket er enten å få etablert et grunnlag for videreføring av levedyktig virksomhet, eller å forestå avvikling av foretaket som insolvent.

Etter krisehåndteringsdirektivets system beror det på krisehåndteringsmyndighetens forvaltningsskjønn i det enkelte tilfellet hvilke myndighetstiltak som skal settes i verk for å få virksomheten helt eller delvis videreført. Etter någjeldende norsk lovgivning fremgår det generelt at slike myndighetstiltak utformes etter skjønn ut fra ved en konkret vurdering av foretakets situasjon og i tilfelle fastsettes som vilkår for å sette foretaket i fri virksomhet, jf. finansforetaksloven § 21-15. På dette punkt har imidlertid direktivet en annen lovteknisk tilnærmingsmåte. Direktivet inneholder et utførlig regelverk med en hel katalog av ulike krisetiltak som etter myndighetens valg kan benyttes ut fra en vurdering av hva som er i best samsvar med formålene med krisehåndteringen. Banklovkommisjonen finner likevel grunn til å nevne at de fleste av disse krisetiltakene er velkjente hos oss som følge av bankkrisen på 1980- og 1990-tallet, og ligger innenfor rammen av det forvaltningsskjønn finansforetaksloven § 21-15 hjemler. Regelverket i direktivet bringer imidlertid likevel en del prinsipielt nytt i forhold til gjeldende lovgivning. Viktig her er at direktivet inneholder regler som uttrykkelig åpner for at videre drift i foretaket kan sikres ved myndighetsvedtak om rekapitalisering av foretaket ved nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlig kapital og om nødvendig vanlige gjeld eller fordringer mot foretaket («bail-in»).

Selv om tilnærmingsmåten til krisehåndtering av foretak langt på vei er den samme i krisehåndteringsdirektivet og i regelverket om offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II, har Banklovkommisjonen lagt vekt på å følge systematikken og hovedlinjene i krisehåndteringsdirektivet. Dette ligger grunn til for utformingen av lovutkastet avsnitt V som dermed i ord og omfang naturligvis fremstår ganske forskjellig fra någjeldende lovgivning.

Til § 20-30. Krisetiltak

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artiklene 37 og 83. I samsvar med direktivet artikkel 37 gir bestemmelsen først og fremst en oversikt over de ulike krisetiltakene. Direktivet angir først og fremst fire typer av krisetiltak. Sett i sammenheng med hvilken myndighet og kompetanse som er forutsatt utøvet av krisehåndteringsmyndigheten under krisehåndtering av et foretak, jf. særlig direktivet artikkel 63, er det imidlertid klart nok at listen i prinsippet er noe mer omfattende, jf. også de tiltak som direktivet artikkel 37 omhandler. Banklovkommisjonen har også lagt vekt på å klargjøre at avvikling av virksomhet som det ikke foreligger grunnlag for å videreføre eller overdra til annet foretak, også skal anses som et krisetiltak.

Første ledd angir de ulike krisetiltak som det kan treffes vedtak om å anvende. Forutsetningen er at krisehåndteringsmyndigheten etter lovutkastet § 20-27 har besluttet at foretaket, det vil si foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd, skal undergis krisehåndtering, se bemerkningene til utkastet § 20-27 i avsnitt 15.4 foran.

De krisetiltak som direktivet opererer med som overordnede krisetiltak, er inntatt i første ledd bokstavene a) til d). For det første, overdragelse av virksomheten i foretaket eller deler av denne til annet foretak, jf. bokstav a) («sale of business tool»). Nærmere regler om dette tiltaket er inntatt i lovutkastet § 20-32, jf. også direktivet artiklene 38 og 39. For det andre, overdragelse av deler av virksomheten i foretaket til en bro-bank som er opprettet for å drive overtatt virksomhet, jf. bokstav b) («the bridge institution tool»). Reglene om slik overdragelse og bro-bankens virksomhet, er inntatt i lovutkastet §§ 20-33 og 20-34, jf. også direktivet artiklene 40 og 41. For det tredje, deling av eiendelene i foretaket, herunder i en bro-bank, og overføring av eiendeler eller forpliktelser til ett eller flere forvaltningsforetak, jf. bokstav c) («the asset separation tool»). Nærmere regler om slik overføring og forvaltningsforetakets virksomhet, er inntatt i lovutkastet § 20-35, jf. også direktivet artikkel 42. For det fjerde, nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ulike fordringer som tilkommer foretakets kreditorer, jf. bokstav d) («bail-in tool»). Direktivet inneholder utførlige regler om denne ordningen (artiklene 43 til 55), og reglene i lovutkastet §§ 20-36 til 20-44 bygger på dette regelsettet. Et vesentlig poeng er i denne sammenheng hvilke fordringer som skal kunne omfattes av denne nedskrivnings- og konverteringsprosessen. Det dreier seg i hovedsak om seniorgjeld som ikke inngår som et kapitalinstrument og beregning av ansvarlig kapital for foretaket. Direktivet omtaler slike fordringer som «eligible liabilities», og er i lovutkastet formulert som «ansvarlige fordringer», se også lovutkastet § 20-37.

Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter er tiltak som kan anvendes før et vedtak om offentlig administrasjon, jf. lovutkastet §§ 20-20 og 20-21. Under krisehåndtering forutsetter også krisehåndteringsdirektivet at slik nedskrivning eller konvertering skal gjennomføres før andre krisetiltak eventuelt iverksettes, se lovutkastet §§ 20-31 tredje ledd bokstav b) og 20-43, samt direktivet artikkel 59 nr. 3 bokstav a). Slik sett vil et slikt tiltak kunne inngå som innledende element under en krisehåndtering, og således kunne anses som kombinerende med de øvrige krisetiltak, jf. også direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav b). Av disse grunner mener Banklovkommisjonen at det er hensiktsmessig at nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter utstedt av foretaket etter reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21 eller i utkastet § 20-41, inngår som et opplistet krisetiltak, jf. første ledd bokstav e).

Som nevnt innledningsvis, har Banklovkommisjonen lagt vekt på å inkludere avvikling av virksomhet etter utkastet § 20-28 som det ved krisehåndtering av foretaket ikke foreligger grunnlag for å videreføre eller å overdra til et annet foretak, som et krisetiltak, jf. første ledd bokstav f). Dette vil først og fremst være aktuelt i forhold til overdragelse av virksomhet til annet foretak eller bro-bank, jf. også tredje ledd, og følger for så vidt av krisehåndteringsdirektivet artikkel 37 nr. 6 uten at det der spesifikt inngår som et krisetiltak etter direktivet. Den nære tilknytningen til en krisehåndtering av foretak, gjør det likevel etter Banklovkommisjonens oppfatning naturlig å inkludere avvikling etter reglene i lovutkastet § 20-28 i oppregningen av krisetiltak.

Dersom det viser seg at de ordinære krisetiltakene ikke er tilstrekkelige, og det antas at dette vil få negative virkninger for finansiell stabilitet, er det i krisehåndteringsdirektivet lagt opp til at det kan iverksettes særlige statlige tiltak, jf. direktivet artikkel 37 nr. 10, jf. artiklene 56 til 58. Dette er således et ekstraordinært krisetiltak, og er derfor inntatt i oppregningen, jf. første ledd bokstav g). Slike tiltak skal for øvrig anses som en form for offentlig støtte som er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, jf. direktivet artikkel 56 nr. 1. De nærmere regler om slike særskilte krisetiltak er inntatt i lovutkastet §§ 20-46 og 20-47, se bemerkningene til disse bestemmelsene nedenfor.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 37 nr. 4 og 5, og fastslår at krisetiltakene som nevnt i første ledd kan anvendes enkeltvis eller i kombinasjon. Krisetiltaket som innebærer overdragelse av eiendeler eller forpliktelser til et forvaltningsforetak kan imidlertid bare foretas sammen med et annet krisetiltak. Dette er begrunnet i konkurransehensyn for foretaket som er i solvenskrise, se direktivets formålsparagraf 66.

Tredje ledd bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 37 nr. 6 og fastslår at dersom bare en del av foretakets virksomhet er overdratt til annet foretak eller til en bro-bank, skal foretaket og den gjenværende del av virksomheten avvikles etter reglene i lovutkastet § 20-28. Dette gjelder for øvrig bare i den grad ikke gjenværende eiendeler og forpliktelser skal overdras til et forvaltningsforetak.

Fjerde ledd bygger på prosedyrekravene som fremgår av krisehåndteringsdirektivet artikkel 83 nr. 1 og 2 vedrørende vedtak om anvendelse av krisetiltak. I samsvar med dette skal slike vedtak uten ugrunnet opphold meddeles Finanstilsynet, administrasjonsstyret, Bankenes sikringsfond og Norges Bank. Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at krisehåndteringsmyndigheten med bistand fra Finanstilsynet vil informere andre relevante myndigheter. Banklovkommisjonen viser også her til at det er fastsatt utfyllende regler om dette av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 82 nr. 3.33 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter lovutkastet § 20-4 annet ledd. Det samme gjelder eventuelle nærmere regler om oversikt over virkningen av krisetiltaket, herunder særlig de virkninger det vil ha for bankens personkunder, og i tilfelle pålegg om suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter (utkastet § 20-50), og suspensjon av hevingsrett mv. (utkastet § 20-51), jf. direktivet artikkel 83 nr. 4.

Til § 20-31. Alminnelige regler om anvendelse av krisetiltak

Paragrafen omhandler en del alminnelige regler om anvendelsen av krisetiltak, og bygger på ulike bestemmelser fra krisehåndteringsdirektivet, se nedenfor.

Første ledd bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 36 nr. 1, og fastslår at før krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak om anvendelse av krisetiltak som nevnt i utkastet § 20-30, skal myndigheten sørge for at det er foretatt en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser etter reglene i utkastet § 20-22. Banklovkommisjonen viser til at tilsvarende regel følger av utkastet § 20-22 første ledd. Det er likevel en meget viktig inngangsregel i forhold til eventuell iverksettelse av krisetiltak, og er derfor også reflektert i bestemmelsen her.

I annet ledd er de overordnede prinsipper og betraktninger rundt formålene ved krisehåndtering fra direktivet artikkel 31 nr. 1 og 2, inntatt. I realiteten beror iverksetting av tiltakene på forvaltningsskjønn, men formålene ved krisehåndtering legger i prinsippet visse føringer på hvilke momenter som skal vektlegges ved valg av krisetiltak. Banklovkommisjonen viser til at ingen av momentene kan sies å være av mer viktig eller opphøyende karakter enn andre, og systematikken i bestemmelsen gir derfor ikke uttrykk for noen prioritetsrekkefølge mellom de ulike formålene. I samsvar med direktivet artikkel 31 nr. 2 annet ledd, bør det likevel legges til grunn at et overordnet mål er at krisehåndteringsmyndigheten skal forsøke å minimalisere kostnadene ved krisehåndteringen og unngå verdiforringelser. For det første skal det legges vekt på at hensynet til finansiell stabilitet blir ivaretatt og til videreføring av kritiske finansielle tjenester. I dette ligger å unngå alvorlige virkninger for finansiell stabilitet og at tilgang til finansielle tjenester og virksomhet av vesentlig betydning for samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, blir opprettholdt. For det andre skal det legges vekt på å begrense virkninger til skade for kundegrupper, herunder beskytte innskudd omfattet av innskuddsgaranti og klientmidler mot tap. Beskyttelse av garanterte innskudd er også presisert som et krav for krisehåndteringsmyndighetens gjennomføring av krisetiltak, se tredje ledd bokstav f). For det tredje skal det legges vekt på å begrense virkninger til skade for det offentlige og samfunnsøkonomien. Dette vil etter omstendighetene omfatte bruk av offentlige finansielle støttetiltak. Det vises i den sammenheng blant annet til lovutkastet §§ 20-46 til 20-47, selv om slik støtte også kan tenkes gitt i andre former.

Tredje ledd bygger i stor grad på direktivet artikkel 34 nr. 1 og 5, og angir retningslinjer for anvendelsen av reglene om krisetiltak i utkastet avsnitt V, samt avsnitt VI om tilleggsbeføyelser. I samsvar med dette er det inntatt ulike generelle regler og krav som krisehåndteringsmyndigheten skal sørge for oppfylles ved anvendelsen av krisetiltak. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at noen av bestemmelsene fra direktivet knyttet til overføring av den myndighet som tilligger foretakets styrende organer til krisehåndteringsmyndigheten i stedet er plassert i lovutkastet § 20-26 første ledd bokstavene a) og b). Dette henger sammen med at slik myndighetsoverføring er en direkte konsekvens av vedtaket om offentlig administrasjon, og således passer godt inn i bestemmelsene om virkninger av slike vedtak.

Av de forhold som krisehåndteringsmyndigheten skal sørge for ivaretas ved anvendelsen av de ulike krisetiltak, vises det til følgende: For det første, at aksjeeierne i foretaket bærer tap først, jf. bokstav a). Dette omfatter også egenkapitalbeviseiere, jf. lovutkastet § 20-5 annet ledd. For det andre, at kapitalinstrumenter som omfattes av reglene i lovutkastet §§ 20-20 og 20-21, blir nedskrevet for å dekke tap og i tilfelle konvertert til egenkapital før eller samtidig med anvendelsen av krisetiltak som vil medføre tap for kreditorer som nevnt i bokstav c), herunder tap som følge av at fordringer nedskrives eller konverteres til egenkapital, jf. bokstav b). Bestemmelsen svarer til direktivet artikkel 37 nr. 2, jf. artikkel 60 nr. 5, men er tatt inn her fordi det har naturlig sammenheng med regelen om at aksjeeiere først skal ta tap, og fordi bestemmelsen markerer at bankens godkjente kjernekapital og godkjente tilleggskapital skal dekke tap før det kan treffes krisetiltak under krisehåndteringen som medfører at foretakets kreditorer påføres tap. I forlengelsen av dette er det, for det tredje, i bokstav c) fastslått at foretakets kreditorer deretter skal ta udekket tap i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved konkurs. Dette gjelder bare med mindre annet er særskilt fastsatt i kapitlet her. Det vises særlig her til lovutkastet § 20-29 om prioritetsregler for ulike typer av innskudd, som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet artikkel 108. For det fjerde er det såkalte «no creditor worse off»-prinsippet inntatt i bokstav d), jf. også direktivet artiklene 73 til 75, særlig artikkel 74. nr. 1. Etter dette skal ingen kreditor bli påført større tap enn det tap som ville ha oppstått ved beslutning om avvikling av foretaket etter reglene i lovutkastet § 20-28 på det tidspunkt krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering etter reglene i utkastet avsnitt V. Banklovkommisjonen viser til at tidspunktet er knyttet opp mot vedtaket om at det skal foretas krisehåndtering. Som følge av at avvikling er en prosess som går over noe tid, og at dette vil påvirke verdiene underveis, er det fastslått at referansepunktet ikke er avviklingen i seg selv, men selve beslutningen om avvikling etter utkastet § 20-28. Det må likevel legges til grunn at det vil foretas et visst skjønn av myndigheten ved denne vurderingen. For det femte skal myndigheten under anvendelsen av krisetiltak sørge for at kreditorer innenfor samme gruppe så vidt mulig behandles likt, jf. bokstav e). For det sjette, at garanterte innskudd er beskyttet fullt ut, jf. bokstav f). Dette vil også inngå som ledd i krisehåndteringsmyndighetens vurdering av hvilke krisetiltak som skal iverksettes for best å oppfylle de mer overordnede formål knyttet til krisehåndtering, jf. annet ledd. For det syvende skal myndigheten sørge for at reglene i lovutkastet avsnitt VII om vern blir fulgt ved anvendelsen av krisetiltak, jf. bokstav g). Det vises her til bemerkningene til disse bestemmelsene, som bygger på direktivet artiklene 73 følgende, i avsnitt 15.7 nedenfor. For det åttende skal myndigheten så vidt mulig ha underrettet arbeidstakerne før krisetiltak settes i verk, og ha gjort seg kjent med deres synspunkter, jf. bokstav h).

Direktivet artikkel 37 nr. 8 gjelder forholdet til regler om beskyttelse av kreditorer. Slike regler kan legge begrensninger på gjennomføringen og gyldigheten av de krisetiltak som direktivet angir, og skal derfor ikke gjelde i forhold til regelverket i krisehåndteringsdirektivet. Med henblikk på norsk lovgivning, er det i fjerde ledd første punktum slått fast at reglene i finansforetaksloven kapittel 12 avsnitt I og III og reglene om fusjon og fisjon i aksjelovgivningen ikke gjelder ved krisetiltak som medfører sammenslåing, deling eller omdanning av foretaket eller virksomhet i foretaket. I annet punktum er det videre fastslått at erverv av aksjer i henhold til krisetiltak ikke medfører tilbudsplikt etter reglene i verdipapirhandelloven kapittel 8. Banklovkommisjonen viser til at unntaket fra reglene i finansforetaksloven kapittel 12 ikke gjelder dersom annet følger av særlige regler i lovutkastet, jf. blant annet utkastet §§ 20-32 første ledd og 20-34 tredje ledd bokstav a).

Videre er det i femte ledd bestemt at reglene i dekningsloven kapittel 5 om omstøtelse av disposisjoner som er til skade for et foretaks kreditorer, ikke skal gjelde overføringer av virksomhet, eierandeler eller forpliktelser som foretas i henhold til tiltak som nevnt i utkastet § 20-30 første ledd. Banklovkommisjonen har ikke sett behov for å gjøre ytterligere unntak fra regler i norsk insolvenslovgivning.

Til § 20-32. Overdragelse av virksomhet til annet foretak

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 38 om salg av virksomhet til annet foretak. Banklovkommisjonen viser til at slik overdragelse praktisk sett har vært et av hovedsporene under tidligere kriser i norsk banksektor, jf. også finansforetaksloven § 21-14 første ledd. Hjemmelen for norske myndigheter til å foreta overdragelse av virksomhet under offentlig administrasjon, er således vel kjent. Krisehåndteringsdirektivet har imidlertid meget detaljerte regler om slik overdragelse. Som nevnt i avsnitt 13.3 punkt 2) foran, har Banklovkommisjonen lagt vekt på at lovutkastet systematisk og materielt i det vesentlige skal fremtre som bygget på direktivet. Dette innebærer en forholdsvis omfattende utvidelse av reglene om overdragelse av virksomhet under offentlig administrasjon. Samtidig har Banklovkommisjonen lagt vekt på at reglene ikke skal fremstå som fremmed i forhold til norsk lov- og språktradisjon. En viss begrensning i detaljgraden og fremstilling har således blitt utfallet. I den sammenheng er det heller ikke ansett å være et umiddelbart behov for de nærmere prosedyreregler knyttet til slik overdragelse som er inntatt i direktivet artikkel 39. Dette er regler som Banklovkommisjonen antar vil ivaretas av krisehåndteringsmyndigheten i samsvar med sine alminnelige forvaltningsoppgaver knyttet til administrasjonsinstituttet. Det vises i den sammenheng til at EBA har vedtatt retningslinjer knyttet til gjennomføringen av overdragelse av virksomhet til annet foretak, jf. direktivet artikkel 39 nr. 4.34 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 38 nr. 1, 2, 4, 7 og 13, og angir de overordnede regler knyttet til overdragelse av virksomhet til annet foretak. Etter første punktum har krisehåndteringsmyndigheten rett til å overdra foretakets virksomhet med eiendeler og forpliktelser ved salg på kommersielle vilkår til et foretak som har tillatelse etter finansforetaksloven kapittel 12 til å overta og drive den virksomhet som overdras. Det er presisert at overdragelsen kan gjelde hele eller deler av foretakets virksomhet. Den del av virksomheten som ikke overdras og som det heller ikke foreligger grunnlag for å videreføre, skal avvikles, jf. lovutkastet § 20-28 femte ledd og bemerkningen til bestemmelsen i avsnitt 15.4 foran. Henvisningen til loven kapittel 12 innebærer blant annet at Finansdepartementet må gi tillatelse til overdragelsen. Banklovkommisjonen viser også til at ettersom det kun er et begrenset antall finansforetak som omfattes av reglene i lovutkastet kapittel 20, vil henvisningen til overtakende «foretak» (erververen) først og fremst omfatte bank og kredittforetak med konsesjon i henhold til loven §§ 2-7 og 2-8. Annet punktum fastslår at vederlag fra erververen tilfaller foretaket. Dette gjelder i den grad det ikke er foretatt en utstedelse av aksjer i foretaket, se direktivet artikkel 38 nr. 4. For det tilfellet det er utstedt aksjer, vil vederlagsreglene i annet ledd komme til anvendelse. Forholdet til foretakets eiere, kreditorer og tredjeparter under en slik overdragelse, er regulert i tredje punktum, og fastslår – i samsvar med prinsippet om den offentligstyrte overdragelsen – at disse ikke kan utøve noen rett i forhold til de eiendeler og forpliktelser som overdragelsen omfatter. Det vises for øvrig til at direktivet artikkel 38 nr. 10 forutsetter at reglene om vern skal gjelde ved slike overdragelser. Disse reglene er inntatt i lovutkastet avsnitt VII, og det følger der at ulike motregningsordninger og sikkerhetsrettigheter skal ha vern ved overdragelse som nevnt i paragrafen her, se særlig lovutkastet § 20-54. Banklovkommisjonen nevner for øvrig at krisefondets midler også vil kunne brukes for å legge til rette for overdragelse av virksomhet til et annet foretak på en effektiv måte, jf. utkastet § 20-68 første ledd bokstav f) og bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.9 nedenfor.

Annet ledd regulerer de tilfeller hvor det er foretatt utstedelse av aksjer i foretaket etter at det er satt under offentlig administrasjon. Dette innebærer også at reglene om erverv av kvalifiserte eierandeler kommer til anvendelse. Sett i sammenheng med reglene i finansforetaksloven kapittel 6 om erverv av kvalifiserte eierandeler, bygger bestemmelsen på direktivet artikkel 38 nr. 1, 4, 8 og 13, jf. nr. 9. Etter første punktum kan således overdragelse av foretaket og dets virksomhet som nevnt i første ledd, også skje ved at myndigheten selger aksjer utstedt av foretaket. Henvisningen til første ledd innebærer blant annet at kravet om salg på kommersielle vilkår og kravet om at overtakende foretak har tillatelse etter finansforetaksloven kapittel 12, også kommer til anvendelse. Annet punktum er en utvidelse av første ledd tredje punktum med henblikk på at det her dreier seg om overdragelse av aksjer utstedt av foretaket. I samsvar med dette er det fastslått at salg kan foretas uten samtykke fra aksjeeiere, foretakets kreditorer eller tredjeparter, og uten at formelle krav etter kontrakt eller i selskaps- eller verdipapirlovgivningen blir overholdt. Eierne og kreditorer kan imidlertid ikke behandles dårligere enn hva som ville vært tilfellet dersom foretaket ble avviklet, jf. prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet artikkel 74 som er gjennomført i lovutkastet § 20-53, jf. også lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d). Det vises før øvrig til at de berørte parter vil kunne få beslutningen overprøvd ved forvaltningsrettslig klage og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av beslutningen, se lovutkastet § 20-59 og direktivet artikkel 85. Vederlaget fra kjøperen tilfaller eierne av aksjene, jf. tredje punktum. I den grad overdragelsen innebærer en posisjonering med kvalifisert eierandel, er det i fjerde punktum fastslått at ervervet bare kan gjennomføres i henhold til tillatelse fra Finansdepartementet etter reglene i finansforetaksloven kapittel 6. Dette er regler som gjennomfører de EU-rettslige regler som følger av direktiv 2007/44/EF, og som ble videreført i direktiv 2013/36/EU (CRD IV) og som krisehåndteringsdirektivet artikkel 38 nr. 8 viser til. Banklovkommisjonen viser til at det i direktivet artikkel 38 nr. 9 er inntatt regler om at virkningen av overdragelsen skal ha umiddelbar virkning uavhengig av forutsetningen om slike egnethetsvurderinger, samt spørsmål om stemmerett knyttet til aksjene. Banklovkommisjonen har ikke sett behov for å innta konkrete regler om disse forhold, og i femte punktum er det i stedet inntatt en forskriftshjemmel hvoretter departementet kan fastsette regler om virkningene av salg, herunder for stemmerett knyttet til aksjene, inntil slik tillatelse er gitt.

Tredje ledd regulerer forholdet til erververen og retten til videre drift av foretakets virksomhet etter overdragelse som nevnt i første og annet ledd. Bestemmelsen reflekterer direktivet artikkel 38 nr. 11 og 12. Første punktum omhandler videre drift av foretakets virksomhet i annen stat innenfor EØS-området. Så lenge foretaket har konsesjon til slik virksomhet, er det forutsatt at erververen også skal ha adgang til å tilby finansielle tjenester på samme vilkår, herunder gjøre bruk av etableringsrett i samsvar med konsesjonen. Annet punktum omhandler forholdet til ulike systemer og ordninger som foretaket har vært medlem i tidligere, og som er avgjørende for foretakets videre drift og virksomhet. Det er således bestemt at erververen også har rett til fortsatt medlemskap i og tilgang til betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer, regulerte markeder for finansielle instrumenter, og ordninger for innskuddsgaranti og investorbeskyttelse. Forutsetningen er naturligvis at erververen oppfyller medlemskaps- og deltakervilkårene. Som en sikkerhetsventil for videre tilgang til slike systemer og ordninger, er det i tredje punktum likevel slått fast at selv om vilkårene ikke er oppfylt, kan myndigheten fastsette at erververen skal ha rett til medlemskap og tilgang til slike systemer og ordninger for en periode på inntil 24 måneder, med adgang til å søke om fornyelse av slik rett. Det må antas at et slikt unntak vil vurderes opp mot de formål som følger for anvendelse av krisetiltak, særlig lovutkastet § 20-31 annet ledd.

I fjerde ledd er det inntatt regler om tilbakeføring av virksomhet som bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 38 nr. 6. Avhengig av omstendighetene og de to ulike overdragelsesmuligheter som er skissert i første og annet ledd, er det også her foretatt et tilsvarende skille. Begge tilbakeføringstransaksjoner betinger samtykke fra erververen, og innebærer at det ikke er noen andre interessenter som kan nekte slik tilbakeføring. For det første, myndigheten kan beslutte å tilbakeføre virksomhet, eiendeler og forpliktelser til foretak som omfattes av overdragelse etter første ledd. For det andre, myndigheten kan – i den grad det er utstedt aksjer i foretaket under administrasjon – beslutte å tilbakeføre aksjer og annet som salg etter annet ledd omfatter, til de opprinnelige eiere.

Til § 20-33. Overdragelse av virksomhet til bro-bank

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 40, samt visse regler i artikkel 41, og gjelder overdragelse av virksomhet til et foretak som opprettes av krisehåndteringsmyndigheten. Direktivet har også her meget detaljerte og omfattende regler, både hva gjelder selve overdragelsen av virksomhet til et slikt foretak, samt den etterfølgende drift av slikt foretak. Banklovkommisjonen har inntatt bestemmelser som bygger på direktivets systematikk, men begrenset omfanget en del, jf. også bemerkningene til utkastet § 20-32 ovenfor. I lovutkastet benyttes formuleringen «bro-bank» om slike offentlige opprettede foretak, se utkastet § 20-5 tredje ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran. Reglene om bro-bank gjelder imidlertid tilsvarende for verdipapirforetak som omfattes av lovutkastet, jf. syvende ledd. Bro-bank vil for øvrig som hovedregel overta virksomhet fra bank eller kredittforetak eller morselskap til slike foretak.

Lovutkastets bestemmelser om bro-bank er nært knyttet opp mot reglene om overdragelse i utkastet § 20-32. Bro-banken skal ha konsesjon og være under myndighetenes kontroll. Poenget med en bro-bank er at den kan overdras virksomhet fra ett eller flere foretak under krisehåndtering. Banklovkommisjonen viser til at det mest praktiske vil være at det er en heleid statsbank, selv om kravet til offentlig kontroll vil være oppfylt dersom staten besitter et flertall av aksjene.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 40 nr. 1 og 2, og omhandler adgangen til og formålet med etablering og overdragelse av virksomhet til en offentligrettslig kontrollert bro-bank. Et vesentlig krav er at bro-banken etableres for å kunne videreføre kritiske finansielle tjenester fra et foretak som er satt under offentlig administrasjon og som er undergitt krisehåndtering, jf. lovutkastet § 20-27. Selve overdragelsen kan skje ved at aksjer eller virksomhet i det aktuelle foretaket overføres til den etablerte bro-banken. I samsvar med dette er det i første punktum slått fast at krisehåndteringsmyndigheten kan opprette en bank som helt eller delvis eies av staten og undergis myndighetens kontroll, og som skal overta utstedte aksjer eller virksomhet med eiendeler og forpliktelser fra ett eller flere foretak under krisehåndtering, med sikte på å opprettholde tilgang til finansielle tjenester og virksomhet av vesentlig betydning for realøkonomien og finansiell stabilitet. På samme vis som ved overdragelse til et annet foretak, vil den del av virksomheten som ikke overdras og som det heller ikke foreligger grunnlag for å videreføre, måtte avvikles, jf. lovutkastet § 20-28 femte ledd og bemerkningen til bestemmelsen i avsnitt 15.4 foran. Formålet med å begrense virkningene til skade for kundegrupper, det offentlige eller samfunnsøkonomien, vil således gjelde som et overordnet prinsipp, jf. utkastet § 20-31 annet ledd. De nærmere regler om forholdet til berørte parter i en slik transaksjon, er inntatt i tredje ledd.

I første omgang må det tilføres nok kapital til å etablere et aksjeselskap, enten fra staten eller krisefondet, og til å drive den som en bank i samsvar kravene etter finansforetaksloven, jf. særlig kapittel 2. Etter omstendigheten kan det dessuten være nødvendig for en bro-bank å sikre eller forsterke sitt kapitalgrunnlag. Den reelle kapital i bro-banken vil bestå av den positive forskjellen mellom eiendeler og gjeld. Dette er regulert i første ledd annet punktum, og det er i prinsippet lagt opp til tre ulike alternativer. For det første kan kapitalen i en bro-bank etableres ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21. Dette kan i tilfelle også dreie seg om kapitalinstrumenter som er blitt overført til bro-banken ved gjennomføring av krisetiltaket. Dette må sees i sammenheng med direktivets forutsetninger om at slik nedskrivning eller konvertering kan foretas separat eller i kombinasjon med et krisetiltak, i dette tilfellet overdragelse av virksomhet til en bro-bank, se lovutkastet § 20-30 første ledd bokstav e) og direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav b). For det andre kan kapitalen etableres ved nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer som blir overdratt til bro-banken, jf. utkastet § 20-36. Det vises særlig her til utkastet § 20-36 første ledd bokstav b) og bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor. I utkastet § 20-41 fremgår det nærmere omfanget av nedskrivningen og konvertering av de ansvarlige fordringer, og det er for ordens skyld henvist til bestemmelsen her. For det tredje vil bro-banken kunne motta bidrag fra krisefondet. Dette er nærmere regulert i lovutkastet § 20-68 og krever at slik støtte vil bidra til effektiv anvendelse av krisetiltaket med overdragelse av virksomhet til bro-bank, se også bemerkningene til bestemmelsen i avsnitt 15.9 nedenfor.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 41 nr. 1, og er forenklet som følge av at en del av kravene forutsettes oppfylt ved konsesjonstildelingen og det at bro-banken forutsettes underlagt de øvrige regler og krav i finansforetaksloven. Bestemmelsen er basert på den danske bankkriseloven (lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder) § 21 annet ledd, jf. ny paragraf 14a første ledd i den danske lov om finansiell virksomhet. Bro-banken forutsettes å være uavhengig, og driver slik sett for ny regning. Første punktum forutsetter at bro-banken kan drive virksomhet i henhold til tillatelse etter reglene i finansforetaksloven kapittel 2, og for øvrig i samsvar med de regler og krav til virksomheten som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her. For bro-bankens del vil det først og fremst være aktuelt med konsesjon etter reglene i loven §§ 2-7 eller 2-8 som bank eller kredittforetak. Det at bro-banken får konsesjon som bank etter finansforetaksloven § 2-7, innebærer at den også skal bli medlem av den norske innskuddsgarantiordningen. Dette innebærer også at overføring av en banks innskudd til en slik bro-bank oppfyller kravene til at slike midler anses som tilgjengelige etter lovutkastet § 19-8 første ledd. Det vises videre til at bestemmelsen om at de øvrige deler av finansforetaksloven må være oppfylt, blant annet innebærer at det stilles krav til bro-bankens vedtekter, styre, godtgjørelsesordninger, samt krav til forsvarlig virksomhet og kapitaldekning. Dette er forhold som eksplisitt er angitt i direktivet artikkel 41 nr. 1 bokstavene a) til d), og er for ordens skyld også eksplisitt inntatt i utkastet § 20-34 første ledd. Bro-banken skal således behandles på lik linje med de øvrige finansforetak som omfattes av finansforetaksloven. Sett hen til situasjonen og det potensielle tidspresset som preger en etablering av en bro-bank og en krisehåndtering, er det imidlertid forutsatt at det kan gis tillatelse til tross for at ikke alle vilkår etter loven er oppfylt. I samsvar med direktivet artikkel 41 nr. 1 annet ledd, oppstilles det imidlertid visse krav til at en slik tillatelse kan gis, og dette er reflektert i annet punktum. Først og fremst er det et overordnet krav at hensyn til krisehåndteringen tilsier at det kan gis tillatelse uten at alle vilkårene er oppfylt. Dette vil først og fremst være de prinsipper som er nedfelt i direktivet artikkel 31, og som er fulgt opp i lovutkastet § 20-31 annet ledd, det vil si særlig hensynet til finansiell stabilitet og til videreføring av kritiske finansielle tjenester. Videre er et ubetinget krav at soliditetskravene i finansforetaksloven er oppfylt. Selv om ikke dette følger direkte av krisehåndteringsdirektivet, viser Banklovkommisjonen til at det ikke vil være forsvarlig å etablere og drive en bro-bank i den grad det kan stilles spørsmålstegn ved bro-bankens soliditet og evne til å drive virksomheten videre på både kort og lang sikt. Videre er det i samsvar med direktivet forutsatt at det blir fastsatt en særskilt frist for endelig oppfyllelse av vilkårene for den konsesjonsbelagte virksomheten. I forlengelsen av utgangspunktet om at bro-banken stiller på lik linje med de øvrige finansforetak, er det i tredje punktum fastslått at bro-banken skal være undergitt tilsyn etter ellers gjeldende lov og forskriftsverk. Det er imidlertid lagt til grunn at Finanstilsynet kan gjøre unntak fra regler om tilsyn på konsolidert grunnlag.

I tredje ledd er de nærmere formelle og prosessuelle regler for overdragelse av virksomhet til en bro-bank, inntatt. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 40 nr. 1 annet ledd, nr. 3 og 4. Første punktum slår fast at overdragelse av aksjer eller virksomhet i foretaket etter første ledd kan foretas uten samtykke fra eierne eller tredjeparter, og uten at formelle krav etter kontrakt eller i selskaps- eller verdipapirlovgivningen blir overholdt. Eierne kan imidlertid ikke behandles dårligere enn hva som ville vært tilfellet dersom foretaket ble avviklet, jf. prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet artikkel 74 som er gjennomført i lovutkastet § 20-52, jf. også lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d). Det vises også her til at de berørte parter vil kunne få beslutningen overprøvd ved forvaltningsrettslig klage og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av beslutningen, se lovutkastet § 20-59 og direktivet artikkel 85. Vederlag for aksjer overdratt til bro-banken tilfaller aksjeeierne, jf. annet punktum. For det tilfellet det foretas en overdragelse av virksomhet med eiendeler og forpliktelser fra foretaket under krisehåndtering til bro-banken, er det inntatt en særlig regel i tredje punktum som fastslår at verdien av overførte forpliktelser ikke skal overstige verdien av overførte eiendeler og tilskudd fra andre kilder. Noe annet ville vanskeliggjort utgangspunktet for videre drift av den overtatte virksomheten til bro-banken. I forlengelsen av dette er det i fjerde punktum fastsatt at det vederlag slik overføring betinger, det vil si en positiv verdi, skal tilfalle foretaket som virksomheten overdras fra.

