NOU 2018: 7

Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Bakgrunn

3 Det norske statistikksystemet og Statistisk sentralbyrå

3.1 Innledning

Statistisk sentralbyrå og andre offentlige myndigheter utarbeider statistikk, både til politikkformål og for allmennheten. En del av denne statistikken betegnes som «offisiell statistikk».1 Slik er det i de fleste land, og produsentene av offisiell statistikk inngår i et mer eller mindre formalisert system – det nasjonale statistikksystemet.

Sentralt i systemet er det nasjonale statistikkbyrået. Statistikkbyrået vil som oftest være den dominerende produsenten av statistikk, med overordnet ansvar for at systemet utarbeider relevant statistikk av god kvalitet.

Systemet omfatter i tillegg til statistikkprodusentene og selve statistikkproduktene, veiledninger, produksjonssystemer, metoder, standarder og klassifikasjoner, samt den formidling som skjer for offentligheten. I tillegg inngår lover, retningslinjer og samordningsråd som styrer og påvirker systemet og organiseringen.

I dette kapittelet beskrives statistikksystemet i Norge ved en kort gjennomgang av statistikkprodusentene og det arbeid som skjer i det rådgivende organet for produsenter av offisiell statistikk (Statistikkrådet).

Statistisk sentralbyrås særlige rolle i det norske systemet gjenspeiles i dagens statistikklov som er en lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå. Fullmaktene i loven er i all hovedsak delegert til Statistisk sentralbyrå, og i stor grad fungerer loven som en lov om og for Statistisk sentralbyrå.

3.2 Det norske statistikksystemet

Statistisk sentralbyrå er den største produsenten av statistikk i Norge, og utarbeider statistikk som dekker økonomiske, sosiale, demografiske og miljømessige forhold. I tillegg produserer en rekke andre offentlige myndigheter statistikk innenfor sine ansvarsområder, vanligvis basert på opplysninger innhentet for administrative formål. Ressursbruken til statistikk i ulike offentlige myndigheter varierer fra et halvt årsverk til opp mot 30 årsverk.

Gjeldende statistikklov definerer «offisiell statistikk» som «statistikk som gjøres tilgjengelig for allmennheten av Statistisk sentralbyrå eller annet statlig organ» (lovens § 1-2 (2)). Av forarbeidene fremgår det at offisiell statistikk skal ha allmenn interesse, utarbeides på et uavhengig grunnlag og tilfredsstille internasjonalt utviklede kvalitetskrav; det innebærer blant annet åpenhet om metoder og produksjonsrutiner.

Det meste av statistikken fra Statistisk sentralbyrå oppfyller lovens krav til offisiell statistikk. I tillegg vil en del av statistikken som produseres av andre offentlige myndigheter, kunne klassifiseres som offisiell statistikk, gitt at den er av allmenn interesse og tilfredsstiller internasjonale krav til kvalitet. Det foreligger ingen systematisk oversikt, kvalitetssikring eller merking av offisiell statistikk.

Boks 3.1 Statistikkloven av 1989

Lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå (statistikkloven) av 16. juni 1989 erstattet lov av 25. april 1907 nr. 2 om tilveiebringelse af opgaver til den officielle statistik. Statistikkloven er basert på NOU 1988: 19 og Ot.prp. nr. 58 (1988–89). Under stortingsbehandlingen ble det ved Innst.O nr. 97 gjort noen endringer i lovteksten om styrets oppgaver, men for øvrig ble loven vedtatt som foreslått av regjeringen Brundtland II.

Statistikkloven trådte i kraft 16. februar 1990. Siden den gang, er det kun gjort få, mindre justeringer i lovteksten som følge av endringer i annet lovverk.

Statistikklovens formål er å «fremme effektiv produksjon av tjenlig statistikk gjennom regler for innsamling og bruk av opplysninger til statistiske formål og gjennom regler for Statistisk sentralbyrås organisasjon og virksomhet», jf. § 1-1. Generelle regler om offisiell statistikk er gitt i lovens kapittel 1 og 2, mens kapittel 3 og 4 gjelder Statistisk sentralbyrås oppgaver, virksomhet, organisasjon og ledelse. Lovens kapittel 5 og 6 inneholder utfyllende bestemmelser, forskriftsadgang og lovens ikrafttredelse.

Seks forskrifter er hjemlet i statistikkloven.

Ved forskrift 1989-06-16-54 er Kongens myndighet etter loven delegert til Finansdepartementet, med unntak av retten til å bestemme lovens virkeområde og hvilket departement Statistisk sentralbyrå skal være underlagt.

