NOU 2018: 7

Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå

Til innholdsfortegnelse

2 Utvalgets mandat og sammensetning

2.1 Mandat

Ved kongelig resolusjon av 9. september 2016 satte regjeringen Solberg ned et utvalg for å vurdere statistikkloven. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Innledning

Gjeldende statistikklov ble vedtatt i 1989. Det er bare gjort mindre endringer i forskrifter til loven siden den gang. Loven erstattet den tidligere statistikkloven fra 1907. Loven fra 1989 bygget på NOU 1988: 19 Lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå.
Ifølge statistikkloven er Statistisk sentralbyrå (SSB) det sentrale organ for utarbeiding og spredning av offisiell statistikk. Det innebærer at SSB har ansvar for å kartlegge og prioritere behov for offisiell statistikk, samordne statistikk som blir utarbeidet av andre forvaltningsorganer, utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning. SSB har også hovedansvaret for Norges deltakelse i internasjonalt statistisk samarbeid.
Statistikkloven gir SSB faglig uavhengighet fra politiske myndigheter og hjemmel til å innhente alle de opplysninger som er nødvendig, når lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for det.
Om lag to tredeler av virksomheten finansieres for tiden over statsbudsjettet og om lag en tredel av oppdrag fra eksterne oppdragsgivere, i hovedsak fra andre offentlige virksomheter. En stor andel av dette er analysevirksomhet.

Bakgrunn for utredningen

Statistikkloven var svært moderne da den ble vedtatt. Siden har rammeverket for statistikkproduksjon endret seg betydelig både nasjonalt og internasjonalt.
Nasjonalt har økt digitalisering av samfunnet gitt nye muligheter for statistikkproduksjon og effektivisering. Elektronisk datainnhenting og økt utnyttelse av offentlige og private datakilder bidrar til å øke både omfanget av og kvaliteten på statistikken, uten å øke oppgavebyrden for personer, næringsliv eller offentlig forvaltning i særlig grad. Økt tilgang på elektroniske data gir også nye muligheter for kobling av opplysninger og kan gi nye muligheter for analyse og forskning. Ifølge statistikkloven skal SSB involveres ved etablering av offentlige registre, slik at disse skal kunne benyttes til statistikkformål.
SSB har i dagens statistikklov bred hjemmel til å innhente opplysninger fra offentlige registre. Ettersom antall registre har økt, og registrene ligger under ulike sektormyndigheter, er det risiko for en uklar rollefordeling mellom SSB og andre statlige virksomheters statistikkproduksjon. Flere offentlige statistikkprodusenter kan skape uklarhet om definisjoner, varierende kvalitet i statistikkproduksjonen og begrense mulighetene til effektiv datainnsamling. Samtidig er det viktig å sikre tjenlig statistikk for alle samfunnssektorer og dra nytte av sektorspesifikk analysekompetanse. Det er behov for å definere nærmere hvilke krav som skal stilles til offisiell statistikk og hvilke statlige organ som bør utarbeide og publisere den.
Utlevering og tilrettelegging av mikrodata har økt i omfang. Statistikkloven setter grenser for slik utlevering, av hensyn statistisk konfidensialitet. Ifølge statistikkloven skal SSB gi opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål og for offentlig planlegging, innenfor de rammer hensynet til personvern og statistisk konfidensialitet setter. Loven skiller mellom data som kan utleveres til hhv. forskning og offentlig planlegging, der det stilles strengest krav til konfidensialitet ved utlevering til offentlig planlegging. Statistikkloven skiller derimot ikke mellom sensitive og ikke-sensitive data, eller mellom data som har lovpålagt taushetsvern og data som er lovpålagt offentlighet. Alle mikrodata som skal tilrettelegges og utleveres fra SSB defineres dermed som beskyttelsesverdige ifølge statistikkloven. Grad av sensitivitet for opplysningene bør ha betydning for hvilke krav som stilles til behandling av opplysningene, og hvordan statistikk og analyser produseres.
Internasjonalt statistikksamarbeid er blitt mer omfattende og gir langt flere føringer på norsk statistikkproduksjon enn tidligere. Etter at statistikkloven ble vedtatt, har Norge gjennom EØS-avtalen blitt medlem av det europeiske statistiske system (ESS) som koordineres av Eurostat, EUs organ for statistikkproduksjon. Samarbeidet har gitt norsk statistikk merverdi. Internasjonal sammenliknbarhet gir økt informasjon i statistikken og gjør den til et bedre styringsverktøy. Om lag 60 pst. av norsk statistikk har i dag føringer fra det europeiske statistikksamarbeidet.
EU vedtok i 2015 endringer i det generelle rammeverket for europeisk statistikk, jf. forordning (EU) nr. 2015/759. Den nye EU-forordningen er basert på de europeiske retningslinjer for statistikkproduksjon, Code of Practice, og stiller høye krav til blant annet de nasjonale statistikkbyråenes uavhengighet. I tillegg gir den det sentrale statistikkbyrået (SSB i Norge) en styrket og utvidet rolle som nasjonal koordinator av all europeisk statistikk enn før. EU har også nylig vedtatt personvernforordningen 2016/679 EU som regulerer behandling av personopplysninger og gi rammer for nasjonal lovgivning.
Eurostat organiserte en fagfellevurdering av det norske statistikksystemet i 2014. Vurderingen pekte blant annet på behovet for å klargjøre styrets rolle og å definere begrepet «offisiell statistikk» mer presist. Det ble stilt spørsmål ved om departementets oppnevning av et styre med omfattende ansvar for SSBs virksomhet, er forenlig med sterk faglig uavhengighet.
SSB har en omfattende analyse- og forskningsvirksomhet, og har som ett av få statistikkbyrå tilknyttet Eurostat en egen forskningsavdeling. Forskningsvirksomheten i SSB skal bidra til å bedre kvaliteten på statistikken og utvikle statistiske metoder. Den har vært en hovedleverandør av tallfestede modeller til bruk i sektorovergripende samfunnsplanlegging. Forskningsvirksomheten kan samtidig potensielt komme i konflikt med SSBs rolle som troverdig og nøytral statistikkprodusent. I tiårene etter at gjeldende statistikklov ble vedtatt, er dessuten forskningsinnsatsen ved norske universiteter og høyskoler, i den statlige instituttsektoren og ved frittstående forskningsinstitusjoner trappet betydelig opp.