Fjerde ledd regulerer forholdet til eiere, kreditorer og tredjeparter til foretak som helt eller delvis blir overdratt til en bro-bank under en krisehåndtering, og bygger på direktivet artikkel 40 nr. 11 og 12. Etter første punktum er forutsetningen at bro-bankens virksomhet drives i samsvar med reglene i lovutkastet § 20-34. På dette premisset kan ikke eiere og kreditorer i foretaket under krisehåndtering holde bro-banken eller dets styre ansvarlig. Foretakets eiere, kreditorer og tredjeparter kan heller ikke utøve noen rett i forhold til de aksjer, eiendeler og forpliktelser som overdragelsen til bro-banken omfatter, jf. annet punktum. I tråd med direktivet, bemerkes det for øvrig at de nærmere regler om ulike former for vern som er inntatt i lovutkastet avsnitt VII vil gjelde fullt ut, og indirekte kan legge visse begrensninger på dette utgangspunktet.

Femte ledd bygger på direktivet artikkel 40 nr. 6 og 7, og omhandler overdragelse av bro-banken til en tredjepart, samt eventuell tilbakeføring av bro-bankens virksomhet eller aksjer. Etter første punktum kan krisehåndteringsmyndigheten etter søknad fra bro-banken overdra bro-bankens aksjer, eiendeler og forpliktelser til en tredjepart i henhold til ellers gjeldende regler. Det vises her til at ervervet vil omfattes av krav om tillatelse etter finansforetaksloven kapitlene 6 og 12 avsnitt I. Som det fremgår av utkastet § 20-34 annet ledd er målet at bro-banken legger opp sin virksomhet generelt, slik at den til slutt kan avvikles. Etter søknad fra bro-banken kan myndigheten også beslutte å tilbakeføre overtatte eiendeler og forpliktelser til foretaket, eller overtatte aksjer til de opprinnelige eiere, jf. annet punktum. En forutsetning etter direktivet er her at den opprinnelige overdragelsen inneholder forbehold om at slik tilbakeføring kan skje på et senere tidspunkt. Dette er således reflektert i bestemmelsen. Banklovkommisjonen bemerker at en slik situasjon naturligvis betinger at overdragelsen ikke har vært av en slik art og omfang at det ikke har foreligget grunnlag for videreføring av foretakets virksomhet, og at det dermed er besluttet avviklet etter utkastet § 20-28, jf. også utkastet § 20-30 første ledd bokstav f).

Sjette ledd legger opp til videre drift basert på den konsesjon som opprinnelig ble tildelt foretaket under krisehåndtering, herunder spørsmålet om grenseoverskridende virksomhet og filialetablering, samt tilgang til ulike markeder og systemer. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 40 nr. 9 og 10, jf. artikkel 41 nr. 1 bokstav e), og tilsvarer utkastet § 20-32 tredje ledd. Første punktum omhandler videre drift av foretakets virksomhet i annen stat innenfor EØS-området. Så lenge foretaket har konsesjon til slik virksomhet, er det forutsatt at bro-banken også skal ha adgang til å tilby finansielle tjenester på samme vilkår, herunder gjøre bruk av etableringsrett i samsvar med konsesjonen. Annet punktum omhandler forholdet til ulike systemer og ordninger som foretaket har vært medlem i tidligere, og som er avgjørende for videre drift og virksomhet. Det er således bestemt at bro-banken også har rett til fortsatt medlemskap i og tilgang til betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer, regulerte markeder for finansielle instrumenter, og ordninger for innskuddsgaranti og investorbeskyttelse. Forutsetningen er naturligvis at bro-banken oppfyller medlemskaps- og deltakervilkårene. Som en sikkerhetsventil for videre tilgang til slike systemer og ordninger, er det i tredje punktum likevel slått fast at selv om vilkårene ikke er oppfylt, kan myndigheten fastsette at bro-banken skal ha rett til medlemskap og tilgang til slike systemer og ordninger for en periode på inntil 24 måneder, med adgang til å søke om fornyelse av slik rett. Det må også her antas at et slikt unntak vil vurderes opp mot de formål som følger for anvendelse av krisetiltak, særlig lovutkastet § 20-31 annet ledd.

Som nevnt innledningsvis vil bro-bank også kunne opprettes i forhold til krisehåndtering av de verdipapirforetak som omfattes av lovutkastet. I syvende ledd er det derfor presisert at bestemmelsene om bro-bank i paragrafen her og i utkastet § 20-34 om dets virksomhet gjelder tilsvarende så langt de passer ved krisehåndtering av verdipapirforetak som nevnt i lovutkastet § 20-1 første ledd bokstav a).

Til § 20-34. Bro-bankens virksomhet

Paragrafen omhandler de nærmere regler om bro-bankens virksomhet, og bygger på deler av krisehåndteringsdirektivet artikkel 41. De øvrige deler av direktivet artikkel 41 er gjennomført i utkastet § 20-33, herunder blant annet kravet om konsesjon og tilsyn. Banklovkommisjonen bemerker for øvrig her at de stedene formuleringen «eiendeler» brukes i lovutkastet, først og fremst i forhold til overdragelser mv., vil dette i samsvar med krisehåndteringsdirektivet – med mindre det er eksplisitt nevnt – også omfatte rettigheter av ulike slag.

Første ledd omhandler overordnede krav til etablering av bro-banken, og bygger på direktivet artikkel 41 nr. 1 første ledd bokstavene a) til d). Etter første punktum skal bro-bankens vedtekter, samt styret og dets godtgjørelse og arbeidsoppgaver, forretningsstrategi og risikoprofil være godkjent av krisehåndteringsmyndigheten. Som nevnt i bemerkningen til utkastet 20-33 annet ledd vil kravet om at bro-banken skal være underlagt finansforetakslovens regler i prinsippet innebære at slike krav uansett må være oppfylt. For ordens skyld og for å følge systematikken i direktivet, er det imidlertid inntatt eksplisitte krav om dette her. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at bro-bankens virksomhet og strategi kan være av en slik art at det kan være behov for nærmere regler for virksomheten. Av den grunn er det i annet punktum inntatt en forskriftshjemmel.

I annet ledd er formålet med bro-bankens virksomhet inntatt. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 41 nr. 2, og det vesentlige er i første omgang at tilgangen til de kritiske finansielle tjenester i det overtatte foretaket eller dets virksomhet opprettholdes, jf. også utkastet § 20-33 første ledd. Dernest å legge til rette for salg av bro-banken eller overtatte eiendeler og forpliktelser på kommersielle vilkår til en eller flere private parter. Overskuddet ved et salg eller overdragelse av bro-banken skal tilfalle aksjeeierne i bro-banken. Det er i denne sammenheng viktig ikke å glemme eierne og kreditorene fra det opprinnelige foretaket som ble overdratt til bro-banken, blant annet med henblikk på en etterfølgende verdivurdering og eventuell kompensasjon for et misforhold som har oppstått ved overføring av virksomhet med eiendeler og forpliktelser. Et slikt misforhold må rettes opp ved overføring fra bro-banken til avviklingsboet for foretaket som ble satt under offentlig administrasjon. Det vises her til reglene om verdivurdering i utkastet § 20-22 og reglene om etterkontroll og ny verdivurdering med eventuelt etterfølgende justering og kompensasjon i utkastet § 20-53. Ettersom et vesentlig og avsluttende formål med bro-banken er at den skal tilbakeføres til markedet, er det i direktivet inntatt en tidsfrist for overdragelse av bro-banken, jf. direktivet artikkel 41 nr. 2, jf. nr. 5.35 Tilrettelegging for salget må således skje før utløpet av tidsfristen, reflektert i tredje ledd bokstav e), jf. annet ledd i.f.

I tredje ledd er det inntatt regler om avslutning av bro-bankens virksomhet. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 41 nr. 3, 5 og 6. Et av hovedformålene med bro-bank, er som nevnt at den tilbakeføres i markedet. Dette kan skje ved at bro-banken blir slått sammen med en annen bank etter reglene i finansforetaksloven kapittel 12 avsnitt I, jf. bokstav a). I tilfelle skal krisehåndteringsmyndigheten treffe vedtak om at bro-banken ikke kan fortsette sin virksomhet. Det samme gjelder dersom bro-banken ikke lenger oppfyller vilkårene i utkastet § 20-33 første ledd, jf. bokstav b). Dette vil i prinsippet være tilfellet dersom bro-banken ikke lenger er under myndighetens kontroll eller virksomheten i bro-banken – gjennom delvis overdragelse av dets virksomhet – har blitt såpass marginal at den ikke lenger kan anses å tilby finansielle tjenester og virksomhet av vesentlig betydning for realøkonomien og finansiell stabilitet. Tilsvarende skal også gjelde dersom bro-bankens eiendeler og forpliktelser i alt vesentlig er overdratt til en eller flere private parter, jf. bokstav c). I en slik situasjon kan ikke bro-banken lenger anses å fylle en viktig samfunnsøkonomisk rolle. Den videre håndteringen av bro-banken i et slikt tilfelle, er regulert i fjerde ledd. Videre skal det treffes vedtak om at en bro-bank ikke kan fortsette sin virksomhet dersom bro-bankens eiendeler er avviklet og dens forpliktelser er oppfylt fullt ut, jf. bokstav d). Banklovkommisjonen viser til at en slik situasjon først og fremst vil være aktuell dersom det ikke har lyktes å foreta en overdragelse av bro-banken og dets virksomhet. Når det gjelder eventuelle innskuddsforpliktelser må det legges til grunn at slike normalt sett vil være overdratt på et tidligere tidspunkt, ettersom det er lite sannsynlig at en innfrielse av slike forpliktelser skjer ved et absolutt innskuddsuttak fra bro-banken. Bokstav e) fastslår endelig at det skal treffes vedtak om at bro-banken ikke kan fortsette sin virksomhet dersom det er gått mer enn to år etter at det sist ble foretatt en overdragelse til bro-banken fra et foretak under krisehåndtering. I den grad bro-banken fortløpende overtar foretak under krisehåndtering, vil således tidsfristen forskyves tilsvarende. Den videre håndteringen av bro-banken etter tidsfristens utløp, er regulert i fjerde ledd. Det er for øvrig inntatt en særskilt hjemmel for at fristen forlenges med ett eller flere år for at bro-bankens virksomhet skal opphøre som nevnt i bokstavene a) til d). Det må antas at dette er mest praktisk i forhold til sammenslåing, overdragelse eller avvikling av bro-banken. En utvidelse av tidsfristen for at bro-banken igjen skal kunne drive virksomhet, må jo antas å gå i mot formålet med å tilbakeføre bro-banken til det private markedet. I den grad en forlengelse av tidsfristen vil kunne sikre en videreføring av kritiske finansielle tjenester og virksomhet som fortsatt er i bro-banken, er dette imidlertid et legitimt utsettelsesgrunnlag, jf. bokstav e)i.f. I samsvar med direktivet artikkel 41 nr. 7 legger Banklovkommisjonen til grunn at krisehåndteringsmyndigheten i alle tilfelle vil foreta en grundig vurdering av nødvendigheten av en forlengelse av tidsfristen.

Fjerde ledd bygger på direktivet artikkel 41 nr. 8 og 9, og regulerer den videre håndteringen av bro-banken dersom den virksomhet som er overtatt etter utkastet § 20-33 er avsluttet som følge av at bro-bankens eiendeler og forpliktelser i alt vesentlig er overdratt til en eller flere private parter (bokstav c)), eller dersom tidsfristen som nevnt i tredje ledd bokstav e), er utløpt. I slike tilfelle skal bro-banken eller i tilfelle en tilsvarende del av overtatt virksomhet avvikles etter reglene i lovutkastet § 20-28, jf. første punktum. Det vises til bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.4 foran. Etter annet punktum skal overskudd ved avviklingen tilfalle eierne av bro-banken, se for øvrig bemerkningen til annet ledd ovenfor.

Til § 20-35. Overføring av eiendeler og forpliktelser til forvaltningsforetak

Paragrafen omhandler krisetiltaket hvor det foretas en overføring av eiendeler og forpliktelser fra et foretak under krisehåndtering til et separat forvaltningsforetak som er under krisehåndteringsmyndighetens kontroll. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 42. Formålet med en slik overføring må sees i sammenheng med vilkårene for at det kan fastsettes et slikt vedtak, herunder særlig det at avvikling av slike eiendeler og forpliktelser vil kunne gi negative virkninger i markedet. Det vises ellers til at dette krisetiltaket ikke er forutsatt anvendt alene, jf. utkastet § 20-30 annet ledd og direktivet artikkel 37 nr. 5. Bakgrunnen for dette er at foretak som er i en solvenskrise ikke skal få et uforholdsmessig konkurransefortrinn ved at eksempelvis dårlige eiendeler og forpliktelser blir lempet ut av foretaket og håndtert av offentlige myndigheter, se direktivets formålsparagraf 66. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til at det er inntatt konkrete regler om at et slikt forvaltningsforetak opprettes ved overdragelse av eiendeler og forpliktelser fra en bro-bank, se femte ledd. Den vesentlige forskjellen mellom et forvaltningsforetak og en bro-bank, er for øvrig at forvaltningsforetaket ikke kan drive bankvirksomhet, men skal forvalte overførte eiendeler og forpliktelser på best mulig vis, mens en bro-bank er forutsatt å drive virksomhet videre som bank.

Første ledd tar for seg de overordnede prinsipper ved overføringer til et forvaltningsforetak, herunder regler om etablering av det offentligrettslig kontrollerte forvaltningsforetaket. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 42 nr. 1, 2, 4 og 9. Det vesentlige er at det først må foretas en oppdeling av eiendelene og forpliktelsene i foretaket som er satt under offentlig administrasjon og krisehåndtering. Selve overføringen kan skje til ett eller flere forvaltningsforetak som er særskilt opprettet for å motta og håndtere slike eiendeler og forpliktelser, og dessuten – selv om det ikke fremgår direkte – over flere omganger. I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at det skal foretas en deling av eiendelene og forpliktelsene i et foretak under krisehåndtering, og at eiendeler og forpliktelser skal overføres til ett eller flere forvaltningsforetak som er opprettet for å overta overførte eiendeler og forpliktelser, og som er helt eller delvis eiet av staten og undergitt krisehåndteringsmyndighetens kontroll. De nærmere vilkår for når det kan foretas en overføring av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak, er inntatt i fjerde ledd.

Som ved etablering av en bro-bank, legger Banklovkommisjonen også her til grunn at det må tilføres noe kapital til å etablere forvaltningsforetaket, enten fra staten eller krisefondet. Etter omstendigheten kan det dessuten – på samme vis som med bro-bank – være nødvendig for et forvaltningsforetak å sikre eller forsterke sitt kapitalgrunnlag ut fra sitt opprettede formål. Dette er regulert i annet punktum, og det er også her lagt opp til tre ulike alternativer. For det første, et forvaltningsforetak kan tilføres kapital ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21. Dette vil i tilfelle dreie seg om kapitalinstrumenter som blir overført til forvaltningsforetaket ved gjennomføring av krisetiltaket. For det andre, tilførsel av kapital kan også skje ved nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer om blir overført til forvaltningsforetaket, jf. utkastet § 20-36. Det vises særlig her til utkastet § 20-36 første ledd bokstav b) og bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor. I utkastet § 20-41 fremgår det nærmere omfanget av nedskrivningen og konvertering av de ansvarlige fordringer, og det er for ordens skyld henvist til bestemmelsen her. For det tredje vil forvaltningsforetak kunne motta bidrag fra krisefondet. Dette er nærmere regulert i lovutkastet § 20-68 og krever at slik støtte vil bidra til effektiv anvendelse av krisetiltaket med overføring av eiendeler og forpliktelser fra et foretak under krisehåndtering til et separat forvaltningsforetak, se også bemerkningene til bestemmelsen i avsnitt 15.9 nedenfor.

I henhold til første ledd tredje punktum skal forvaltningsforetakets vedtekter, samt styret og dets godtgjørelse og arbeidsoppgaver være godkjent av krisehåndteringsmyndigheten. Krav til forvaltningsstrategi er inntatt i tredje ledd første punktum i.f. Banklovkommisjonen viser til at et eventuelt behov for nærmere regler kan håndteres ved den generelle forskriftshjemmelen i lovutkastet § 20-4 annet ledd.

I annet ledd er de nærmere formelle og prosessuelle regler for overføring av eiendeler og forpliktelser i et foretak under krisehåndtering til forvaltningsforetak, inntatt. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 42 nr. 1 annet ledd, nr. 6 og 7. Første punktum slår fast at overføring av eiendeler og forpliktelser i foretaket til et forvaltningsforetak kan foretas uten samtykke fra foretakets eiere, kreditorer eller fra tredjeparter, unntatt en bro-bank, og uten at formelle krav etter kontrakt eller i selskaps- eller verdipapirlovgivningen blir overholdt. Som ved overdragelse til bro-bank, kan heller ikke eierne her behandles dårligere enn hva som ville vært tilfellet dersom foretaket ble avviklet, jf. prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet artikkel 74 som er gjennomført i lovutkastet § 20-52, jf. også lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d). Det vises også her til at de berørte parter vil kunne få beslutningen overprøvd ved forvaltningsrettslig klage og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av beslutningen, se lovutkastet § 20-59 og direktivet artikkel 85. Når det gjelder vederlag for overføringen, vil dette måtte knyttes opp mot verdivurderingen av foretakets eiendeler og forpliktelser. I tråd med direktivet artikkel 42 nr. 6, er det derfor i annet punktum fastslått at et vederlag fra forvaltningsforetaket ved overføring av eiendeler og forpliktelser, skal fastsettes av krisehåndteringsmyndigheten etter de generelle regler om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser i utkastet § 20-22. Vederlaget skal videre tilfalle foretaket som det foretas overføring fra. I motsetning til overdragelse av eiendeler og forpliktelser til en bro-bank, er det ikke her stilt krav om at verdien av forpliktelsene ikke kan overstige verdien av eiendelene. Dette henger sammen med at forvaltningsforetaket er forutsatt å kunne håndtere porteføljer av dårlig kvalitet (som en slags «bad bank»). I forlengelsen av dette er det således ikke noe i veien for at vederlaget har en nominell eller negativ verdi, se direktivet artikkel 42 nr. 6 annet punktum. Det skal derfor også være mulig at vederlaget gis i form av et gjeldsinstrument utstedt av forvaltningsforetaket.

Tredje ledd regulerer forholdet til eiere og kreditorer til foretak under krisehåndtering hvor eiendeler og forpliktelser er blitt overført til et forvaltningsforetak, samt eventuell tilbakeføring av eiendeler og forpliktelser til det aktuelle foretaket. Første punktum bygger på direktivet artikkel 42 nr. 3 og 4 bokstav d), samt nr. 13, og slår fast at forvaltningsforetaket uten ansvar overfor eiere og kreditorer i foretaket under krisehåndtering, skal forvalte overførte eiendeler og forpliktelser med sikte på å oppnå best mulig resultat ved salg eller avvikling i samsvar med forvaltningsstrategi godkjent av krisehåndteringsmyndigheten. Etter overføringen kan heller ikke foretakets eiere, kreditorer og tredjeparter utøve noen rett i forhold til de eiendeler og forpliktelser som er overført til forvaltningsforetaket, jf. annet punktum og direktivet artikkel 42 nr. 12. I tråd med direktivet, bemerkes det for øvrig at de nærmere regler om ulike former for vern som er inntatt i lovutkastet avsnitt VII vil gjelde fullt ut, og indirekte kan legge visse begrensninger på dette utgangspunktet. Tredje punktum omhandler eventuell tilbakeføring av de eiendeler og forpliktelser fra forvaltningsforetaket til foretaket under krisehåndtering, og bygger på direktivet artikkel 42 nr. 10. Slik tilbakeføring kan gjennomføres dersom krisehåndteringsmyndigheten beslutter det, samt at det ved overdragelsen til forvaltningsforetaket er tatt forbehold om dette. Banklovkommisjonen bemerker at en slik situasjon naturligvis betinger at de overførte eiendelene og forpliktelsene ikke har vært av en slik art og omfang at det ikke har foreligget grunnlag for videreføring av foretakets virksomhet, og at det dermed er besluttet avviklet etter utkastet § 20-28, jf. også utkastet § 20-30 første ledd bokstav f).

Fjerde ledd bygger på direktivet artikkel 42 nr. 5 og angir de nærmere alternative vilkår for når det kan foretas en deling av eiendelene og forpliktelsene i et foretak under krisehåndtering, og påfølgende overføring til et forvaltningsforetak under krisehåndteringsmyndighetens kontroll. Det vises igjen her til kravet i direktivet artikkel 37 nr. 5 om at krisetiltaket kun kan brukes i kombinasjon med andre krisetiltak. Dette må således ligge som en underliggende forutsetning for et vedtak om overføring til et forvaltningsforetak, uavhengig av om vilkårene er oppfylt eller ikke. Etter bokstav a) kan krisehåndteringsmyndigheten treffe vedtak om overføring av virksomhet fra et foretak under krisehåndtering til et forvaltningsforetak dersom en avvikling etter lovutkastet § 20-28 av de aktuelle eiendeler kan få negative virkninger for ett eller flere finansmarkeder. Det vises i den sammenheng til at EBA har vedtatt retningslinjer knyttet til dette spørsmålet, jf. direktivet artikkel 42 nr. 14.36 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran. Overføring av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak kan også foretas dersom en overføring av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak er nødvendig av hensyn til foretakets eller bro-bankens virkemåte, eller for å oppnå best mulig avviklingsresultat, jf. bokstav b). Banklovkommisjonen viser eksempelvis til at en overføring av eiendeler og forpliktelser av dårlig kvalitet til et forvaltningsforetak, kan forenkle og effektivisere den øvrige virksomheten med særlig sikte på videreføring av kritiske finansielle tjenester i foretaket under krisehåndtering, jf. utkastet §§ 20-31 annet ledd og 20-33 første ledd. Når det gjelder muligheten til å oppnå et best mulig avviklingsresultat, vises det til at en separering av visse eiendeler og forpliktelser vil kunne gjøre det enklere å håndtere et eventuelt salg med best mulig økonomisk utfall.

Femte ledd bygger på direktivet artikkel 42 nr. 8 og er i prinsippet en utfyllende konkret regel til forutsetningen om at overføring til forvaltningsforetak kun kan brukes i kombinasjon med andre krisetiltak, i dette tilfellet bro-bank. I samsvar med dette er det fastslått at i den grad en bro-bank er opprettet etter utkastet § 20-33, gjelder bestemmelsene i paragrafen her ved overdragelse av eiendeler og forpliktelser fra bro-banken til forvaltningsforetak. Banklovkommisjonen viser til at et forvaltningsforetak eksempelvis kan bli overført eiendeler som under bro-bankens virksomhet fremstår som vanskelig å videreføre innenfor bro-bankens rammer, det vil si som et slags separat konkursbo. Det kan imidlertid også brukes slik at forvaltningsforetaket blir overført de gode eiendelene og forvalter disse inntil videre. Det kan eksempelvis dreie seg om forvaltning av en OMF-portefølje istedenfor å selge dette samlet på et gitt tidspunkt hvor markedsforholdene er dårlige.

Til § 20-36. Nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 43, jf. også artikkel 63 nr. 1 bokstavene e) og f), og gjelder nedskrivning eller egenkapitalkonvertering av fordringer mot foretaket under krisehåndtering («bail-in»). I prinsippet representerer bestemmelsen hele systemet for «bail-in», og beskriver i korthet de ulike situasjonene for bruk av dette krisetiltaket.

Første ledd gjennomfører direktivet artikkel 43 nr. 2. I samsvar med dette er det fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at fordringer mot foretaket skal nedskrives for å dekke tap og konverteres til egenkapital ut fra ulike kapitalmessige forhold. Direktivet har omfattende regler om anvendelsen og den nærmere gjennomføringen av slike tiltak, jf. artiklene 44 til 53. Disse er i det vesentlige reflektert i lovutkastet §§ 20-36 til 20-44, jf. også utkastet § 20-45. En vesentlig bestemmelse er i denne sammenheng reguleringen av hvilke fordringer som kan inngå i en slik nedskrivning eller konvertering, jf. lovutkastet § 20-37. Banklovkommisjonen finner også grunn til å nevne at slik nedskrivning eller konvertering forutsetter at kapitalinstrumenter som omfattes av utkastet §§ 20-20 og 20-21 blir nedskrevet for å dekke tap og i tilfelle konvertert til egenkapital før eller samtidig med gjennomføringen av krisetiltaket, jf. utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav b). Dette følger for øvrig også av prioritetsreglene ved nedskrivning og konvertering, jf. utkastet § 20-43. Det vises ellers til at tiltaket forutsettes gjennomført i samsvar med prinsippene og formålene som fremgår av utkastet § 20-31.

I samsvar med direktivet er det inntatt tre ulike bestemmelser for når krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer i et foretak under krisehåndtering. Første ledd bokstav a) gjelder nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer mot foretaket for å sikre en oppkapitalisering med henblikk på mulighetene for videre drift – både fra et offentlig og markedsmessig ståsted. I dette ligger at nedskrivning og konvertering av foretakets fordringer blir gjennomført for å sikre at foretaket blir oppkapitalisert i den utstrekning dette er påkrevd for at foretaket skal være i stand til fortsatt å oppfylle vilkårene for konsesjon og videreføre virksomheten i henhold til konsesjonen, og at det i finansmarkedet vil foreligge tilstrekkelig tillit til foretakets soliditet, jf. også direktivet artikkel 43 nr. 2 bokstav a). Konsesjonen vil i tilfelle her dreie seg om konsesjon som bank og kredittforetak, eller i tilfelle verdipapirforetak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav a). Det er for øvrig visse ytterligere vilkår som må være oppfylt for at slik oppkapitalisering kan finne sted. Dette er inntatt i annet ledd. Bokstav b) er knyttet opp mot krisetiltaket hvor det skal foretas en overdragelse av virksomhet til en bro-bank. Det er i den sammenheng fastsatt at nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer kan foretas for å sikre at fordringer mot foretaket som overdras fra foretaket til en bro-bank etter utkastet § 20-33, blir underlagt slik nedskrivning og konvertering i den utstrekning som er påkrevd for å skaffe bro-banken kapital for å drive virksomhet overtatt fra foretaket, jf. også direktivet artikkel 43 nr. 2 bokstav b) punkt i). Bestemmelsen må anses som en presisering av prinsippet om at krisetiltakene kan brukes enkeltvis eller i kombinasjon, jf. lovutkastet § 20-30 annet ledd. Bokstav c) er endelig knyttet opp mot de tilfeller hvor det gjennomføres krisetiltak med overdragelse av virksomhet til annet foretak etter utkastet § 20-32, eller overføring av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak etter utkastet § 20-35. En nedskrivning av fordringer mot foretaket for å dekke tap og konvertering til egenkapital kan i tilfelle foretas i den utstrekning som er påkrevd for å få gjennomført overdragelsen av eiendeler, forpliktelser og virksomhet fra foretaket, jf. også direktivet artikkel 43 nr. 2 bokstav b) punkt ii).

Annet ledd gjennomfører direktivet artikkel 43 nr. 3 og angir nærmere vilkår for de ulike tilfellene med nedskrivning eller konvertering av fordringer til egenkapital som nevnt i første ledd bokstavene a) til c). Indirekte fungerer det også som en slags prosedyre for dette krisetiltaket. Etter første punktum er det et vilkår for oppkapitalisering som nevnt i første ledd bokstav a), at det er rimelig utsikt til at oppkapitaliseringen, sammen med tiltak i foretakets reorganiseringsplan etter utkastet § 20-45 og tiltak fra Finanstilsynet, vil gjenopprette og på sikt gi grunnlag for soliditet i foretaket. I den grad en slik rekapitalisering ikke vil antas å gi et slikt kapital- og soliditetsgrunnlag, er det i annet punktum fastslått at myndigheten kan treffe tiltak i henhold til utkastet §§ 20-32 til 20-35, og beslutte nedskrivning eller konvertering av fordringer som nevnt i første ledd bokstavene b) eller c).

I krisehåndteringsdirektivet er adgangen til å nedskrive fordringer og konvertere fordringer til egenkapital i utgangspunktet knyttet opp mot alle typer av fordringer eller gjeld i et foretak. Det er imidlertid gjort to overordnede unntak. For det første kan det ikke dreie seg om fordringer etter kapitalinstrumenter som inngår i foretakets ansvarlige kapital, det vil si kjernekapital, godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital. For det andre er en del «normale» fordringer direkte unntatt i direktivet artikkel 44 nr. 2. Dette ligger til grunn for direktivets betegnelse og definisjon av de fordringer som kan nedskrives og konverteres til egenkapital, nemlig «eligible liabilities», jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 71) og utkastet § 20-37 første ledd. I lovutkastet benyttes formuleringen «ansvarlige fordringer». Tredje ledd første punktum bygger på disse bestemmelsene i direktivet og fastslår således at adgangen til nedskrivning eller konvertering av fordringer etter første og annet ledd bare gjelder fordringer som etter utkastet § 20-37 regnes som ansvarlige fordringer, se også bemerkningen til utkastet § 20-37 første ledd nedenfor. Selve omfanget av og rekkefølgen ved nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer etter første ledd bestemmes etter reglene i utkastet §§ 20-41 og 20-43, se bemerkningene til disse bestemmelsene nedenfor.

Fjerde ledd omhandler forholdet til fordringer med utenlandsk tilknytning. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å avklare håndteringen av slike fordringer og pålegge foretakene å sørge for at avtalegrunnlaget for nye «utenlandske» fordringer gir hjemmel for nedskrivning eller konvertering etter bestemmelsene her. Etter første punktum skal således nedskrivning eller konvertering til egenkapital av fordringer etter første til tredje ledd, også gjelde fordringer mot foretaket som er undergitt loven i annen EØS-stat, eller som eies av kreditor i annen EØS-stat. Banklovkommisjonen viser til at krisehåndteringsdirektivets regelverk skal gjennomføres innenfor EØS-området, og at dette må legge forholdene godt til rette for en slik grenseoverskridende bestemmelse. På den annen side vil det kunne foreligge utfordringer både med henblikk på hvordan fordringsavtalen er utformet, og om det eksempelvis foreligger traktatbestemmelser mellom Norge og den aktuelle staten som vil kunne påvirke vurderingen. Foretaket må i tilfelle dokumentere hvilke bestemmelser som kan være problematiske i forhold til nedskrivningsadgangen. Annet punktum gjelder fremtidige fordringer, og her er det lagt til grunn at foretaket skal påse at nye fordringer i henhold til kontrakt som er undergitt loven i annen fremmed stat, skal inneholde bestemmelser som gir hjemmel for tilsvarende nedskrivning og konvertering. Her antar Banklovkommisjonen at foretaket har større kontroll og mulighet til å sørge for at reglene om nedskrivning og konvertering etter lovutkastet blir reflektert og tilstrekkelig hensyntatt i avtalen, jf. for øvrig femte ledd. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at en tilsvarende bestemmelse følger av utkastet § 20-7 fjerde ledd annet punktum, men er særlig viktig i forhold til «bail-in» og er derfor inntatt i paragrafen her også.

Med henblikk på krisehåndteringsdirektivets omfattende regelsett om «bail-in», herunder direktivets forutsetninger om utfyllende regler fastsatt av EU-kommisjonen og til dels retningslinjer fra EBA, er det i femte ledd inntatt en særskilt hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om nedskrivning og konvertering av fordringer mot foretaket etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-44. Banklovkommisjonen viser blant annet til at det i direktivet artikkel 55 er inntatt særskilte regler om at det ved stiftelse av visse typer av gjeld skal inntas bestemmelser om at fordringene kan nedskrives eller konverteres.37 I forhold til EØS-stater viser Banklovkommisjonen til at reglene om «bail-in» forutsettes gjennomført så likt som mulig innenfor EØS-området, og at nærmere regler for å sørge for at reglene om «bail-in» også skal gjelde fordringer mot foretaket som er undergitt loven i annen EØS-stat, eller som eies av kreditor i annen EØS-stat, ikke kan anses som særlig presserende, jf. også ovenfor. I forhold til stater utenfor EØS-området, vil det etter omstendighetene kunne være noe mer utfordrende. Av den grunn er det i bestemmelsen direkte vist til et mulig behov for særlige regler for ansvarlige fordringer som er undergitt loven i fremmed stat som ikke er EØS-stat.

Til § 20-37. Ansvarlige fordringer. Unntak

Paragrafen bygger først og fremst på krisehåndteringsdirektivet artikkel 44 om «bail-in»-regelverkets rekkevidde. Bestemmelsen er først og fremst utformet som en unntaksbestemmelse, og fastlegger i hovedsak hvilke fordringer som ikke kan nedskrives og konverteres. Dette må sees i sammenheng med utgangspunktet om at alle av foretakets fordringer skal kunne nedskrives eller konverteres til egenkapital. De fordringer som ikke skal unntas etter direktivets regler, er i lovutkastet omtalt som «ansvarlige fordringer», jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 71) («eligible liabilities») og utkastet § 20-36 tredje ledd og bemerkningen til denne bestemmelsen ovenfor. Formuleringen «fordringer» er benyttet for å klargjøre at det ikke er bankens ansvar som er det dominerende i denne sammenheng, men vedkommende som har et krav mot banken. Det er inngrepet overfor denne kreditoren som er det essensielle, herunder myndighetens mulighet til å nedskrive kreditorers fordringer og eventuelt konvertere dem til egenkapital. Videre viser Banklovkommisjonen til at formuleringen «ansvarlige fordringer» også er ansett hensiktsmessig for å bringe slike fordringer på linje med ansvarlig kapital, om enn i annen prioritetsrekke. Det er således kapitaltankegangen som har vært avgjørende, og ikke spørsmål om sanering av gjeld. «Ansvarlig fordring» skal etter dette forstås som ethvert tilgodehavende som en fordringshaver har overfor foretaket, og som kan nedskrives eller konverteres til egenkapital etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-44. Banklovkommisjonen har for øvrig lagt vekt på å gjennomføre unntaksreglene så nært opp mot direktivet som mulig, både i innhold og systematikk.

Første ledd må sees i sammenheng med utkastet § 20-36 tredje ledd som fastslår at adgangen til å foreta nedskrivning eller konvertering av fordringer bare gjelder «ansvarlige fordringer». Hva som skal anses som slike ansvarlige fordringer følger av bestemmelsen her, og skal i utgangspunktet omfatte alle fordringer mot foretaket. Banklovkommisjonen viser også til at det vil omfatte fordringer med utenlandsk tilknytning som nevnt i utkastet § 20-36 fjerde ledd, se bemerkningene til denne bestemmelsen ovenfor. Som nevnt i bemerkningene til utkastet § 20-36 tredje ledd, er det i krisehåndteringsdirektivet gjort to overordnede unntak. Disse følger i prinsippet av definisjonen av «ansvarlige fordringer» («eligible liabilities») i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 71), og er for ordens skyld – og som følge av at en slik definisjon ikke er inntatt i utkastet § 20-5 – presisert i bokstavene a) og b). For det første er fordringer mot foretaket som omfattes av unntakene i annet ledd, unntatt fra nedskrivning eller konvertering til egenkapital, jf. også direktivet artikkel 44 nr. 1. For det andre kan det ikke dreie seg om fordringer etter kapitalinstrumenter som inngår i foretakets ansvarlige kapital som godkjent kjernekapital eller godkjent tilleggskapital og omfattes av reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21. Banklovkommisjonen viser til at slike kapitalinstrumenter skal nedskrives og konverteres til egenkapital etter lovutkastet §§ 20-20 og 20-21 før krisetiltak treffes etter utkastet § 20-36, jf. § 20-31 tredje ledd bokstav b). Dette innebærer også at ren kjernekapital må ta tap først, jf. utkastet § 20-21 første ledd bokstav a), som dermed også indirekte fjerner behovet for å regulere slik kjernekapital i bestemmelsen, se direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 71). Deretter kan det også foretas nedskrivning eller konvertering av annen ansvarlig kapital etter lovutkastet §§ 20-42 og 20-43.

Annet ledd angir de spesifikke fordringer som er unntatt fra nedskrivning og konvertering til egenkapital. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 2.

Etter bokstav a) er innskudd som er dekket under innskuddsgarantiordning unntatt, jf. direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav a). Dette gjelder imidlertid ikke den del av innskuddet som overstiger garantibeløpet, se direktivet artikkel 44 nr. 2 fjerde ledd og lovutkastet § 19-6.

