NOU 2018: 7

Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå

Til innholdsfortegnelse

3 Et integrert europeisk statistikksystem

Richard Ragnarsøn, Statistisk sentralbyrå

3.1 Bakgrunn

Vilkårene for norsk statistikk har endret seg fundamentalt siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Avtalen omfatter også statistikksamarbeid og Norge deltar i Den europeiske unions (EUs) statistikkprogram på tilnærmet lik linje med EUs medlemsland.1 Dette medfører at en stor del av norsk statistikk må tilpasses EUs regelverk og prosedyrer. Selv om Norge og Statistisk sentralbyrå har erfaring med internasjonalt statistikksamarbeid tilbake til 1800-tallet, representerer dette samarbeidet noe nytt både hva angår omfang på samarbeidet og virkning på nasjonal statistikkproduksjon. Samarbeidet regulerer hvilken statistikk som skal utvikles, utarbeides og formidles og hvordan det skal gjøres. Det stilles omfattende krav til kvalitet. Samarbeidet legger også institusjonelle føringer på statistikkbyråene og på andre myndigheter som er ansvarlig for det nasjonale bidraget til europeisk statistikk; for eksempel til faglig uavhengighet. Hensikten med det stadig mer integrerte og omfattende samarbeidet er å sikre at det fremstilles europeisk statistikk som det europeiske samarbeidet har behov for. Fordi statistikk brukes mer direkte i forbindelse med beslutninger, må kvalitet på og tillit til statistikken være høy.

Mesteparten av norsk offisiell statistikk er underlagt detaljerte forpliktelser fra EU. Forpliktelsene kommer i form av overordnet regelverk som statistikkprogram, avtaler, retningslinjer og lover samt detaljerte statistikkrettsakter som regulerer de fleste deler av den statistiske produksjonsprosessen. Regelverket er i stor grad utformet i det europeiske statistikksystemet, der Norge deltar på tilnærmet lik linje som medlemsland. Regelverket er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen og Norge er dermed nødt til å oppfylle de krav som gjelder for de delene av europeisk statistikk som er EØS-relevante.

Etterspørselen etter statistikk har økt, etter hvert som statistikk har fått en mer sentral plass i EUs politikkutforming og evalueringen av denne. Det har ført til at stilles høyere krav til kvalitet på statistikken og til institusjonene som produserer den. Norsk statistikk kan ikke lenger ses på bare som et nasjonalt anliggende, men er i større grad også del av et mer integrert, europeisk statistikksystem. Slik utfordres også uavhengigheten til norsk offisiell statistikk i og med at statistikken i langt større grad enn tidligere må tilpasses europeiske krav om hvilken statistikk som skal produseres og hvordan.

Utviklingen, utarbeidelsen og formidlingen av europeisk statistikk foregår innenfor rammene av det europeiske statistikksystemet, og dermed er organiseringen av og virksomheten i dette systemet av stor betydning for europeisk statistikk.

Hvilke statistikker som skal utarbeides er beskrevet i det europeiske statistikkprogrammet som danner rammen for utvikling og prioriteringer av europeisk statistikk. Over tid er de fleste europeiske statistikker blitt lovregulert gjennom spesifikke EU-forordninger som angir hvordan statistikken skal utarbeides og rapporteres. Utviklingen av det detaljerte regelverket og betydningen av dette for norsk statistikkproduksjon omtales nedenfor. Overordnede krav til kvalitet er gitt i Retningslinjer for europeisk statistikk, og disse legger føringer på hvordan man organiserer statistikkproduksjonen i Norge.2 Etterlevelsen av retningslinjene er et nasjonalt ansvar som EU følger opp blant annet gjennom fagfellevurderinger av de nasjonale statistikksystemene.

3.2 Europeisk statistikk

3.2.1 Formål

Hovedformålet med europeisk statistikk er å understøtte utformingen av EUs politikk samt kontrollen og evalueringen av denne. Statistikk er viktig for at befolkningen generelt skal være informert om samfunnet og kunne vurdere beslutningstakernes handlinger på europeisk og nasjonalt nivå. Statistikken må derfor være pålitelig, objektiv og harmonisert, slik at den kan sammenlignes på tvers av land og aggregeres til europeisk nivå. For at statistikken skal regnes som europeisk statistikk må den være omfattet av EUs statistikkprogram. I tillegg stilles det krav om at statistikken skal produseres i tråd med retningslinjene for europeisk statistikk og være produsert av nasjonale statistikkbyråer og andre myndigheter med ansvar for europeisk statistikk.

3.2.2 Et avtalebasert samarbeid

Det som skiller det europeiske statistikksamarbeidet fra annet statistikksamarbeid, som FNs, OECDs og det nordiske (se boks 3.1 for statistikksamarbeid i FN og OECD), er at det er forpliktende gjennom både et overordnet avtaleverk og et detaljert regelverk. Det rettslige utgangspunktet for EUs statistikksamarbeid er artikkel 338 i Lisboa-traktaten.3 Av denne fremgår det at EU-parlamentet og Rådet kan samle statistisk informasjon der det er nødvendig for å gjennomføre oppgaver som følger av Den europeiske union.

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 223/2009 om europeisk statistikk, heretter omtalt som den europeiske statistikkloven, gir en rettslig ramme for utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk. Utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk krever samarbeid mellom de myndigheter som skal stå for dette og den europeiske statistikkloven regulerer dette samarbeidet. Norge er knyttet til samarbeidet gjennom EØS-avtalen og i fortalen til den europeiske statistikkloven understrekes det at statistikkmyndighetene i EFTA-landene bør «være tett knyttet til det styrkede samarbeidet og den styrkede samordningen» som det følger av denne loven.