Ved forskrift 1990-02-13-1228 er Finansdepartementets myndighet etter statistikkloven §§ 2-1 og 2-2 delegert til Statistisk sentralbyrå, slik at Statistisk sentralbyrå kan beslutte utarbeidelse av offisiell statistikk og pålegge opplysningsplikt. Delegasjonen gjelder ikke omfattende og ressurskrevende undersøkelser som krever særskilt budsjettbehandling.

Forskrift 1990-02-13-105 om gjennomføring og utfylling av lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå inneholder nærmere bestemmelser om offentlige registre, samordning av statistikk, tvangsmulkt, Statistisk sentralbyrås styre og administrerende direktør.

Forskrift 2006-12-15-1454 gjør loven gjeldende også på Svalbard.

Statistikkloven utfylles av detaljert europeisk statistikkregelverk på en rekke statistikkområder, jf. kapittel 4. Forskrift 2008-06-20-632 om gjennomføring av EØS-rettsakter om europeisk statistikk innfører de EØS-relevante statistikkforordningene som forskrifter til statistikkloven.

Forskrift 2014-12-01-1489 om opplysningsplikt til den offisielle lønnsstatistikken ved rapportering i henhold til a-opplysningsloven (lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold mm.) pålegger arbeidsgivere å oppgi opplysninger om lønnstrinn og lønnsansiennitet for hver inntektsmottaker.

Det utarbeides en rekke statistikker av offentlige myndigheter. Disse betegnes noen ganger som «offentlig statistikk». Vedlegg 3.1 gir en oversikt over statistikk fra institusjonene som deltar i Statistikkrådet. Formålet med disse statistikkene varierer fra å understøtte virksomhetenes myndighetsutøvelse eller å dekke behov for styringsinformasjon, til å gi informasjon til ulike interesse- eller brukergrupper og drive allmenn folkeopplysning, se boks 3.2. Noe av denne statistikken vil sannsynligvis tilfredsstille de kravene til kvalitet som det er naturlig å stille til offisiell statistikk, men det eksisterer hverken felles nasjonale kvalitetskrav for offisiell statistikk eller et felles system for kvalitetskontroll som kan avgjøre dette.

Beslutning om utarbeidelse av offisiell statistikk er i statistikkloven § 2-1 lagt til Kongen. Den er delegert til Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå. Fullmakten omfatter også beslutninger om å avvikle eksisterende offisiell statistikk. I 2017 besluttet byrået å legge ned 16 statistikker og etablere seks nye.2 Statistisk sentralbyrå beslutter ikke hvilke statistikker andre offentlige myndigheter skal produsere.

Internasjonale føringer og krav fra internasjonale organisasjoner har lenge vært styrende for utvikling og utarbeidelse av offisiell statistikk. Etter 1994 har forpliktelser gjennom EØS-avtalen fått en stadig større betydning for statistikkproduksjonen i Norge, se kapittel 4. I tillegg til Statistisk sentralbyrå, produserer og rapporterer åtte myndigheter (2018) europeisk statistikk. Dette er statistikk forankret i EUs statistikkprogram, og som Norge gjennom EØS-avtalen er pliktig å utarbeide og rapportere til Eurostat. Fiskeridirektoratet produserer og rapporterer statistikk over akvakulturproduksjon og fiskefangster, Folkehelseinstituttet dødsårsaker, Landbruksdirektoratet priser på jordleie, Miljødirektoratet avfall, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning FoU i institutt og universitets- og høgskolesektoren samt FoU-bevilgninger over statsbudsjettet, Norsk institutt for bioøkonomi regnskapsstatistikk for jordbruket, NAV deltakere i arbeidsmarkedstiltak og Utlendingsdirektoratet asylsøkere, herunder antall søkere, avslag og oppholdstillatelser.

Statistisk sentralbyrå har etter gjeldende statistikklov ansvar for å samordne statistikk som blir utarbeidet av offentlige myndigheter. Samordningen dreier seg både om arbeidsdeling mellom statistikkprodusenter og om hensiktsmessig tilpasning av registre for å ivareta statistikkhensyn. Dette er nærmere konkretisert i statistikkloven §§ 3-2 og 3-3, som

  • gir Statistisk sentralbyrå rett til å benytte offentlige registre som grunnlag for offisiell statistikk,

  • pålegger statsorganer og landsomfattende kommunale organisasjoner meldeplikt til Statistisk sentralbyrå i forkant av opprettelse eller endring av registre,

  • pålegger statsorganer som skal gjennomføre større statistiske undersøkelser å sende melding til Statistisk sentralbyrå før undersøkelsen gjennomføres,

  • gir Statistisk sentralbyrå rett til å fremme forslag til utformingen av registre for ivaretagelse av statistikkhensyn og

  • gir Statistisk sentralbyrå rett til å fremme forslag til hvordan andre forvaltningsorganer bør innhente statistiske opplysninger, og hvordan statistikken bør utarbeides for å ivareta statistikk- og samordningshensyn.