Utvalgets oppgaver

Utvalget skal gjennomgå den norske statistikklovgivningen i lys av de omfattende endringene som har funnet sted i rammeverket for norsk statistikkproduksjon og foreslå eventuelle endringer i regelverket, jf. ovenfor. Utvalget skal særlig:
  • se på forholdet til det europeiske regelverket og avklare om dagens norske statistikklov tilfredsstiller kravene i det europeiske statistikkregelverket

  • vurdere om arbeidsdeling og samordning mellom SSB og andre offentlige produsenter av statistikk eller registerforvaltere i Norge er hensiktsmessig og tydelig nok i regelverket

  • vurdere om det skal stilles felles kvalitetskrav til bruk av begrepet «offisiell statistikk»

  • vurdere om flere offentlige etater skal kunne utarbeide offisiell statistikk

  • vurdere om SSB i større grad skal kunne få tilgang til taushetsbelagte opplysninger, herunder helsedata, og hvilke begrensninger som eventuelt bør gjelde

  • vurdere hvordan personvernet kan ivaretas ved innhenting og kobling av opplysninger når tilgangen på personopplysninger øker, og i hvilken grad retten til privatliv setter grenser for hvilke data som kan innhentes til statistikkformål

  • vurdere om hensynet til offisiell statistikk tilsier at SSB bør gis større mulighet til å påvirke utformingen ved etablering av nye registre eller store endringer i etablerte registre

  • vurdere om SSB trenger ytterligere hjemmel for tilgang til store datastrømmer («big data») fra offentlige og private aktører

  • vurdere om mikrodata som i hht annet lovverk er, kan eller skal gjøres offentlig tilgjengelig, også bør kunne stilles til disposisjon for annen offentlig myndighet til planleggingsformål e.l.

  • vurdere om det fortsatt skal være en lovpålagt oppgave for SSB å utnytte statistikken til analyse og forskning

  • vurdere prinsipper for oppdragsvirksomheten og prising av eksterne oppdrag, bl.a. til forskning

  • vurdere om SSB fortsatt bør ha et styre eller et faglig råd og hvilke oppgaver som eventuelt bør tillegges dette

Utvalget skal se hen til internasjonal praksis og utvikling og vurdere alternativer. Utvalgets forslag må ivareta personvernhensyn og hensyn til statistisk konfidensialitet. Samtidig må hensynet til å holde oppgavebyrden på et lavt nivå vektlegges. Utvalget må også ivareta de føringer som følger av internasjonalt samarbeid, særlig når det gjelder SSBs faglige uavhengighet. Arbeidet ses i sammenheng med andre pågående prosesser, blant annet arbeidet i Helsedatautvalget, nedsatt av Helse- og omsorgsdepartementet 10. juni 2016.
Utvalget skal levere sin rapport innen 15. desember 2017.