EØS-avtalen er en folkerettslig avtale mellom Norge, Liechtenstein og Island på den ene siden, og EU-landene på den andre. Avtalen ble undertegnet i 1992 og trådte i kraft i 1994.

EØS-avtalen omfatter det indre marked og legger til rette for fri flyt av arbeidskraft, kapital, varer og tjenester. Statistikk er en del av avtalen og det følger av artikkel 76 at avtalepartene skal påse at det utarbeides og formidles statistikk for å beskrive og overvåke relevante økonomiske, sosiale og miljømessige sider ved EØS.

3.3 Det europeiske statistikksystem

3.3.1 Aktørene

Det europeiske statistikksystem (ESS) er nettverket som består av Kommisjonen (ved Eurostat) og nasjonale statistikkbyråer samt andre nasjonale myndigheter som utvikler, utarbeider og formidler europeisk statistikk. Dette partnerskapet har utviklet seg i tråd med EUs generelle utvikling og samarbeidet omfatter nesten alle statistikkområder og aspekter ved statistikkproduksjon, statistikkutvikling og formidling av statistikk. ESS er definert i den europeiske statistikkloven artikkel 4, og partnerskapet omfatter de 28 EU-landene og de fire EFTA-landene.

Allerede ved opprettelsen av den Europeiske kull- og stålunion ble det klart at det forelå et behov for sammenlignbar statistikk for å kunne gjennomføre det økonomiske samarbeidet man hadde sett for seg. Derfor ble det opprettet en statistikktjeneste i unionen i 1953, og denne skulle etter hvert utvikle seg til det som i dag er EUs statistikkbyrå, Eurostat. Eurostat er et generaldirektorat i EU-kommisjonen, og har om lag 800 ansatte, inkludert fem nasjonale eksperter fra Statistisk sentralbyrå (2018).

Eurostats hovedrolle er å prosessere, sammenstille og formidle sammenlignbar statistisk informasjon på europeisk nivå. Dette omfatter utvikling og harmonisering av begreper, metoder, strukturer og tekniske standarder. Eurostats viktigste brukere er EU-kommisjonen og andre europeiske institusjoner, og det er helt sentralt for Eurostat å forsyne disse med statistikk slik at de kan utforme, analysere og implementere fellesskapets politikk. Eurostat fremstiller en stor mengde statistikker som ikke bare EUs institusjoner, men også nasjonale regjeringer, næringsliv og publikum generelt har nytte av.

Boks 3.1 Statistikksamarbeid i FN og OECD

Statistikksamarbeid i FN

Statistikkarbeidet i FN foregår både sentralt under FNs økonomiske og sosiale råd og i organisasjonene under FN-paraplyen. FNs statistikkommisjon er øverste organ for internasjonalt statistikksamarbeid med ansvar for å forbedre sammenlignbarheten mellom landenes nasjonale statistikk. FNs ti fundamentale prinsipper for offisiell statistikk er rammen for statistikksamarbeidet.

Statistikkommisjonen behandler saker knyttet til utvikling av internasjonal statistikk, metodologiske problemstillinger, koordinering og integrasjon av internasjonale programmer, inkludert støtte til teknisk utviklingssamarbeid. Kommisjonens arbeid utføres gjennom ulike former for ekspertutvalg hvorav flere har og har hatt medlemmer fra Statistisk sentralbyrå. Norge er representert på kommisjonens årlige møte ved Statistisk sentralbyrås direktør.

I FNs økonomiske kommisjon for Europa koordineres utviklingen innen nasjonal statistikk i regionen i komiteen for europeiske statistikere. Denne komiteen møtes årlig og Norge er representert ved Statistisk sentralbyrås direktør. Komiteen for europeiske statistikere har oppsynet med en rekke arbeids- og ekspertutvalg innen statistiske fagområder og organisasjonsutvikling for statistikkproduserende organisasjoner.

Statistikksamarbeid i OECD

OECDs virksomhet er basert på utstrakt bruk og formidling av statistikk til analyse- og utredningsarbeid. Organisasjonen har et tett samarbeid med medlemslandenes nasjonale statistikkbyråer. Fra 2004 har statistikkarbeidet vært koordinert i Committee on Statistics and Statistical Policy (CSSP).1 Komiteen møtes årlig og består av ledere i medlemslandenes nasjonale statistikkbyråer, herunder Statistisk sentralbyrå.

Komiteen har et særlig ansvar for koordinering av statistikk i OECD. Komiteen skal være pådriver for utviklingsarbeid innenfor statistikkområdet, sørge for at statistikken er politikkrelevant, og utvikle moderne formidlingsløsninger. Anbefalingene om Good Statistical Practice ligger til grunn for samarbeidet mellom OECD og medlemslandene på statistikkområdet.2 Anbefalingene bygger på FNs ti fundamentale prinsipper for offisiell statistikk og er i stor grad sammenfallende med Retningslinjer for europeisk statistikk.

Norge, ved Statistisk sentralbyrå og andre norske statistikkprodusenter, deltar i arbeidsgrupper direkte underlagt CSSP i tillegg til i ulike statistikkrelevante grupper under andre tematiske komiteer i OECD.