Bokstav b) unntar fordringer sikret med pant, annen sikkerhetsrett eller ordninger for finansiell sikkerhet som inngår i sikkerhetsmassen, jf. artikkel 44 nr. 2 bokstav b). Dette unntaket vil omfatte obligasjoner med fortrinnsrett utstedt etter lovutkastet kapittel 11 avsnitt II, det vil si obligasjon sikret ved aktiva som inngår i sikkerhetsmassen, herunder derivatavtaler som fyller kravene i forskrift av 25. mai 2007 nr. 550 om kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett i en sikkerhetsmasse bestående av offentlige lån, utlån med pant i bolig eller annen fast eiendom § 8, jf. finansforetaksloven § 11-10. Derivatavtaler er derfor også nevnt direkte i bestemmelsen. I tråd med direktivet artikkel 44 nr. 2 tredje ledd, er det imidlertid fastslått at den del av en sikret fordring som overstiger verdien av sikkerhetsretten ikke skal være unntatt fra en nedskrivning og konvertering til egenkapital av slike fordringer.

Etter bokstav c) er fordringer på midler og verdier mottatt av foretaket til forvaltning som betrodde midler eller på vegne av klienter, unntatt. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstavene c) og d). Av direktivet fremgår også at beskyttelse av slike midler er et overordnet formål ved en krisehåndtering, jf. direktivet artikkel 32 nr. 2 bokstav e). I tillegg til at en del av de midler som det vises til i bestemmelsen, må antas å ville være dekket og til dels garantert gjennom innskuddsgarantiordningen, jf. unntaket i bokstav a), vil bestemmelsen også omfatte midler og verdier som blir forvaltet på vegne av UCITS verdipapirfond etter verdipapirfondloven av 25. november 2011 nr. 44 og alternative investeringsfond etter lov av 20. juni 2014 nr. 28. Det kan stilles spørsmål ved om bestemmelsen egentlig vil ha størst betydning for de verdipapirforetak som omfattes av lovutkastet. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at selv om det dreier seg om særskilte klientkonto eller plasseringsfond som er opprettet for spesielle formål, kan det tenkes at det stilles særskilte krav til rettsvern og separatistrett for at fordringene skal være unntatt, jf. også forutsetningen i direktivet. Dersom innskudd i slike fond er satt inn på en slik måte at det ikke oppfyller vilkårene til separatistrett, vil det falle inn under betegnelsen «ansvarlige fordringer».

Unntaket i bokstav d) gjelder i prinsippet pengemarkedslån av kort varighet, og gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav e). Dette innebærer at fordringer som tilkommer et annet foretak som er omfattet av utkastet § 20-1 første ledd bokstav a), men som ikke inngår i samme konsern som foretaket, og som har en opprinnelig løpetid på mindre enn syv dager, skal være unntatt. I bokstav e) er fordringer til betalingssystem regulert, jf. også lov om betalingssystemer m.v. av 17. desember 1999 nr. 95. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav f). I samsvar med dette er fordringer med gjenværende løpetid på mindre enn syv dager som tilkommer et betalingssystem, operatøren eller deltagere i et betalingssystem som omfattes av betalingssystemloven, og som er oppstått som følge av foretakets deltakelse i betalingssystemet, unntatt fra nedskrivning og konvertering.

Bokstav f) unntar videre fordringer på opptjent lønn, pensjonsytelser og annet fastsatt vederlag som tilkommer ansatte i foretaket, unntatt den variable del av godtgjørelsen som ikke er regulert ved kollektivavtale. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav g) punkt i). I forhold til pensjonsytelser, viser Banklovkommisjonen til at unntaket først og fremst vil gjelde i de tilfeller hvor arbeidsgiver er hovedansvarlig for pensjonsytelsene og disse er plassert i banken. Det kan imidlertid også forekomme tilfeller med driftspensjon hvor banken selv administrerer en innskuddspensjonsordning, se innskuddspensjonsloven § 2-2 bokstav a). Det presises for øvrig at unntaket bare gjelder i nedskrivningstilfeller, og ikke i en vanlig konkurssituasjon.

I bokstav g) er videre en del leverandør- og tjenestespesifikke fordringer som er avgjørende for foretakets virksomhet unntatt, jf. direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav g) punkt ii). I samsvar med dette skal fordringer som tilkommer leverandører av varer og tjenester som foretaket trenger til daglig drift, herunder IT-tjenester, tjenester fra det offentlige, og leie, tjenester og vedlikehold som gjelder fast eiendom, unntas fra nedskrivning og konvertering til egenkapital.

I samsvar med direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav g) punkt iii), er også fordringer på skatt eller trygdebidrag, unntatt, jf. bokstav h). Forutsetningen er at disse er prioriterte under nasjonal lovgivning. Banklovkommisjonen viser til at dette er tilfellet etter dekningsloven § 9-4 første ledd.

Endelig er det gjort unntak for fordringer på bidrag til krisefondet etter lovutkastet § 20-67 eller til innskuddsgarantifond etter reglene i lovutkastet kapittel 19. Bidrag til innskuddsgarantifondet etter lovutkastet § 19-10 skal unntas etter direktivet artikkel 44 nr. 2 bokstav g) punkt iii). Det samme følger ikke av direktivet for bidrag til krisefondet. Banklovkommisjonen fremhever likevel viktigheten av slike bidrag etter utkastet § 20-67, og ser ingen vesentlige grunner imot å innta samme type unntak for slike fordringer.

Banklovkommisjonen viser til at det som normalt og praktisk sett vil være tilbake etter unntakene, hovedsakelig er fundinglån og tilsvarende seniorgjeld, med mindre det er obligasjoner med fortrinnsrett, jf. annet ledd bokstav b). Bestemmelsen i direktivet artikkel 44 nr. 2, kan derfor anses som en form for omgåelse av prioritetsreglene i konkurs uten at dette skal problematiseres nærmere i utredningen her.

Tredje ledd gjelder fordringer i henhold til derivatavtaler, og bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 49. Etter første punktum skal slike fordringer regnes som ansvarlig fordring ved eller etter bortfall av derivatavtalen som følge av oppgjør. Krisehåndteringsmyndigheten kan foreta oppgjør av derivatavtaler, men har ikke plikt til dette som følge av at fordringen etter kontrakten omfattes av unntak etter fjerde ledd, jf. annet punktum. Etter tredje punktum skal verdien av derivatkontrakter, herunder kontrakter med nettingvilkår, fastsettes etter regler gitt i eller i medhold av utkastet § 20-22 om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser. Banklovkommisjonen viser her til at EU-kommisjonen har fastsatt utfyllende regler om slik verdivurdering, jf. direktivet artikkel 49 nr. 5.38 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter utkastet § 20-4 annet ledd. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at derivater er definert i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 65) som viser til artikkel 2 nr. 1 i forordning 648/2012 om OTC-derivater, sentrale motparter og handelsregister. Innholdsmessig svarer det i hovedsak til definisjonen av «financial contracts» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 100), og er for så vidt likestilt i forhold til myndighetens forutsatte hjemmel til å kunne foreta oppgjør, se direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav k).

I fjerde ledd er særlige tilfeller for unntak fra nedskrivning og konvertering til egenkapital av – i utgangspunktet – ansvarlige fordringer, regulert. Bestemmelsen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 44 nr. 3, 9 og 10, og er knyttet opp mot ekstraordinære tilfeller. I samsvar med dette kan krisehåndteringsmyndigheten i særlige tilfelle beslutte å gjøre helt eller delvis særskilt unntak for bestemte ansvarlige fordringer når visse vilkår er oppfylt. Banklovkommisjonen viser her til at vilkårene er utformet med henblikk på direktivets krav om at det må dreie seg om ekstraordinære tilfeller, og at det således må foreligge gode grunner for å kunne unnta ytterligere ansvarlige fordringer fra en nedskrivning eller konvertering til egenkapital. For det første må det være i samsvar med utkastet § 20-31 annet ledd. Denne bestemmelsen legger blant annet vekt på hensynet til finansiell stabilitet og begrensning av virkninger til skade for kundegrupper, det offentlige og samfunnsøkonomien, jf. også bemerkningen til denne bestemmelsen ovenfor. Banklovkommisjonen viser også til at andre hensyn kan være aktuelle, blant annet gjenværende beholdning av tapsabsorberende kapital og forholdet til den belastning som eventuelt påføres krisefondet, jf. direktivet artikkel 44 nr. 9. Et utgangspunkt bør også være prinsippet om at eiere skal ta tap først, og deretter kreditorer i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved konkurs, jf. også utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav c). For det andre må unntaket utgjøre et nødvendig og rimelig tiltak for å oppnå eller unngå at visse særskilte alternative forhold inntrer. Disse fremgår av bokstavene a) til d). Bokstav a) er knyttet opp mot det samfunnsøkonomiske behovet til å videreføre et foretaks kritiske finansielle tjenester, og opprettholde foretakets viktige posisjon i det finansielle system. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 44 nr. 3 bokstav b). I samsvar med dette kan det gjøres unntak for ansvarlige fordringer for å oppnå kontinuitet i finansielle tjenester og virksomhet i foretaket som er av vesentlig betydning for realøkonomien eller finansiell stabilitet eller utgjør forretningsmessige kjerneområder, slik at foretakets evne til å videreføre sentrale tjenester, transaksjoner og virksomhet kan bli opprettholdt. Videre er det i bokstav b) forutsatt å kunne gjøre unntak for å unngå spredning av uro, særlig i forhold til innskudd fra forbrukere eller små eller mellomstore bedrifter, som kan skape vesentlige forstyrrelser i finansmarkeder og samfunnsøkonomi. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 3 bokstav c). I direktivet er det dessuten tatt hensyn til at en nedskrivning og konvertering til egenkapital av fordringer i visse situasjoner kan ha negative økonomiske virkninger for de øvrige forpliktelser i foretaket, jf. artikkel 44 nr. 3 bokstav d). I bokstav c) er det derfor lagt opp til å kunne unnta visse ansvarlige fordringer for å forhindre at en nedskrivning eller konvertering av slike vil medføre at verdier går tap og dermed at andre kreditorer får større tap. Endelig er det tatt høyde for at det ikke alltid vil være like enkelt og effektivt å foreta en nedskrivning eller konvertering av visse fordringer i foretaket. Av den grunn er det fastslått at det kan gjøres unntak for ansvarlige fordringer som etter sin art ikke lar seg nedskrive eller konvertere innen rimelig, jf. bokstav d). Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 3 bokstav a). Banklovkommisjonen viser til at denne bestemmelsen etter forholdene vil kunne omfatte derivatavtaler. Endelig viser Banklovkommisjonen til at EU-kommisjonen har fastsatt en forordning som nærmere angir de omstendigheter som tilsier at et unntak er nødvendig for å oppnå de formål som fremgår av paragrafen her.39 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter utkastet § 20-4 annet ledd.

Femte ledd omhandler de tiltak som kan iverksettes for å kompensere for «tap» i nedskrivnings- og konverteringsadgangen som unntak etter fjerde ledd kan medføre. I første punktum er det fastslått at dersom krisehåndteringsmyndigheten etter fjerde ledd har besluttet å unnta bestemte ansvarlige fordringer fra nedskrivning eller konvertering, kan omfanget av nedskrivningen eller konverteringen av andre ansvarlige fordringer økes tilsvarende. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 3 annet ledd. I samsvar med dette er det dessuten – gjennom henvisningen til utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d) – forutsatt at det ytterligere økonomiske tapet som slike kreditorer blir påført ikke er større enn det som ville oppstått ved avvikling av foretaket etter utkastet § 20-28. I forlengelsen av dette, er det i annet punktum fastsatt at i den grad tap som skulle ha vært dekket ved nedskrivning eller konvertering av fordringer unntatt etter fjerde ledd, ikke blitt inndekket etter første punktum, kan det bli tale om bidrag fra krisefondet etter reglene i lovutkastet § 20-38, se bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor. Bestemmelsen fremstår mer som en informasjonsregel og innledning til direktivets regler om bruk av krisefondets midler ved omfattende unntak av ansvarlige fordringer.

Til § 20-38. Bidrag fra krisefondet

Paragrafen bygger på direktivet artikkel 44 nr. 4 til 8, og gjelder bidrag fra krisefondet for det tilfelle hvor ansvarlige fordringer er særskilt unntatt fra nedskrivning og konvertering etter utkastet § 20-36 uten at dette avviket i potensiell tapsabsorbering er overført og kompensert av de øvrige ansvarlige fordringer. Bestemmelsen fremstår således som en oppfølging av utkastet § 20-37 femte ledd.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 44 nr. 4 og 6, og omhandler de overordnede vilkår for bruk av midler i krisefondet. I samsvar med dette er det fastslått at dersom tap som skulle ha vært dekket ved nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer som er unntatt etter utkastet § 20-37 fjerde ledd, ikke har blitt inndekket fullt ut ved adgangen til nedskrivning eller konvertering etter utkastet § 20-37 femte ledd, kan krisehåndteringsmyndigheten yte bidrag til foretaket ved bruk av midler i krisefondet etter reglene i lovutkastet avsnitt IX. Slikt bidrag må i tilfelle ha en direkte økonomisk og soliditetsmessig betydning for foretaket. Bidraget må kunne sørge for at foretakets nettoverdi vil være null, jf. bokstav a). Dette må sees i sammenheng med direktivets krav om omfanget av nedskrivningen av fordringer, jf. direktivet artikkel 46 nr. 1 bokstav a) og utkastet § 20-41 første ledd bokstav a). Alternativt eller kombinert må bidraget kunne sørge for at foretaket blir oppkapitalisert ved kjøp av aksjer og andre kapitalinstrumenter utstedt av foretaket, slik at foretaket eller i tilfelle bro-banken igjen vil oppfylle kravene til egenkapital og videre drift, jf. bokstav b). Dette kravet må sees i sammenheng med direktivets krav om omfanget av konverteringen av fordringer, jf. direktivet artikkel 46 nr. 1 bokstav b) og utkastet § 20-41 første ledd bokstav b).

Et bidrag fra krisefondet er fra et formelt og legalt ståsted mulig så lenge vilkårene i første ledd er oppfylt. Hvorvidt det i det hele tatt kan ytes et bidrag, må for øvrig sees i sammenheng med annet ledd hvor det både er stilt kvantitative krav til tap på eieres og kreditorers hånd, samt til krisefondets bidrag sett i forhold til foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 44 nr. 5. Etter bokstav a) er det fastslått at bidrag bare kan ytes dersom eierne av aksjer, andre kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer til sammen har tatt tap og bidratt til oppkapitaliseringen av foretaket ved nedskrivning eller konvertering med et beløp som minst tilsvarer 8 prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital. Bestemmelsen tilsvarer utkastet § 20-46 tredje ledd bokstav a) som gjelder spørsmålet om eventuelle statlige støttetiltak, se bemerkningen til denne bestemmelsen nedenfor. Beregningen eller verdivurderingen av foretakets balanse skal skje etter reglene i utkastet § 20-22. I samsvar med utkastet 20-22 første ledd skal slik verdivurdering gjøres før det fattes vedtak om krisetiltak. Det er således den verdivurdering som allerede er gjort av krisehåndteringsmyndigheten før en nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer som skal legges til grunn, jf. også utkastet §§ 20-20 femte ledd og 20-41 første ledd. Et mulig unntak fra kravene i bokstav a), følger for øvrig av tredje ledd, se bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor.

Etter annet ledd bokstav b) første punktum kan bidrag fra krisefondet videre bare ytes dersom bidraget ikke vil overstige 5 prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital, beregnet etter reglene i utkastet § 20-22. I samsvar med direktivet artikkel 44 nr. 7, er det imidlertid i annet punktum gjort unntak fra grensen hvor samtlige usikrede ansvarlige fordringer, unntatt dekkede innskudd, allerede er nedskrevet eller konvertert fullt ut, og ytterligere bidrag kan dekkes av krisefondets disponible midler. I dette ligger at en forholdsvis stor andel av foretakets ansvarlige fordringer har tatt tap, og at grensen på 5 prosent mulig bør fravikes i forhold til spørsmålet om bidrag fra krisefondet. Dette må for øvrig måtte knyttes opp mot forutsetningen om at det dreier seg om et særskilt tilfelle, noe som vil bero på krisehåndteringsmyndighetens syn på forholdet og eventuelt nødvendigheten av å gjøre et slikt unntak ut fra samfunnsøkonomiske hensyn.

Som nevnt ovenfor er tredje ledd et alternativ eller en unntaksregel til annet ledd bokstav a). Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 44 nr. 8, og må sees i sammenheng med at flere medlemsstater under arbeidet med direktivet uttrykte bekymring ved at passivasammensetningen for flere av deres foretak vil gjøre det vanskelig å oppfylle kravet om at eiere av aksjer, andre kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer skal ta tap på minst 8 prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital. Det legges således opp til at bidrag etter annet ledd ytes selv om vilkårene i annet ledd bokstav a) ikke er oppfylt, dersom tre ulike vilkår er oppfylt. For det første, dersom eierne av aksjer, andre kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer til sammen har tatt tap og bidratt til oppkapitaliseringen av foretaket ved nedskrivning eller konvertering med et beløp som minst tilsvarer 20 prosent av risikovektet verdi av foretakets eiendeler, jf. bokstav a). For det andre, dersom krisefondet har til disposisjon midler som til sammen utgjør minst 3 prosent av summen av garanterte innskudd i norske banker, jf. bokstav b). For det tredje, dersom foretakets eiendeler beregnet på konsolidert grunnlag er mindre enn 900 milliarder euro, jf. bokstav c). Banklovkommisjonen viser for øvrig til at i tillegg vil kravet etter annet ledd bokstav b) om bidragets størrelse også måtte overholdes.

Til § 20-39. Minstekrav til ansvarlige fordringer

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 45, og omhandler minstekrav til omfanget av ansvarlige fordringer som først og fremst banker og kredittforetak er pålagt å ha i sin balanse. Formålet er å unngå at foretakene strukturerer sine fordringer på en måte som hindrer en effektiv gjennomføring av krisetiltaket «bail-in», det vil si nedskrivning eller konvertering av fordringer til egenkapital, jf. direktivets formålsparagraf 79, i tillegg til nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital som følger av utkastet §§ 20-20 og 20-21, samt 20-43. De særskilte konsernreglene fra bestemmelsen i direktivet er for øvrig skilt ut og inntatt i lovutkastet § 20-40, se bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 45 nr. 1 og 15. Etter første punktum skal foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav a) til enhver tid oppfylle det minstekrav til omfanget av ansvarlige fordringer som nevnt i utkastet § 20-37 første ledd som er fastsatt av krisehåndteringsmyndigheten. Dette innebærer at kravet settes på foretaksnivå, jf. også direktivet artikkel 45 nr. 7. Selve minstekravet skal angis i prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital, jf. annet punktum. Dette innebærer at kravet i form fastsettes som en prosent av foretakets ansvarlige fordringer og ansvarlige kapital. Kravet vil angi et volum av nedskrivbare og konvertible forpliktelser, og de ansvarlige fordringer vil dekke den del som ikke dekkes av foretakets ansvarlige kapital. Minstekravet til ansvarlige fordringer blir derfor differansen etter fradraget for ansvarlige kapital som også er forutsatt at skulle nedskrives eller konverteres på et tidligere tidspunkt. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at kravet vil måtte tilpasses slik at omfanget av ansvarlig kapital gir grunnlag for en forsvarlig nedskrivning eller konvertering. I tredje punktum er forholdet til derivatavtaler klargjort, jf. også direktivet artikkel 45 nr. 1 annet ledd. Det er således bestemt at forpliktelser etter derivatavtaler med nettingvilkår skal medregnes på nettet basis. Dette innebærer at slike avtaler bare kan medregnes etter at nettingavtalen er gitt full effekt. Etter fjerde punktum følger videre at det kan kreves at minstekravet helt eller delvis skal bestå av ansvarlige fordringer som kan konverteres til egenkapital. Banklovkommisjonen viser til at dette er et tilleggskrav som kan benyttes dersom det ut fra foretakets situasjon er hensiktsmessig eller ved annet behov. Minstekravet og forholdet til foretakets krisetiltaksplan er regulert i femte punktum, jf. også utkastet § 20-7 fjerde ledd hvor det er fastslått at slikt minstekrav skal inntas i planen, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.2 foran.

Annet ledd stiller nærmere krav til innholdet og utformingen av ansvarlige fordringer for at de skal kunne medregnes i minstekravet etter første ledd. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 45 nr. 4. Første punktum fastslår således at ved avgjørelsen av om et foretak oppfyller minstekravet etter første ledd, skal som ansvarlige fordringer bare medregnes fullt betalte fordringer mot foretaket som har en gjenstående løpetid på minst ett år. Banklovkommisjonen viser her til at i den grad en fordring etter avtalen kan kreves tilbakebetalt på et tidligere tidspunkt, er det dette tidspunktet som skal legges til grunn ved bedømmelsen av om kravet til løpetid er oppfylt, se også direktivet artikkel 45 nr. 1 annet ledd. Videre kan ikke ansvarlige fordringer som skal medregnes være eiet, garantert eller sikret av foretaket selv, eller være ervervet ved kreditt fra foretaket. Banklovkommisjonen viser til at en fordring kan anses eiet av foretaket ved tilbakekjøp av en obligasjon fra markedet. Fordringer som grunnes på derivatavtaler eller på innskudd med prioritet etter lovutkastet § 20-29, skal ikke medregnes, jf. annet punktum. Banklovkommisjonen viser også til at oppregningen må sees i sammenheng med hvilke fordringer som skal anses som «ansvarlige fordringer» etter utkastet § 20-37. Etter utkastet § 20-37 annet ledd vil blant annet krav etter nettingavtaler ikke være omfattet, som følge av det må anses som en sikret fordring.

Tredje ledd gir nærmere regler om hvilke forhold det skal legges vekt på ved fastsettelsen av minstekravet. Bestemmelsen gjennomfører direktivet artikkel 45 nr. 6. Angivelsen av de forhold det skal legges vekt på skal ikke anses som uttømmende, og bestemmelsen legger således opp til et forvaltningsskjønn i mangel på andre konkrete holdepunkter. For det første skal det legges vekt på behovet for å sikre at foretaket kan undergis krisehåndtering ved tiltak som nevnt i utkastet § 20-30 første ledd, jf. bokstav a). For det andre, behovet for å sikre at omfanget av ansvarlige fordringer er tilstrekkelig til at foretaket ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlige fordringer, kan få dekket tap og bli oppkapitalisert i den utstrekning som trengs for at foretaket vil være i stand til fortsatt å oppfylle vilkårene for konsesjon og videreføre virksomheten i henhold til konsesjonen, og at det i finansmarkedet vil foreligge tilstrekkelig tillit til foretakets soliditet, jf. bokstav b). Sammen med bokstav f), fremstår dette kriteriet som forholdsvis sentralt, særlig sett hen til de alminnelige regler og formål ved gjennomføring av krisetiltak, jf. utkastet § 20-31 annet ledd. For det tredje, behovet for å sikre at omfanget av ansvarlige fordringer vil være tilstrekkelig til å få dekket tap og oppkapitalisere foretaket som nevnt i bokstav b), selv om det legges til grunn at en del ansvarlige fordringer vil bli unntatt etter utkastet § 20-37 fjerde ledd eller overdratt til annet foretaket etter utkastet § 20-32, jf. bokstav c). I forhold til at vilkårene for konsesjonen oppfylles, er det således her lagt vekt på at eventuelle unntak og overdragelser av ansvarlige fordringer, ikke skal gjøre bestanden av ansvarlige fordringer i foretaket for liten i forhold til en videreføring av virksomheten og til å sikre tillit til foretakets soliditet. Antakelsen om at visse ansvarlige fordringer vil bli unntatt, vil kunne følge av krisetiltaksplanen. For det fjerde skal det legges vekt på foretakets virksomhet, fundingopplegg og risikoeksponering, jf. bokstav d). Dette er naturligvis forhold som vil påvirke behovet for et visst omfang av ansvarlige fordringer, enten i positiv eller negativ retning. For det femte skal det legges vekt på i hvilken utstrekning innskuddsgarantiordningen kan bidra til finansiering av krisehåndteringen etter lovutkastet § 20-70, jf. bokstav e). Dette vil ha en særlig betydning dersom foretaket har en stor beholdning av garanterte innskudd som igjen vil gjøre bidrag fra innskuddsgarantifondet mer aktuelt, se bemerkningene til lovutkastet § 20-70 første ledd bokstav a) i avsnitt 15.9 nedenfor. For det sjette, i hvilken utstrekning det må antas å få negative virkninger for finansiell stabilitet eller for det finansielle system at foretaket blir nødt til å innstille virksomhet, skal også vektlegges, jf. bokstav f). Det vises også her til bemerkningen til bokstav b) ovenfor. Banklovkommisjonen viser også her til at det er forutsatt at EU-kommisjonen skal fastsatte utfyllende regler om minstekrav til ansvarlige fordringer, jf. direktivet artikkel 45 nr. 2.40 Hensyntagen til slike regler vil eventuelt kunne inngå i forskrift etter lovutkastet § 20-4 annet ledd.

Fjerde ledd gjelder fordringer som står i en slags mellomstilling mellom fordringer og ansvarlig kapital. Dette er omtalt som «contractual bail-in instruments» i krisehåndteringsdirektivet, og bestemmelsen bygger på artikkel 45 nr. 13 og 14. I direktivet er det lagt opp til at minstekravet til ansvarlige fordringer kan oppfylles ved hjelp av slike instrumenter. I samsvar med dette er det fastslått at krisehåndteringsmyndigheten i beslutningen om minstekrav til ansvarlige fordringer etter første ledd kan fastsette i hvilken utstrekning det minstekravet som er fastsatt vil være oppfylt ved fordringer som inneholder nærmere bestemmelser om visse forhold som ikke nødvendigvis er knyttet opp mot et vedtak om offentlig administrasjon. Etter bokstav a) må det for det første være bestemt at fordringen skal nedskrives eller konverteres til egenkapital etter utkastet § 20-36 så langt som påkrevd, før nedskrivning eller konvertering av andre ansvarlige fordringer. For det andre må det være bestemt at fordringen ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28 skal ha prioritet etter andre ansvarlige fordringer og ikke kan tilbakebetales før ansvarlige fordringer med bedre prioritet har fått dekning, jf. bokstav b). Vilkårene er kumulative.

Femte ledd omhandler særskilte regler for kredittforetak som utsteder ihendehaverobligasjoner med fortrinnsrett etter reglene i finansforetaksloven kapittel 11 avsnitt II, og bygger på direktivet artikkel 45 nr. 3. Det dreier seg således om såkalte OMF-kredittforetak. I samsvar med bestemmelsen i direktivet er det fastslått at krisehåndteringsmyndigheten skal fastsette at kredittforetak som yter pantelån og finansierer sin virksomhet ved utstedelse av ihendehaverobligasjoner med fortrinnsrett etter reglene i finansforetaksloven kapittel 11 avsnitt II, og som ikke har adgang til å motta innskudd, skal unntas fra reglene om minstekrav etter paragrafen her dersom to vilkår er oppfylt. For det første, når kredittforetaket ved solvenssvikt vil bli satt under offentlig administrasjon etter utkastet § 20-23, og avviklet etter utkastet § 20-28 eller ved krisehåndtering i samsvar med bestemmelsene lovutkastet §§ 20-32, 20-33 og 20-35, jf. bokstav a). For det andre, når dette vil sikre at foretakets kreditorer, herunder eiere av obligasjoner utstedt av foretaket, må ta tap i samsvar med prinsippene i utkastet § 20-31.

Til § 20-40. Minstekrav til ansvarlige fordringer i finanskonsern

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 45 nr. 8 til 12, og gjelder minstekrav til ansvarlige fordringer i finanskonsern, jf. også de innledende bemerkninger til utkastet § 20-39 ovenfor. Bestemmelsene om dette i direktivet er meget detaljerte og kompliserte. I tråd med den generelle tilnærmingen til direktivets regler, er det lagt vekt på hovedreglene i direktivet, og at disse forutsettes utfylt ved forskrift etter behov, jf. fjerde ledd og utkastet § 20-4 annet ledd.

Første ledd første punktum fastslår at minstekrav etter reglene i utkastet § 20-39 for morselskap i norsk finanskonsern skal oppfylles på konsolidert basis. Dersom konsernet omfatter datterforetak etablert i annen EØS-stat, skal minstekravet fastsettes i samråd med kriseutvalget for konsernet etter utkastet § 20-61, jf. annet punktum.

Minstekravet etter utkastet § 20-39 skal være oppfylt på foretaksnivå. Banklovkommisjonen har ansett det hensiktsmessig å klargjøre dette prinsippet også for foretak som inngår i konsern. Dette innebærer at minstekravet skal være oppfylt på foretaksnivå av konsernforetak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstavene a) og b), jf. annet ledd første punktum. Eventuelle unntak kan fastsettes etter fjerde ledd annet punktum, se bemerkningen til denne bestemmelsen nedenfor. Minstekrav for foretak som inngår i et norsk finanskonsern og som er etablert i annen EØS-stat kan videre fastsettes av krisehåndteringsmyndigheten i samråd med kriseutvalget for konsernet, jf. annet punktum. De nærmere regler om kriseutvalget er inntatt i utkastet § 20-61. Det vises ellers til at direktivet artikkel 45 nr. 9 til 12 har omfattende regler om samrådet og beslutningen av minstekrav for slike foretak. Nærmere regler om dette forutsettes gjennomført ved forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd, jf. også fjerde ledd i paragrafen her.

Tredje ledd regulerer de tilfeller hvor utenlandsk foretak eller finanskonsern har etablert datterforetak her i riket. I tilfelle skal det i samråd mellom norske og utenlandske krisehåndteringsmyndigheter klarlegges om det skal fastsettes minstekrav på foretaksnivå for datterforetaket. Forholdet til finanskonsernets kriseutvalg, vil eventuelt kunne avklares gjennom forskrift etter fjerde ledd. Banklovkommisjonen viser også her til at det i samsvar med direktivets regler, vil kunne være behov for utfyllende forskriftsbestemmelser i forhold til fastsettelse av et slikt minstekrav for grenseoverskridende finanskonsern.

Som følge av at det kan dreie seg om forholdsvis kompliserte konsernkonstellasjoner av grenseoverskridende karakter og at forholdet til EUs system for finansielt tilsyn, herunder EBA, ennå ikke er fullt avklart fra et EØS-rettslig ståsted, er det i fjerde ledd første punktum presisert at det med hjemmel i utkastet § 20-4 kan fastsettes nærmere regler om anvendelsen av reglene i utkastet § 20-39 i foretaks- og konsernforhold, og om samarbeid mellom norske og utenlandske myndigheter. Det vises for øvrig til bemerkningene til utkastet § 20-4 tredje ledd i avsnitt 15.1 foran. Direktivet legger opp til at det kan gjøres unntak fra bestemmelsen om at minstekravet skal fastsettes på foretaksnivå, jf. direktivet artikkel 45 nr. 12. Dette vil først og fremst gjelde konsernets datterforetak. Banklovkommisjonen mener at det er mest hensiktsmessig at et eventuelt unntak fastsettes av Finansdepartementet, jf. annet punktum. Det er i den sammenheng naturlig at departementet ser hen til direktivets bestemmelser om hvilke forhold som må være oppfylt for at det kan gjøres slikt unntak.

Til § 20-41. Omfanget av nedskrivning og konvertering av ansvarlige fordringer

Paragrafen utgjør en vesentlig del av reglene om nedskrivning og konvertering av ansvarlige fordringer ved at den regulerer det beløpsmessige omfanget av dette tiltaket. Bestemmelsen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 46.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 46 nr. 1 og 2 første ledd og nr. 4. I samsvar med dette skal krisehåndteringsmyndigheten basere omfanget av en nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlige fordringer etter reglene i utkastet § 20-36 på nullbalanse i foretaket og oppfyllelse av kapitalkrav og videre drift i henhold til konsesjonsvilkårene. I dette ligger en forutsetning om at det er foretatt en oppdatert verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser etter reglene i utkastet § 20-22, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.3 foran. Summen av omfanget er basert på to faktorer. For det første, det beløp som ansvarlig fordringer må nedskrives med for at foretakets nettoverdi skal være null, jf. bokstav a). Dette kravet om nullbalanse forutsetter for øvrig at kapitalinstrumenter som inngår i foretakets ansvarlige kapital er nedskrevet fullt etter lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav b) jf. også prioritetsreglene i utkastet § 20-43. For det andre, det beløp som ansvarlige fordringer må konverteres til aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter for at foretaket eller bro-banken skal oppfylle kravet til ren kjernekapital og få tilstrekkelig tillit i finansmarkedet, jf. bokstav b) første punktum. Konverteringen må i tillegg være av et slikt omfang at virksomheten kan drives i minst ett år i henhold til vilkårene for konsesjonen. Banklovkommisjonen bemerker at konverteringen ikke kan skje før foretakets nettoverdi er lik null, jf. bokstav a). Bestemmelsen omhandler således egenkapitalbehovet – ikke behovet for ansvarlig kapital. Det kreves imidlertid ikke at egenkapitalen skal være tilstrekkelig til fullt ut å oppfylle kravet til ansvarlig kapital og en del av kravet til ansvarlig kapital kan – hvis mulig – dekkes ved godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital i samsvar med gjeldende regler. I tillegg viser Banklovkommisjonen til at kapitalkrav som forutsettes dekket ved egenkapital må tas i betraktning. Ved vurderingen av kapitalbehovet skal for øvrig mulig bidrag fra krisefondet tas i betraktning, jf. bokstav b) annet punktum. Eiere av ansvarlige fordringer og i tilfelle kapitalinstrumenter som nedskrives eller konverteres til egenkapital, mottar aksjer etter reglene i utkastet § 20-42 og prioritetsreglene i utkastet § 20-43.

Annet ledd er en spesialbestemmelse og omhandler omfanget av nedskrivningen dersom det skal foretas en overføring av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak etter utkastet § 20-35, jf. direktivet artikkel 46 nr. 2 annet ledd. I tilfelle skal det ved nedskrivningen av ansvarlige fordringer tas hensyn til forvaltningsforetakets kapitalbehov.

Summen av omfanget av nedskrivning eller konvertering skal være basert på en verdivurdering i henhold til utkastet § 20-22. For det tilfelle det – ut fra omstendighetene – er foretatt en foreløpig verdivurdering, og det i den etterfølgende endelige verdivurderingen etter utkastet § 20-22 tredje ledd tredje punktum viser seg at den foreløpige verdivurderingen var for streng eller for lav, er det i tredje ledd inntatt en bestemmelse som kan rette på dette forholdet for eierne av de ansvarlige fordringer som inngår i krisetiltaket. Regelen bygger på direktivet artikkel 46 nr. 3, og vil også indirekte kunne ha betydning for eierne av kapitalinstrumenter som er nedskrevet eller konvertert. I samsvar med dette kan krisehåndteringsmyndigheten endre vedtaket ved oppskrivning for å rette på forholdet, jf. prinsippene i utkastet §§ 20-21 annet ledd og 20-22 tredje ledd fjerde punktum, se også bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnitt 15.3 foran.

Til § 20-42. Sletting, utstedelse og overføring av aksjer mv.

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 47 og regulerer forholdet til eiere av aksjer eller egenkapitalbevis ved gjennomføring av nedskrivning og konvertering til egenkapital av ansvarlige fordringer. Banklovkommisjonen viser til at selv om formuleringen «aksjer» også omfatter egenkapitalbevis etter utkastet § 20-5 annet ledd, er det funnet grunn til å presisere dette i bestemmelsen her.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 47 nr. 1 og 3, og må sees i sammenheng med direktivet artikkel 46 om omfanget av nedskrivning eller konvertering (utkastet § 20-41) og artikkel 48 om rekkefølgen ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer (utkastet § 20-43). I samsvar med direktivet gjelder regelen også ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter etter utkastet §§ 20-20 og 20-21. Som ved utformingen av utkastet § 20-41 første ledd er det også her lagt til grunn at direktivet artiklene 46 og 47 må forstås på bakgrunn av et skille mellom tilfeller hvor nettoverdien av foretaket er henholdsvis negativ og positiv.

Dersom nettoverdien er negativ, basert på verdivurderingen etter utkastet § 20-22, er all egenkapital gått tapt, og alle kapitalinstrumenter skal nedskrives fullt ut etter direktivet artikkel 37 nr. 2, jf. direktivet artikkel 60 nr. 5, og før nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer kan foretas, jf. lovutkastet § 20-31 annet ledd bokstav b). Krisehåndteringsmyndigheten kan da beslutte at eksisterende aksjer eller egenkapitalbevis skal slettes eller overføres til kreditorer som har fått sine ansvarlige fordringer konvertert til egenkapital, jf. første ledd bokstav a). Slettes aksjene kan det utstedes nye egenkapitalinstrumenter til kreditorene. Banklovkommisjonen viser til at dette formodentlig vil være den mest vanlige og hensiktsmessige måten å håndtere situasjonen på.