2.2 Tilleggsoppdrag

I brev av 10. november 2017 ba finansministeren utvalget om å utføre følgende tilleggsoppdrag:

Statistikklovutvalget er oppnevnt for å gjennomgå den norske statistikklovgivningen. Ifølge mandatet skal utvalget blant annet vurdere om det fortsatt skal være en lovpålagt oppgave for SSB å utnytte statistikken til analyse og forskning.
Som det fremgår av mandatet, skiller SSB seg fra mange andre statistikkbyråer ved at det har et forholdvis stort samfunnsøkonomisk forsknings- og utredningsinstitutt. Byrået har dermed fått ansvar for å analysere konjunkturutviklingen, for å levere tallfestede økonomiske modeller til bruk i forvaltningen og for fremskrivinger og utredninger på ulike områder, herunder for forvaltningen, Stortinget og offentlige utvalg. Slike oppgaver kan i andre land være lagt til egne institusjoner, som for eksempel Konjunkturinstitutet i Sverige.
Den siste tiden har det pågått en offentlig debatt om SSBs forsknings- og analysevirksomhet. Engasjementet reflekterer hvor viktige leveransene fra SSB er. I lys av denne debatten vil jeg gi utvalget et tilleggsoppdrag innenfor utvalgets mandat. Jeg ber utvalget om å vurdere hvordan forsknings- og analysevirksomheten som gjøres for blant annet forvaltningen, Stortinget og offentlige utvalg, bør innrettes for å sikre at dette viktige samfunnsoppdraget ivaretas.
For å gi utvalget tid til å behandle tilleggsoppdraget, forlenges fristen for å levere utredningen til 15. mars 2018.

2.3 Sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Professor Nils Henrik M. von der Fehr, Universitetet i Oslo, utvalgsleder

  • Sjeføkonom Øystein Dørum, Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Fagdirektør Marta Ebbing, Folkehelseinstituttet

  • Riksstatistiker Jørgen Elmeskov, Danmarks Statistik

  • Advokat Sven Ole Fagernæs, Tidligere regjeringsadvokat

  • Administrerende direktør Christine Meyer, Statistisk sentralbyrå

  • Avdelingsdirektør Sigrid Russwurm, Arbeids- og sosialdepartementet

  • Avdelingsnestleder Liv Sannes, Landsorganisasjonen i Norge

  • Vice president Astrid Undheim, Telenor Research

Christine Meyer trakk seg fra utvalget i desember 2017. Utvalget inviterte konstituert administrerende direktør i Statistisk sentralbyrå Birger Vikøren til å delta som observatør på utvalgets møter fra januar 2018.

Sekretariatet har vært ledet av Pål Sletten, Finansdepartementet. Følgende har deltatt i sekretariatet: Richard Ragnarsøn og Trine Westvold fra Statistisk sentralbyrå og Tonje Lauritzen, Merethe Eriksrud Lund, Rino Lystad og Vibeke Øi fra Finansdepartementet.

Utvalget har hatt 16 møter, og har invitert en rekke innledere som har belyst forskjellige problemstillinger utvalget har arbeidet med. Utvalget har gjennomført en studietur til Nederland blant annet for å se nærmere på virksomheten i det nasjonale statistikkbyrået (Centraal Bureau voor de Statistiek) og det nasjonale planbyrået (Central Planbureau).

Finansdepartementet opprettet en referansegruppe for utvalget. Utvalget har avholdt to møter med gruppen. Referansegruppen har bestått av representanter fra Brønnøysundregistrene, Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI), Fiskeridirektoratet, Helsedirektoratet, Husbanken, Kartverket, Kulturrådet, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Nasjonalt folkehelseinstitutt, NAV, NIBIO – norsk institutt for bioøkonomi, NIFU – nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning, Norges vassdrags- og energidirektorat, NSD – Norsk senter for forskningsdata, Oljedirektoratet, Politidirektoratet, Skattedirektoratet, Statens vegvesen, Utdanningsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet (alle medlemmer i Statistikkrådet). Videre har Eiendom Norge, Datatilsynet, Finanstilsynet, Institutt for samfunnsforskning, KS, Norges Bank, Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning og Harald Magnus Andreassen deltatt i referansegruppen.

Til dokumentets forside