1 OECD Council Resolution C(2013)82, Annex I og C/M(2013)17, item 171

2 OECD Council Recommendation C(2015)128 - C(2015)128/CORR1

Imidlertid samler ikke Eurostat inn data direkte fra oppgavegivere. Dette gjør de nasjonale statistikkmyndighetene, som også kontrollerer og analyserer dataene før de oversendes til Eurostat. Eurostat sammenstiller data og statistikk og sikrer at de er sammenlignbare gjennom harmoniserte metoder og standarder. For eksempel er bruttonasjonalproduktet (BNP) for EU summen av BNP-tall for de ulike landene, og ikke BNP utarbeidet på basis av for eksempel bruttoproduktet i alle næringene i EU.

De nasjonale statistikkbyråene står sentralt i ESS, fordi de står for mesteparten av utvikling og produksjon av nasjonal statistikk. Ifølge den europeiske statistikkloven er den nasjonale statistikkmyndighet det organet som er ansvarlig for å samordne all virksomhet på nasjonalt plan med hensyn til utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk.

I de fleste land er det også andre nasjonale myndigheter enn det nasjonale statistikkbyrået som er ansvarlige for å utvikle, utarbeide og formidle europeisk statistikk («Other National Authorities», ONA). Typiske andre produsenter vil være departementer, direktorater, institutter, regionale statistiske kontor og nasjonalbanker. For å kunne defineres som ONA må produksjon av statistikk være en del av mandatet eller lovgrunnlaget for virksomheten, og virksomheten må også ha fått et nasjonalt ansvar for produksjon av en spesifisert del av europeisk statistikk. ONA skal også være faglig uavhengige ifølge den europeiske statistikkloven. ONA produserer europeisk statistikk og rapporterer denne enten direkte til Eurostat eller via det nasjonale statistikkbyrået. Norske ONA i 2018 er Fiskeridirektoratet, Folkehelseinstituttet, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet, NAV, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning, Norsk institutt for bioøkonomi og Utlendingsdirektoratet. I tillegg til forpliktelser om å rapportere europeisk statistikk, gir status som ONA rettigheter til å delta i ESS-samarbeidet som omfatter tilgang til møter og konferanser samt mulighet for å søke prosjektmidler som EU-tilskudd.

3.3.2 Styring og organisering av det europeiske statistikksystemet

Eurostat koordinerer og leder arbeidet i det europeiske statistikksystemet. Sentralt i styringsstrukturen står Komiteen for det europeiske statistikksystemet heretter kalt ESS-komiteen.4 I ESS-komiteen deltar direktørene for de nasjonale statistikkbyråene i EU- og EFTA-landene. I tillegg er en rekke internasjonale organisasjoner som EFTA, ECB, OECD og FN representert. Møtene ledes av generaldirektøren i Eurostat.

ESS-komiteen møtes tre ganger årlig.5 Komiteen skal gi råd om utvikling, produksjon og formidling av europeisk statistikk. Dette gjør komiteen gjennom forberedelse av det årlige arbeidsprogrammet for europeisk statistikk samt vedtak av implementerende rettsakter og samtykke til basisrettsakter før oversendelse til Europaparlamentet og Rådet. I tillegg rådspørres i praksis komitemedlemmene om delegerte rettsakter og gir råd i strategisk viktige saker. Statistisk sentralbyrå deltar på tilnærmet lik linje med medlemslandene, men Norge ved Statistisk sentralbyrå kan ikke stemme i såkalte komitologisaker. I komitologisaker gir EØS/EFTA-landene i stedet et samlet syn på rettsaktene.

Partnerskapsgruppen (Partnership group) er en gruppe bestående av åtte statistikkdirektører og Eurostat. Denne gruppens hovedoppgave er å bistå ESS-komiteen gjennom forberedelser av komitemøtene og bidra til utviklingen av ESS gjennom å initiere strategiske diskusjoner. Partnerskapsgruppen har ingen formell forankring i lovverket. Fem av medlemmene velges av ESS-komiteen for to år om gangen. De resterende medlemmene følger av formannskapslandet i Rådet. Tidligere hadde EFTA-landene en fast plass i gruppen, men må nå velges på lik linje med statistikkdirektører fra EU-land.

I direktørgruppene stiller normalt direktørene for de forskjellige statistikkområdene. Direktørgruppene følger avdelingsorganiseringen i Eurostat. Oppgavene innebærer å koordinere aktivitet i de underliggende arbeidsgrupper og ekspertgrupper. Direktørgruppene skal ivareta planlegging og prioritering, arbeide med strategiske saker vedrørende ESS og forberede saker innenfor relevante fagområder som skal opp i ESS-komiteen.

Arbeidsgrupper (Working Groups) består som regel av fagpersoner, gjerne mellomledere eller seniorrådgivere, fra nasjonale statistikkbyråer og ONA. For eksempel var Statistisk sentralbyrå i 2014 representert på 87 arbeidsgruppemøter og 16 ekspertgruppemøter.6 Disse gruppene forbereder dokumenter, regelverk og ny statistikk, samt overvåker og organiserer den pågående statistikkproduksjonen. Arbeidsgruppene har imidlertid ingen formell rettslig status, og Eurostat kan opprette og nedlegge arbeidsgrupper etter behov.