Er nettoverdien høyere enn null, er noe egenkapital i behold, men både kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer kan etter første ledd bokstav b) likevel bli konvertert til egenkapital i samsvar med prioritetsreglene i utkastet § 20-43 i den utstrekning dette er påkrevd for å sikre nok ren kjernekapital i foretaket eller bro-banken, jf. utkastet § 20-41 første ledd bokstav b). Eiere av nedskrevne eller konverterte kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer vil da motta nye aksjer slik at eksisterende aksjeeiere må ta tap enten ved at aksjene nedskrives, eller ved at aksjene får mindre verdi som følge av at nye aksjer blir utstedt, det vil si utvanning. For kapitalinstrumentene vil det dreie seg om konvertering av godkjent kjernekapital eller godkjent tilleggskapital etter reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21. For ansvarlige fordringer vil konverteringen til egenkapital skje etter reglene i utkastet § 20-36. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at det er forutsatt retningslinjer fra EBA om de nærmere omstendigheter som skal være førende for om det skal gjennomføres sletting eller utvanning av aksjer, jf. direktivet artikkel 47 nr. 6.41 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Annet ledd innebærer at man kan få nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer to ganger. For ansvarlige fordringer avhenger dette av om det er etablert fordringer som i samsvar med utkastet § 20-39 fjerde ledd inneholder bestemmelser om konvertering knyttet til andre omstendigheter enn hva som følger av utkastet § 20-36, se også bemerkningen til utkastet § 20-39 fjerde ledd ovenfor. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 47 nr. 2. Etter første punktum gjelder således bestemmelsene i første ledd også eksisterende aksjer og egenkapitalbevis utstedt ved konvertering av fordringer som omfattes av utkastet § 20-39 fjerde ledd, før det er truffet vedtak etter utkastet § 20-23 om offentlig administrasjon av foretaket. Det samme gjelder aksjer og egenkapitalbevis utstedt før vedtak om offentlig administrasjon ved konvertering av godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital etter utkastet § 20-21, jf. annet punktum.

Reglene i tredje til femte ledd regulerer praktiske forhold ved utvanning eller utstedelse av aksjer til eiere av nedskrevne eller konverterte kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer. Bestemmelsene svarer i hovedsak til reglene i § 20-21 som omhandler nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter forut for offentlig administrasjon. Aksjer som utvannes eller utstedes i denne sammenheng, vil imidlertid ved etterfølgende krisehåndtering være omfattet av annet ledd.

Tredje ledd bygger på direktivet artikkel 60 nr. 3, jf. artikkel 50 om konverteringskurs. Etter første punktum skal nye aksjer eller egenkapitalbevis til eiere av ansvarlige fordringer og kapitalinstrumenter som konverteres eller nedskrives etter første og annet ledd, med krisehåndteringsmyndighetens samtykke, utstedes uten ugrunnet opphold av foretaket eller av morselskapet i det finanskonsern foretaket inngår i, eller av myndigheten på vegne av foretaket. Det kan benyttes ulik konverteringskurs for ulike typer av ansvarlige fordringer og kapitalinstrumenter, jf. annet punktum. Dette kan blant annet være tilpasset prioritetsrekkefølgen mellom dem ved avvikling av foretaket. Endelig skal kursen settes slik at eierne av ansvarlige fordringer og kapitalinstrumenter får rimelig erstatning for det tap som oppstår som følge av nedskrivningen eller konverteringen, jf. tredje punktum. Det vises også til bemerkningene til utkastet § 20-21 tredje ledd i avsnitt 15.3 foran. I forhold til konvertering av ansvarlige fordringer, viser Banklovkommisjonen til at det er forutsatt retningslinjer fra EBA med nærmere regler for hvilke konverteringskurser som skal settes for de ulike typer av ansvarlige fordringer, jf. direktivet artikkel 50 nr. 4.42 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Fjerde ledd klargjør forholdet til aksjelovgivningen og blant annet reglene om erverv av kvalifiserte eierandeler. Første punktum fastslår at bestemmelsene om utstedelse, nedskrivning, sletting og overføring av aksjer eller egenkapitalbevis i aksjeloven og allmennaksjeloven eller i finansforetaksloven kapittel 10 avsnitt II ikke gjelder ved nedskrivning eller konvertering som nevnt i første og annet ledd. Dette har særlig sammenheng med at en del av disse selskapsrettslige bestemmelsene vil kunne hindre raske og effektive tiltak av krisehåndteringsmyndighetene, se også bemerkningene til utkastet § 20-21 fjerde ledd i avsnitt 15.3 foran. Etter annet punktum kan myndigheten kreve at et foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd til enhver tid skal ha forhåndstillatelse til å utstede det nødvendige antall av nye aksjer eller egenkapitalbevis. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 60 nr. 4. Bestemmelsen fremstår som en formell hjemmelsbestemmelse for krisehåndteringsmyndigheten til å kreve at et foretak på forhånd kan utstede aksjer eller egenkapitalbevis for å gjennomføre en nedskrivning eller konvertering av ansvarlig fordringer. Dette krever at foretaket gjennom sin generalforsamling har sikret seg tillatelse til å utstede aksjer eller egenkapitalbevis. Aksjelovgivningen har regler om fullmakt til styret i forhold til slik forhåndsgodkjennelse. I forhold til nedskrivning eller konvertering av ansvarlig kapital, er et slikt krav også inntatt i utkastet § 20-20 fjerde ledd. I forhold til nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer, fremgår det nærmere innholdet av kravet av utkastet § 20-44 annet ledd. Tredje punktum bestemmer videre at erverv av kvalifisert eierandel bare kan gjennomføres i henhold til tillatelse fra departementet etter reglene i finansforetaksloven kapittel 6. Dette innebærer at det skal gjennomføres en egnethetsvurdering. Endelig er det i fjerde punktum fastslått at utkastet § 20-32 annet ledd femte punktum gjelder tilsvarende, det vil si at departementet kan fastsette nærmere regler om virkningene av salg, herunder for stemmerett knyttet til aksjene, inntil tillatelse til erverver et gitt.

Femte ledd regulerer forholdet til kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer som er undergitt loven i fremmed stat. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 66 nr. 4, jf. også utkastet § 20-21 femte ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.3 foran. Formålet er å sørge for at reglene om nedskrivning og konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer gis nødvendig og tilstrekkelig gjennomføringskraft i grenseoverskridende tilfeller. I første punktum er det således fastslått at nedskrivning eller konvertering til egenkapital etter reglene i paragrafen her også gjelder ansvarlige fordringer og kapitalinstrumenter som er undergitt loven i annen EØS-stat, eller som eies av kreditor i annen EØS-stat. For å sørge for at det tilsvarende skal kunne gjelde for fordringer og kapitalinstrumenter som er undergitt regler i stater utenfor EØS-området, er det i annet punktum fastslått at foretaket skal påse at slike fordringer og kapitalinstrumenter inneholder bestemmelser som gir hjemmel for tilsvarende nedskrivning og konvertering. En tilsvarende regel følger av utkastet §§ 20-21 femte ledd og 20-36 fjerde ledd, se bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnittene 15.3 og 15.5 foran.

Til § 20-43. Prioritetsregler ved nedskrivning og konvertering

Paragrafen angir prioritetsregler ved nedskrivning og konvertering, og bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 48. Prioritetsrekkefølgen tilsvarer det som følger for nedskrivning og konvertering av ansvarlig kapital, jf. lovutkastet § 20-21 første ledd. Forskjellen er imidlertid her at det dreier seg om en «lengre» prioritetsrekkefølge, ettersom også nedskrivning og konvertering av fordringer er aktuelt på dette punktet i krisehåndteringen, det vil si instrumenter med høyere prioritet enn ansvarlig kapital. Behovet for nedskrivning er også her knyttet opp mot det samlede behovet for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer etter henholdsvis utkastet §§ 20-20 og 20-21, og 20-41 første ledd, jf. annet ledd i paragrafen her.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 48 nr. 1 og angir hvilke prioritetsregler som skal legges til grunn ved nedskrivning og konvertering av ansvarlige fordringer og kapitalinstrumenter etter reglene i utkastet §§ 20-36, 20-37, 20-41 og 20-42. For det første skal ren kjernekapital først nedskrives i samsvar med utkastet § 20-21 første ledd bokstav a), jf. bokstav a). Dette innebærer at det foretas en sletting eller utvanning av aksjer avhengig av utfallet av verdivurderingen etter utkastet § 20-22, se bemerkningene til utkastet § 20-21 første ledd bokstav a) i avsnitt 15.3 foran. For det andre er det i bokstav b) fastslått at dersom nedskrivning etter bokstav a) er mindre enn samlet behov for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer beregnet etter annet ledd, skal godkjent kjernekapital nedskrives etter utkastet § 20-21 første ledd bokstav b). Det samlede behov for nedskrivning eller konvertering følger av utkastet §§ 20-20, 20-21 og 20-41 første ledd, se bemerkningene til disse bestemmelsene foran. Nedskrivning av kjernekapital etter utkastet § 20-21 første ledd bokstav b), innebærer at den skal nedskrives så langt den rekker for å dekke tapet, se også bemerkningene til bestemmelsen i avsnitt 15.3 foran. For det tredje, dersom summen av nedskrivningen etter bokstavene a) og b) er mindre enn det samlede behov for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer, skal godkjent tilleggskapital nedskrives etter utkastet § 20-21 første ledd bokstav c), det vil så langt den rekker for å dekke tap, se bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.3 foran.

Dersom nedskrivningen etter bokstavene a) til c) er mindre enn det samlede behovet for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer beregnet etter annet ledd, vil kapital med høyere prioritet tåle nedskrivning. Det vil i første omgang dreie seg om kapitalinstrumenter som ikke inngår i beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital, jf. forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlige kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak. Som et fjerde punkt i prioritetsrekkefølgen skal da i tilfelle ansvarlig lånekapital som ikke er godkjent kjernekapital eller tilleggskapital, nedskrives i samsvar med innbyrdes prioritetsrekkefølge ved avvikling etter utkastet § 20-28 så langt som påkrevd for at samlet behov for nedskrivning eller konvertering blir dekket, jf. første ledd bokstav d). For det femte, dersom summen av nedskrivningen etter bokstavene a) til d) er mindre enn det samlede behovet for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer, skal endelig ansvarlige fordringer kunne nedskrives i samsvar med innbyrdes prioritetsrekkefølge ved avvikling etter utkastet §§ 20-28 og 20-29 så langt som påkrevd for at samlet behov for nedskrivning eller konvertering blir dekket, jf. bokstav e).43 Kompetansen til å foreta slik nedskrivning følger også av direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav e). Banklovkommisjonen viser for øvrig her til bemerkningene til utkastet §§ 20-28 og 20-29 i avsnitt 15.4 foran.

Banklovkommisjonen viser til at et viktig spørsmål ved nedskrivning eller konvertering etter bokstavene a) til e), vil være klassifiseringen av foretakets ulike kapitalinstrumenter. Her vil kapitaldekningsregelverket i direktiv 2013/36/EU (CRD IV) og forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR) som gjennomført i norsk rett, danne utgangspunktet. Imidlertid er det vist til at det kan være visse uklarheter i klassifiseringen etter dette regelverket med tanke på prioritetsrekkefølgen ved nedskrivning eller konvertering, for eksempel slik at visse instrumenter er unntatt fra medregning i foretakets ansvarlige kapital. Av den grunn er det krisehåndteringsdirektivet artikkel 48 nr. 6 fastslått at EBA skal gi retningslinjer med tanke på tolkingen av samspillet mellom kapitaldekningsregelverket og bestemmelsene om prioritetsrekkefølge som følger av direktivet her.44 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Annet ledd representerer en sentral regel i forhold til prioritetsrekkefølgen i første ledd. Bortsett fra utgangspunktet om at ren kjernekapital skal nedskrives først, er de resterende nedskrivnings- og konverteringsmekanismene knyttet opp mot det fastsatte samlede behovet for nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 48 nr. 1 med henvisning til artikkel 47 nr. 3 bokstavene b) og c), jf. artikkel 60 nr. 3. Dette er bestemmelser som er gjennomført i lovutkastet §§ 20-21 og 20-41. I samsvar med dette er det fastslått at ved anvendelsen av første ledd bokstavene b) til e) skal det legges til grunn at samlet behov for nedskrivning eller konvertering tilsvarer summen av behovet for å nedskrive eller konvertere foretakets ansvarlige kapital etter utkastet §§ 20-20 og 20-21 og behovet for nedskrivning eller konvertering til egenkapital av ansvarlige fordringer etter utkastet § 20-41 første ledd.

I tredje ledd er det inntatt nærmere regler om prioritet mellom eiere av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer. Første punktum bygger på direktivet artikkel 48 nr. 2, og fastslår at ved nedskrivning eller konvertering som nevnt i første ledd, skal tap fordeles forholdsmessig mellom eiere av aksjer eller egenkapitalbevis, kapitalinstrumenter eller ansvarlige fordringer med samme prioritet. Banklovkommisjonen viser til at selv om formuleringen «aksjer» også omfatter egenkapitalbevis etter utkastet § 20-5 annet ledd, er det funnet grunn til å presisere dette i bestemmelsen her. Det at det skal være en innbyrdes lik behandling mellom kreditorer, er for øvrig et prinsipp som følger av direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav f), jf. lovutkastet § 20-31 tredje ledd bokstav e). Banklovkommisjonen bemerker at i den grad visse ansvarlige fordringer er unntatt som følge av forhold som nevnt i lovutkastet § 20-37 annet og fjerde ledd, vil dette kunne rokke ved prinsippet og den ordinære prioritetsrekkefølgen, jf. også direktivet artikkel 48 nr. 5 i.f. Annet punktum bygger på direktivet artikkel 48 nr. 5 og fremstår som en slags ordensregel hvor det fastslås at ansvarlige fordringer med bedre prioritet ikke kan konverteres til egenkapital dersom etterstående ansvarlige fordringer ikke er nedskrevet eller konvertert. Dette er således et utslag av prioritetsrekkefølgen, jf. utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav c).

Fjerde ledd gjelder nedskrivning av kapital- og gjeldsinstrumenter med avtalte prioriteter og bygger på direktivet artikkel 48 nr. 3. I samsvar med dette er det fastslått at kapital- og gjeldsinstrumenter som omfattes av første ledd bokstavene b) til d), og som inneholder vilkår om at instrumentet skal nedskrives eller konverteres i tilfeller hvor det inntrer en begivenhet knyttet til foretakets situasjon, soliditet eller ansvarlige kapital, skal være nedskrevet eller konvertert fullt ut i samsvar med vilkårene, før det foretas nedskrivning eller konvertering etter første ledd bokstav e). Bestemmelsen skal sikre at det ikke foretas nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer før kapital- og andre gjeldsinstrumenter med dårligere prioritet har tatt udekket tap fullt ut.

Til § 20-44. Gjennomføring av nedskrivning og konvertering av kapital- og gjeldsinstrumenter

Paragrafen omhandler vedtak, gjennomføring og virkninger av nedskrivning av kapital- og gjeldsinstrumenter. Bestemmelsen bygger på ulike bestemmelser fra krisehåndteringsdirektivet som angår slike forhold.

Første ledd angir nærmere regler for virkningen av vedtak om nedskrivning og konvertering av kapital- og gjeldsinstrumenter, samt eventuelle vedtak om avslutning av foretakets kontrakter eller spesifikke vilkår i kontrakten som er av betydning for foretakets økonomiske situasjon. Etter første punktum skal krisehåndteringsmyndighetens vedtak om at ansvarlige fordringer skal nedskrives eller konverteres etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-43 tre i kraft straks og være bindende for foretaket og for de eiere av kapital- og gjeldsinstrumenter vedtaket angår. Det samme gjelder kapitalinstrumenter som skal nedskrives eller konverteres etter reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21, jf. også utkastet § 20-21 annet ledd. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 53 nr. 1, jf. artiklene 59 nr. 2 og 63 nr. 1 bokstavene e) til i). I annet punktum er det videre slått fast at det samme skal gjelde vedtak om avslutning av kontrakt, endring av forfallstid, rentefot og renteterminer for gjeldsinstrumenter. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav j). Selv om direktivet ikke direkte angir at slike vedtak skal tre i kraft straks og være bindende for foretaket, har Banklovkommisjonen funnet det hensiktsmessig å innta en slik regel. Det samme gjelder for avvikling og oppgjør av finansielle kontrakter og derivatavtaler etter utkastet § 20-37 tredje ledd, jf. direktivet artikkel 63 nr. 1 bokstav k).

Annet ledd gjelder forhåndstillatelse til utstedelse av nye aksjer og egenkapitalbevis. Etter første punktum kan krisehåndteringsmyndigheten kreve at et foretak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd til enhver tid skal ha forhåndstillatelse til å utstede det antall av nye aksjer eller egenkapitalbevis som vil være tilstrekkelige til å få gjennomført vedtak om konvertering av ansvarlige fordringer etter utkastet § 20-42 første til tredje ledd. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 54 nr. 1, og må sees i sammenheng med utkastet § 20-42 fjerde ledd, jf. artikkel 60 nr. 4, hvor den formelle hjemmelen for et slikt krav er inntatt. Banklovkommisjonen viser til at slik forhåndsgodkjennelse kan være noe utfordrende for foretakene, særlig med tanke på kursforhold og forventninger mv. Det er likevel ikke et ubetinget krav som er skissert i direktivet, og det er heller ingen grunn for krisehåndteringsmyndigheten til å kreve en slik fullmakt, dersom det er forholdsvis klart at konvertering kan la seg gjennomføre uten problemer. På den annen side, dersom det viser seg nødvendig, og generalforsamlingen ikke gir slik fullmakt, vil dette kunne innebære at reglene i utkastet § 20-17 om Finanstilsynets myndighet i forhold til generalforsamlingen, kommer til anvendelse. I annet punktum er det videre bestemt at utstedelse av aksjer eller egenkapitalbevis skal kunne skje uten samtykke fra andre aksjeeiere og uten at formelle krav etter selskapslovgivningen blir overholdt. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 54 nr. 3. Banklovkommisjonen viser også her til at selv om formuleringen «aksjer» også omfatter egenkapitalbevis etter utkastet § 20-5 annet ledd, er det funnet grunn til å presisere dette i bestemmelsen her.

I tredje ledd er det inntatt ulike tiltak som krisehåndteringsmyndigheten har kompetanse til å iverksette for å sørge for at nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer eller kapitalinstrumenter, blir gjennomført på ordentlig vis. Det er lagt opp til at myndigheten kan iverksette de nødvendige administrative eller formelle tiltak på egenhånd eller ved å gi pålegg. Bestemmelsen er generell, men det er i samsvar med direktivet artikkel 53 nr. 2 angitt visse tiltak som vil være særlig aktuelle. Etter bokstav a) vil dette være nødvendige registreringer eller endringer i offentlige registre. Så framt det er bestemt i foretakets vedtekter, vil dette kunne dreie seg om registrering av aksjer eller egenkapitalbevis i Verdipapirsentralen ASA. Registeringen skal i tilfelle kunngjøres i Brønnøysundregistrene. Etter bokstav b) vil det også omfatte tiltak for å legge til rette for opptak til handel, strykning og endringer vedrørende noteringen av foretakets kapital- og gjeldsinstrumenter i regulerte markeder. Dette vil kunne dreie seg om ulike noteringer via Oslo Børs VPS. Myndighetens kompetanse til å foreta strykning av foretakets kapital- og gjeldsinstrumenter, følger også av direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstav c).

Fjerde ledd bygger på direktivet artikkel 54 nr. 3 og 4 og gjelder forholdet til de fordringer som nedskrives etter utkastet § 20-43 første ledd bokstavene d) eller e). Banklovkommisjonen viser til at bestemmelsen må sees i sammenheng med utkastet § 20-37 første ledd, og slik at de fordringer som skrives ned etter bokstav d) vil anses som ansvarlige fordringer, men fordringer med dårligere prioritet enn foretakets andre alminnelige fordringer. I samsvar med direktivet er det fastslått at slike forpliktelser skal anses bortfalt. Banklovkommisjonen presiserer at dersom det kun er foretatt en delvis nedskrivning av den ansvarlige fordringen, vil kun forpliktelsen knyttet til denne delen av fordringen anses bortfalt.

Til § 20-45. Reorganiseringsplan

Paragrafen bygger på direktivet artiklene 51 og 52 og omhandler krav til utarbeiding av reorganiseringsplan ved beslutning om at foretaket skal oppkapitaliseres ved nedskrivning eller konvertering til egenkapital av foretakets fordringer («bail-in»). Bestemmelsen må således sees i sammenheng med lovutkastets regler om slik nedskrivning eller konvertering. Det dreier seg i prinsippet om gjenopprettings- og reorganiseringstiltak som skal inngå som en supplerende del ved en rekapitalisering av banken, herunder redegjørelse for tiltak for videreføring av virksomheten og vurdering av foretakets økonomiske utsikter.

Etter utkastet § 20-36 første ledd bokstav a) må slik rekapitalisering foretas i en slik utstrekning at foretaket vil oppfylle de vilkår som følger av dets konsesjon og for øvrig videreføre virksomheten i henhold til denne, samt legge til rette for tilstrekkelig tillit til foretakets soliditet i finansmarkedet.

Første ledd bygger på direktivet artiklene 51 og 52 nr. 1 og 6, jf. artikkel 72. Som nevnt utløses et krav om reorganiseringsplan av at krisehåndteringsmyndigheten har besluttet at foretaket skal oppkapitaliseres etter reglene i utkastet § 20-36. I tilfelle er det i første punktum fastslått at det innen én måned skal utarbeides og forelegges for krisehåndteringsmyndigheten en plan for reorganisering av foretaket og dets virksomhet. Tidsfristen kan for øvrig forlenges etter tredje ledd. I samsvar med direktivet er det forutsatt at planen skal utarbeides av administrasjonsstyret, og må sees i sammenheng med at et vedtak om offentlig administrasjon medfører at kontrollen over foretaket overføres til krisehåndteringsmyndigheten og administrasjonsstyret som oppnevnes etter utkastet § 20-25. I planen kan inngå tiltak som reorganisering av virksomhetsområder, endringer i styrings- og kontrollordninger, og salg eller avvikling av virksomhetsområder, samt tiltak for å bedre konkurranseevnen, jf. annet punktum. De angitte tiltakene er ikke uttømmende, men må være egnet til å sette foretaket i stand til i fremtiden å drive virksomheten på forsvarlig grunnlag, jf. annet ledd første punktum og formuleringen og kravet til «long-term viability» i direktivet artikkel 52 nr. 6. Endelig er det i tredje punktum bestemt at dersom reglene om statsstøtte kommer til anvendelse, skal planen være tilpasset den restruktureringsplan som kreves etter reglene om statsstøtte.

Annet ledd inneholder de nærmere krav til innholdet av reorganiseringsplanen, og bygger på direktivet artikkel 52 nr. 4 og 5. Etter første punktum skal reorganiseringsplanen redegjøre for de tiltak som antas å sette foretaket i stand til i fremtiden å drive virksomheten eller deler av den på forsvarlig grunnlag, basert på en realistisk vurdering av økonomiske og finansielle markedsutsikter. Det er således tiltak til å bedre forholdene i et lengre perspektiv som er avgjørende, og må sees i sammenheng med oppregningen i første ledd. Bestemmelsen i direktivet artikkel 52 nr. 4 første ledd om at tiltakene skal kunne gjenopprette foretakets posisjon innen rimelig tid, er ikke fulgt opp. Banklovkommisjonen mener det er bedre å holde dette mer generelt. Videre skal det tas hensyn til positive og negative utviklingsbaner og til særlige risikoforhold knyttet til fremtidig virksomhet, jf. annet punktum. I dette ligger en mer konkret vurdering av hvordan foretaket vil gjøre det under gode og dårlige markedsforhold. Hvorvidt de scenariospesifikke antakelser skal vurderes opp mot bransjeomfattende referansepunkter, vil eventuelt måtte avklares i forskrift, jf. femte ledd og direktivet artikkel 52 nr. 4 annet ledd annet punktum. I tredje punktum er det videre fastslått at det i planen skal gis en analyse av de forhold som fremkalte solvenskrisen i foretaket, og at det fastsettes en tidtabell for iverksetting av tiltakene. Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at nærmere regler om innholdet av reorganiseringsplanen, fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-4 annet ledd, jf. også femte ledd i paragrafen her, eventuelt med henblikk på de utfyllende regler som er fastsatt av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 52 nr. 12.45

Tredje ledd gir regler om krisehåndteringsmyndighetens vurdering og behandling av reorganiseringsplanen. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 52 nr. 3, 7 og 8. Etter første punktum kan krisehåndteringsmyndigheten forlenge fristen på én måned etter første ledd med inntil to måneder. I direktivet er slik forlengelse knyttet opp mot særskilte situasjoner og en eventuell nødvendighet av at krisehåndteringen av foretaket kan foregå i samsvar med formålene i § 20-31 annet ledd. Et slikt vilkår er ikke ansett som hensiktsmessig å innta i reglene her, og Banklovkommisjonen har i stedet vektlagt behovet for at myndigheten har et visst forvaltningsskjønn ved spørsmålet om en forlengelse av tidsfristen. Det er vanskelig å forskuttere hvilken situasjon som kan oppstå, og som kan betinge et behov for en forlengelse av fristen. Annet punktum regulerer myndighetens vurdering av den mottatte planen. Det er gitt en tidsfrist på én måned for slik vurdering. Dersom myndigheten i samråd med Finanstilsynet er tilfreds med planen, skal den godkjennes. I dette ligger at planen og de angitte tiltakene vil antas å sette foretaket i stand til i fremtiden å drive virksomheten på forsvarlig grunnlag, jf. annet ledd. Selve gjennomføringen er forutsatt utført av administrasjonsstyret, jf. også direktivet artikkel 52 nr. 10. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at nærmere retningslinjer om minimumskriterier for når en reorganiseringsplan skal kunne godkjennes, er fastsatt av EBA med hjemmel i direktivet artikkel 52 nr. 13.46 Hensyntagen til disse retningslinjene vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, og eventuelt i forskrift dersom retningslinjene med tiden manifesterer seg i kommisjonsfastsatte forskrifter, jf. direktivet artikkel 52 nr. 14. På den annen side, dersom myndigheten har innvendinger mot planen, skal administrasjonsstyret etter utkastet § 20-25 underrettes og oppfordres til å foreta nødvendige endringer, jf. tredje punktum. Behovet for nærmere regler ved slike endringer, forutsettes eventuelt inntatt i forskrift med hjemmel i femte ledd og bygget på direktivet artikkel 52 nr. 9. Det samme gjelder dersom krisehåndteringsmyndigheten i samråd med Finanstilsynet på et mer generelt grunnlag anser behov for endringer i den originale reorganiseringsplanen, jf. direktivet artikkel 52 nr. 11. Dette må sees i sammenheng med eventuelle løpende rapporteringskrav til krisehåndteringsmyndigheten om planens fremdrift og gjennomføring, jf. direktivet artikkel 52 nr. 10.47

Fjerde ledd regulerer forholdet til finanskonsern ved utarbeidelse av reorganiseringsplan. Første punktum bygger på direktivet artikkel 52 nr. 2 og fastslår at krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at reorganiseringsplan for holdingforetak og annet morselskap i norsk finanskonsern skal omfatte norske konsernforetak. I den utstrekning konsernet har etablert foretak i utlandet, vil slike konsernforetak kunne inngå i planen dersom dette er avtalt med krisehåndteringsmyndigheten i den aktuelle staten. I direktivet er det forutsatt at selve prosedyren for behandling, vurdering og godkjennelse av planen skal følge reglene for beredskapsplaner for finanskonsern, jf. direktivet artiklene 7 og 8 og lovutkastet § 20-6 tredje ledd. Banklovkommisjonen viser her til bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.2 foran, hvor det blant annet fremgår at nærmere regler kan fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd, jf. også femte ledd i paragrafen her. I annet punktum er den motsatte situasjonen regulert, og fastslår således at dersom et utenlandsk finanskonsern har etablert datterforetak her i riket, skal det i samarbeid mellom de norske og utenlandske krisehåndteringsmyndigheter klarlegges om det skal utarbeides reorganiseringsplan for datterforetaket. Bestemmelsen vil virke som et slags positivt utgangspunkt for regler i andre EØS-stater tilsvarende fjerde ledd første punktum.

Reorganiseringsplaner og behandling av slike, er forutsatt å kunne kreve en nærmere regulering i samsvar med de mer detaljregler som fremgår av direktivet artikkel 53. En generell forskriftshjemmel fremgår av lovutkastet § 20-4. For ordens skyld er det likevel i femte ledd vist til denne hjemmelen. I forhold til nærmere generelle regler om reorganiseringsplaner, vil dette kunne fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-4 annet ledd. I tillegg er det særskilt nevnt at nærmere regler om anvendelsen av reglene på konsernforhold, samt samarbeid mellom norske og utenlandske myndigheter, vil kunne være aktuelt, jf. også bemerkningene til fjerde ledd ovenfor. Dette er regler som eventuelt også kan fastsettes med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd.

Til § 20-46. Statlige tiltak

Paragrafen omhandler ulike statlige tiltak som kan iverksettes i særskilte tilfelle hvor det har oppstått en systemkrise. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 56. Helt overordnet dreier det som en form for offentlig finansiell støtte som er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, og som kan ta form som statlig oppkapitalisering eller midlertidig eierskap i et foretak under krisehåndtering. I samsvar med direktivet er det flere ulike vilkår som må være oppfylt for at slike særskilte tiltak kan iverksettes. Dette må sees i sammenheng med at de angitte krisetiltak i direktivet i de fleste tilfeller er antatt å være tilstrekkelige for å håndtere en oppstått krisesituasjon. Utgangspunktet er derfor også at slike krisetiltak skal iverksettes før enhver form for statlige tiltak fra staten, jf. formålsparagraf 55. Slike statlige tiltak kan derfor anses som en slags sikkerhetsventil i de ekstraordinære situasjoner hvor det har oppstått en systemkrise, og skal bare kunne benyttes som siste utvei («last resort») og på midlertidig basis, jf. artikkel 37 nr. 10 og formålsparagraf 8. Det er således stilt krav om at det er foretatt en vurdering og utnyttelse av andre krisetiltak i størst mulig grad, jf. artikkel 56 nr. 3. Det nevnes ellers at de stabilitetsbevarende tiltak må kunne finansieres over statsbudsjettet på mellomlang sikt («fiscally neutral»), jf. formålsparagraf 58. Dette innebærer en underliggende forutsetning om at det ikke skal kunne medføre krav om høyere beskatning for å subsidiere tiltakene. For øvrig viser Banklovkommisjonen til at bestemmelsen forutsetter at det foreligger et bevilgningsvedtak fra Stortinget, slik at krisehåndteringsmyndigheten har den nødvendige bevilgningsmyndighet og systemer for å effektuere slike krisetiltak. Endelig bemerker Banklovkommisjonen at bestemmelsen omhandler tiltak rettet mot de enkelte foretak som er i solvenskrise. Den er derfor ikke er til hinder for at det treffes andre tiltak innenfor rammene av den økonomiske politikk og andre samfunnsøkonomiske hensyn, jf. blant annet bytteordningen under finanskrisen i 2008. Dette skillet fremgår blant annet i svensk rett ved videreføring av det stabilitetsfondet som ble etablert i 2008 og det nye svenske krisefondet som etableres etter direktivets regler.

Første ledd angir de overordnede vilkår og bygger på direktivet artikkel 56 nr. 1, 3 og 5. I samsvar med dette er det fastslått at når departementet må anta at krisehåndteringen av et foretak ikke lar seg gjennomføre ved krisetiltak etter reglene i lovutkastet §§ 20-30 til 20-44, og at dette vil få negative virkninger for finansiell stabilitet, kan departementet for å oppnå at foretaket undergis krisehåndtering i samsvar med formålene i utkastet § 20-31 annet ledd, herunder for å forhindre avvikling av foretaket, yte offentlig finansiell støtte for å bidra til enten oppkapitalisering av foretaket ved tilførsel av ny ansvarlig kapital til foretaket, eller ved midlertidig erverv av statlig eierskap til foretaket etter reglene i utkastet § 20-47. Banklovkommisjonen legger til grunn at departementets vurdering og beslutning vil skje etter samråd med krisehåndteringsmyndigheten. Bestemmelsen må for øvrig sees i sammenheng med annet og tredje ledd hvor de nærmere vilkår for statlige tiltak er inntatt.

I annet ledd er det inntatt visse formelle og skjønnsmessige vilkår for når statlige tiltak kan besluttes, herunder at det må være et samråd mellom ulike relevante myndigheter. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 56 nr. 4, jf. artikkel 32 nr. 1. For det første kan statlige tiltak som nevnt i første ledd bare besluttes dersom krisehåndteringsmyndigheten har truffet vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering. Det vises her til bemerkningene til utkastet § 20-27 i avsnitt 15.4 foran. For det andre må det være fastslått at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til å rette på visse forhold av system- og samfunnsmessig betydning. En slik vurdering og beslutning skal foretas av departementet etter samråd med myndigheten, Finanstilsynet og Norges Bank. I samsvar med direktivet er det tilstrekkelig at det konstateres at et av forholdene foreligger. Etter bokstav a) må det således være fastslått at krisetiltakene ikke vil være tilstrekkelige til å unngå alvorlige virkninger for det finansielle system. Alternativt at det fastslås at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til å ivareta samfunnsmessige interesser dersom foretaket tidligere har mottatt ekstraordinær likviditetsstøtte fra Norges Bank, jf. bokstav b). I begge de nevnte tilfeller vil det kunne være aktuelt enten å gjennomføre en statlig kapitaltilførsel eller et midlertidig statlig eierskap til foretaket. For det tilfellet staten allerede har foretatt en kapitaltilførsel til foretaket, vil staten deretter kunne erverve eierskap i foretaket dersom det er klart at andre krisetiltak ikke vil være tilstrekkelige til å ivareta samfunnsmessige interesser, jf. bokstav c). Det må således her legges til grunn at det må foretas en ny vurdering av om forholdene i etterkant av kapitaltilførselen har endret seg slik at det kan være aktuelt og tilstrekkelig å gjennomføre krisetiltak overfor foretaket. Banklovkommisjonen viser til at bokstavene b) og c) og formuleringen «samfunnsmessige interesser» omhandler det som direktivet omtaler som «public interest», jf. direktivet artikkel 56 nr. 4 bokstavene b) og c). Dette er forutsatt å ha ulik betydning i ulike relasjoner. Det vises her til artikkel 32 nr. 1 bokstav c). Denne viser til artikkel 32 nr. 5 som igjen viser til formålene for krisehåndtering i artikkel 31. I artikkel 31 nr. 2 bokstav a) fremgår det at et av kriteriene er opprettholdelse av kritiske funksjoner. Det er nettopp definisjonen av kritiske funksjoner i artikkel 2 nr. 1 punkt 35) som legger til rette for at ordet «public interest» vil ha ulik betydning i ulike sammenhenger. I forhold til paragrafen her er det særlig de samfunnsmessige virkninger som er av betydning.

Tredje ledd angir de endelige vilkår for at offentlig finansiell støtte kan ytes, og bygger på direktivet artikkel 56 nr. 1, jf. artikkel 37 nr. 10. For det første stilles det krav om at det er gjennomført en nedskrivning (gjennom tapsabsorbering) og konvertering (gjennom oppkapitalisering) av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer av et visst omfang, jf. bokstav a). I samsvar med direktivet artikkel 37 nr. 10 bokstav a) innebærer dette at eierne av aksjer, andre kapitalinstrumenter og ansvarlig fordringer til sammen har tatt tap og bidratt til oppkapitalisering av foretaket ved nedskrivning eller konvertering med et beløp som minst tilsvarer 8 prosent av summen av foretakets samlede forpliktelser og ansvarlige kapital, beregnet etter reglene om verdivurdering i utkastet § 20-22. Banklovkommisjonen viser til at dette tilsvarer et av kravene som stilles for at krisefondet skal kunne yte bidrag under krisehåndtering for å kompensere for at visse fordringer er unntatt fra nedskrivning eller konvertering, jf. utkastet § 20-38 annet ledd bokstav a) og direktivet artikkel 44 nr. 5 bokstav a), se bemerkningene til denne bestemmelsen ovenfor. Når det gjelder verdivurderingen av foretakets balanse skal slik verdivurdering gjøres før det fattes vedtak om krisetiltak. Det er således den verdivurdering som allerede er gjort av krisehåndteringsmyndigheten før en nedskrivning eller konvertering av foretakets ansvarlige kapital og ansvarlige fordringer som skal legges til grunn, jf. også utkastet §§ 20-20 femte ledd og 20-41 første ledd.