Ekspertgrupper (Task Forces) består av et mindre utvalg av representanter fra medlemslandene. Ekspertgruppene har ofte et mandat knyttet til en spesifikk problemstilling som skal utredes eller forberedes, herunder nytt regelverk. Ekspertgruppene nedsettes gjerne for å samle inn fakta, utarbeide metoder, utrede nye statistikkområder og begynne arbeidet med ny lovgivning. Ved deltakelse i ekspertgrupper representerer man fagkunnskap, og derigjennom har også norske eksperter ofte større påvirkningskraft på for eksempel utforming av nytt lovverk, enn de har ved deltagelse i komiteer og arbeidsgrupper.

I 2008 ble det opprettet to organer for å styrke tilliten til og forbedre virkemåten til ESS – European Statistical Governance Advisory Board (ESGAB) og European Statistical Advisory Committee (ESAC). ESGAB er det rådgivende organ for statistikkstyring som skal holde oppsyn med gjennomføringen av Retningslinjer for europeisk statistikk i ESS inkludert Eurostat. ESGAB består av sju uavhengige medlemmer som utarbeider en årlig rapport til Europaparlamentet og Rådet om etterlevelsen av retningslinjene i ESS. ESAC er den europeiske rådgivende komite som skal bistå Europarlamentet, Rådet og Kommisjonen for å sikre at brukerbehov blir tatt hensyn til ved utarbeidelsen av EUs statistikkprogrammer. ESAC skal også påse at oppgavegiverne og statistikkprodusentenes kostnader blir hensyntatt i programarbeidet gjennom å gi råd om dette til Kommisjonen. Det er i alt 24 medlemmer av ESAC, som representerer brukere av statistikk, oppgavegivere og andre interessenter som akademia og sivilsamfunnet.

3.3.3 Norsk deltagelse og påvirkning

Arbeidet i ESS-komiteen understøttes, som nevnt over, av en hel rekke grupper fordelt på alle statistikkområder og på ulike nivåer, samt av strategiske grupper opprettet for konkrete formål. Ekspert- og arbeidsgruppene spiller en sentral rolle i utviklingen og utformingen av nytt statistikkregelverk.

Norge er ikke representert i Europaparlamentet eller i Rådet for Den europeiske union der rettsaktene vedtas. Statistisk sentralbyrås mulighet for å påvirke utformingen av regelverk ligger i de forberedende stegene, og gjennom aktiv deltagelse i ekspert-, arbeids- og direktørgrupper, gjerne i samarbeid med andre statistikkbyråer. Denne prosessen er også viktig for å tilpasse og forberede utvikling, utarbeidelse og formidling av ny eller endret statistikk.

Statistisk sentralbyrå og andre norske statistikkprodusenter har deltatt og deltar aktivt på disse møtene organisert av Eurostat; i 2017 deltok norske statistikkprodusenter på drøyt 100 møter. Den omfattende møtedeltakelsen er også uttrykk for Statistisk sentralbyrås integrasjon i det europeiske statistikksystemet. Møteretten på lik linje med EUs medlemsland fremgår av i EØS-avtalen.

3.4 Det europeiske statistikkprogrammet

Rammen for statistikksamarbeidet i EU og EØS/EFTA er gitt i det flerårige europeiske statistikkprogrammet.7 Dette programmet gir en overordnet beskrivelse av hvilke statistikker som skal produseres og hvordan. Prioriteringene er basert på vurderinger av hvilke statistikker EU har behov for i forbindelse med utøvelsen av egen virksomhet. Brukerbehovene fra sentrale EU-institusjoner medfører gjerne ønske og krav om mer statistikk. Disse behovene må veies mot de ressurser som er nødvendige på fellesskapsplan og på nasjonalt plan for å fremskaffe den nødvendige statistikken. I tillegg skal det tas hensyn til rapporteringsbyrden ved økt innhenting av opplysninger for å produsere ny statistikk. Programmet er demokratisk forankret gjennom at folkevalgte parlamentarikere i Europaparlamentet og representanter for de enkelte lands regjeringer i Rådet for Den europeiske union vedtar programmet. Kommisjonen fremlegger utkastet til statistikkprogrammet til forhåndsbehandling i ESS-komiteen. Det er i forarbeidene til denne behandlingen og gjennom deltakelse i arbeidsgrupper at Norge kan påvirke innholdet.

Det overordnede flerårige statistikkprogrammet gjennomføres i årlige arbeidsprogrammer som vedtas av Kommisjonen. Det årlige programmet er mer detaljert og beskriver prioriteringer, produkter og aktiviteter innenfor de ulike statistikkområdene og angir også målsettinger og forventede resultater. Kommisjonen ved Eurostat legger frem det årlige statistikkarbeidsprogrammet for det påfølgende året for ESS-komiteen. Kommisjonen skal ta mest mulig hensyn til kommentarene fra ESS-komiteen.

Det årlige statistikkarbeidsprogrammet er utgangspunktet for det årlige EØS-statistikkprogrammet, som er beskrevet nærmere i protokoll 30 til EØS-avtalen om særlige bestemmelser for organiseringen av samarbeidet innen statistikk. Hensikten med dette programmet er å avgjøre om nye eller endrede deler av EUs program er relevante for EØS-samarbeidet. EØS-statistikkprogrammet er identisk med Kommisjonens program med unntak av noen få statistikkområder som ikke vurderes som EØS-relevante.