For det andre må det statlige tiltaket være i samsvar med statsstøttereglene, jf. bokstav b). Dette følger både av direktivet artikkel 56 nr. 1 og artikkel 37 nr. 10 bokstav b). Banklovkommisjonen viser til at hvorledes dette avklares og hvor raskt en vurdering av hvorvidt reglene er overholdt med en etterfølgende godkjenning fra EØS-hold vil variere etter omstendighetene. I forbindelse med slik godkjenning vil viktige momenter for øvrig være hvorvidt det er påført tap som foreskrevet ovenfor, og hvorvidt det dreier seg om en ekstraordinær situasjon med systemimplikasjoner, jf. formålsparagraf 57. I denne sammenheng vil det også måtte legges vekt på å sikre like konkurransevilkår i det indre marked. I den grad EUs statsstøtteregler kommer til anvendelse i forbindelse med krisehåndteringen, er det for øvrig medlemsstatenes oppgave å sørge for at arbeidet med den restruktureringsplan som er pålagt utarbeidet og godkjent, er gjennomført.48

Til § 20-47. Statlig oppkapitalisering og eierskap

Paragrafen angir de formelle hjemler til å iverksette de statlige tiltak så framt vilkårene etter utkastet § 20-46 er oppfylt. Bestemmelsen bygger på direktivet artiklene 57 og 58.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 57 og omhandler statlig oppkapitalisering av foretaket ved tilførsel av ny ansvarlig kapital. Sett i sammenheng med vilkårene i utkastet § 20-46 er det vesentlig at det har skjedd en nedskrivning eller konvertering av egenkapitalen, andre kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer, særlig sett hen til kravet som følger av utkastet § 20-46 tredje ledd bokstav a). Den nye kapitalen skal utgjøre ren kjernekapital, godkjent kjernekapital og godkjent tilleggskapital, jf. første punktum. I samsvar med direktivet må slik statlig deltakelse i oppkapitalisering for øvrig være i samsvar med selskapslovgivningen. Etter annet punktum skal foretakets virksomhet drives i samsvar med kommersielle prinsipper. En slik kontroll med foretakets virksomhet må naturligvis avstemmes mot den aksjepost som tilegnes som følge av kapitaltilførselen fra staten. Tiltakets midlertidige karakter understrekes av at de ervervede kapitalinstrumenter skal overdras til den private sektor når markedsforholdene tillater det, jf. tredje punktum.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 58 og gjelder midlertidig erverv av statlig eierskap i foretaket. Etter første punktum kan staten erverve eierskap til foretaket eller dets virksomhet, så framt vilkårene i utkastet § 20-46 er oppfylt. Her er det også viktig at det har skjedd en nedskrivning eller konvertering av egenkapitalen, andre kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer. I tillegg vil nok ivaretagelse av samfunnsmessige interesser være et viktig moment ved avgjørelsen om et statlig eierskap til foretaket skal gjennomføres. Det vises i den sammenheng til at erverv av midlertidig statlig eierskap kan skje i etterkant av at det er foretatt en statlig oppkapitalisering i foretaket, jf. utkastet § 20-46 annet ledd bokstav c). I de tilfeller hvor det først er foretatt en statlig oppkapitalisering, fremstår det statlige eierskapstiltaket som ett absolutt siste forsøk på å løse den oppståtte krisen i foretaket. Selv om systematikken i reglene forutsetter at før oppkapitaliseringen er foretatt, skal det foreligge en vurdering om at andre krisetiltak ikke har vist seg tilstrekkelige, må det her legges til grunn at det må foretas en ny slik vurdering, se også bemerkningene til utkastet § 20-46 annet ledd bokstav c) ovenfor. For å gjennomføre et statlig eierskap, er det i annet punktum lagt til grunn at departementet skal kunne overføre overtatte aksjer eller virksomhet til et foretak utpekt av departementet eller et statlig heleid foretak. Endelig er det i tredje punktum fastslått at første ledd annet og tredje punktum gjelder tilsvarende, det vil si at det (nå) statskontrollerte foretaket skal drives i samsvar med kommersielle prinsipper, og at det skal overdras til privat eier når markedsforholdene tillater det, se også bemerkningene til disse bestemmelsene ovenfor.

15.6 Tilleggsbeføyelser

Avsnitt VI «Tilleggsbeføyelser» inneholder bestemmelser som gir krisehåndteringsmyndigheten nødvendige tilleggshjemler og -kompetanse for å sørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på en effektiv måte, jf. blant annet direktivets formålsparagrafer 44 og 87. Dette henger også sammen med ønsket om å ivareta formålene med krisehåndteringen best mulig, jf. artiklene 64 nr. 2 og 37 nr. 9 bokstav b). I forhold til håndtering av finanskonsern følger det imidlertid en begrensning i direktivet ved at slik tilleggskompetanse og -hjemler ikke skal hindre en effektiv krisehåndtering av konsernet, jf. artikkel 37 nr. 9 bokstav a).

Bestemmelsene bygger på direktivet artiklene 64 følgende som inngår i direktivets kapittel om myndighet og kompetanse ved en offentlig administrasjon og etterfølgende krisehåndtering og krisetiltak. De fremstår som utdypende hjemler til den generelle myndighet som er lagt til krisehåndteringsmyndigheten etter direktivet artikkel 63 og som er reflektert ulike steder i lovutkastet kapittel 20 avsnittene IV og V, se særlig utkastet §§ 20-27 og 20-30 og bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnittene 15.4 og 15.5 foran. Det er i hovedsak overlatt til krisehåndteringsmyndigheten å avgjøre ved forvaltningsskjønn om det i enkelttilfelle skal gis slike pålegg som tilleggsbeføyelsene omhandler. De skranker for myndighetsutøvelsen som følger av reglene i lovutkastet kapittel 20 avsnitt VII må imidlertid overholdes.

Banklovkommisjonen viser til at reglene i direktivet også på dette området er meget omfattende og detaljerte, og at det er lagt vekt på å få frem hovedinnholdet i bestemmelsene. Dette gjelder først og fremst muligheten til å kunne gripe inn i etablerte rettsforhold. Slik inngripen vil kunne være rett til overdra eiendeler, avslutte kontrakter, suspendere fordringskrav eller hevingsretter etter en kontrakt. En eventuell utbygging og detaljregulering kan fastsettes i forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 annet ledd.

Når det gjelder reglene om suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter (utkastet § 20-50), samt suspensjon av hevingsrett mv. (utkastet § 20-51), viser Banklovkommisjonen til at det i direktivet er lagt stor vekt på at det ved beslutning om slike eventuelle suspensjoner skal sees hen til hvilke implikasjoner dette vil ha for finansmarkedets funksjon, se direktivet artiklene 69 nr. 5, 70 nr. 4 og 71 nr. 6.

Til § 20-48. Overdragelse av eiendeler

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artiklene 64 og 66, og gjelder krisehåndteringsmyndighetens kompetanse til å overdra eiendeler og rettigheter og treffe ulike beslutninger i denne sammenheng ved gjennomføring av krisetiltak.

Første ledd første punktum slår fast at ved anvendelsen av krisetiltak kan krisehåndteringsmyndigheten overdra eiendeler og rettigheter fri for andre forpliktelser, som vil medføre begrensninger i erververens rettsstilling, herunder fortrinnsrett til aksjer. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstavene a) og b). I samsvar med direktivet artikkel 78 er det imidlertid gjort unntak for sikkerhetsrettigheter. Nærmere regler knyttet til slike sikkerhetsrettigheter er inntatt i lovutkastet § 20-56 i avsnitt VII om ulike former for vern, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.7 nedenfor. Banklovkommisjonen viser til at det i fjerde ledd er inntatt et generelt forbehold for reglene om ulike former for vern som er inntatt i den delen av lovutkastet, men at det for ordens skyld er presisert direkte i lovteksten her, jf. også systematikken i direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstav a). Annet punktum bestemmer videre at ved overdragelse av virksomhet kan myndigheten pålegge foretaket å treffe tiltak på rimelige vilkår som det er behov for ved driften av overtatt virksomhet. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 65, og innebærer at et eventuelt krav til foretaket om å yte de tjenester som er nødvendig for at overtakende foretak kan utføre den overførte virksomhet på en tilstrekkelig effektiv måte. I samsvar med direktivet artikkel 65 nr. 3, viser Banklovkommisjonen til at dette kun skal omfatte operasjonelle tjenester og ikke finansiell støtte av noen art. Kravet om at tiltak skal treffes på rimelig vilkår må sees i sammenheng med hvordan tjenestene tidligere har blitt utført, jf. artikkel 65 nr. 4. Banklovkommisjonen viser ellers til at det er vedtatt retningslinjer av EBA som nærmere angir hvilke tiltak som det er nødvendig at foretaket treffer for at virksomheten kan videreføres.49 Hensyntagen til slike retningslinjer vil eventuelt kunne inngå i Finanstilsynets praksis, se også avsnitt 5.5 foran.

Annet ledd gjennomfører prinsippet i direktivet artikkel 66 nr. 1 til 3 om at overdragelse av eiendeler og rettigheter som befinner seg i annen EØS-stat, eller av forpliktelser som er undergitt loven i annen EØS-stat, skal tillegges virkning i Norge. Tilsvarende prinsipp i forhold til nedskrivning eller konvertering til egenkapital av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer, følger av utkastet §§ 20-21 femte ledd og 20-42 femte ledd, jf. også direktivet artikkel 66 nr. 4 og bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnittene 15.3 og 15.5 foran.

Tredje ledd første punktum omhandler videreføring av kontrakter som tidligere er inngått av foretaket. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstav d) og nr. 3, og fastslår at myndigheten kan treffe de beslutninger som trengs for å sikre at kontraktsmessige og andre rettigheter som tilligger foretaket, blir videreført til erververen og kan utøves av denne, samt bestemme at erververen skal tre inn som kontraktspart. Banklovkommisjonen viser til at formuleringen «kontraktsmessige og andre rettigheter» er forholdsvis vid og i prinsippet vil omfatte foretakets forpliktelser på generelt grunnlag. I direktivet artikkel 64 nr. 4 er det inntatt visse unntak fra myndighetens kompetanse til videreføring av eller inntreden i kontrakter. Dette er reflektert i annet punktum der det fremgår at utøvelsen av slik myndighet imidlertid ikke skal være til hinder for at en ansatt avslutter arbeidsforholdet, eller at en kontraktspart utøver rettigheter etter kontraktsvilkårene som følger av foretakets handlemåte før overdragelsen.

Den kompetanse og myndighet som kan utøves med hjemmel i første til tredje ledd, må leses med forbehold for direktivets regler om ulike former for vern som er inntatt i lovutkastet §§ 20-52 til 20-58. Av den grunn er det fjerde ledd slått fast at myndigheten ikke kan treffe beslutninger i henhold til første til tredje ledd som vil være i strid med disse reglene.

Til § 20-49. Forholdet til foretakets kontrakter

Paragrafen omhandler unntak fra kontraktsvilkår i ulike situasjoner med myndighetstiltak under krisehåndtering. Sett i sammenheng med tredje ledd, er bestemmelsen preseptorisk.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstav f), og fastslår at ved anvendelsen av krisetiltak kan krisehåndteringsmyndigheten avslutte kontrakter inngått av foretaket eller endre kontraktsvilkårene når dette er nødvendig av hensyn til gjennomføringen av krisehåndteringen. Det må også her tas forbehold om at slike tiltak ikke er i strid med reglene om vern for eiere, kreditorer og motparter i utkastet § 20-54 til 20-58. Banklovkommisjonen viser ellers til at bestemmelsen i direktivet artikkel 64 nr. 1 bokstav c) om myndighetens kompetanse til å foreta strykning av foretakets kapital- og gjeldsinstrumenter, er inntatt i utkastet § 20-44 tredje ledd bokstav b), se bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.5 foran.

Annet ledd første punktum bygger på direktivet artikkel 68 nr. 1 første ledd, og fastslår prinsippet om at iverksettelse av tidligtiltak eller krisetiltak ikke skal kunne tillegges noen direkte betydning i forhold til kontraktsvilkår om tvangsfullbyrdelse eller insolvensbehandling og de konsekvenser dette medfører for kontraktsforholdet. «Tvangsfullbyrdelse» er ment å dekke hevings- og oppfyllelsesgrunn etter direktiv 2002/47/EU artikkel 2 nr. 1 bokstav e). Bestemmelsen er satt i norsk lovkontekst. I samsvar med dette skal tidligtiltak eller krisetiltak i henhold til reglene i lovutkastet kapittel 20 ikke regnes som tvangsfullbyrdelse etter lov om finansiell sikkerhetsstillelse av 26. mars 2004 nr. 17 § 5 eller insolvensbehandling etter betalingssystemloven § 4-2. Forutsetningen er for øvrig at forpliktelsene etter kontrakten, herunder plikt til betaling, levering og sikkerhetsstillelse, fortsatt blir oppfylt. Dette kravet må sees i sammenheng med det grunnleggende formålet med tidligtiltak og krisetiltak, nemlig videreføring av foretakets virksomhet, jf. utkastet § 20-31 annet ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.5 foran. Annet punktum bygger på direktivet artikkel 68 nr. 1 annet ledd, og adresserer de konsernrettslige spørsmål i denne sammenheng. For å unngå at det i visse konsernsammenheng kan oppstå tvil om rekkevidden til regelen, er det for det første fastslått at det samme skal gjelde i forhold til kontrakt inngått av et datterforetak med garanti fra morselskapet eller et annet foretak i finanskonsernet. For det andre skal det samme gjelde for kontrakt inngått av et konsernforetak med vilkår som knytter rettsvirkning til andre konsernforetaks mislighold. For å unngå tvil om betydningen av myndighetens suspensjon av fordringer, sikkerhetsretter og hevingsrett etter utkastet §§ 20-50 og 20-51 i forhold til oppfyllelsesforpliktelsen etter en kontrakt, er det i tredje punktum fastslått at slike tiltak ikke skal kunne anses som unnlatt oppfyllelse av en forpliktelse etter kontrakten. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 68 nr. 5.

Tredje ledd gir videre en lengre liste på hvilke andre generelle kontraktsrettslige disposisjoner som ikke skal kunne utøves ved iverksettelse av tidligtiltak eller krisetiltak etter lovutkastet kapittel 20. Det dreier seg således om tilsidesettelse av visse kontraktsrettslige rettigheter som det kunne vært stilt spørsmål ved om ble aktuelle ved gjennomføring av tidligtiltak eller krisetiltak overfor foretaket, jf. også femte ledd annet punktum. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 68 nr. 3, og forutsetter at forpliktelsene etter en kontrakt fortsatt blir oppfylt. Det er ikke oppstilt et kvantitets- eller kvalifikasjonskrav i forhold til de forpliktelsene som oppfylles, men Banklovkommisjonen legger til grunn at det – i samsvar med direktivet – må dreie seg om oppfyllelse av materielle forpliktelser. Så lenge forpliktelsene etter en kontrakt fortsatt blir oppfylt, kan ikke tidligtiltak eller krisetiltak gi grunnlag for følgende disposisjoner: For det første, å utøve rett til heving og avslutning, suspensjon, endring, netting og annen motregning, herunder når det gjelder kontrakt inngått av et datterforetak med garanti fra et annet foretak i finanskonsernet, eller kontrakt inngått av et konsernforetak med vilkår som knytter rettsvirkning til andre konsernforetaks mislighold, jf. bokstav a). For det andre, å oppnå besittelse av, kontroll over eller utøve sikkerhetsrett i eiendeler som tilhører foretaket eller morselskapet i finanskonsernet, eller som tilhører et konsernforetak som har kontrakt med vilkår som knytter rettsvirkning til andre konsernforetaks mislighold, jf. bokstav b). For det tredje, å innskrenke kontraktsmessige rettigheter som tilkommer foretaket eller morselskapet i finanskonsernet, ellet et konsernforetak som har kontrakt med vilkår som knytter rettsvirkning til andre konsernforetaks mislighold, jf. bokstav c).

I fjerde ledd er det videre generelt fastslått at suspensjon av fordring, sikkerhetsrettigheter eller hevingsrett mv. etter reglene i utkastet §§ 20-50 eller 20-51 ikke utgjør mislighold. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 68 nr. 5.50

I femte ledd er det inntatt to viktige klargjørende bestemmelser om rekkevidden til reglene i paragrafen. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 68 nr. 4 og 6. For det første kan ikke bestemmelsene i paragrafen settes til side ved avtale, jf. første punktum. Dette vil først og fremst være av betydning i forhold til annet og tredje ledd. For det andre er ikke bestemmelsene til hinder for utøvelse av rettigheter som oppstår som følge av andre forhold enn tidligtiltak og krisetiltak, jf. annet punktum og bemerkningen til tredje ledd ovenfor.

Til § 20-50. Suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter

Paragrafen omhandler pålegg om suspensjon av fordringer og sikkerhetsretter, og bygger på direktivet artiklene 69 og 70. Bestemmelsen må sees i sammenheng med vedtaket om offentlig administrasjon, jf. lovutkastet § 20-26.

Første ledd omhandler muligheten til å gi pålegg om suspensjon av fordringer, og bygger på direktivet artikkel 69 nr. 1 og 4 bokstavene a) og c). I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan gi foretak under krisehåndtering pålegg om ikke å foreta betaling og levering i henhold til foretakets kontrakter i tidsrommet fra offentliggjøring av pålegget og til midnatt ved utløpet av første arbeidsdag etter offentliggjøringen, jf. også definisjonen av «business day» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 81). Banklovkommisjonen viser til at bestemmelsen kan synes unødvendig i lys av utkastet § 20-26 første ledd bokstavene c) til e) om virkningene av offentlig administrasjon. Det er likevel lagt vekt på å følge opp direktivets bestemmelser, og bestemmelsen her fremstår derfor mer som en presisering av de utgangspunkter som følger av virkningene av vedtak om offentlig administrasjon. Etter annet punktum skal ikke pålegget kunne omfatte innskudd som vil kunne være dekket av innskuddsgarantiordning eller ordning for investorbeskyttelse. Banklovkommisjonen bemerker at det dreier seg om dekkede innskudd, og således ikke begrenset til de innskudd som er garanterte i samsvar med beløpsgrensen, se lovutkastet § 19-4 tredje og fjerde ledd. For øvrig vises det til at det er usikkert hvilken praktisk betydning denne bestemmelsen vil ha som følge av virkningene av et vedtak om offentlig administrasjon, jf. utkastet § 20-26 første ledd bokstav d), jf. også bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.4 foran.

Annet ledd omhandler muligheten til å gi pålegg som begrenser bruken av sikkerhetsretter i eiendeler i foretaket under krisehåndtering, og bygger på direktivet artikkel 70 nr. 1. I samsvar med dette kan krisehåndteringsmyndigheten gi kreditorer som har sikkerhetsrett i eiendeler til foretak undergitt krisehåndtering pålegg om ikke å gjøre bruk av sikkerhetsretten i tidsrommet fra offentliggjøring av pålegget og til midnatt ved utløpet av første arbeidsdag etter offentliggjøringen, jf. også definisjonen av «business day» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 81).

Unntaket i tredje ledd bygger på direktivet artiklene 69 nr. 4 bokstav b) og 71. nr. 2 og må sees i sammenheng med betalingssystemloven kapittel 4, særlig §§ 4-2 og 4-4. Det er ansett som meget viktig at tilliten og funksjonen til betalingssystemer opprettholdes fullt ut under en krisehåndtering, jf. direktivets formålsparagraf 93. I tråd med dette er det fastslått at reglene i første og annet ledd ikke gjelder betaling av krav som tilkommer betalingssystemer som omfattes av betalingssystemloven, herunder operatøren og deltakerne, sentrale motparter og sentralbanker, eller sikkerhet som foretak undergitt krisehåndtering har stilt for slike krav.

Til § 20-51. Suspensjon av hevingsrett mv.

Paragrafen regulerer suspensjon av hevingsretter og er ansett som nødvendig for å gjennomføre krisetiltakene på en effektiv og hensiktsmessig måte. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 71, og innebærer at krisehåndteringsmyndigheten vil kunne hindre kreditorer og motparter i å gjøre fordringer gjeldende og avslutte, fremskynde eller på annen måte si opp kontrakter med et foretak undergitt krisehåndtering. Dette vil legge til rette for at krisehåndteringsmyndigheten kan fastsette verdien av de kontrakter som potensielt skal overføres til en tredjepart uten risiko for at verdien og innholdet av de finansielle kontrakter endrer seg når motpartene utøver sine hevingsrettigheter, se også formålsparagraf 94.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 71 nr. 1, og slår således fast at krisehåndteringsmyndigheten kan gi pålegg til part som etter kontrakt med foretaket har rett til å heve eller avslutte kontrakten, om ikke å gjøre bruk av slik rett i tidsrommet fra offentliggjøring av pålegget og til midnatt ved utløpet av første arbeidsdag etter offentliggjøringen, jf. også definisjonen av «business day» i direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 81). Forutsetningen er for øvrig at forpliktelser etter kontrakten som gjelder betaling, levering og sikkerhetsstillelse, fortsatt blir oppfylt.

I annet ledd er det inntatt særlige vilkår i forhold til rekkevidden til påleggshjemmelen i første ledd for parter etter kontrakter med et datterforetak av foretak under krisehåndtering. Det er således tale om en eventuell utvidelsesadgang av påleggshjemmelen som følge av kontraktens tilknytning til foretaket under krisehåndtering, og bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 71 nr. 2. Pålegg etter første ledd kan etter dette også gis til part etter kontrakt med slikt datterforetak dersom foretaket under krisehåndtering har ved garanti eller på annen måte overtatt ansvar for forpliktelsene etter kontrakten, jf. bokstav a). Det samme gjelder dersom retten til å heve eller avslutte kontrakten er basert på insolvens eller finansielle forhold i foretaket under krisehåndtering, jf. bokstav b). Endelig vil pålegget om suspensjon av hevingsrett kunne gis til slik kontraktspart dersom eiendeler og forpliktelser i foretaket under krisehåndtering er overdratt eller skal overdras til annet foretak, og også datterforetakets eiendeler og forpliktelser knyttet til kontrakten skal overdras til og overtas av erververen, jf. bokstav c). Unntak gjelder imidlertid dersom krisehåndteringsmyndigheten treffer tiltak som sikrer de forpliktelser datterforetaket har etter kontrakten.

Tredje ledd omhandler visse unntak fra muligheten til å gi pålegg om suspensjon av hevingsretter mv. etter første og annet ledd. Første punktum bygger på direktivet artikkel 71 nr. 3 og fastslår at det ikke kan gis slike pålegg i forhold til betalingssystemer som omfattes av betalingssystemloven, herunder operatøren og deltakerne, sentrale motparter og sentralbanker. Etter annet punktum, som bygger på direktivet artikkel 71 nr. 4, gjelder det samme dersom krisehåndteringsmyndigheten har bekreftet at eiendelene og forpliktelsene som omfattes av kontrakten, ikke skal overdras til annet foretak, eller bli gjenstand for nedskrivning eller konvertering etter lovutkastet § 20-36. Tredje punktum angir generelt at krisehåndteringsmyndigheten kan gjøre unntak fra pålegg etter første og annet ledd. Banklovkommisjonen bemerker at dette først og fremst vil være aktuelt i forhold til når krisetiltaket er avsluttet og bankens virksomhet er overført til annet foretak eller fortsetter sin virksomhet under normale forhold, jf. direktivet artikkel 71 nr. 5. I tilfelle kan hevingsretten gjenoppstå i samsvar med myndighetens beslutning om å gjøre unntak.

Banklovkommisjonen viser for øvrig til at bestemmelsen i direktivet artikkel 71 nr. 7 om krav og tilgang til foretakets finansielle kontrakter, er inntatt i utkastet §§ 20-6 fjerde ledd og 20-7 og tredje ledd, se også bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnitt 15.2 foran.

15.7 Vern for eiere, kreditorer og motparter

Avsnitt VII «Vern for eiere, kreditorer og motparter» bygger på krisehåndteringsdirektivet artiklene 73 til 80 om tiltak («safeguards») som beskytter og gir rettslig vern for aksjeeiere, kreditorer og motparter ved ulike krisetiltak. Det dreier seg om ulike former for vern av ervervet rett til foretakets eiendeler, rettigheter og forpliktelser ved gjennomføring av krisetiltak. Bestemmelsene medfører således innskrenkninger i krisehåndteringsmyndighetens kompetanse, slik at myndigheten ikke uten videre kan sette i verk de krisetiltak som utkastet avsnittene V og VI omhandler. En side av reglene er tapsbegrensning i forbindelse med overføringer av foretakets eiendeler og forpliktelser under en krisehåndtering, samt ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer («bail-in»), jf. utkastet § 20-52. En annen side er vern for ulike sikrings-, motregnings- og nettingordninger, slik at det ikke kan foretas oppsplitting eller endring av kontrakter med slike ordninger under en krisehåndtering, jf. utkastet §§ 20-54 til 20-57. Det er også lagt vekt på at krisetiltak som medfører delvis overdragelse av eiendeler, rettigheter og forpliktelser, samt endring eller opphør av kontrakter tilknyttet et foretak under en krisehåndtering, ikke skal kunne påvirke driften av betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer, jf. utkastet § 20-58. I tillegg er reglene om etterkontroll av verdivurderinger et viktig rettsvernsprinsipp, jf. utkastet § 20-53. Bestemmelsene om de ulike former for vern som nevnt er for øvrig forutsatt å inngå som overordnede prinsipper i forbindelse med en krisehåndtering, jf. utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav g) og direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav i).

I tillegg er direktivets regler i artikkel 85 om klage og søksmål i forbindelse med vedtak om tidligtiltak og krisetiltak, inntatt i denne delen av lovutkastet, se lovutkastet § 20-59. Dette er regler som sikrer eiere, kreditorer, motparter og andre aktører med tilknytning til foretaket rett klageadgang og domstolsprøving. Dette må også sees i sammenheng med EUs charter om grunnleggende rettigheter (Charter of Fundamental Rights of the European Union (2000/C 364/01)) av 2000,51 hvor det i artikkel 47 er fastsatt at berørte parter skal ha tilgang til effektive rettsmidler i forhold til tiltak som påvirker dem. I forhold til direktivets regler, vil dette innebære at slike parter skal ha adgang til å få gyldigheten av vedtak prøvd for domstolene jf. også krisehåndteringsdirektivets formålsparagrafer 92 og 130. Dette utgjør således viktige rettssikkerhetsgarantier, og må sees i sammenheng med direktivets anerkjennelse av kreditorers eiendomsrett, se direktivets formålsparagrafer 13 og 50.

Til § 20-52. Tapsgrenser for eiere og kreditorer i foretak under krisehåndtering

Paragrafen bygger på direktivet artikkel 73 og fremstår som en tapsbegrensningsregel for eiere og kreditorer. Tapsbegrensningen er et utslag av prinsippet om at eiere og kreditorer ikke skal bære større tap enn de ville under en normal konkursbehandling, jf. «no creditor worse off»-prinsippet i utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d), jf. direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav g) og formålsparagraf 50. Bestemmelsen er knyttet opp mot to ulike situasjoner hvor dette prinsippet skal respekteres fullt ut: For det første, for eiere og kreditorer til et foretak under krisehåndtering som ikke berøres av et krisetiltak som medfører at bare en del av foretakets rettigheter, eiendeler og forpliktelser blir overført til et annet foretak. For det andre, for eiere av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer som blir berørt ved krisetiltaket som medfører at det foretas en nedskrivning eller konvertering av deres instrumenter og fordringer («bail-in»).

Første ledd tar for seg den første situasjonen, og fastslår således at krisehåndteringsmyndigheten ikke har adgang til å anvende krisetiltak etter avsnitt V i lovutkastet som medfører at bare en del av foretakets eiendeler, rettigheter og forpliktelser blir overført til et annet foretak, herunder bro-bank, dersom tiltaket innebærer at kreditorer og aksjeeiere med rettigheter som ikke er omfattet av overføringen og blir tilbake i foretaket, ikke vil oppnå en dekning av sine krav som minst tilsvarer den dekning de ville ha oppnådd ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28. Utgangspunktet for gjenværende aksjeeiere og kreditorer er jo at den gjenstående delen av foretaket skal avvikles, jf. artikkel 37 nr. 6. Vurderingen skal således knyttes opp mot dekningsgraden dersom foretaket i sin helhet hadde blitt underlagt konkursbehandling. I samsvar med direktivet er det lagt til grunn at det avgjørende tidspunktet for denne vurderingen, skal være knyttet opp mot tidspunktet for vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering.

Annet ledd omhandler forholdet til eiere av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer ved nedskrivning eller konvertering av slike. Direktivet artikkel 73 bokstav b) er i utgangspunktet knyttet opp mot nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer («bail-in»). Prioritetsrekkefølgen ved slik nedskrivning eller konvertering, gjør det imidlertid klart nok at eiere av kapitalinstrumenter vil påvirkes, og i samsvar med det generelle prinsippet om «no creditor worse off», er derfor også eiere av kapitalinstrumenter inntatt. I samsvar med dette er det fastsatt at krisehåndteringsmyndigheten ikke har adgang til å foreta nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-43, jf. §§ 20-20 og 20-21, dersom eierne av nedskrevne og konverterte kapitalinstrumenter og fordringer dermed vil bli påført et større tap enn ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28. Referansepunktet for å vurdere om eierne ville ha kommet bedre ut ved en normal avviklingsprosess, er også her tidspunktet for når krisehåndteringsmyndigheten fattet sin beslutning om at foretaket skal undergis krisehåndtering etter utkastet § 20-27. Dette vil gi et mest mulig sannferdig bilde for å kunne vurdere og sammenligne det potensielt mindre tapsomfanget.

Forskjellen i det potensielt mindre tapsomfanget som de aktuelle eierne og kreditorene ville bli påført ved en normal avviklingsprosess, vil kunne gi grunnlag for et utbetalingskrav etter utkastet § 20-53 tredje ledd og artikkel 75.

Til § 20-53. Etterkontroll og ny verdivurdering

Etter lovutkastet § 20-22 skal det foretas en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser før det fattes vedtak om ulike krisetiltak etter avsnitt V i lovutkastet kapittel 20. Denne vurderingen danner basis for og klarlegger omfanget av de tap som må belastes de ulike interessentene dersom det skal legges til rette for videre drift i foretaket, for eksempel ved nedskrivning av eier- og kreditorrettigheter. Selv om det i den primære verdivurderingen skal gis et overslag over kreditorenes og eieres stilling ved en avvikling av foretaket som insolvent, jf. utkastet § 20-22 annet ledd annet punktum, er et viktig prinsipp at det skal gjennomføres en ny verdivurdering etter at krisetiltakene er gjennomført for å undersøke om eierne og kreditorene ville ha kommet bedre ut ved en avvikling av foretaket etter utkastet § 20-28. Paragrafen her gir således eiere og kreditorer i et foretak under krisehåndtering mulighet for en etterkontroll eller «second opinion» av det tap de eventuelt blir påført i forbindelse med en krisehåndtering av foretaket. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 74 og er et direkte utslag av «no creditor worse off»-prinsippet, jf. også formålsparagraf 51.

I samsvar med dette følger det av første ledd at krisehåndteringsmyndigheten – etter at krisetiltak etter reglene i utkastet avsnitt V er gjennomført – skal sørge for at en sakkyndig person som er uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter, foretar en ny vurdering av verdien av foretakets eiendeler og forpliktelser som er uavhengig av de verdivurderinger som er utført etter reglene i utkastet § 20-22, og som kan gi grunnlag for å bedømme om foretakets eiere og kreditorer ville ha kommet bedre ut ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28. I henhold til direktivet artikkel 74 nr. 2 bokstav a), jf. artikkel 82, er det tidspunktet for vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering som også her skal legges til grunn. Formålet med bestemmelsen er å kunne tallfeste en eventuell forskjell mellom eiernes og kreditorenes stilling ved krisehåndtering eller avvikling etter konkursrettslige prinsipper.

Annet ledd angir formålet med den nye verdivurderingen etter første ledd, og bygger på direktivet artikkel 74 nr. 2 og 3 i forenklet form. Bestemmelsene fremstår som en effektuering av «no creditor worse off»- prinsippet, jf. særlig formålsparagraf 51. Hovedpoenget er hva den nye verdivurderingen skal klarlegge. Dette er et tredelt spørsmål. For det første, hvilket resultat eiere og kreditorer, ville ha oppnådd dersom foretaket var blitt avviklet etter reglene i utkastet § 20-28 på tidspunktet for vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering, og uten at krisetiltak er satt i verk, jf. bokstav a). I dette ligger også en forutsetning om at det ikke er gitt særlige former for offentlig støtte begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet. I den grad innskuddsgarantiordningen har gitt bidrag etter utkastet § 20-70, vil det også være aktuelt å undersøke det tap garantiordningen ville ha blitt påført ved avvikling av foretaket, jf. også utkastet § 20-70 annet ledd og bemerkninger til denne bestemmelsen i avsnitt 15.9 nedenfor. For det andre skal den nye verdivurderingen klarlegge hvilket resultat som de ulike eiere og kreditorer faktisk oppnådde ved krisehåndtering av foretaket, jf. bokstav b). I denne vurderingen skal det i samsvar med direktivet sees bort fra en særlig form for offentlig støtte ytt til foretaket, det vil si støtte som er begrunnet i hensynet til samfunnsøkonomien og finansiell stabilitet, se bemerkningene til utkastet § 20-5 åttende ledd i avsnitt 15.1 foran. For det tredje skal det endelig klarlegges i hvilken utstrekning det er forskjell mellom resultatene under bokstavene a) og b), jf. bokstav c). Banklovkommisjonen viser for øvrig til at reglene i første og annet ledd også vil gjelde ved nedskrivning og konvertering av ansvarlige kapital før et foretak er satt under offentlig administrasjon, jf. også utkastet § 20-20 sjette ledd og bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.3 foran.

I forlengelsen av den klarlegging som oppnås ved den nye verdivurderingen, er det i tredje ledd inntatt regler om hva som kan kreves dersom krisehåndteringen har medført et større tap enn dersom foretaket hadde blitt avviklet etter utkastet § 20-28. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 75. Dersom de ulike eiere og kreditorer er blitt påført ett større tap ved krisehåndteringen, skal differansen erstattes ved utbetaling av midler fra krisefondet. I den grad innskuddsgarantifondet er benyttet under krisehåndtering, og garantiordningens bidrag ved krisehåndteringen etter utkastet § 20-70 er høyere enn dersom foretaket hadde blitt avviklet og garanterte innskudd var blitt utbetalt, skal også dette kompenseres tilsvarende, jf. også utkastet § 20-70 annet ledd og direktivet artikkel 109 nr. 1. Når det gjelder tidspunktet for vurderingen, skal dette i samsvar med første ledd og annet ledd bokstav a) knyttes til tidspunktet for vedtak etter utkastet § 20-27 om at foretaket skal undergis krisehåndtering. At det foretas utbetaling fra krisefondet er imidlertid ikke til hinder for at det etter lovutkastet § 20-59 tredje ledd fremmes klage eller søksmål over gyldigheten av krisetiltak satt i verk av krisehåndteringsmyndigheten.

Når det gjelder spørsmålet om den nye verdivurderingen kan overprøves, er det i fjerde ledd lagt til grunn denne kan overprøves etter reglene om klage eller søksmål etter utkastet § 20-59. Det er således et spørsmål som kan overprøves separat og ikke sammen med overprøving av myndighetens vedtak om anvendelse av krisetiltak, jf. også formålsparagraf 51.