3.5 Utviklingen i ESS og statistikk i EØS-avtalen

3.5.1 Økte statistikkbehov

EUs statistikkprogram er bygget ut i takt med økte brukerbehov, som følge av et utvidet og mer integrert EU. Globalisering og miljøutfordringer er eksempel på sektor- og grenseoverskridende fenomener som krever både samarbeid og samordning på tvers av land og statistikkområder for å utvikle og utarbeide relevant og sammenlignbar statistikk. EU har fulgt opp en rekke politiske initiativer på områder som bærekraft, globalisering, levekår og produktivitet med tilrettelegging av tverrgående statistikk og indikatorstudier knyttet til disse områdene. Felles for denne type statistikker er at de trekker på en rekke forskjellige grunnlagsstatistikker. Flere av Eurostats prosjekter og moderniseringsprogrammer er også forankret i behovet for å møte utfordringene fra globalisering og andre fenomener. I større grad enn tidligere forsøker Eurostat å møte disse ved å se på hele eller deler av produksjonsprosessene knyttet til store områder, som for eksempel økonomisk statistikk.

I tillegg til utvidelsen av EUs statistikkprogram er det en kontinuerlig utvikling av detaljert og lovpålagt regelverk for nye og eksisterende statistikker. Dette er krevende for landene i ESS, fordi de fleste statistikkbyråene har gjennomgått store budsjettkutt i kjølvannet av den økonomiske krisen i 2008-9. Det er også et mål både for Kommisjonen sentralt og de fleste nasjonale regjeringer, å redusere belastningen som opplysningsplikt påfører særlig næringsliv og i noen grad privatpersoner. Ressurssituasjonen og ønsket om redusert rapporteringsbyrde trekker isolert sett i motsatt retning av de økte brukerbehovene som fordrer mer statistikk og som igjen utløser økte ressursbehov og mer datainnhenting. ESS med Eurostat i spissen forsøker derfor å effektivisere statistikkproduksjonen, for å frigjøre ressurser og lette den administrative oppgavebyrden samt forenkle statistikkprogrammet.

3.5.2 Et mer forpliktende samarbeid

I løpet av de mer enn 20 årene som har gått siden EØS-avtalen trådte i kraft, har det blitt utviklet og innført detaljert statistikkregelverk innenfor nye områder som miljø og energi, forskning og utvikling, demografi, levekår og utdanning. I tillegg har EU videreutviklet den økonomiske statistikken, blant annet som følge av statistikkbehov i forbindelse med innføringen av euroen. Før det europeiske statistikksamarbeidet ble dominerende, tilpasset europeiske land statistikken i ulik grad til FNs standarder, klassifikasjoner og metoder, men det var ikke virkemidler for å pålegge at landene forpliktet seg til å implementere harmoniserte metoder og felles standarder. Dette medførte at man bare i begrenset grad kunne sammenligne detaljert statistikk på tvers av land, og kvaliteten på statistikken visste man lite om. Innføringen av EUs indre marked og stadig dypere integrering førte til behov for sammenlignbar styringsinformasjon i form av statistikk av høy kvalitet på områder også utenfor de tradisjonelle politikkområdene til EU som landbruk og kull og stål. EUs utforming av statistikklover har endret seg fra detaljerte rettsakter for enkeltstatistikker til rammeforordninger som dekker hele og større statistikkområder som næringsstatistikk, sosialstatistikk og landbruksstatistikk. Man har også i noen grad gått fra kun å harmonisere statistikkproduktet, til i større grad å harmonisere hvordan statistikken skal fremstilles, det vil si at detaljer i hvordan dataene innhentes, bearbeides og rapporteres lovreguleres.

Statistikkregelverket i EØS-avtalen omfatter i hovedsak forordninger som regulerer produksjon, kvalitet og rapportering av ulike statistikker. Det rapporteres også statistikk til Eurostat som ikke er regulert gjennom rettsakter, og det foreligger en rekke «gentlemen’s agreements» om rapporteringsforpliktelser.

De drøyt 300 rettsaktene i vedlegg XXI til EØS-avtalen fordeler seg på følgende områder:

  • Næringsstatistikk

  • Transport- og turismestatistikk

  • Utenrikshandelsstatistikk

  • Statistiske prinsipper og konfidensialitet

  • Demografi og sosialstatistikk

  • Økonomisk statistikk

  • Klassifikasjoner

  • Landbruksstatistikk

  • Fiskeristatistikk

  • Energistatistikk

  • Miljøstatistikk

  • IKT-statistikk

  • FoU-statistikk

Den rådende oppfatning er at vurderingen av EØS-relevans på statistikkområdet skal sammenfalle med rammene for EØS-avtalen som sådan. Det er likevel slik at statistikksamarbeidet på enkelte områder har gått noe lenger enn det som strengt tatt følger av EØS-avtalen, selv om det i enkelte tilfelle er gitt unntak for hele eller deler av statistikkrettsakter med henvisning til EØS-relevans. Det følger også av EØS-avtalen protokoll 30 at alle hovedområder i det europeiske statistikkprogram skal anses som relevante for statistikksamarbeidet i EØS, og det skal åpnes for full deltaking fra EFTA-landenes side. Beslutninger om EØS-relevans for rettsakter og tilpasninger i EØS-avtalens statistikkvedlegg avgjøres i samarbeid og ved enighet mellom EFTA og EU.

Gjennom EØS-avtalen er Statistisk sentralbyrå forpliktet til å bygge ut eller tilpasse statistikker på en rekke områder. EØS-avtalen er dynamisk, slik at nye EU-rettsakter som er EØS-relevante gjøres gjeldende også for Norge, ved at de tas med i avtalen. Dynamikken illustreres ved at antall statistikkrettsakter i vedlegg XXI Statistikk har økt fra 26 ved inngåelse av avtalen til over 300 i 2018.

Boks 3.2 Den europeiske arbeidskraftundersøkelsen

Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) gir primært informasjon om hvor stor andel av befolkningen som er henholdsvis sysselsatt og arbeidsledig. Til tross for dette i utgangspunktet relativt enkle formålet med undersøkelsen, er det et omfattende arbeid å harmonisere AKU mellom europeiske land for å få sammenlignbar statistikk. Den europeiske arbeidskraftundersøkelsen (heretter benevnt EU AKU) omfatter i alt 34 land, der Norge også deltar. EU AKU er den viktigste informasjonskilden om arbeidsmarkedet i EU.

Arbeidskraftundersøkelsen publiseres månedlig og det utføres mer enn 1,7 millioner intervjuer hvert kvartal for å samle inn de nødvendige opplysninger. De nasjonale statistikkbyråene er ansvarlige for å innhente, kvalitetskontrollere og rapportere dataene. Eurostat sammenstiller dataene og utarbeider og formidler europeisk statistikk.

For å få til den nødvendige harmoniseringen har Eurostat utviklet et sett med forordninger som regulerer de ulike aspektene ved undersøkelsen, som undersøkelsesdesign, metoder og definisjoner.

Den viktigste rettsakten er Rådsforordning nr. 557 fra 1998 om organiseringen av EU AKU. Den stiller blant annet detaljerte krav til utvalg, representativitet, hvilke variable det skal innhentes data for, hvordan og hvor ofte. Rådsforordningen støttes av en rekke gjennomføringsforordninger, som for eksempel Kommisjonsforordning nr. 1897 fra 2000 som gir 12 prinsipper for hvordan man skal spørre om arbeidsledighet. Statistisk sentralbyrå henviser til åtte EU forordninger som regulerer norsk AKU i beskrivelsen av undersøkelsen på www.ssb.no.

Dette omfattende regelverket må Statistisk sentralbyrå følge for å oppfylle forpliktelsene som følger av avtalen og for å sikre at norsk statistikk er sammenlignbar med andre lands. Dermed kan ikke Statistisk sentralbyrå organisere AKU kun med hensyn til nasjonale behov for innhold og kvalitet. Statistisk sentralbyrå kan for eksempel ikke benytte registeropplysninger, dersom hensyn til harmonisering krever at det benyttes intervjuundersøkelser, fordi enkelte land ikke har tilgang på gode nok registerdata.

3.5.3 Påvirkning utover EØS

I tillegg til en dypere integrasjon, har EUs regelverk og metoder blitt gjeldende i stadig flere land, ettersom EU har blitt utvidet fra 12 land i 1994 til 28 land i 2009.8 De tre EØS/EFTA-landene og Sveits har forpliktet seg til å innføre mesteparten av EUs regelverk på statistikkområdet.9 EUs kandidatland og potensielle kandidatland på Balkan tilpasser statistikkproduksjonen til EUs regelverk. EU har også stor innflytelse på statistikkproduksjonen gjennom omfattende naboskapsprogrammer, blant annet med tidligere sovjetrepublikker. I tillegg formidles europeiske metoder og standarder for statistikkproduksjon aktivt gjennom EUs og medlemslandenes bistandsvirksomhet. EU er gjennom Eurostat og de 28 statistikkbyråene aktive deltakere i en rekke fora som dekker andre land og regioner. EU-landene og Eurostat samordner sine synspunkter så langt det er mulig i forkant av strategisk viktige møter som i FNs statistikkommisjon og OECDs statistikkomite. Dynamikken i ESS og EUs tyngde innenfor statistikkområdet, har medført at europeiske metoder og prinsipper for statistikkutvikling, produksjon og formidling står sterkt også utenfor Europa.

3.5.4 Utfordringer for statistikksamarbeidet

Norge står utenfor de lovgivende organene Europaparlamentet og Rådet, og etter Lisboa-traktaten blir også mer detaljerte beslutninger om innhold i statistikkrettsakter diskutert og endret i for eksempel Rådets arbeidsgruppe om statistikk. Norge står delvis utenfor statistikksamarbeidet som omfatter detaljert statistikk i forbindelse med eurosonen, for eksempel vedrørende statistikkrav i forbindelse med stabilitets- og vekstpakten. Norge deltar heller ikke i det omfattende statistikksamarbeidet organisert av den europeiske sentralbanken. Norge er dermed ikke et fullverdig medlem av ESS og utarbeider ikke like mye harmonisert europeisk statistikk som land som det er naturlig å sammenligne oss med, som for eksempel andre nordiske land. Denne avstanden har økt siden inngåelsen av EØS-avtalen på grunn av dynamikken i EU.

I tillegg til at statistikkbrukere ikke vil finne norsk sammenlignbar statistikk på alle områder, medfører avstanden til EU utfordringer for Norge med hensyn til et stadig mer integrert statistikksystem. En slik utfordring er at nyvinninger innen et område som Norge ikke deltar i, overføres til et annet. For eksempel utvikler man sikre systemer for overføring av mikrodata mellom land innen utenrikshandelsstatistikken. Denne infrastrukturen overføres deretter til andre statistikkområder. Dette er en del av EUs tollunion, som Norge ikke deltar i. Tverrgående indikatorstudier vil ofte trekke på eksisterende statistikk i Eurostats databaser, og med en større avstand mellom hva som utarbeides i Norge og i resten av EU vil det bli flere områder der norske data mangler og Norge eventuelt utelates.