Til § 20-54. Vern for motparter

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 76 og gjelder vern for visse typer av krisetiltak og disposisjoner som foretas under en krisehåndtering. Som det fremgår av bestemmelsene i utkastet avsnitt VI er det der inntatt en del av krisehåndteringsdirektivets regler som begrenser ulike kontraktsrettslige rettigheter. Dette er tiltak som anses nødvendig for å legge til rette for en effektiv krisehåndtering. På den annen side er det lagt vekt på å beskytte ulike sikrings-, motregnings- og nettingordninger og å forhindre at det kan foretas en oppdeling av visse av foretakets rettigheter, eiendeler og forpliktelser som vil kunne påvirke gyldigheten av slike ordninger, jf. direktivets formålsparagraf 95. Av denne grunn er det inntatt regler som sikrer og beskytter motparter i avtaler om sikkerhetsstillelser av ulik art og motregningsordninger dersom det foretas en delvis overføring av foretakets eiendeler og forpliktelser eller dersom krisehåndteringsmyndigheten endrer eller bringer til opphør en kontrakt inngått av foretaket. De nærmere regler om vern er inntatt i utkastet §§ 20-55 til 20-58, og bestemmelsen her fremstår således som en slags innledende bestemmelse til disse reglene, både med tanke på hvilke omstendigheter og vedtak som innebærer at reglene om ulike former for vern kommer til anvendelse og hvilke ordninger og motparter som skal ha slikt vern.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 76 nr. 1 og spesifiserer nærmere hvilke disposisjoner og vedtak av krisehåndteringsmyndigheten som skal gi vern for ulike ordninger og motparter. I samsvar med dette følger det av første ledd at paragrafen kommer til anvendelse i to ulike situasjoner. For det første, dersom krisehåndteringsmyndigheten med hjemmel i utkastet §§ 20-32 til 20-35 skal overdra en del av foretakets eiendeler, rettigheter og forpliktelser enten fra foretaket til et annet foretak, eller fra en bro-bank eller forvaltningsforetak til et annet foretak, jf. bokstav a). For det andre, dersom krisehåndteringsmyndigheten med hjemmel i utkastet § 20-49 første ledd skal treffe vedtak om å bringe til opphør en kontrakt inngått av foretaket, endre kontraktsvilkårene, eller bestemme at erververen skal tre inn som part i avtalen, jf. bokstav b).

Annet ledd angir nærmere hvilke ordninger og motparter som skal ha vern etter bestemmelsene i utkastet §§ 20-55 til 20-58 i de tilfeller som nevnt i første ledd. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 76 nr. 2, jf. også formålsparagraf 95. I samsvar med direktivet artikkel 76 nr. 2 annet ledd, er det imidlertid gjort unntak for de kontraktsmessige begrensninger og inngrepshjemler som følger av utkastet § 20-49 til 20-51. Dette er således inngrep som er i behold også i forhold til de ordninger og motparter som inngår i oppregningen. Visse unntak gjelder likevel for bestemmelsen i utkastet § 20-49 første ledd, se utkastet §§ 20-56 første ledd bokstav d), 20-57 første ledd bokstav b) og 20-58 første ledd bokstav b). De ulike ordninger og motparter som skal ha vern er følgende:

  • Sikkerhetsrettigheter knyttet til enkelte eller grupper av rettigheter eller eiendeler som omfattes av overdragelsen, jf. bokstav a). I samsvar med direktivet bør det ikke stilles krav om at sikkerhetsrettigheten er knyttet opp mot bestemte eiendeler eller rettigheter i foretaket.

  • Finansiell sikkerhetsstillelse som dekker forpliktelser oppstått ved overdragelse av eiendomsrett til eiendeler fra den som stiller sikkerheten og til den som erverver sikkerhetsretten, og medfører plikt for erververen til å overdra eiendeler når forpliktelsene oppfylles, jf. bokstav b). Sett i sammenheng med direktivets definisjon av slik sikkerhetsstillelse («title transfer financial collateral arrangement») og henvisningen til direktiv 2002/47/EF om avtaler om finansiell sikkerhetsstillelse, jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 97), er det klart nok at det dreier seg om sikkerhetsstillelser som omfattes av lov om finansiell sikkerhetsstillelse av 26. mars 2004 nr. 17, jf. også Ot.prp. nr. 22 (2003–2003). Det vises særlig til loven §§ 2 og 3.

  • Motregningsordninger hvoretter to eller flere fordringer mellom foretaket og en motpart kan avregnes mot hverandre, jf. bokstav c).

  • Nettingordninger, jf. bokstav d). Sett i sammenheng med direktivets definisjon av nettingordning, jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 98), og henvisningene til direktivene 2002/47/EF og 98/26/EF, vil dette blant annet omfatte avtaler om sluttavregning som nevnt i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 6 og avtaler om avregning og oppgjør etter betalingssystemloven § 4-2.

  • Obligasjoner med fortrinnsrett, jf. bokstav e). Sett i sammenheng med direktivets definisjon av slike obligasjoner, jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 punkt 96), og henvisningen til direktiv 2009/65/EF artikkel 52 nr. 4, vil dette først og fremst omfatte obligasjoner med fortrinnsrett som er utstedt etter finansforetaksloven kapittel 11 avsnitt II. Dette er en videreføring av de tidligere reglene i finansieringsvirksomhetsloven av 1988 §§ 2-25 følgende, se også Ot.prp. nr. 11 (2006–2007) avsnitt 10.6. Slike obligasjoner vil ofte være sikret ved pant i bolig eller eiendom, men også fordringer etter derivatavtaler, jf. finansforetaksloven § 11-8 første ledd bokstav e). Av den grunn har Banklovkommisjonen funnet det hensiktsmessig spesifikt å nevne at også fordringer etter derivatavtaler som inngår i sikkerhetsmassen også vil nyte ulike former for vern etter reglene i lovutkastet, se også bemerkningen til utkastet § 20-37 annet ledd bokstav b) i avsnitt 15.5 foran.

  • Strukturerte finansielle ordninger, jf. bokstav f). Dette vil også omfatte verdipapiriserings- og derivatavtaler og finansielle sikringsinstrumenter.

Banklovkommisjonen nevner at det lovfestede vernet for ordninger som nevnt medfører at de slår gjennom overfor alle krisetiltak, jf. også prinsippet i utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav g). Betydningen av at en del av ordningene er unntatt fra reglene om nedskrivning og konvertering til egenkapital («bail-in»), jf. utkastet § 20-37 annet ledd, må således sies å være begrenset.

Til § 20-55. Sikrings-, motregnings- og nettingordninger

Paragrafen gjennomfører direktivet artikkel 77, og gir vern for visse av ordningene som inntatt i utkastet § 20-54 annet ledd.

I samsvar med dette slår første leddførste punktum fast at krisehåndteringsmyndigheten ikke har adgang til å treffe de tiltak som omfattes av utkastet § 20-54 første ledd, og som innebærer at bare en del av de rettigheter og forpliktelser som er sikret under en ordning som nevnt i utkastet § 20-54 annet ledd bokstavene b), c) eller d), blir overdratt til et annet foretak eller blir endret eller bragt til opphør. Dette er ulike sikrings-, motregnings- og nettingsordninger, jf. også overskriften til paragrafen. I annet punktum er det fastslått at det for parter som omfattes av slike ordninger, fortsatt skal være adgang til å foreta oppgjør ved motregning eller netting av fordringer i samsvar med de vilkår som er fastsatt for ordningen, jf. annet punktum. Bestemmelsen tar således høyde for at dersom det likevel skulle gjennomføres en delvis overdragelse eller dersom hele ordningen overdras til et annet foretak, skal motregnings- og nettingrettigheten fortsatt være i behold. Vernet slår her gjennom for slike ordninger i alle tilfelle.

Forholdet til garanterte innskudd som omfattes av slike ordninger, er regulert i annet ledd. Formålet er å unngå at slike garanterte innskudd ikke blir gjort tilgjengelige som følge av reglene om ulike former for vern. I samsvar med dette er det bestemt at for å sikre tilgang til innskudd som er dekket av garantiordningen, har krisehåndteringsmyndigheten likevel adgang til å overføre garanterte innskudd som omfattes av slik ordning, uten å overføre andre eiendeler, rettigheter og forpliktelser som omfattes av samme ordning. Dette vil være ordning som nevnt i første ledd, jf. utkastet § 20-54 annet ledd bokstavene b), c) eller d), det vil si sikrings-, motregnings- og nettingordninger. Motsatt skal myndigheten også ha adgang til å overføre, bringe til opphør eller endre disse eiendelene, rettighetene eller forpliktelsene uten å overføre garanterte innskudd.

Til § 20-56. Sikkerhetsrettigheter

Paragrafen gir vern for forpliktelser med tilknyttede sikkerhetsrettigheter og gjennomfører direktivet artikkel 78. Det er de sikkerhetsrettigheter som nevnt i utkastet § 20-54 annet ledd bokstav a) som omfattes, se bemerkningene til bestemmelsen ovenfor.

Etter første ledd kan ikke krisehåndteringsmyndigheten iverksette tiltak som har visse virkninger for forpliktelser med tilknyttede sikkerhetsrettigheter. Hovedformålet er å forhindre at forbindelsen mellom forpliktelsen og den tilknyttede sikkerhetsrettigheten for denne blir brutt. For det første kan ikke myndigheten gjennomføre overdragelse av eiendel som er stilt som sikkerhet, med mindre forpliktelsen også blir overdratt, jf. bokstav a). For det andre kan det ikke gjennomføres en overdragelse av forpliktelsen, med mindre tilknyttet sikkerhet også blir overdratt, jf. bokstav b). For det tredje kan det heller ikke gjennomføres en overdragelse av retten til å utnytte sikkerhetsrettigheten, med mindre den sikrede forpliktelsen også blir overdratt, jf. bokstav c). For det fjerde kan det ikke gjennomføres endring eller opphør av sikkerhetsrettigheten med hjemmel i utkastet § 20-49 første ledd dersom virkningen er at forpliktelsen ikke lenger er sikret, jf. bokstav d).

På samme vis som for sikrings-, motregnings- og nettingordninger i utkastet § 20-55, er det også her gjort visse unntak fra reglene om ulike former for vern for å sikre at tilgangen til garanterte innskudd blir opprettholdt. I samsvar med dette er det bestemt at for å sikre tilgang til innskudd som er dekket av garantiordningen, har krisehåndteringsmyndigheten likevel adgang til å overføre garanterte innskudd som omfattes av sikkerhetsrettigheten, uten å overføre andre forpliktelser, rettigheter og eiendeler som omfattes av samme sikkerhetsrettighet. Motsatt skal myndigheten også ha adgang til å overføre, bringe til opphør eller endre disse forpliktelsene, rettighetene eller eiendelene uten å overføre garanterte innskudd.

Til § 20-57. Strukturerte finansielle ordninger og obligasjoner med fortrinnsrett

Paragrafen gir vern for strukturerte finansielle ordninger og obligasjoner med fortrinnsrett, slik at det som hovedregel ikke kan foretas en oppsplitting av slike ordninger. Bestemmelsen gjennomfører krisehåndteringsdirektivet artikkel 79. Banklovkommisjonen bemerker for ordens skyld at formuleringen «strukturert finansiell ordning» må leses i sammenheng med første ledd og henvisningen til utkastet § 20-54 annet ledd bokstavene e) og f).

Etter første ledd kan ikke krisehåndteringsmyndigheten iverksette visse tiltak med virkning for strukturerte finansielle ordninger. Dette vil omfatte ordninger som nevnt i utkastet § 20-54 annet ledd bokstavene e) og f), og det vises til bemerkningene til disse bestemmelsene ovenfor. Krisehåndteringsmyndigheten kan ikke gjennomføre overdragelse av en del av de rettigheter, eiendeler og forpliktelser som omfattes av, eller inngår som del av, en slik strukturert finansiell ordning hvor foretaket under krisehåndtering er part, jf. bokstav a). Dette samme gjelder i forhold til tiltak med hjemmel i utkastet § 20-49 første ledd som medfører opphør eller endring av de rettigheter, eiendeler og forpliktelser som omfattes av, eller inngår som del av, en slik strukturert finansiell ordning hvor foretaket under krisehåndtering er part, jf. bokstav b).

På samme vis som for sikrings-, motregnings- og nettingordninger, og sikkerhetsrettigheter i utkastet §§ 20-55 og 20-56, er det også her gjort visse unntak fra reglene om ulike former for vern for å sikre at tilgangen til garanterte innskudd blir opprettholdt. I samsvar med dette er det bestemt at for å sikre tilgang til innskudd som er dekket av garantiordningen, har krisehåndteringsmyndigheten likevel adgang til å overføre garanterte innskudd som omfattes av en strukturert finansiell ordning, uten å overføre andre eiendeler, rettigheter og forpliktelser som omfattes av samme ordning. Motsatt skal myndigheten også ha adgang til å overføre, bringe til opphør eller endre disse forpliktelsene, rettighetene eller eiendelene uten å overføre garanterte innskudd.

Til § 20-58. Betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer

Paragrafen gir regler som skal sørge for at driften av betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer ikke blir påvirket under en krisehåndtering. EU-rettslige regler om slike systemer er inntatt i direktiv 98/26/EF og er i Norge gjennomført ved betalingssystemloven av 17. desember 1995 nr. 1999 med tilhørende forskrifter. Bestemmelsen gjennomfører krisehåndteringsdirektivet artikkel 80.

I samsvar med dette er det i første ledd fastslått at krisehåndteringsmyndigheten skal påse at driften av betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer etter betalingssystemloven og regelverket for slike systemer ikke blir påvirket ved ulike nærmere bestemte tiltak av myndigheten under en krisehåndtering. Dette gjelder for det første vedtak om at det skal overdras en del av rettigheter, eiendeler og forpliktelser i et foretak under krisehåndtering til et annet foretak, jf. bokstav a). For det andre dersom myndigheten med hjemmel i utkastet § 20-49 første ledd treffer vedtak om at kontrakter inngått av et foretak under krisehåndtering, skal bringes til opphør, endres eller overtas av en erverver som part, jf. bokstav b).

Mens første ledd generelt fastslår at krisehåndteringsmyndighetens ulike tiltak ikke skal påvirke driften av slike systemer, er det i annet ledd inntatt mer spesifikke regler for å sørge for at visse bestemmelser i betalingssystemloven overholdes ved overdragelse, opphør eller endring av eiendeler, rettigheter og forpliktelser som omfattes av første ledd. For det første skal det ikke medføre tilbakekall, endring eller bortfall av innlagt overføringsordre eller av avregning og oppgjør ved netting i et betalingssystem som vil være i strid med reglene i betalingssystemloven § 4-2 om rettsvern for avtaler om avregning og oppgjør, jf. bokstav a). For det andre skal det heller ikke være til hinder for utnyttelse av sikkerhet som nevnt i betalingssystemloven § 4-4, jf. bokstav b). Denne bestemmelsen fastslår blant annet at sikkerhet stilt overfor en annen operatør av slike systemer ikke skal kunne omstøtes etter dekningsloven § 5-7 eller påvirkes ved insolvensbehandling hos mottakende operatør.

Til § 20-59. Klage. Søksmål

Krisehåndteringsdirektivets tidligtiltak og krisetiltak vil kunne ha stor betydning for private aktører innenfor EU-området. Av den grunn er det i direktivet artikkel 85 inntatt regler som sikrer slike aktører tilstrekkelig rettssikkerhet i form av forvaltningsrettslig klage og domstolsprøving. Dette må også sees i sammenheng med EUs charter om grunnleggende rettigheter (Charter of Fundamental Rights of the European Union (2000/C 364/01)) av 2000, hvor det i artikkel 47 er fastsatt at berørte parter skal ha tilgang til effektive rettsmidler i forhold til tiltak som påvirker dem. I forhold til direktivets regler, vil dette innebære at slike parter skal ha adgang til å få gyldigheten av vedtak overprøvd ved forvaltningsrettslig klage og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av beslutningen. Dette utgjør således en viktig rettssikkerhetsgaranti, og må sees i sammenheng med direktivets anerkjennelse av kreditorers eiendomsrett, se direktivets formålsparagrafer 13 og 50.

Rett til klage og domstolsprøving er etter direktivet knyttet opp til såkalte krisepreventive tiltak («crisis prevention measures») og krisehåndterende tiltak («crisis management measures»). Sett i sammenheng med definisjonen av slike tiltak i direktivet artikkel 2 nr. 1 punktene 101) og 102), jf. punkt 40), vil dette omfatte lovutkastets regler om en del beredskapstiltak i avsnitt II, vedtak om tidligtiltak i avsnitt III og vedtak om offentlig administrasjon og anvendelse av krisetiltak etter avsnittene IV til VI. Banklovkommisjonen bemerker at direktivet artikkel 85 nr. 1 legger opp til at det kan kreves at domstolene gir forhåndsgodkjenning til de ulike vedtak om tidligtiltak, offentlig administrasjon eller krisetiltak. Selv om det stilles krav om at slik forhåndsgodkjenning skal skje raskt, jf. også formålsparagraf 92, har ikke Banklovkommisjonen ansett et slikt krav som hensiktsmessig. Det vil etter omstendighetene kunne medføre vanskeligheter i å gripe inn i en situasjon på en rask og effektiv måte. En del av de vedtak og tiltak som kan iverksettes etter lovutkastet beror dessuten på forvaltningsskjønn. Krav om domstolskontroll av dette vil bryte med det forvaltningsrettslige prinsippet om at forvaltningsskjønn er unntatt fra slik overprøving og kontroll.

Banklovkommisjonen bemerker at den positivrettslige reguleringen av klage- og søksmålsadgang i paragrafen her ikke er ment som en begrensning i forhold til den alminnelige klage- eller søksmålsadgang etter forvaltningsloven eller tvisteloven når det gjelder andre vedtak og beslutninger etter finanslovgivningen generelt, sml. også bemerkningen til utkastet § 19-21 i avsnitt 10.2 foran. Det er i den sammenheng lagt vekt på at krisehåndteringsdirektivet har omfattende og presise regler om disse spørsmål, og at et førende prinsipp ved gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet i norsk rett har vært å følge systematikken i direktivet så langt som mulig, jf. også avsnitt 5.1 foran. Av den grunn anser Banklovkommisjonen det som hensiktsmessig at regler om klage og søksmål reflekteres direkte i lovutkastet her.

Første ledd fremstår som en generell regel om klage og søksmål. Første punktum omhandler retten til å få en beslutning av krisehåndteringsmyndigheten eller Finanstilsynet overprøvd ved forvaltningsrettslig klage og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av beslutningen etter reglene i paragrafen her. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 85 nr. 2 og 3, og begrenser denne retten – i tråd med forvaltnings- og sivilprosessrettslige prinsipper – til den som har rettslig interesse. Formuleringen «beslutning» vil omfatte beslutninger av generell art, og er ikke begrenset til formelle vedtak etter forvaltningsrettslige prinsipper. Valg av formuleringen «beslutning» eller «vedtak» for øvrig i paragrafen, er heller ikke ment å innebære noen nærmere rettslig forskjell eller begrensning. Når det gjelder overprøving av verdivurderinger, er det i lovutkastet § 20-22 fjerde ledd fastslått at dette kan skje etter reglene i paragrafen her eller ved etterfølgende verdivurdering etter lovutkastet § 20-53. Det er også en del materielle regler der som vil være aktuelle, og for ordens skyld er det derfor i annet punktum fastslått at disse reglene gjelder i tillegg.

Annet ledd bygger på direktivet artikkel 85 nr. 2 og omhandler klage eller overprøving av vedtak om tidligtiltak og andre vedtak som ikke omfattes av paragrafens tredje og fjerde ledd, det vil først og fremst si en begrensning mot vedtak om offentlig administrasjon og anvendelse av krisetiltak. I samsvar med dette kan vedtak etter reglene i avsnittene II og III i lovutkastet eller utøvelse av myndighet som ikke omfattes av tredje og fjerde ledd, overprøves ved klage etter forvaltningsloven og i tilfelle ved søksmål om gyldigheten av vedtaket.

Når det gjelder vedtak om offentlig administrasjon av foretaket og om anvendelse av krisetiltak og utøvelse av annen myndighet etter reglene i utkastet avsnittene IV til VI, er det i tredje ledd inntatt særskilte regler om klage og søksmål knyttet til slike vedtak. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 85 nr. 3 og 4 første ledd. Det er også lagt opp til at reglene i utkastet avsnitt VII om ulike former for vern også skal kunne være gjenstand for klage og søksmål, og dette vil først og fremst være aktuelt dersom det hevdes at myndigheten ikke i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til slike regler der. Ved en slik klage eller søksmål vil det være naturlig at det faktiske og økonomiske grunnlaget for vedtakene undersøkes nærmere, selv om det legges til grunn at krisehåndteringsmyndighetens skjønn og kompetanse vil måtte tillegges vekt, se også direktivets formålsparagraf 89. Nærmere regler om saksforberedelse følger for så vidt av forvaltningsloven og tvisteloven, og er ikke nødvendig å utdype nærmere her.

Utgangspunktet er at slike vedtak skal kunne påklages og bringes inn for domstolene på lik linje med tidligtiltak mv. etter annet ledd. I forhold til klage og søksmål over vedtak om offentlig administrasjon, krisetiltak og krisehåndtering generelt, er det i direktivet imidlertid lagt stor vekt på å motvirke at krisehåndteringsmyndighetens vedtak og tiltak mister sin rettsvirkning i en klage- eller domstolprosess. Dette er særlig tillagt vekt i forhold til vedtak som er fattet for å videreføre et foretaks virksomhet og finansielle tjenester som det er vesentlig å opprettholde tilgang til ut fra hensynet til markedsforhold, samfunnsøkonomi og finansiell stabilitet, jf. formålsparagraf 90. Generelt har det nok vært utslagsgivende at vedtak om offentlig administrasjon og tiltak under krisehåndtering så langt som mulig ikke skal kunne forsinkes eller forhindres, og at krisehåndteringsmyndighetens vurderinger og beslutninger må antas å være veloverveide og dessuten til dels bero på et forvaltningsskjønn. Av den grunn er det i bokstav a) fastslått at en klage eller et søksmål som omhandlet her ikke automatisk skal ha oppsettende virkning i forhold til vedtaket og dets virkninger. I forlengelsen av dette er det i bokstav b) fastslått at vedtaket kan iverksettes umiddelbart, og at det skal gi grunnlag for en presumsjon om at en utsettelse av gjennomføringen av vedtaket vil være i strid med offentlige interesser. Banklovkommisjonen bemerker at forvaltningsloven § 42 for øvrig gir hjemmel til å utsette iverksetting av et vedtak inntil klagen er avgjort, men at en slik utsetting ikke vil være særlig aktuell her. Samlet sett innebærer disse begrensningene at krisehåndteringsmyndighetens vedtak og tiltak under krisehåndtering ikke vil påvirkes særlig, i alle ikke under selve krisehåndteringen. Hovedspørsmålet om vedtakets gyldighet forutsettes prøvet i etterhånd.

Fjerde ledd bygger på direktivet artikkel 85 nr. 4 annet ledd og omhandler forholdet til tredjemann som i god tro har ervervet aksjer, eiendeler, rettigheter eller forpliktelser i et foretak under krisehåndtering i henhold til vedtak av myndigheten som omfattes av tredje ledd. I slike tilfeller er det fastslått at en klage eller søksmål som medfører at vedtaket oppheves eller endres, ikke skal ha noen virkning for etterfølgende administrative handlinger eller transaksjoner som myndigheten har foretatt på grunnlag av vedtaket, jf. første punktum. Det er særlig her lagt vekt på hensynet til stabilitet i finansmarkedene, jf. formålsparagraf 91. Erstatningsretten for krisehåndteringsmyndighetens uriktige vedtak og handlemåte, er regulert i annet punktum. Det fremgår der at den er begrenset slik at skadelidende personer bare kan kreve erstatning for det tap som skyldes det opprinnelige vedtaket. Dette må for øvrig sees i sammenheng med at de etterfølgende handlinger eller transaksjoner i prinsippet er vernet etter første punktum.

Femte ledd fastslår endelig at ved klage etter reglene i paragrafen her, gjelder forvaltningsloven § 27b tilsvarende. Dette angår eventuelle ulike vilkår som stilles for å kunne reise sak for domstolene om vedtaket. Selv om det i annet og tredje ledd er fastslått at forvaltningsloven generelt skal gjelde, er det således lagt vekt på at det skal tas standpunkt til om det bør bestemmes at søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak ikke skal kunne reises uten at vedkommende part har benyttet sin adgang til å klage over vedtaket, og at klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen.

15.8 Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet

I krisehåndteringsdirektivet Del V er det inntatt regler om krisehåndtering av finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet («Cross-Border Group Resolution»). Disse reglene er gjennomført i avsnitt VIII «Finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet», men begrenset til bestemmelser som omhandler finanskonsern (grupper) med norsk tilknytning og som kan reise spørsmål i forhold til norsk krisehåndteringsmyndighet og samarbeidet med myndigheter i andre EØS-stater.

Sentralt står da finanskonsern hvor (hoved)morselskapet er norsk. I så fall foreligger grenseoverskridende virksomhet dersom gruppen også omfatter et konsernforetak med filial i annen EØS-stat, eller et konsernforetak som er etablert i annen EØS-stat for å drive virksomhet der. Slik virksomhet i annen EØS-stat kan i tilfelle også drives gjennom et konsernforetak etablert i denne staten som et morselskap i et finansielt delkonsern for den virksomhet som foregår i EØS-staten. I slike tilfeller oppstår det spørsmål om norsk krisehåndteringsmyndighets rolle i forhold til den norske gruppens virksomhet i annen EØS-stat, i tillegg til de spørsmål som gjelder krisehåndtering av gruppen i sin helhet i Norge.

Grupper med (hoved)morselskap i annen EØS-stat vil i hovedsak bli krisehåndtert i den stat hvor morselskapet i finanskonsernet er etablert og etter lovgivningen der. Særlige «norske» spørsmål oppstår da bare dersom gruppen har virksomhet i Norge som drives gjennom 1) et konsernforetak etablert i annen EØS-stat med filial etablert her i riket, 2) et norsketablert konsernforetak for virksomhet her i riket, og 3) et norsketablert konsernforetak som er morselskap i et finansielt delkonsern for virksomheten her i riket. Også i slike tilfeller oppstår det spørsmål om norsk krisehåndteringsmyndighets rolle i forhold til den «norske» delen av gruppens virksomhet, i tillegg til de spørsmål som gjelder krisehåndtering av hele konsernet i den EØS-stat hvor morselskapet er etablert.

Til § 20-60. Beslutninger med virkning i annen EØS-stat

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 87 og omhandler en del regler og prinsipper for krisehåndteringsmyndigheters beslutninger og tiltak som påvirker andre stater innenfor EØS-området. I norsk sammenheng innebærer dette at det skal vurderes og tas hensyn til de virkninger som den norske krisehåndteringsmyndighetens beslutninger knyttet til et norsk foretak eller finanskonsern vil få i andre stater innenfor EØS-området som foretaket eller konsernet driver virksomhet i. Bestemmelsen i direktivet er forholdsvis omfattende og detaljert, og Banklovkommisjonen har lagt vekt på å forenkle innholdet en del. Reglene kan derfor etter behov utfylles ved forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd, jf. fjerde ledd.

Første ledd regulerer krisehåndtering av norsk foretak som driver virksomhet gjennom filial eller datterforetak i annen EØS-stat. Etter første punktum skal krisehåndteringsmyndigheten i slike situasjoner legge tilbørlig vekt på hvilke virkninger de beslutninger som tas i henhold til reglene i kapitlet her, må antas å få i slik stat. Det skal her særlig legges vekt på virkninger knyttet til finansiell stabilitet, midler i krisefond og ordninger for innskuddsgaranti og investorbeskyttelse. Et viktig formål med reglene har vært å balansere medlemsstatenes interesser så langt som mulig. I dette ligger at man unngår en urettferdig og uforholdsmessig byrdefordeling mellom medlemsstatene. Frykten for at det vil forekomme ulik beskyttelse av ulike medlemsstaters interesser må også sees i sammenheng med vedtakelsen av en felles krisehåndteringsmyndighet (SRM) for eurosonelandene, jf. forordning (EU) nr. 806/2014. Annet punktum slår videre fast at det samme gjelder dersom slik virksomhet drives gjennom datterforetak som er morselskap i finanskonsern etablert i EØS-staten, det vil si et finansielt delkonsern.

Annet ledd regulerer krisehåndtering av filial eller datterforetak av foretak som er etablert i annen EØS-stat og som driver virksomhet her i riket. Etter første punktum gjelder bestemmelsene i første ledd tilsvarende i slike situasjoner. Det samme gjelder etter annet punktum også dersom slik virksomhet drives gjennom datterforetak som er morselskap i et finanskonsern etablert her i riket, det vil si et finansielt delkonsern etablert i Norge.

Ved krisehåndtering av foretak eller konsern med grenseoverskridende virksomhet er det også lagt stor vekt på samarbeid og rollefordeling mellom de aktuelle myndigheter. Et poeng er i dette at krisehåndteringsmyndigheten i den stat som berøres bør varsles og samrås med før det iverksettes krisetiltak. Banklovkommisjonen viser til at det praktisk sett også vil foregå informasjonsutveksling forut for et vedtak om offentlig administrasjon, jf. blant annet reglene om tilsynsutvalg og kriseutvalg. I tredje ledd er det derfor fastslått at de beslutninger som omfattes av første eller annet ledd treffes av krisehåndteringsmyndigheten så vidt mulig etter forhåndsvarsel, utveksling av relevant informasjon og samråd med krisehåndteringsmyndigheten i den eller de EØS-stater som berøres.

Som nevnt innledningsvis, vil det kunne være behov for utfyllende regler, særlig med henblikk på informasjonsutveksling og samarbeid mellom norsk og utenlandsk krisehåndteringsmyndighet. Nærmere regler om dette kan i tilfelle etter fjerde ledd fastsettes ved forskrift etter utkastet § 20-4 tredje ledd, se også bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran.

Til § 20-61. Kriseutvalg

Paragrafen omhandler opprettelse av såkalte kriseutvalg («resolution college») for grenseoverskridende finanskonsern og dets funksjon, jf. også definisjonen i utkastet § 20-5 fjerde ledd. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 88.

Formålet med slike utvalg bestående av representanter fra blant annet de aktuelle nasjonale krisehåndteringsmyndigheter, departement og sentralbanker med tilknytning til det grenseoverskridende finanskonsernet, er å fremme ytterligere samarbeid og forhindre fragmenterte nasjonale tiltak, jf. direktivets formålsparagraf 96. Det er således ment å danne et forum med informasjonsutveksling og koordinering av krisetiltak. Reglene om kriseutvalg bygger på reglene i kredittinstitusjonsdirektivet 2013/36/EU (CRD IV) artikkel 116 om etableringen av såkalte «tilsynsutvalg» som innbefatter de nasjonale tilsynsmyndigheter med tilsynskompetanse i forhold til et grenseoverskridende finanskonsern innenfor EØS-området, jf. også utkastet § 20-5 ellevte ledd. På samme vis vil de nasjonale krisehåndteringsmyndigheter mv. med kompetanse i forhold til et grenseoverskridende finanskonsern, møtes i et «kriseutvalg» for å diskutere håndteringen av en krise i et slikt finanskonsern. Kriseutvalg har således som sådan ikke beslutningsmyndighet, men fungerer mer som en plattform for utveksling av informasjon og samråd mellom aktuelle myndigheter og organer. De felles beslutninger som det blir enighet om i utvalget knyttet til konsernet og dets enheter forutsettes at tas og gjennomføres på nasjonalt nivå, jf. formålsparagraf 98.

Slike utvalg skal etableres av den krisehåndteringsmyndighet som har det overordnede ansvar for krisehåndteringen av gruppen, omtalt som gruppekrisehåndteringsmyndighet i direktivet («group level resolution authority»), jf. artikkel 88 nr. 1 første ledd. Dette vil være den krisehåndteringsmyndighet som befinner seg i den medlemsstat hvor tilsynsmyndigheten til gruppen («consolidated supervisor») holder til, se artikkel 2 nr. 1 punkt 44) og direktiv 2013/36/EU (CRD IV) artiklene 111 følgende og forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR) artikkel 4 nr. 41.

I samsvar med de innledende bemerkninger i avsnitt 15.8 foran, er det foretatt en begrensning til bestemmelser som omhandler finanskonsern (grupper) med norsk tilknytning, det vil først og fremst si hvor Finanstilsynet fungerer som tilsynsmyndighet for gruppen og hvor således den norske krisehåndteringsmyndigheten er gruppekrisehåndteringsmyndighet, jf. første ledd. I tillegg er det inntatt regler om deltakelse i kriseutvalg hvor utenlandske finanskonsern driver virksomhet i Norge gjennom filial eller datterforetak, eller ved et etablert delkonsern her i riket, jf. annet ledd.

I samsvar med dette er det i første ledd inntatt regler om opprettelse av kriseutvalg dersom et finanskonsern med morselskap her i riket driver grenseoverskridende virksomhet i annen EØS-stat. Forutsetningen er at finanskonsernet omfatter banker og kredittforetak, samt eventuelt verdipapirforetak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav a), og at disse driver virksomhet gjennom filial eller datterforetak i annen EØS-stat. I tilfelle skal krisehåndteringsmyndigheten opprette et kriseutvalg for konsernet som også omfatter krisehåndteringsmyndigheter i EØS-stat hvor slik virksomhet drives, jf. første punktum. I annet punktum er det også forutsatt at kriseutvalg skal opprettes for finansielle delkonsern som er etablert i annen EØS-stat under et norsk (hoved)morselskap. Banklovkommisjonen viser til at selv om det ikke er norsk lovgivers oppgave å pålegge andre EØS-stater som er hjemstat for et finanskonsern plikt om å etablere slike kriseutvalg, er det ansett som hensiktsmessig å innta en bestemmelse som sier at den norske krisehåndteringsmyndigheten – i samsvar med direktivet artikkel 88 nr. 2 – skal være representert i etablerte kriseutvalg for finansielle delkonsern av norsk (hoved)morselskap i annen EØS-stat.

Annet ledd omhandler altså finansielle delkonsern som er etablert her i riket, og speiler i prinsippet bestemmelsene i første ledd. Etter første punktum skal kriseutvalg også opprettes av krisehåndteringsmyndigheten dersom et norsketablert morselskap i finansielt delkonsern som driver virksomhet her i riket, er et datterforetak i et finanskonsern etablert i annen EØS-stat. Når det gjelder gruppens (hoved)morselskap for hele konsernet som er etablert i annen EØS-stat og det kriseutvalg som skal opprettes for dette der, følger det av annet punktum at den norske krisehåndteringsmyndigheten også skal være representert i slikt kriseutvalg, jf. også bemerkningen til første ledd annet punktum ovenfor.

Tredje ledd regulerer nærmere kriseutvalgets funksjon og oppgaver. Etter første punktum skal kriseutvalg som er opprettet etter første og annet ledd virke som et forum for behandling av spørsmål som gjelder krisehåndtering av morselskapet i konsernet og av konsernforetak som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav a). Nærmere regler om kriseutvalget i forkant og under krisehåndtering, følger for øvrig av utkastet §§ 20-62 og 20-63, jf. også forskriftshjemmelen i fjerde ledd.

Som nevnt innledningsvis er ikke kriseutvalget et beslutningsorgan. I tredje ledd annet punktum er det fastslått at krisehåndteringsmyndigheten skal koordinere utveksling av informasjon mellom medlemmene i utvalget. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 90. Som følge av at paragrafen omhandler finanskonsern (grupper) med norsk tilknytning, det vil si hvor den norske krisehåndteringsmyndigheten er gruppekrisehåndteringsmyndighet, må formuleringen «krisehåndteringsmyndighet» leses slik at det først og fremst dreier seg om den norske krisehåndteringsmyndigheten.

Når det gjelder kriseutvalgets nærmere oppgaver, er det i tredje ledd tredje punktum fastslått at dette vil være de oppgaver som er pålagt krisehåndteringsmyndigheten etter bestemmelsene i utkastet §§ 20-7, 20-8, 20-39, 20-40, 20-62, 20-63 og 20-69. Dette er oppgaver i tilknytning til forberedelse og gjennomføring av krisehåndtering av norsk finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet, samt de tilfeller hvor norsk foretak eller morselskap i finanskonsern er datterforetak i et finanskonsern i annen EØS-stat (norsk delkonsern). Henvisningen til utkastet § 20-69 om bidrag til finansieringen av krisehåndtering av finanskonsern, bygger på direktivet artikkel 107. Det understrekes igjen at oppgavene ikke skal løses i form av en beslutning som gjøres av kriseutvalget i seg selv, men som en felles beslutning som effektueres av de nasjonale krisehåndteringsmyndigheter. De nærmere regler om prosessen for slike felles beslutninger er forholdsvis omfattende i direktivet, og forutsettes etter behov regulert ved forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd.

Reglene om kriseutvalg i krisehåndteringsdirektivet er forholdsvis omfattende og detaljerte. Av den grunn er det i fjerde ledd fastsatt at nærmere regler om kriseutvalg, dets sammensetning og oppgaver fastsettes ved forskrift etter den generelle forskriftshjemmelen i utkastet § 20-4 annet ledd. I forhold til kriseutvalg etter første ledd, vil den norske krisehåndteringsmyndigheten – i egenskap av å være gruppekrisehåndteringsmyndighet – være pålagt en del oppgaver etter direktivet artikkel 88 nr. 5. Dette omfatter blant annet fastsettelse av retningslinjer og prosedyrer for utvalget, koordinering av utvalgets arbeid, samt innkalling og ledelse av utvalgets møter. Videre skal myndigheten kunne beslutte hvilke av utvalgets medlemmer og observatører som skal inviteres og delta under de enkelte møter, med særlig hensyntagen til hvorvidt de temaer som skal diskuteres vil kunne påvirke den finansielle stabilitet for den aktuelle medlemsstaten. I denne sammenheng vises det til at en krisehåndteringsmyndighet i annen EØS-stat skal ha rett til å møte dersom det dreier seg om saker som krever felles beslutning eller hvor et konsernforetak som opererer i den medlemsstaten krisehåndteringsmyndigheten representerer, er på agendaen for møtet, jf. direktivet artikkel 88 nr. 5 tredje ledd.

Det vises ellers til at det ikke er inntatt nærmere regler om taushetsplikt i paragrafen her, og at et behov for nærmere regler om dette kan dekkes ved forskrift. Finansforetakslovens øvrige regler vil uansett generelt komme til anvendelse. Banklovkommisjonen viser endelig til at nærmere regler om virksomheten til kriseutvalg, er etter direktivet artikkel 88 nr. 7 forutsatt å inngå i forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen,52 og vil også eventuelt kunne følges opp i norsk rett gjennom utfyllende forskrifter etter utkastet § 20-4 annet ledd.

Til § 20-62. Krisehåndtering av foretak med morselskap i annen EØS-stat

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 91 og gjelder krisehåndtering av norsk foretak med morselskap i annen EØS-stat. Hovedformålet med bestemmelsen er å sørge for underretning og informasjonsflyt mellom krisehåndteringsmyndigheten i Norge og myndigheten i annen EØS-stat for de tilfeller det er etablert et foretak her i riket av et finanskonsern i slik EØS-stat, og dette foretaket oppfyller vilkårene for krisehåndtering.

I samsvar med dette er det i første leddførste punktum fastslått at krisehåndteringsmyndigheten skal gi underretning til krisehåndteringsmyndigheten i den aktuelle EØS-staten om at vilkårene for offentlig administrasjon og krisehåndtering etter utkastet §§ 20-23 (offentlig administrasjon) og 20-27 (krisehåndtering) er besluttet oppfylt for norsketablert foretak som er datterforetak i finanskonsern etablert i EØS-staten. Slik underretning skal også gis til medlemmene i kriseutvalget for dette finanskonsernet. I annet punktum er det videre fastslått at tilsvarende gjelder for norsketablert morselskap i finansielt delkonsern som er datterforetak i et finanskonsern etablert i EØS-staten.

Annet ledd regulerer nærmere de krav som stilles til innholdet av underretningen etter første ledd og forholdet til gjennomføring av de tiltak som foreslås gjennomført. Helt overordnet skal det i underretningen fra den norske krisehåndteringsmyndigheten opplyses om vedtak som faktisk er truffet etter utkastet §§ 20-23 og 20-27 og i tilfelle om hvilke krisetiltak som planlegges gjennomført, jf. første punktum. Hvorvidt tiltakene kan iverksettes avhenger av den påvirkning de vil ha i forhold til de øvrige konsernforetakene. I annet punktum er det fastslått at dersom krisehåndteringsmyndigheten i EØS-staten antar at tiltakene ikke vil ha slike virkninger for finanskonsernet at det må ventes at konsernforetak etablert i EØS-staten vil oppfylle vilkårene for krisehåndtering, kan tiltakene gjennomføres. Dette vil være krisehåndteringsmyndigheten som fungerer som gruppekrisehåndteringsmyndighet, det vil si hvor konsernets morselskap er etablert. Vurderingen vil naturligvis måtte foretas i kriseutvalget i samråd med de andre relevante krisehåndteringsmyndighetene, jf. også direktivet artikkel 88 nr. 2 og 3. Da vil man kunne være nogenlunde sikre på at krisehåndteringen av det norske foretaket ikke har smittevirkninger, og kan håndteres separat uten av konsernet som helhet blir negativt påvirket. Etter tredje punktum kan ikke tiltakene gjennomføres dersom krisehåndteringsmyndigheten i den aktuelle EØS-staten senest 24 timer etter at underretningen er mottatt, har oversendt forslag til en krisehåndteringsplan («group rersolution scheme») til kriseutvalget for finanskonsernet som omhandler krisetiltak i forhold til de enkelte konsernforetak og samordning av tiltakene. Et slikt forslag til helhetlig krisehåndtering av finanskonsernet vil først og fremst være følgen av at det i kriseutvalget vurderes slik at de tiltakene som er foreslått gjennomført for datterforetaket her i riket, vil ha slik virkning at vilkårene for krisehåndtering overfor et annet konsernforetak, oppfylles. Banklovkommisjonen bemerker at den omtalte krisehåndteringsplanen ikke må forveksles med krisetiltaksplan for finanskonsern etter utkastet § 20-7 annet ledd, og som også skal følges opp generelt innenfor EU-/EØS-området. Sistnevnte er en plan som er utarbeidet på forhånd og generelt for finanskonsernet, mens førstnevnte er en plan som vil måtte adressere den faktiske oppståtte situasjon og inneholde de faktiske tiltak som foreslås iverksatt på en samordnet måte, jf. også formålsparagraf 99. Det vil imidlertid være naturlig at de tiltak som i krisetiltaksplanen er ansett som hensiktsmessige – ut fra ulike situasjoner – for å gjenopprette konsernets finansielle stilling og soliditet, vurderes ved utarbeidelse av krisehåndteringsplanen.

Tredje ledd gir nærmere regler om krisehåndteringsplanen. Etter første punktum skal planen fastsettes i fellesskap av krisehåndteringsmyndighetene for konsernforetak som omfattes av planen. Som et minimum skal naturligvis gruppekrisehåndteringsmyndighetene inngå i dette fellesskapet, jf. også direktivet artikkel 91 nr. 7 første ledd. Dersom det foreligger uenighet, kan de myndigheter som er enig i planen fastsette denne med virkning for konsernforetakene i deres EØS-stater, jf. annet punktum.

Til § 20-63. Krisehåndtering av norsk morselskap for konsern med virksomhet innenfor EØS-området

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 92 og gjelder krisehåndtering av norsk morselskap for finanskonsern med virksomhet innenfor EØS-området. Bestemmelsen tilsvarer i stor grad det som følger av utkastet § 20-62, bortsett fra at det speiler at det her er den norske krisehåndteringsmyndigheten som har det overordnede ansvaret for konsernet (som gruppekrisehåndteringsmyndighet). Dette innebærer også at krisehåndteringsmyndigheten vil kunne fastsette en krisehåndteringsplan som omhandler krisetiltak i forhold til de enkelte konsernforetak og samordning av tiltakene.

Første ledd omhandler underretningsplikten dersom det besluttes av vilkårene for krisehåndtering er oppfylt for et norsk morselskap. Etter første punktum gjelder dette norsk morselskap i finanskonsern som omfatter de konsernforetakene som nevnt i utkastet § 20-1 første ledd bokstav a) som driver virksomhet innenfor EØS-området. Dersom vilkårene for offentlig administrasjon og krisehåndtering er oppfylt etter utkastet §§ 20-23 eller 20-24 (offentlig administrasjon), jf. utkastet § 20-27 (krisehåndtering), skal myndigheten gi underretning om dette til de andre medlemmene i kriseutvalget for finanskonsernet. Dersom morselskapet i konsernet er et norsketablert datterforetak i finanskonsern etablert i annen EØS-stat, vil finanskonsernet være et norsk delkonsern, og da skal i tilfelle ikke reglene her gjelde, men det som følger av utkastet § 20-62, jf. annet punktum.

Annet ledd regulerer det nærmere innhold av underretningsplikten. Etter første punktum skal krisehåndteringsmyndigheten opplyse om vedtak truffet etter utkastet §§ 20-23 eller 20-24, jf. utkastet § 20-27, og i tilfelle om hvilke krisetiltak som etter myndighetens vurdering bør settes i verk. Underretningen kan også inneholde en krisehåndteringsplan for finanskonsernet som omhandler krisetiltak i forhold til de enkelte konsernforetak og samordning av tiltakene, dersom ulike vilkår er oppfylt, jf. annet punktum. Dette vil være tilfellet dersom det må ventes at krisetiltakene overfor morselskapet vil medføre at vilkårene for krisehåndtering av konsernforetak i annen EØS-stat også vil være oppfylt, jf. bokstav a). Krisehåndteringsplan for finanskonsernet skal også utarbeides dersom det må ventes at krisetiltakene overfor morselskapet alene ikke vil være tilstrekkelige til å stabilisere situasjonen, jf. bokstav b). I tilfelle anses det nødvendig å gjennomføre en helhetlig krisehåndtering av konsernet («Single Point of Entry»), se også bemerkningen om håndtering av konsern under krisehåndtering i utkastet § 20-7 annet ledd første punktum i avsnitt 15.2 foran. Videre kan det utarbeides en slik krisehåndteringsplan dersom myndigheten som er ansvarlig for konsernforetak i annen EØS-stat har besluttet at vilkårene for krisehåndtering av foretaket der er oppfylt, jf. bokstav c). Dette vil først og fremst være tilfellet dersom det må ventes at de planlagte tiltak overfor slike foretak, vil kunne medføre at vilkårene for krisehåndtering vil oppfylles for andre konsernforetak i konsernet, herunder morselskapet her i riket, jf. bemerkningen til utkastet § 20-62 annet ledd ovenfor. Banklovkommisjonen bemerker at det i tilfelle vil dreie seg om en forholdsvis kort frist på å utarbeide en helhetlig krisehåndteringsplan, jf. utkastet § 20-62 annet ledd tredje punktum. Endelig er det lagt vekt på likhetsprinsipper i forhold til konsernforetakene og de EØS-stater de er etablert i, slik at det kan utarbeides en krisehåndteringsplan dersom krisetiltakene overfor morselskapet vil medføre særlige fordeler for enkelte av konsernforetakene, jf. bokstav d).

I tredje ledd første punktum er det fastslått at dersom underretningen etter første ledd ikke inneholder et forslag til krisehåndteringsplan for finanskonsernet i samsvar med annet ledd, kan myndigheten treffe sin beslutning etter samråd med medlemmene i kriseutvalget for konsernet. Det dreier seg således om separate tiltak overfor morselskapet som bør diskuteres i utvalget. I direktivet er det lagt opp til at det i tilfelle bør sees hen til krisetiltaksplanen som skal være utarbeidet for konsernet, jf. utkastet § 20-7 annet ledd og direktivet artikkel 92 nr. 2 annet ledd bokstav a). Hvorvidt tiltaket vil kunne påvirke den finansielle stabilitet i berørte medlemsstater bør også vurderes, jf. direktivet artikkel 92 nr. 2 annet ledd bokstav b). Banklovkommisjonen viser til at nærmere regler eventuelt kan fastsettes i forskrift med hjemmel i utkastet 20-4 tredje ledd, samt at en del av de nevnte hensynene også vil følge av de alminnelige regler ved anvendelse av krisetiltak, jf. utkastet § 20-31 annet ledd.

Dersom underretningen derimot inneholder forslag til en krisehåndteringsplan for konsernet, skal planen fastsettes i fellesskap av krisehåndteringsmyndigheten og myndighetene for de konsernforetak som omfattes av planen, jf. tredje ledd annet punktum. For det tilfelle at det foreligger uenighet om planen, er det i tredje punktum bestemt at de myndigheter som er enig i planen, kan fastsette denne med virkning for konsernforetakene i deres EØS-stater. Dette innebærer således at den foreslåtte planen med tilhørende krisetiltak gjennomføres for de aktuelle konsernforetakene på nasjonalt nivå. Nærmere regler om forholdet myndighetene imellom ved fastsettelse og diskusjon om slike planer, kan i tilfelle fastsettes i forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 tredje ledd.

Til § 20-64. Filial her i riket av utenlandsk foretak

Paragrafens første og annet ledd omhandler krisehåndtering av filial her i riket av foretak utenfor EØS-området, og bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 96. Hvorvidt det kan gjennomføres en krisehåndtering av slike filialer avhenger av hvorvidt visse vilkår er oppfylt. Dette må sees i sammenheng med at en separat krisehåndtering («ring-fencing») av en filial av utenlandsk foretak i prinsippet strider mot det EU-rettslige universalitetsprinsippet om hjemstatens kompetanse til å gjennomføre krisehåndtering av et foretak etablert der, jf. direktiv 2001/24/EF om reorganisering og avvikling av kredittinstitusjoner. Vilkårene i direktivet er utformet slik at det vanskelig kan sies å være uhensiktsmessig eller utfordrende at filialen kan undergis krisehåndtering i vertsstaten.

Første ledd legger opp til at den norske krisehåndteringsmyndigheten kan beslutte at filial av foretak etablert utenfor EØS-området, kan undergis krisehåndtering her i riket når offentlige interesser tilsier dette. Dette kriteriet må anses som det helt avgjørende i spørsmålet om filialen kan undergis krisehåndtering. I denne vurderingen vil et viktig moment være at det ikke er innledet insolvensbehandling mot filialen fra hjemstatens myndigheter, eller at slik behandling ikke anerkjennes av norske myndigheter, jf. også direktivet artikkel 96 nr. 1 første ledd.

I tillegg må for øvrig et av flere ytterligere vilkår være oppfylt. For det første, dersom filialen ikke oppfyller og heller ikke kan ventes å oppfylle de kravene til virksomheten som er fastsatt i konsesjonen eller følger av ellers gjeldende lov- og forskriftsverk, og det ikke er utsikt til at det innen rimelig tid blir truffet tiltak som vil sikre at kravene vil bli etterlevet, jf. bokstav a). For det andre, dersom krisehåndteringsmyndigheten må anta at det utenlandske foretaket ikke kan eller vil være ute av stand til å oppfylle sine forpliktelser her i riket, eller forpliktelser som utspringer av filialens virksomhet her, etter hvert som de forfaller, jf. bokstav b). Etter direktivet er det her stilt som tilleggsvilkår at det ikke er rimelig utsikt for at det vil innledes insolvensbehandling i foretakets hjemstat. Som følge av at bestemmelsen i bokstav c) om at filialen kan undergis krisehåndtering her i riket dersom det faktisk er innledet insolvensbehandling av foretaket i hjemstaten, fremstår som motstridende til dette kravet, har ikke Banklovkommisjonen funnet hensiktsmessig å innta et slikt tilleggskrav i bestemmelsen i bokstav b). Det vesentlige vil være at filialen og det utenlandske foretaket er i en slik stilling at det bør settes i verk raske tiltak overfor filialen for å forsøke å sikre videre drift av filialens virksomhet i Norge.

I annet ledd er det videre fastslått at bestemmelsene i utkastet §§ 20-23, 20-26, 20-27, 20-28, 20-31 og 20-49, skal gjelde ved krisehåndtering av filialen etter første ledd, jf. også direktivet artikkel 96 nr. 3.53 Dette innebærer i første omgang at reglene om vedtak om offentlig administrasjon og dets virkninger gjelder tilsvarende (utkastet §§ 20-23 og 20-26). I tillegg vil reglene om at det skal iverksettes krisehåndtering eller avvikling komme til anvendelse (utkastet §§ 20-27 og 20-28). Ved beslutning om at filialen skal underlegges krisehåndtering vil også prinsippene og formålsreglene bak anvendelse av krisetiltak måtte legges til grunn (utkastet § 20-31). Endelig vil reglene i utkastet § 20-49 om forholdet til foretakets kontrakter, komme til anvendelse. Det er særlig bestemmelsen i utkastet § 20-49 annet ledd om at krisetiltak ikke skal kunne regnes som grunnlag for tvangsfullbyrdelse i forhold til foretakets kontrakter, som må anses aktuelt, jf. også direktivet artikkel 96 nr. 1 annet ledd. I tillegg vil eventuelle bestemmelser fastsatt av departementet i forskrift med hjemmel i disse bestemmelsene gjelde tilsvarende ved krisehåndtering av filialen.

I tredje ledd er det endelig fastslått at når hensyn til finansiell stabilitet og andre hensyn som skal ivaretas etter finanslovgivningen tilsier det, kan departementet bestemme at filialer etablert her i riket av utenlandske foretak, skal settes under offentlig administrasjon og krisehåndtering, og fastsette nærmere regler om dette. Banklovkommisjonen bemerker at hjemmelen gjelder filialer av utenlandske foretak generelt, og at det således i utgangspunktet ikke har betydning om foretaket er etablert i eller utenfor EØS-området. Betydningen av første og annet ledd, vil imidlertid gjøre bestemmelsen mer relevant for filialer av foretak etablert innenfor EØS-området. Denne forskriftshjemmelen innebærer at forskrift av 12. oktober 2008 nr. 1102 om offentlig administrasjon av filial av bank med hovedsete i fremmed stat, kan videreføres. Det nevnes for øvrig at forskriften ble vedtatt med hjemmel i banksikringsloven av 1996 § 1-1, og inntil videre er videreført og gjelder med hjemmel i forskrift av 21. desember 2015 nr. 1794 om overgangsregler mv. til lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) § 3. Et eksempel på hvilke hensyn som vil være tilstrekkelig etter bestemmelsen her følger for øvrig av forskriften § 3 hvor det fremgår at vedtak om offentlig administrasjon av filial av bank med hovedsete i annen EØS-stat kan treffes når Finansdepartementet anser det som et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre at sentrale hensyn etter EØS-regler som svarer til direktiv 2001/24/EF blir overholdt.

15.9 Finansieringsordning

1) Avsnitt IX «Finansieringsordning» bygger på direktivet Del VII om finansieringsordninger for krisehåndtering og krisetiltak (artiklene 99 til 109). Som direktivet for øvrig dreier det seg om et meget omfattende og detaljert regelsett for slike finansieringsordninger, eller «krisefond» som benyttes som formulering her i lovutkastet (foran avsnitt 6.3.5). I tillegg kommer de nærmere regler om beregningen av årlige bidrag til slike krisefond, som er inntatt i EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63 (foran avsnitt 6.3.3). Det vises for øvrig til at direktivet artikkel 108 om preferanse for visse typer av innskudd ved avvikling av foretaket, i stedet er inntatt i utkastet § 20-29, se bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.4 foran.

Banklovkommisjonen har også her lagt vesentlig vekt på å følge systematikken i direktivet, og at det skal fremstå på en klar måte at reglene om finansieringsordninger fra direktivet er forsvarlig gjennomført i lovutkastet her. I avsnitt 6.3 foran er det inntatt en meget grundig redegjørelse av direktivets regler om en finansieringsordning for krisehåndtering og krisetiltak. Dette omfatter både de alminnelige krav, organisatoriske forhold, disponering av krisefondets midler, og de alternativer for slike ordninger som fremgår av direktivet. Det er likevel hensiktsmessig her å sammenfatte noen av de krav som fremgår av direktivet, særlig direktivets regler om bidrag til et krisefond:

  • Bidrag skal innkreves minst én gang i året.

  • Årlig bidrag fastsettes en bloc, men skal deretter fordeles på foretakene.

  • Samlet bidrag fordeles på foretakene ved en to-trinnsoperasjon.

  • Grunnbidraget beregnes etter forholdet mellom foretakets samlede forpliktelser og summen av samlede forpliktelser for samtlige foretak.

  • Grunnbidraget for et foretak justeres etter en risikofaktor som reflekterer foretakets samlede risikosituasjon, vurdert ut fra en rekke risikoindikatorer etter retningslinjer i den utførlige EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63.

  • Samlet årlig bidragsnivå skal fastsettes med sikte på at krisefondet vil tilsvare 1 prosent av samlet garanterte innskudd i foretakene i løpet av en tiårsperiode.

  • Krisefondet kan tilføres midler fra alternative kilder blant annet ved lån.

En norsk gjennomføring av selve krisefondsordningen, har ikke medført noen større diskusjoner eller uenighet under utredningsarbeidet. Sett i sammenheng med kravet om et innskuddsgarantifond i innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU, har det imidlertid blitt reist spørsmål om samlet bidragsnivå for den nye to-fondsordningen, og hvilken virkning dette skal få for bidragsplikten til Bankenes sikringsfond. Det har ikke vært reist spørsmål om etablering eller bidragsplikt til et krisefond, men om videreføring av bidragsplikt til Bankenes sikringsfond som et innskuddsgarantifond. En nærmere vurdering av disse spørsmål, er inntatt i kapittel 7 foran. Dette omfatter også spørsmål om mulig overføring av midler fra Bankenes sikringsfond til krisefondet.

2) Bestemmelsene i utkastet §§ 20-65 til 20-70 bygger på krisehåndteringsdirektivets regler om krav til en finansieringsordning for krisehåndtering og krisetiltak. I tillegg er det inntatt detaljerte utfyllende regler både om beregningen av enkeltforetaks årlige grunnbidrag («basic annual contribution») til krisefondet og om den etterfølgende risikojustering av bidragsplikten i EU-kommisjonens forordning (EU) 2015/63, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran. Forordningen danner således viktige premisser for regler om beregning av årlig bidrag til krisefondet, herunder også særlige regler om beregningen av årlig bidragsplikt for særlige typer av foretak. Ettersom forordningen også må gjennomføres sammen med krisehåndteringsdirektivet, har Banklovkommisjonen funnet det mest hensiktsmessig å gjennomføre de sentrale bestemmelsene i forordningen direkte i lovutkastet, se utkastet §§ 20-66 og 20-67, samt at det også er henvist direkte til denne forordningen i lovteksten. Det vises også her til avsnitt 5.5 foran hvor forholdet til forordningen er beskrevet nærmere.

Krisehåndteringsdirektivet har dessuten regler om bidrag fra innskuddsgarantifondet under krisehåndtering, jf. direktivet artikkel 109. Disse er inntatt i utkastet § 20-70. Regler om regress for slike bidrag følger imidlertid av innskuddsgarantidirektivet artikkel 9 nr. 2, jf. utkastet § 19-12. Banklovkommisjonen har imidlertid sett det som mest hensiktsmessig å innta regler om dette også i lovutkastet kapittel 20, se utkastet § 20-71.

I avsnitt 6.2.6 fremgår det at Bankenes sikringsfond er tilpasset kravene i det tidligere innskuddsgarantidirektivet 94/19/EF som i stor grad er videreført i det nye innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU. Enkelte organisatoriske endringer som gjennomføring av innskuddsgarantidirektivet tilsier, herunder en endring av sammensetningen av styret, er innarbeidet i lovutkastet kapittel 19 avsnitt II om Bankenes sikringsfond. Dette innebærer at blant annet beregning og innkreving av årlige bidrag, forvaltning av fondskapital, etablering av prosedyrer for å forberede utbetaling av garanterte innskudd, og utbetaling av garanterte innskudd innen korte frister, fortsatt skal kunne bli utført ved bruk av eksisterende administrative personell og ressurser og deres kompetanse og erfaringer. I krisehåndteringsdirektivet artikkel 100 nr. 2 åpnes det for at de administrative gjøremål knyttet til krisefinansieringsordningen kan samordnes med den administrative ordningen for innskuddsgarantiordningen. Dette medfører at en videreføring av Bankenes sikringsfond som nevnt legger til rette for at fondets kompetanse blir benyttet til administrative gjøremål knyttet til den norske krisefinansieringsordning, herunder blant annet beregning og innkreving av bidrag fra foretakene, forvaltningen av fondskapital og utbetaling av midler til de krisetiltak krisehåndteringsmyndigheten vedtar. Ved utformingen av bestemmelsene i lovutkastet § 20-72 er det lagt vesentlig vekt på å legge til rette for dette.

I forlengelsen av regler om årlige bidrag til krisefondet, er det i utkastet § 20-73 inntatt regler om at tvister om slike bidrag kan påklages til Finanstilsynet etter reglene i forvaltningsloven, jf. også utkastet § 20-59, sml. utkastet § 19-21.

3) Selv om bidrag til krisefondet over en tiårsperiode er knyttet opp til et måltall som motsvarer 1 prosent av samlede garanterte innskudd i norske banker, jf. direktivet artikkel 102, er kretsen av bidragspliktige foretak langt videre. En vesentlig forskjell fra bidrag til innskuddsgarantifondet, er at også kredittforetak – herunder bankenes OMF-kredittforetak – skal yte bidrag til krisefondet. I samsvar med reglene i EU-kommisjonsforordningen er årsbidraget fra norske kredittforetak – etter risikojustering – antatt å ligge på samlet 277 millioner kroner, totalt en firedel av det årlige måltall for årsbidraget til krisefondet, se foran avsnitt 7.4 og tabell 7.1. Som det fremgår av avsnitt 6.3.3 punkt 5) foran har Kommunalbanken AS – som frittstående kredittforetak – reist spørsmål om dets bidragsplikt. Banklovkommisjonen viser først til at Kommunalbanken omfattes krisehåndteringsdirektivet og lovutkastets bestemmelser, se også bemerkning til utkastet § 20-1 i avsnitt 15.1 foran. Dette innebærer også at banken er omfattet av reglene om bidrag til et krisefond, se forordning (EU) 2015/63 artikkel 2 nr. 1. Et annet spørsmål som er reist er i hvilken utstrekning Kommunalbanken skal svare bidrag til krisefondet. Det er i den sammenheng vist til at forordning (EU) 2015/63 artikkel 5 nr. 1 bokstav f) legger opp til at det i beregningen av et foretaks bidrag skal kunne gjøres fradrag for såkalte «promotional loans». Slike lån er hevdet å omfatte de lån som Kommunalbanken yter til kommunesektoren, se forordningen artikkel 3 nr. 28. Banklovkommisjonen har imidlertid – som det fremgår i avsnitt 6.3.3 – lagt til grunn at Kommunalbanken som kredittforetak vil ha plikt til å svare årlig bidrag til krisefondet beregnet i samsvar med kommisjonsforordningen artikkel 11 og risikojustert etter beregnet risikoprofil. Banklovkommisjonen viser for øvrig til at det samlede årlige bidrag til krisefondet er en fast faktor basert på én promille av garanterte innskudd. Beløpet skal fordeles mellom foretakene som skal bidra til oppbygging av krisefondet. Dette innebærer at unntak fra bidragsplikt for enkeltforetak vil måtte dekkes av de øvrige foretakene med tilsvarende større bidragsbelastning. Banklovkommisjonen har derfor lagt til grunn at unntak fra bidragsplikt og omfanget av denne i så fall må kreve klare og presise hjemler i den EØS-relevante forordningen som forutsettes gjennomført i norsk rett ved forskrift.

Til § 20-65. Krav til finansieringsordningen

Paragrafen bygger på ulike regler i krisehåndteringsdirektivet Del VII om krav til nasjonal finansieringsordning for krisehåndtering og krisetiltak.

Første ledd bygger på direktivet artikkel 100 nr. 1 og 3, og slår fast at finansieringsordningen skal sikre at krisehåndteringsmyndigheten har til disposisjon de midler som trengs for å få gjennomført krisetiltak etter reglene i lovutkastet kapittel 20 på en effektiv måte.

I annet ledd er det inntatt regler om finansieringsordningens omfang, og ulike måter som det kan tilføres midler til en slik ordning. I dette ligger i prinsippet et krav om at midler til finansiering av en krisehåndtering skal oppbygges i og disponeres fra et fond, jf. også direktivet artikkel 100 nr. 5. Dette er omtalt som krisefondet og nærmere regler om krisefondet er inntatt i lovutkastet § 20-66. Etter første punktum omfatter således finansieringsordningen krisefondet etter den bestemmelsen. I tillegg vil det kunne inngå bidrag fra innskuddsgarantifondet etter utkastet § 20-70. For å sikre at midlene er tilstrekkelige til å få gjennomført krisetiltak, kan krisefondet etter annet punktum inngå avtale om lån eller trekkrettigheter av rimelig omfang i forhold til antatt kapitalbehov. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 100 nr. 3. I forlengelsen av dette, og i samsvar med direktivet artikkel 105, jf. artikkel 100 nr. 4 bokstav c), er det i tredje punktum fastslått at fondet kan tilføres midler fra andre kilder. Bestemmelsen er utformet generelt, og det legges således opp til at fondet kan tilføres midler fra et bredt spekter av mulige kilder. Banklovkommisjonen viser til at spørsmålet om slik tilførsel først og fremst vil være aktuelt dersom det – under en krisehåndtering – fremstår som klart at fondets beholdning ikke er tilstrekkelig til å dekke finanseringen av krisehåndteringen, samt at tilleggsbidrag etter utkastet § 20-67 femte ledd ikke vil være tilstrekkelig eller tilgjengelig, se også direktivet artikkel 105.

Tredje ledd omhandler krisefondets rettslige stilling. Ettersom krisefondets midler bare kan disponeres av krisehåndteringsmyndigheten, jf. direktivet artiklene 100 nr. 5 og 101 nr. 1, er det i første punktum slått fast at krisefondet ikke er et eget rettssubjekt. Dette må også sees i sammenheng med forslaget om at kapitalforvaltningen av fondets midler og administrative gjøremål skal utføres av Bankenes sikringsfond. Banklovkommisjonen bemerker at ettersom krisefondet ikke er et eget rettssubjekt, er forutsetningen at alle avtaler om lån eller trekkrettigheter mv. inngås av krisehåndteringsmyndigheten. Det er således denne myndigheten som vil stå som motpart og være ansvarlig for inngåelse av avtaler, men det kan gis fullmakt til Bankenes sikringsfond om å bistå i denne prosessen, jf. utkastet § 20-72 annet ledd bokstav e). I forlengelsen av dette er det i annet punktum bestemt at beslutninger vedrørende finansieringsordningen og dennes midler treffes av krisehåndteringsmyndigheten, jf. også utkastet § 20-72 annet ledd. I utkastet § 20-72 er det imidlertid også lagt opp til at Bankenes sikringsfond etter avtale med krisehåndteringsmyndigheten kan utføre en del administrative gjøremål for krisefondet. Av den grunn er det i tredje punktum fastslått at administrative gjøremål utføres etter disse reglene.

Fjerde ledd angir regler om hva krisefondet skal kunne brukes til. Bestemmelsen bygger på direktivet artiklene 100 nr. 1 og 101. I første punktum er det generelt fastslått at midlene i finansieringsordningen bare kan benyttes ved gjennomføringen av krisehåndtering i samsvar med reglene i utkastet §§ 20-30 og 20-31. Annet punktum angir mer presist hva som utløser slik bruk av finansieringsordningens midler, og da til bruk ved tiltak som nevnt i utkastet § 20-68. For det første må krisehåndteringsmyndigheten ha truffet beslutning etter reglene i utkastet §§ 20-23 og 20-24 om at et foretak skal settes under offentlige administrasjon. For det andre må myndigheten deretter ha truffet beslutning etter utkastet § 20-27 om at det er i offentlig interesse at foretaket undergis krisehåndtering etter reglene i utkastet avsnittene V og VI, jf. også utkastet § 20-68 første ledd.

Som nevnt innledningsvis er direktivets regler om finansieringsordning for krisetiltak forholdsvis omfattende og detaljerte. Av den grunn er det i femte ledd inntatt en forskriftshjemmel, jf. også utkastet § 20-4 annet ledd. Først og fremst er det gitt en konkret forskriftshjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om finansieringsordningen, jf. første punktum. Dette vil blant annet kunne omfatte nærmere regler om bidrag til krisefondet og låneavtaler. I forhold til bidrag til krisefondet, er det inntatt en del regler om dette i utkastet §§ 20-66 og 20-67 som etter behov kan suppleres med regler fastsatt i forskrift. I annet punktum er det videre fastslått at departementet kan fastsette regler om krisefondets adgang til å yte lån til eller å ta opp lån i krisefond i annen EØS-stat. Banklovkommisjonen legger til grunn at det her vil sees hen til de regler om slik låneadgang som følger av direktivet artikkel 106 og som det ikke er ansett behov for å innta regler om direkte i lovutkastet.

Til § 20-66. Krisefond

Paragrafen bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 102, jf. artiklene 103 og 104, og omhandler oppbygging av krisefondet.

Første ledd regulerer den årlige samlede bidragsplikten. Denne bidragsplikten vil først og fremst gjelde for banker og kredittforetak. Verdipapirforetak og morselskap i finanskonsern hvor kredittinstitusjon eller verdipapirforetak er datterforetak, er etter direktivet også forutsatt å bidra til oppbygging av krisefondet. Her er det imidlertid forutsatt visse særskilte regler, jf. blant annet EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63 formålsparagraf 3. Av den grunn er det i utkastet § 20-67 fjerde ledd inntatt en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere regler om slike foretaks årlige bidragsplikt, se også bemerkningen til denne bestemmelsen nedenfor.

Når det gjelder krisefondets oppbygging og størrelse, er det i direktivet forutsatt at krisefondet i løpet av en tiårsperiode skal ha midler minst tilsvarende 1 prosent av summen av garanterte innskudd i banker med norsk konsesjon. Lineært beregnet gir dette en samlet årlig bidragsinnbetaling hvert år på minst 1 promille av bankenes samlede garanterte innskudd i året, jf. også avsnitt 6.3.3 punkt 2). Banklovkommisjonen understreker også at direktivet artikkel 103 nr. 1, jf. EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63 artikkel 4, jf. formålsparagraf 5, krever at det foretas minst årlige innbetalinger til fondet, jf. også avsnitt 7.1 foran. I samsvar med dette følger det av første ledd første punktum at krisefondet i det enkelte år skal tilføres et samlet bidrag fra banker og kredittforetak med norsk konsesjon til å drive virksomhet her i riket, som tilsvarer 1 promille av summen av garanterte innskudd i banker med norsk konsesjon, slik at krisefondet beregnes å nå direktivets minstekrav i løpet av ti år. Dersom departementet vurderer det slik at det er behov for en kortere oppbyggingsperiode, eller et krisefond som har midler som overstiger minstekravet i direktivet, kan departementet fastsette at årsbidraget skal være høyere enn fastsatt i første punktum, jf. annet punktum. Det vises ellers til at bidragsplikten fremstår som en løpende ordning. Banklovkommisjonen har derfor også gitt adgang til at årsbidraget kan settes lavere enn etter første punktum.

I annet ledd er det inntatt regler om fastsettelse av det årsbidrag som skal innbetales fra de ulike foretak som er underlagt slik bidragsplikt. I EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63 artikkel 11 er det lagt opp til spesielle beregningsregler for en del av kredittforetakene. Av den grunn har Banklovkommisjonen ansett det som hensiktsmessig å foreta et skille mellom banker og kredittforetak ved reguleringen av deres årlige bidragsplikt til krisefondet. I samsvar med dette er det i første punktum fastslått at krisehåndteringsmyndigheten skal fastsette hvor stor del av det samlede bidragsbeløp som skal dekkes ved samlet bidrag fra henholdsvis banker og kredittforetak. Selve beregningen av bidragene følger av utkastet § 20-67, og kan etter avtale utføres av Bankenes sikringsfond, se lovutkastet § 20-72 annet ledd bokstav a) og tredje ledd.

Banker og kredittforetak som er etablert i annen EØS-stat og som driver virksomhet her i riket, vil ikke være bidragspliktige i den grad virksomheten her drives gjennom filial eller annen grenseoverskridende virksomhet. Dette er et utslag av det EØS-rettslige hjemstatsprinsippet og forutsetningene om egen bidragsplikt etter krisehåndteringsdirektivet. For foretak etablert utenfor EØS-området som driver virksomhet her i riket, er det imidlertid i krisehåndteringsdirektivet artikkel 103 nr. 1 forutsatt at det skal kunne kreves bidrag fra slike. Av den grunn er det i annet ledd annet punktum fastslått at krisehåndteringsmyndigheten kan fastsette at slike foretak skal betale et bidrag til krisefondet, og fastsette størrelsen av bidraget.