Dreiningen mot mer harmonisering av hele den statistiske produksjonsprosessen kan være en utfordring for et lite land i utkanten av samarbeidet. Norge har i likhet med de nordiske land, et statistikksystem som baserer seg i stor grad på administrative registre og mindre enn andre land på tradisjonelle spørreundersøkelser. Dette tas det ikke alltid hensyn til i utviklingen av nye statistikkrettsakter. Krav om harmoniserte metoder for utarbeidelse av statistikk vanskeliggjør bruk av registeropplysninger og påtvinger i enkelte tilfeller mer bruk av spørreundersøkelser, enn hva som ville vært hensiktsmessig fra et norsk synspunkt.

3.6 Krav til europeisk statistikk

I tillegg til lovpålagte, detaljerte krav på konkrete statistikkområder, har det blitt utviklet et overordnet generelt regelsett som gjelder på tvers av statistikkområdene, og som i tillegg til produksjonsprosessene og statistikkproduktene omfatter krav til institusjonelle forhold ved institusjonene som inngår i ESS. Dette er delvis et resultat av Hellas-saken, som demonstrerte at det ikke var tilstrekkelig med kvalitetskrav til den enkelte statistikk, men at statistikkbyråenes og andre statistikkprodusenters profesjonalitet og uavhengighet var vel så viktig.10

De generelle kvalitetskravene er forankret i den europeiske statistikkloven og i Retningslinjer for europeisk statistikk. Den europeiske statistikkloven ble endret i 2015 blant annet ved at kravet til uavhengighet ble ytterligere forsterket i tillegg til at de nasjonale statistikkbyråene ble ilagt et større ansvar for landets totale bidrag til europeisk statistikk.

3.6.1 Statistiske prinsipper

Det overordnede formålet med de europeiske statistiske prinsippene og kvalitetskriteriene er å sikre statistikkens kvalitet som igjen skal legge til rette for at allmennheten har tillit til europeisk statistikk. Den europeiske statistikkloven har forankret noen statistiske prinsipper som all europeisk statistikk skal baseres på.

Europeisk statistikk skal utvikles, utarbeides og formidles på en faglig uavhengig måte. Det vil si at statistikkproduksjonen skal foregå uten noen form for press fra myndigheter, politiske grupperinger eller private aktører. Kravet til faglig uavhengighet gjelder for hele produksjonsprosessen og også for når og hvordan resultatene skal formidles. Statistikken skal være upartisk, objektiv og pålitelig. Data som innhentes for statistiske formål, enten fra oppgavegivere direkte eller indirekte fra offentlige registre eller andre kilder, skal behandles fortrolig og underlegges klare bruksrestriksjoner og streng taushetsplikt. Det foreligger et overordnet statistisk prinsipp om kostnadseffektivitet ved produksjon av europeisk statistikk.

3.6.2 Retningslinjer for europeisk statistikk

Den europeiske statistikkloven viser til et felles sett av kvalitetskriterier for måten europeisk statistikk skal utvikles, utarbeides og formidles på. De aktuelle kriteriene er relevans, nøyaktighet, aktualitet, punktlighet, tilgjengelighet og klarhet, sammenlignbarhet og sammenheng, og disse er nærmere beskrevet i Retningslinjer for europeisk statistikk. Retningslinjene er i seg selv ikke direkte juridisk bindende, men den europeiske statistikkloven viser til at Retningslinjene for europeisk statistikk skal legges til grunn for all utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk.

Retningslinjer for europeisk statistikk ble utviklet i ESS og vedtatt av ESS-komiteen i 2005, og senere revidert i 2011 og 2017. Som nevnt ovenfor, er formålet med retningslinjene å bedre kvaliteten på europeisk statistikk og styrke tilliten til de institusjonene som produserer statistikken. Retningslinjene gjelder for Eurostat, for medlemslandenes statistikkbyråer og andre nasjonale myndigheter som produserer europeisk statistikk.11

Retningslinjene består av 16 overordnede prinsipper, som igjen kan deles i prinsipper om institusjonelle forhold, om statistiske prosesser og om statistiske produkter. Syv av prinsippene dreier seg om institusjonelle forhold; faglig uavhengighet, samordning og samarbeid, mandat for datainnsamling, tilstrekkelige ressurser, kvalitetsbevissthet, konfidensialitet, og upartiskhet og objektivitet. Statistiske prosesser er dekket av fire prinsipper; gode metoder, egnede statistiske prosedyrer, rimelige krav til oppgavegiverne og kostnadseffektivitet. De siste fem prinsippene omhandler statistiske produkter; relevans, nøyaktighet og pålitelighet, aktualitet og punktlighet, sammenheng og sammenlignbarhet, og tilgjengelighet og klarhet.

Det er utviklet et detaljert kvalitetsrammeverk som skal støtte implementeringen av Retningslinjer for europeisk statistikk.12 Dette rammeverket inneholder beskrivelse av metoder, verktøy og beste praksis tilknyttet hver av de underliggende indikatorene til de 16 prinsippene, som skal bidra til innføringen av retningslinjene i praksis i statistikkbyråer og ONA. De 16 prinsippene, kvalitetsrammeverket og systemet for oppfølging (se 6.3) danner en kvalitetsmodell for europeisk statistikk som tar utgangspunkt i at brukerne stiller krav til produktene, de underliggende prosessene og til institusjonelle forhold som er spesifikke for statistikkprodusentene.

Flere europeiske land har forankret i nasjonal lovgivning at Retningslinjer for europeisk statistikk, eller en nasjonalt tilpasset variant av disse, skal gjelde for all offisiell statistikk. Det er ut fra en vurdering av at det er naturlig og hensiktsmessig å legge de samme kvalitetskravene til grunn for all offisiell statistikk.

I tillegg har andre internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av, utviklet prinsipper og kvalitetsrammeverk som Statistisk sentralbyrå følger og vurderes etter. Dette er FNs 10 fundamentale prinsipper for offisiell statistikk (1994), FNs National Quality Assurance Framework (2012), OECDs Recommendations on Good Statistical Practice (2015) og IMFs Data Quality Assessment Framework (2012).

3.6.3 Oppfølging av Retningslinjer for europeisk statistikk

Etterlevelse av Retningslinjer for europeisk statistikk er viktig for tilliten til europeisk statistikk og de institusjonene som produserer den. I den reviderte europeiske statistikkloven fra 2015 er det tatt inn en bestemmelse om at landene skal utarbeide en forpliktelse om å følge prinsippene i retningslinjene, og at dette skal følges opp gjennom årlige rapporter til Kommisjonen.

Retningslinjene er basert på en selvregulerende mekanisme gjennom at det enkelte land, via det nasjonale statistikkbyrået, sørger for at retningslinjene gjøres kjent i og utenfor organisasjonen, samt påser at disse ligger til grunn for all produksjon av europeisk statistikk. Kvalitetsgjennomganger i form av fagfellevurderinger er hovedverktøyet for å overvåke og vurdere gjennomføring og oppfølging av retningslinjene.

I 2014 og 2015 ble det gjennomført gjennomganger av statistikksystemene i EU- og EFTA-landene samt Eurostat. Disse ble utført av flere internasjonalt sammensatte ekspertpaneler og organisert av Eurostat. Statistikkbyråene deltok i forberedelse, oppfølging og evaluering. Ekspertpanelene evaluerte statistikken i forhold til retningslinjene. I tillegg ble statistikkbyråenes koordineringsrolle og samarbeidet i ESS evaluert. Første gjennomgang av Statistisk sentralbyrå fant sted i 2007. Da ble bare institusjonelle forhold og formidlingen vurdert. I 2014-15 ble også kvalitet i prosesser og produkter gjennomgått. Også andre norske produsenter av europeisk statistikk ble tatt med i evalueringen (Fiskeridirektoratet, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning og Utlendingsdirektoratet).

Hovedkonklusjonen i gjennomgangen for Norge var at «Generally, the Peer Review team considers that Statistics Norway has a high level of compliance with the Code of Practice» (for resultater og anbefalinger se sluttrapporten fra ekspertpanelet).13

Statistisk sentralbyrå har et nasjonalt ansvar for å følge opp de 24 forslagene til forbedringer som ble foreslått av ekspertpanelet. Det ble utarbeidet en plan med tiltak som omfatter blant annet en gjennomgang av statistikkloven. Eurostat følger opp tiltaksplanen og det rapporteres årlig fra de nasjonale statistikkbyråene om fremdrift på de ulike anbefalingene til Eurostat.

Fotnoter

1.

Statistikkprogrammet er et av 12 EU programmer som Norge i perioden 2014–2020 deltar i.

2.

European Statistics Code of Practice, oversatt til Retningslinjene for europeisk statistikk, er utarbeidet av det europeiske statistikksystemet.

3.

Lisboa-traktaten om endring av Traktaten om den europeiske union og Traktaten om Det europeiske fellesskap (2007/C 306/01) er EUs gjeldende traktatgrunnlag siden 1. desember 2009.

4.

European Statistical System Committee (ESSC)

5.

Fra og med 2018. Inntil 2018 fire ganger per år.

6.

Det er om lag 80 forskjellige arbeidsgrupper innen ESS, og noen møter flere ganger per år. Det er rundt regnet 70 ekspertgrupper, og her vil typisk bare et mindretall av landene delta.

7.

Tidligere har det vært femårsperioder, men programperioden skal fra og med 2018 tilpasses EUs finansieringsrammeverk.

8.

I 2017 startet imidlertid Storbritannia forhandlingene om uttreden av EU som følge av en folkeavstemming om medlemskap i 2016.

9.

Sveits sa nei til EØS-avtalen i en folkeavstemning i 1992, men har inngått et sett med bilaterale avtaler med EU, herunder en egen avtale om statistikksamarbeid. Statistikkavtalen trådte i kraft i 2007 og Sveits er gjennom avtalen medlem av ESS. Statistikkavtalen omfatter noe færre statistikkrettsakter enn det som finnes i vedlegg XXI til EØS-avtalen.

10.

Hellas-saken dreier seg blant annet om gjentatte feilrapporteringer av data for offentlige underskudd og gjeld, statistikkbyråets uavhengighet og direktørens posisjon, se for eksempel European Commission Report on Greek Government Deficit and Debt statistics (2010).

11.

Herunder EFTA-landene.

12.

Eurostat, Quality assurance framework of the European statistical system, Version 1.2, Eurostat 2015.

13.

Rockmann, Ulrike, Rimantas Juozas Vaicenavičius og József Kárpáti, Peer review report on compliance with the code of practice and the coordination role of the national statistical institute – Norway, Eurostat 2015.

Til dokumentets forside