I krisehåndteringsdirektivet artikkel 102 nr. 3 er det tatt høyde for situasjoner hvor krisefondet er oppbygget i samsvar med minstekravet, men at det reduseres ved at dets midler benyttes under krisehåndtering. For det tilfelle det dreier seg om en forholdsvis sterk reduksjon, er det ansett som viktig at fondet bygges opp innenfor en rimelig tidsfrist. I samsvar med dette og lovutkastets basering på direktivets minstekrav til krisefondet (1 prosent av garanterte innskudd) med ti års oppbygging av fondet (årsidrag basert på 1 promille av garanterte innskudd), er det i tredje ledd fastslått at dersom fondets midler er blitt redusert til mindre enn to tredeler av ti ganger det siste årlige bidrag etter første ledd, skal årsbidraget settes slik at de midler som mangler, blir tilført fondet senest i løpet av seks år. Banklovkommisjonen viser til at referansepunktet i utgangspunktet vil være et krisefond på 1 prosent, med mindre departementet etter første ledd annet punktum har fastsatt at årlig bidrag til fondet skal være større, se også bemerkningen til første ledd ovenfor. I tilfelle kan departementet i vedtaket om å forhøye det årlige bidraget, bestemme at dette ikke skal få betydning for oppbygging av de midler som mangler. I den forbindelse kan departementet således fastsette at forhøyelsen av årsbidraget bare skal gjelde den fremtidige bidragsplikt, eventuelt for en tidsavgrenset periode.

Videre er det i fjerde ledd vist til muligheten for å innkreve tilleggsbidrag dersom fondets midler ikke er tilstrekkelige til å dekke utbetalinger ved krisetiltak, jf. direktivet artikkel 104. Dette skal eventuelt utføres etter reglene i utkastet § 20-67 femte ledd.

Til § 20-67. Beregning av årlige bidrag

Paragrafen inneholder de overordnede regler om beregning av årlige bidrag til krisefondet. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 103 og EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63. Forordningen inneholder detaljerte utfyllende regler både om beregningen av enkeltforetaks grunnbidrag («basic annual contribution») til krisefondet og om den etterfølgende risikojustering av bidragsplikten. De nærmere regler i forordningen er gjennomført ved bestemmelsene i første til tredje ledd.

I samsvar med forordningen er det foretatt et skille mellom bidrag fra banker og kredittforetak til fondet. Således vil utgangspunktet for beregningen av det årlige bidrag for henholdsvis banker og kredittforetak, være krisehåndteringsmyndighetens vedtak etter utkastet § 20-66 annet ledd hvoretter det – i samsvar med forordningen artikkel 11 – skal fastsettes hvor stor del av det samlede (årlige) bidragsbeløp som skal dekkes ved bidrag fra banker og kredittforetak. Hoveddelen av bidragsplikten vil falle på bankene, jf. også avsnitt 7.1 foran.

Første ledd omhandler bankenes bidragsplikt og gjennomfører EU-kommisjonsforordning (EU) 2015/63 artiklene 4 til 9. Basert på krisehåndteringsmyndighetens vedtak om hvor stor del av det samlede bidragsbeløp som skal innbetales av banker til krisefondet i det enkelte år, skal den enkelte banks andel fastsettes i en totrinnsoperasjon, jf. direktivet artikkel 103 og avsnitt 6.1 foran. For det første skal det, etter bokstav a) første punktum, foretas en beregning av bankens årlige grunnbidrag ut fra forholdet mellom bankens samlede forpliktelser fratrukket bankens ansvarlige kapital og garanterte innskudd, og summen av samtlige bankers forpliktelser fratrukket bankenes ansvarlige kapital og garanterte innskudd. Bestemmelsen bygger på forordningen artikkel 4 nr. 2, jf. formålsparagraf 5. I annet punktum er det videre bestemt at det ved beregningen skal gjøres fradrag for konserninterne forpliktelser og ulike andre forpliktelser etter reglene i forordningen artikkel 5. Banklovkommisjonen bemerker at det stilles en del vilkår for at det skal kunne gjøres fradrag for konserninterne forpliktelser. Når det gjelder andre forpliktelser, vil dette være eventuelle sikkerhetsordninger for banken («institutional protection scheme» (IPS)), og forpliktelser tilknyttet sentrale motparter.

For det andre skal det, etter bokstav b), foretas en justering av bankens grunnbidrag etter beregningsregelen i bokstav a). Dette skal gjøres ut fra bankens risikoprofil beregnet etter reglene i forordningen artiklene 6 til 9, se nærmere foran avsnitt 6.3.3

Annet ledd gjennomfører forordningen artikkel 10 vedrørende bidrag fra det som omtales som «small institutions». Det er der lagt opp til at det kan innbetales bestemte beløp basert på oppfyllelse av ulike terskelverdier. I samsvar med dette er det fastslått at for banker hvor samlede forpliktelser fratrukket bankens ansvarlige kapital og garanterte innskudd ikke overstiger 300 millioner euro og verdien av eiendelene ikke overstiger 1 milliard euro, skal årlig bidrag fastsettes til et bestemt beløp beregnet ut fra de terskelverdier knyttet til samlede forpliktelser som forordningen artikkel 10 fastsetter, jf. foran avsnitt 6.3.3 punkt 4).

I tredje ledd er beregningsreglene for kredittforetakene inntatt. Utgangspunktet er også her den del av det årlige bidrag som etter krisehåndteringsmyndighetens vedtak etter utkastet § 20-66 annet ledd skal innbetales av kredittforetak. Videre skal også fordelingen mellom kredittforetakene foretas etter reglene for banker i første og annet ledd, jf. første punktum. I forordningen artikkel 11 er det imidlertid inntatt særskilte regler for visse kredittforetak, jf. direktivet artikkel 45 nr. 3. I lovutkastet her er disse omtalt som kredittforetak som finansierer sin virksomhet ved utstedelse av obligasjoner med fortrinnsrett etter kapittel 11 avsnitt II, og som ikke har adgang til å motta innskudd, jf. utkastet § 20-39 femte ledd. Dette vil være såkalte OMF-kredittforetak. Etter annet punktum skal det årlige bidrag for slike kredittforetak beregnes på grunnlag av 50 prosent av foretakets årlige grunnbidrag beregnet etter reglene i første ledd bokstav a). I forordningen artikkel 11 nr. 2 er det lagt opp til at det kan gjøres unntak fra denne regelen, dersom krisehåndteringsmyndigheten treffer vedtak om det eller foretakets risikoprofil tilsier noe annet. Dette er reflektert i annet punktum i.f.

For visse verdipapirforetak er det i forordningen forutsatt at beregningsreglene ikke skal komme til anvendelse, jf. formålsparagraf 3 til forordningen. For morselskap i finanskonsern hvor bank, kredittforetak eller verdipapirforetak er datterforetak, er det heller ikke gitt at forordningens regler skal gjelde. Av den grunn er det i fjerde ledd fastslått at departementet fastsetter nærmere regler om innkreving av årlige bidrag fra slike foretak.

Femte ledd bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 104, jf. også utkastet § 20-66 fjerde ledd. I direktivet er det lagt til grunn at krisefondet skal bygges opp ved forhåndsinnbetalte («ex ante») bidrag. Dette ligger også til grunn for utkastet § 20-66. Det er imidlertid antatt at det kan oppstå situasjoner hvor de innbetale bidragene ikke er tilstrekkelige til bruk under en krisehåndtering etter reglene i lovutkastet § 20-68. Av den grunn er det inntatt regler om etterfølgende bidrag til krisefondet («ex post»), her omtalt som tilleggsbidrag. Etter første punktum er det således generelt fastslått at dersom krisefondet ikke har nok midler til å dekke utbetalinger ved krisetiltak etter reglene i § 20-68, skal foretakene pålegges å innbetale tilleggsbidrag for å dekke manglende beløp. Tilleggsbidraget skal fordeles mellom foretakene, og i annet punktum er det fastslått at beregningsreglene i første til fjerde ledd skal legges til grunn. Det er imidlertid inntatt en beløpsmessig begrensning for slike tilleggsbidrag, slik at de for det enkelte foretak ikke skal kunne overstige tre ganger det årlige bidraget. For å unngå at slike tilleggsbidrag vil kunne true et foretaks likviditet og soliditet, er det endelig i tredje punktum fastslått at et foretak for en periode på inntil seks måneder med denne begrunnelse kan gis utsettelse med innbetaling av slike tilleggsbidrag.

Til § 20-68. Bruk av krisefondets midler

Paragrafen gjelder bruk av krisefondets midler i forbindelse med en krisehåndtering, og bygger på direktivet artikkel 101.

Bruk av krisefondets midler er knyttet opp mot målet om å kunne bidra til en effektiv krisehåndtering, eller mer presist anvendelse av krisetiltak etter reglene i utkastet avsnittene V og VI, jf. også lovutkastet § 20-65 første ledd. I den grad dette vilkåret må anses oppfylt, kan krisehåndteringsmyndigheten benytte midler i krisefondet til ulike formål, jf. første ledd. For det første, lån til eller garanti for eiendeler og forpliktelser i et foretak under krisehåndtering, dets datterforetak, en bro-bank etter utkastet § 20-33 eller et forvaltningsforetak etter utkastet § 20-35, jf. bokstav a). For det andre, erverv av eiendeler fra foretak under krisehåndtering, jf. bokstav b). For det tredje, bidrag til en bro-bank etter utkastet § 20-33 eller et forvaltningsforetak etter utkastet § 20-35, jf. bokstav c). For det fjerde, dekning av tap for eiere og kreditorer etter utkastet § 20-53 tredje ledd, jf. bokstav d). Dette vil være den beløpsmessige differansen som eventuelt fremkommer ved en kontroll i etterkant av krisehåndtering med sikte på å kartlegge hvorvidt foretakets eiere og kreditorer ville ha kommet bedre ut ved en avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28 på tidspunktet for vedtak om at foretaket skal undergis krisehåndtering, se også bemerkningene til utkastet § 20-53 i avsnitt 15.8 foran. For det femte, bidrag til krisehåndteringen av et foretak etter utkastet § 20-38, jf. bokstav e). Dette gjelder for de tilfeller hvor det er gjort skjønnsmessige unntak for enkelte – i utgangspunktet – ansvarlige fordringer etter utkastet § 20-37 fjerde ledd, og dette tapet ikke har blitt inndekket fullt ut ved nedskrivning eller konvertering av andre ansvarlige fordringer etter utkastet § 20-37 femte ledd. Det vises også her til bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnitt 15.5 foran. For det sjette, disposisjoner nevnt i bokstavene a) til e) til fordel for foretak som erverver virksomhet etter utkastet § 20-32, jf. bokstav f). Det legges således til rette for at overdragelse av virksomhet til et annet foretak vil kunne kreve et økonomisk bidrag for å få det gjennomført på en effektiv måte.

I annet ledd er det inntatt visse begrensninger for bruken av krisefondets midler under en krisehåndtering. Etter første punktum er det fastslått at reglene i første ledd ikke skal kunne omfatte disposisjoner som innebærer direkte dekning av tap i et foretak under krisehåndtering, eller en umiddelbar oppkapitalisering av foretaket. Dette ville blant annet kunne bryte med prinsippet om at aksjeeiere skal ta tap først, jf. utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav a), og prinsippet om nedskrivning og konvertering av ansvarlige fordringer etter reglene om «bail-in» i utkastet § 20-36. For de tilfeller hvor bruken av midlene medfører en indirekte overføring av foretakets tap til krisefondet, er det i annet punktum fastslått at reglene i utkastet §§ 20-37 og 20-38 kommer til anvendelse. Dette vil først og fremst innebære et krav om at eierne av foretakets aksjer, kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer tar deler av tapet.

Til § 20-69. Krisehåndtering av finanskonsern

Paragrafen omhandler bruk av krisefondet ved krisehåndtering av finanskonsern med grenseoverskridende virksomhet. Bestemmelsen bygger på direktivet artikkel 107 som legger vekt på at det skal skje en «mutualisation» eller gjensidiggjøring av de aktuelle nasjonale finansieringsordninger gjennom en finansieringsplan. Utgangspunktet er for øvrig at det foreligger en avtale mellom de ulike nasjonale krisehåndteringsfond som deltar i krisehåndteringen av konsernet, se direktivets formålsparagraf 110. Banklovkommisjonen viser til at bestemmelsen i direktivet er forholdsvis omfattende, herunder særlig reglene om finansieringsplan. Det er derfor forsøkt å reflektere bare de mest sentrale regler om dette i paragrafen her, og – i samsvar med de innledende bemerkninger i avsnitt 15.8 foran – er det begrenset til finanskonsern med norsk tilknytning. Eventuelle nærmere regler kan inntas i forskrift med hjemmel i annet ledd.

I samsvar med dette følger det av første ledd første punktum at det ved krisehåndtering av norsk morselskap i finanskonsern etter reglene i utkastet § 20-63 (krisehåndtering av norsk morselskap for finanskonsern med virksomhet innenfor EØS-området) og norsketablert konsernforetak i henhold til reglene i utkastet § 20-62 (krisehåndtering av foretak med morselskap i annen EØS-stat), skal de nasjonale finansieringsordninger for hvert av foretakene eller datterforetakene, herunder det norske krisefondet etter utkastet § 20-66, yte bidrag til finansieringen av krisehåndteringen. I forhold til krisehåndtering av norsketablert konsernforetak i henhold til utkastet § 20-62, bemerker Banklovkommisjonen at dette vil kunne omhandle krisehåndtering av enkeltstående etablerte datterforetak her i riket av finanskonsern etablert i annen EØS-stat, eller morselskap i finansielt delkonsern som er datterforetak i et finanskonsern etablert i EØS-staten, se også bemerkningene til utkastet § 20-62 foran.

I annet ledd er det inntatt regler om den finansieringsplan som skal fastsettes for krisehåndteringen av finanskonsernet. Ansvaret for utarbeidelse av dette vil være den krisehåndteringsmyndighet som har det overordnede ansvar for krisehåndteringen av finanskonsernet, omtalt som gruppekrisehåndteringsmyndighet i direktivet («group level resolution authority»), jf. også bemerkningen til utkastet § 20-61 i avsnitt 15.8 foran. Etter første punktum skal således denne myndigheten i samråd med kriseutvalget for finanskonsernet utarbeide en finansieringsplan for krisehåndteringen som angir fordelingen mellom de nasjonale finansieringsordningene det gjelder. Dette vil være den norske krisehåndteringsmyndigheten dersom det dreier seg om et norsk morselskap for finanskonsern med konsernforetak som driver virksomhet innenfor EØS-området. Finansieringsplanen skal videre vedtas etter utkastet §§ 20-63 tredje ledd og 20-62 tredje ledd, jf. annet punktum, det vil si de samme regler som fastsettelse av en krisehåndteringsplan for et grenseoverskridende finanskonsern innenfor EØS-området, se bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnitt 15.8 foran. Som nevnt innledningsvis er det forholdsvis detaljerte regler om slike finansieringsplaner i direktivet. Det samme gjelder fordelingen av bidrag til finanseringen av krisehåndtering. Av den grunn er det tredje punktum fastslått at departementet kan fastsette nærmere regler om finansieringsplan og fordelingen av bidrag. Dette er for øvrig ment som en generell forskriftshjemmel for de regler i direktivet artikkel 107 som ikke er inntatt direkte i lovutkastet her. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til at direktivet legger opp til at finansieringsordningen i den stat hvor gruppekrisehåndteringsmyndigheten holder til, skal kunne oppta lån eller andre former for støtte fra ulike institusjoner eller tredjeparter i markedet etter artikkel 105, og at de øvrige deltakende finansieringsordninger kan gi garantier for slike lån, jf. direktivet artikkel 107 nr. 7 og 8. Dette er imidlertid også forutsatt inntatt i finansieringsplanen. I en eventuell forskrift om fordelingen av bidrag, kan også bestemmelsen fra direktivet artikkel 107 nr. 9 om fordelingen av utbytte som følger av gjennomføring av finansieringsplanen, inntas.

Til § 20-70. Bidrag fra innskuddsgarantifondet

Paragrafen gjelder bidrag fra innskuddsgarantifondet i forbindelse med en krisehåndtering, og bygger på direktivet artikkel 109. Et grunnleggende vilkår for slik bidragsplikt er at krisehåndteringsmyndighetens krisetiltak medfører at innskyterne i foretaket under krisehåndtering fortsatt har tilgang til sine innskudd. Innskuddsgarantifondets bidrag er knyttet opp til bruk av krisetiltaket hvor det foretas en nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer («bail-in») eller andre krisetiltak. Når det gjelder bidragets størrelse skal dette avgjøres med utgangspunkt i en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser.

I samsvar med dette følger det av første ledd at dersom krisehåndteringsmyndigheten beslutter å gjøre bruk av krisetiltak etter reglene i utkastet avsnitt V som sikrer at innskytere i foretaket under krisehåndtering som er medlem av garantiordning etter lovutkastet kapittel 19 fortsatt har tilgang til sine innskudd, skal garantiordningen tilføre krisefondet et nærmere bestemt beløp avhengig av hva slags krisetiltak som er gjennomført.

Det første gjelder anvendelse av krisetiltaket hvor det foretas en nedskrivning eller konvertering av ansvarlige fordringer etter reglene i utkastet §§ 20-36 til 20-44. Størrelsen på bidraget er knyttet opp til dekning av foretakets tap som nevnt i utkastet § 20-41 første ledd bokstav a), det vil si for at foretakets nettoverdi skal være null. Innskuddsgarantifondet skal da bidra med det beløp som garanterte innskudd ville være nedskrevet med for å dekke dette tapet dersom de garanterte innskudd var blitt nedskrevet i samme grad som fordringene til kreditorer med samme prioritet ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28, jf. bokstav a) første punktum. I annet punktum er det for øvrig understreket at beløp som nevnt i utkastet § 20-41 første ledd bokstav b) ikke skal regnes med. Dette innebærer at det kun er nullstilling av foretakets balanse som er avgjørende, og ikke det beløp som trengs for å rekapitalisere foretaket og sørge for videre drift.

Det andre, jf. bokstav b), gjelder anvendelse av andre krisetiltak nevnt i utkastet § 20-30. Dersom slike tiltak medfører at innskyterne fortsatt har tilgang til sine garanterte innskudd, skal sikringsfondet bidra med et beløp tilsvarende det tap som innskyterne vil ha lidt hvis garanterte innskudd var blitt påført tap i samme grad som fordringene til kreditorer med samme prioritet ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28.

Annet ledd regulerer nærmere premissene for innskuddsgarantiordningens ansvar. Banklovkommisjonen viser her til at en helt avgjørende faktor ved nullstilling av foretakets balanse vil være verdivurderingen av foretakets eiendeler og forpliktelser, og her skal direktivets og lovutkastets normale regler og kontroll med slike vurderinger legges til grunn. I første punktum er det således fastslått at ansvaret skal beregnes ut fra en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser etter reglene gitt i eller i medhold av utkastet § 20-22. I samsvar med direktivet er det også presisert at oppgjøret skal gjennomføres ved kontant betaling. Videre er det i annet punktum fastsatt at ansvaret ikke i noe tilfelle skal overstige det tap garantiordningen ville blitt påført ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28. Denne bestemmelsen kan sees på som et utslag av prinsippet om «no creditor worse off» i direktivet, se også utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav d). Endelig er det lagt opp til at dersom det fremgår av den nye verdivurderingen etter reglene i utkastet § 20-53 at dette er tilfellet, har garantiordningen rett etter utkastet § 20-53 tredje ledd til å få dekket differansen av krisefondet. Dette innebærer at dersom garantiordningens bidrag ved krisehåndteringen er høyere enn dersom foretaket hadde blitt avviklet og garanterte innskudd var blitt utbetalt, skal dette kompenseres av krisefondet, se også bemerkningen til denne bestemmelsen i avsnitt 15.7 foran.

Tredje ledd gir nærmere regler om beslutningen om hvilket bidrag som garantiordningen skal gi, samt konsekvenser av at innskuddsgarantifondet blir vesentlig redusert ved slike bidrag. Etter første punktum skal garantiordningens bidrag til krisehåndteringen i henhold til første og annet ledd fastsettes av krisehåndteringsmyndigheten i samråd med Bankenes sikringsfond. Banklovkommisjonen legger til grunn at det under en krisehåndtering allerede vil være nær kontakt mellom myndigheten og Bankenes sikringsfond, og at bidrag fra garantiordningen og dets størrelse bør skje i samråd med sikringsfondet. Dersom bidraget fra innskuddsgarantiordningen medfører at sikringsfondet blir mindre enn to tredeler som nevnt i utkastet § 19-10 fjerde ledd, skal det innkreves bidrag til fondet for å bringe fondet opp til fastsatt nivå innen seks år, jf. annet punktum. Dette vil komme i tillegg til vanlig årlig bidragsplikt i gjenoppbyggingsperioden, og vil kunne innebære en forholdsvis sterk økning av ordinære årlige bidrag, jf. også utkastet § 19-10 fjerde ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 10.1 foran.

Fjerde ledd fremstår som en slags ordensregel når det gjelder overføringer av garanterte innskudd i forbindelse med en krisehåndtering. Hovedpoenget er at dersom det er foretatt en overføring til et annet foretak av innskudd som omfattes av innskuddsgarantien, kan ikke gjenværende deler av innskuddet kreves dekket av innskuddsgarantiordningen. I samsvar med dette er det fastslått at dersom innskudd i foretaket som omfattes av garantiordningen er overdratt til et annet foretak ved krisetiltak i henhold til utkastet §§ 20-32 eller 20-33, og omfanget av midler overdratt til det annet foretak eller til bro-banken minst tilsvarer summen av garantibeløpene for de overførte innskudd etter utkastet § 19-6 annet og tredje ledd, kan innskyterne ikke kreve dekning for den del av innskuddene som ikke omfattes av overdragelsen. Banklovkommisjonen bemerker at henvisningen til utkastet § 19-6 tredje ledd innebærer at ikke bare normale innskudd opp til beløpsgrensen omfattes, men også særskilte former for innskudd som skal anses som garanterte innskudd uavhengig av beløpsgrensen innenfor en viss tidsperiode, se også bemerkningen til utkastet § 19-6 i avsnitt 10.1 foran.

Til § 20-71. Regress

Paragrafen omhandler regresskrav og dets prioritet ved utbetalinger fra innskuddsgarantifondet eller krisefondet i forbindelse med en krisehåndtering. Bestemmelsen bygger på innskuddsgarantidirektivet 2014/49/EU, jf. også utkastet § 20-29 første ledd. Selv om det ikke direkte i krisehåndteringsdirektivet er inntatt regler om regress for utbetalinger og bruk av krisefondet, mener Banklovkommisjonen at dette må ligge som et underliggende premiss for slik bruk av fondet. I norsk rett følger et slikt krav for øvrig av alminnelige norske regler. Regresskravet kan rettes mot administrasjonsboet for foretak under krisehåndtering eller eventuelt i forbindelse med avvikling av foretaket.

I samsvar med dette følger det av første ledd at innskuddsgarantiordningen kan kreve bidrag etter reglene i utkastet § 20-70 tilbakebetalt av foretaket under krisehåndtering eller i tilfelle ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28. Det vises også her til utkastet § 19-12 hvor tilsvarende bestemmelse er tatt inn.

For krisefondets del følger det av annet ledd at dersom krisefondet har foretatt utbetaling etter utkastet §§ 20-68 eller 20-69 ved krisehåndtering av et foretak, kan beløpet kreves tilbakebetalt av foretaket eller i tilfelle ved avvikling av foretaket etter reglene i utkastet § 20-28.

Tredje ledd angir prioriteten til regresskrav etter første og annet ledd. Uavhengig av om regresskravet fremmes mot foretaket under krisehåndtering eller i forbindelse med avvikling av foretaket, skal kravet ha prioritet etter reglene i utkastet § 20-29 første ledd. Dette vil si at regresskravet har samme prioritet som garanterte innskudd og foran andre kreditorer.

Til § 20-72. Kapitalforvaltning. Administrative gjøremål

Paragrafen angir de nærmere regler om organiseringen av krisefondets virksomhet. Beslutninger som gjelder krisefondet treffes av krisehåndteringsmyndigheten, men etter utkastet § 20-65 tredje ledd tredje punktum forutsettes administrative gjøremål overlatt til Bankenes sikringsfond. Det forutsetter at krisehåndteringsmyndigheten og Bankenes sikringsfond inngår avtale om dette og fastsetter nærmere retningslinjer og arbeidsoppgaver for Bankenes sikringsfond. Når det gjelder kapitalforvaltningen av krisefondets midler, mener Banklovkommisjonen at dette som utgangspunkt bør utføres av Bankenes sikringsfond, men at det nærmere innhold og oppgaver knyttet til slik forvaltning også kan inntas i avtale mellom myndigheten og sikringsfondet. Det vises også til de innledende bemerkninger i avsnitt 15.9 punkt 2) foran.

Med dette som utgangspunkt, følger det av første ledd at midlene i krisefondet forvaltes av Bankenes sikringsfond, i tilfelle sammen med midler knyttet til innskuddsgarantiordningen. Banklovkommisjonen viser her til at en felles forvaltning fremstår som den beste løsningen i forhold til kostnader, effektivitet og utnyttelsespotensiale. Regnskapsmessig fremstår fondene imidlertid som separate. Dette følger også av kravene til innsendelse av separate årsmeldinger og årsregnskap, jf. lovutkastet § 19-18 femte ledd og femte ledd i paragrafen her. Det vises også til bemerkningene til utkastet § 19-17 i avsnitt 10.2 foran.

Videre er det i annet ledd første punktum lagt opp til at sikringsfondet kan utføre administrative oppgaver som gjelder krisefondet og finansieringsordningen for krisehåndtering. I samsvar med forutsetningen i utkastet § 20-65 tredje ledd annet punktum om krisehåndteringsmyndighetens kontroll med finansieringsordningen, er det avgrenset mot administrative oppgaver som etter reglene i avsnittet her ikke skal avgjøres ved vedtak av krisehåndteringsmyndigheten. Dersom det følger av avtale eller forskrift, er det imidlertid i fjerde ledd fastsatt at Bankenes sikringsfond kan forberede slike saker, se også bemerkningene til fjerde ledd nedenfor. I annet punktum er det gitt en ikke-uttømmende oppregning av hva de administrative oppgaver kan omfatte i henhold til avtale mellom krisehåndteringsmyndigheten og sikringsfondet. For det første, og kanskje viktigst, beregning av årlige bidrag og tilleggsbidrag til krisefondet, jf. bokstav a). For det andre, innkreving og innbetaling av bidrag, herunder påse at krav til størrelsen av krisefondet vil bli oppfylt, jf. bokstav b). Referansegrunnlaget for de årlige bidrag – beholdningen av garanterte innskudd – vil kunne variere fra år til annet. Denne oppgaven vil således være av viktig karakter, og utgjøre grunnlaget for departementets hjemmel til eventuelt å fastsette et høyere årsbidrag i et enkelt år. For det tredje, beregning av utbetalinger etter utkastet §§ 20-68 eller 20-69, jf. bokstav c). Dette må sees i sammenheng med krisehåndteringsmyndighetens egne vurderinger og ønskede disposisjoner i samsvar med disse bestemmelsene. For det fjerde, beregning og overføring til krisefondet av bidrag fra innskuddsgarantifondet etter utkastet § 20-70, jf. bokstav d). For det femte, utarbeiding av låneavtaler etter utkastet § 20-65 annet ledd og overføring til krisefondet av innlånte midler, jf. bokstav e). Nærmere regler om arbeidsoppgaver som skal utføres av Bankenes sikringsfond forutsettes fastsatt ved avtale etter tredje ledd. Det vil kunne omfatte både selve forvaltningen og ulike administrative gjøremål knyttet til krisefondet.

Som det fremgår av annet ledd og bemerkningen ovenfor, er utgangspunktet at Bankenes sikringsfond ikke kan utføre administrative oppgaver som etter lovutkastet skal avgjøres ved vedtak av krisehåndteringsmyndigheten. I fjerde ledd er det likevel lagt opp til at Bankenes sikringsfond forbereder slike saker så lenge dette følger av avtale eller av regler fastsatt av departementet.

Uavhengig av om Bankenes sikringsfond skal utføre kapitalforvaltning og visse administrative gjøremål for krisefondet, er det i femte leddførste punktum fastslått at Bankenes sikringsfond skal utarbeide årsmelding og årsregnskap for krisefondet som sendes til departementet, krisehåndteringsmyndigheten, Finanstilsynet og Norges Bank. I annet punktum er det for øvrig lagt opp til at departementet kan fastsette nærmere regler om regnskaps- og revisjonsforhold.

Til § 20-73. Tvister mv.

Paragrafen omhandler klageadgang i forhold til beslutninger om foretakenes bidrag til krisefondet. Tvister som gjelder bidragsplikt kan påklages etter forvaltningsloven. Banklovkommisjonen viser til at hvorvidt klagen skal rettes mot Finanstilsynet eller Finansdepartementet vil bero på organisering av krisehåndteringsmyndigheten, jf. også utkastet § 20-3 og bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 15.1 foran.

Fotnoter

1.

Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen.

2.

Se rapport om Administrasjon av banker i krise av 12. februar 2007 side 40. Rapporten er utarbeidet etter oppdrag fra Bankenes sikringsfond.

3.

Id. side 40.

4.

Hentet med visse redaksjonelle endringer fra rapport om Administrasjon av banker i krise, supra note 2 side 27 til 28.

5.

Se rapport om Administrasjon av banker i krise, supra note 2 side 28.

6.

Id.

7.

Id. side 30.

8.

Id. side 30.

9.

Finanstilsynets høringsuttalelse til Finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 1), sendt til Finansdepartementet i brev av 3. mai 2011.

10.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

11.

Retningslinjer fra EBA «on the minimum list of qualitative and quantitative recovery plan indicators» (EBA/GL/2015/02) ble vedtatt 23. juli 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

12.

Retningslinjer fra EBA «on the range of scenarios to be used in recovery plans» (EBA/GL/2014/06) ble vedtatt 18. juli 2014 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16, og supplerer EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on resolution planning and resolvability assessment» som ble fremmet 19. desember 2014.

13.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on detailed records of financial contracts» ble fremmet 17. desember 2015.

14.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on resolution planning» ble fremmet 19. desember 2014.

15.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on detailed records of financial contracts» ble fremmet 17. desember 2015.

16.

EBAs forslag til «Implementing Technical Standards on procedures, forms and templates for resolution planning» ble fremmet 7. juli 2015.

17.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on resolution planning» ble fremmet 19. desember 2014.

18.

Retningslinjer fra EBA «on the specification of measures to reduce or remove impediments to resolvability and the circumstances in which each measure may be applied under Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2014/11) ble vedtatt 19. desember 2014 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16, og supplerer EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on resolution planning and resolvability assessment» som ble fremmet 19. desember 2014.

19.

Per nå er det DNB Bank ASA, Nordea Bank Norge ASA og Kommunalbanken AS som er utpekt som systemviktige i Norge.

20.

Retningslinjer fra EBA «on the application of simplified obligations under Article 4(5) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/16) ble vedtatt 16. oktober 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

21.

EBAs forslag til «Implementing Technical Standards on simplified obligations» ble fremmet 7. juli 2015.

22.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards specifying the conditions for group financial support under Article 23 of Directive 2014/59/EU» ble fremmet 9. juli 2015, og retningslinjer fra EBA «on methods for calculating contributions to deposit guarantee schemes» (EBA/GL/2015/17) ble vedtatt 8. desember 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

23.

EBAs forslag til «Implementing Technical Standards on the form and content of disclosure of financial support agreements» ble fremmet 9. juli 2015.

24.

Finanstilsynets høringsuttalelse til Finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 1), supra note 1.

25.

Retningslinjer fra EBA «on triggers for use of early intervention measures pursuant to Article 27(4) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/03) ble vedtatt 29. juli 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

26.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

27.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

28.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on independent valuers» ble fremmet 6. juli 2015.

29.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on independent valuers» ble fremmet 6. juli 2015.

30.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on independent valuers» ble fremmet 6. juli 2015. Det vises ellers til kommisjonsfordning (EU) 2016/1401 vedrørende «methodologies and principles on the valuation of liabilities arising from derivatives», se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran. EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on valuation» er fortsatt under utarbeidelse.

31.

Retningslinjer fra EBA «on the interpretation of the different circumstances when an institution shall be considered as failing or likely to fail under Article 32(6) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/07) ble vedtatt 6. august 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

32.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

33.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1075, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

34.

Retningslinjer fra EBA «on factual circumstances amounting to a material threat to financial stability and on the elements related to the effectiveness of the sale of business tool under Article 39(4) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/04) ble vedtatt 7. august 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

35.

Henvisningen til nr. 4 i direktivet artikkel 41, må bero på en inkurie.

36.

Retningslinjer fra EBA «on the determination of when the liquidation of assets or liabilities under normal insolvency proceedings could have an adverse effect on one or more financial markets under Article 42(14) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/05) ble vedtatt 7. august 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

37.

Det er også forutsatt at disse bestemmelsene i direktivet vil bli utfylt med forskrifter fastsatt av EU-kommisjonen, og som eventuelt vil anses nødvendig å bli fulgt opp av norske myndigheter. EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on contractual recognition of bail-in» ble fremmet 3. juli 2015.

38.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1401, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

39.

Kommisjonsforordning (EU) 2016/860, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

40.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on minimum requirement for own funds and eligible liabilities (MREL)» ble fremmet 3. juli 2015. EU-kommisjonen har i ettertid foreslått visse endringer til dette. I februar 2016 har imidlertid EBA uttalt at det ikke er enig i endringsforslaget fra EU-kommisjonen.

41.

Retningslinjer fra EBA «on the treatment of shareholders in bail-in» ble fremmet 11. november 2014.

42.

Retningslinjer fra EBA «on the rate of conversion of debt to equity in bail-in» ble fremmet 11. november 2014.

43.

Henvisningen til artikkel 47 nr. 3 bokstav d) i direktivet artikkel 48 nr. 1 bokstav e), må bero på en inkurie.

44.

Retningslinjer fra EBA «on treatment of liabilities in bail-in» ble fremmet 1. oktober 2014.

45.

Kommisjonsforordning 2016/1400, se også avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

46.

Retningslinjer fra EBA «on the minimum criteria to be fulfilled by a business reorganisation plan» (EBA/GL/2015/21) ble vedtatt 19. mai 2016 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

47.

Banklovkommisjonen viser også her til at nærmere regler om løpende rapporteringskrav med sees i sammenheng på de utfyllende regler som er fastsatt av EU-kommisjonen etter direktivet artikkel 52 nr. 12, se kommisjonsforordning 2016/1400 og avsnitt 12.1 punkt 7) foran.

48.

Finanskrisen 2008 medførte en del EU-rettslige grep i forhold til koordinerte tiltak for å avhjelpe finanssektoren under krisen. I henhold til Traktaten om den Europeiske Unions Funksjonsmåte (EUF-traktaten), er EU-kommisjonen gitt adgang til å godkjenne statsstøtte som bøter på en alvorlig forstyrrelse i medlemsstaters økonomi. I den forbindelse er det stilt krav om at banker som mottar slik støtte utarbeider slike restruktureringsplaner, se ulike uttalelser fra Kommisjonen i denne sammenheng her: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/temporary.html.

49.

Retningslinjer fra EBA «on the minimum list of services or facilities that are necessary to enable a recipient to operate a business transferred to it under Article 65(5) of Directive 2014/59/EU» (EBA/GL/2015/06) ble vedtatt 6. august 2015 med hjemmel i EBA-forordningen artikkel 16.

50.

Henvisningen til nr. 2 i direktivet artikkel 68, må bero på en inkurie, jf. også kompromissteksten fra desember 2013.

51.

Dette er EUs «egne» menneskerettighetsbestemmelser. Fra starten av hadde ikke disse reglene full formell rettslig status, men var en kilde ved fortolkningen av EU-retten. Fra 2009 er det imidlertid nedfelt i Traktaten om den Europeiske Union (TEU-traktaten eller Unionstraktaten) artikkel 6 nr. 1 at charteret skal ha samme juridiske status som traktatene ellers, se Sejersted m.fl., EØS-rett, 3. utgave, side 72.

52.

EBAs forslag til «Regulatory Technical Standards on resolution colleges» ble fremmet 3. juli 2015.

53.

Henvisningen til direktivet Del IV kapittel III som kun omhandler verdivurdering, må bero på en inkurie.

Til dokumentets forside