Samordningsbestemmelsene gir en rett for Statistisk sentralbyrå til å bli konsultert og komme med forslag for å ivareta statistikk- og samordningshensyn. Statistisk sentralbyrå kan ikke kreve at forvaltningen gjør endringer for å ivareta statistikkbehov, og kan hverken pålegge eller nekte andre myndigheter å utarbeide en bestemt statistikk. Samordningen må derfor skje gjennom frivillighet, og det var på denne bakgrunn at Statistisk sentralbyrå opprettet Statistikkrådet i 2004.

Statistikkrådet består av de viktigste norske statistikkprodusentene og registereierne, se tabell 3.1.3 Det er et rådgivende organ for samordning av offisiell statistikk, og har ingen formell forankring i statistikkloven. Mandatet for rådet er fastsatt av medlemmene, se boks 3.3. Deltagelse i Statistikkrådet er frivillig, og aktiviteten dreier seg hovedsakelig om informasjonsutveksling gjennom møter, seminarer og kurs. Statistisk sentralbyrå leder rådet og fungerer som sekretariat.

Den europeiske statistikkloven (se kapittel 4) pålegger også nasjonale statistikkbyråer samordningsansvar for landenes bidrag til europeisk statistikk. Dette ansvaret omfatter på nasjonalt plan å samordne statistikkprogrammer, kvalitetsovervåking, metodikk, oversending av data og videreformidling av relevant informasjon fra Eurostat til andre myndigheter som produserer europeisk statistikk.

Tabell 3.1 Medlemmer i Statistikkrådet

Brønnøysundregistrene

Norsk institutt for bioøkonomi

Direktoratet for forvaltning og IKT

Norsk kulturråd

Fiskeridirektoratet

NSD – Norsk senter for forskningsdata

Folkehelseinstituttet

Norges vassdrags- og energidirektorat

Helsedirektoratet

Oljedirektoratet

Husbanken

Politidirektoratet

Kartverket

Skatteetaten

Landbruksdirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Miljødirektoratet

Statens vegvesen

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Utdanningsdirektoratet

NAV

Utlendingsdirektoratet

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning

Boks 3.2 Folkehelseinstituttet

Folkehelseinstituttet er databehandlingsansvarlig for ti nasjonale helseregistre, og utarbeider og formidler statistikk basert på disse registrene – for eksempel medisinsk fødselsstatistikk og dødsårsaksstatistikk. Instituttet er pålagt av Helse- og omsorgsdepartementet å følge retningslinjene for europeisk statistikk i utarbeidelse og formidling av statistikk fra de sentrale helseregistrene.

Statistikkbankene gjennomgås og utvikles kontinuerlig. Instituttet har opprettet fagråd for ulike helseregistre med representanter fra kliniske fagmiljøer som gir innspill til innholdet i statistikkbanken. Et eksempel er Medisinsk fødselsregisters fagråd, som gir innspill til hvordan institusjonsstatistikken bør utvikles. Parallelt med publiseringen av data fra de enkelte registrene oppdateres de to statistikkbankene Norgeshelsa og Kommunehelsa, og tall i den nettbaserte Folkehelserapporten «Helsetilstanden i Norge». Folkehelseinstituttet rapporterer data fra helseregistrene til internasjonale statistikkprodusenter som Eurostat, OECD og WHO.

I tillegg produserer Folkehelseinstituttet folkehelseprofiler for fylker, kommuner og bydeler, som ledd i instituttets lovpålagte oppgaver etter folkehelseloven. Folkehelseprofilene presenterer oversiktsbilde over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer lokalt, i form av nøkkeltall knyttet til befolkning, levekår, miljø, skole/utdanning, levevaner, helse og sykdom samt skader og ulykker. Nøkkeltallene er valgt ut i fra et forebyggingspotensial og kjente folkehelseutfordringer. Indikatorene i folkehelseprofilene bygger på Kommunehelsa statistikkbank, som inneholder statistikk basert på data fra en rekke helseregistre, andre offentlige registre og spørreundersøkelser.

Planlagte og faktiske publiseringsdatoer for statistikk fra helseregistrene og andre kilder formidles gjennom instituttets statistikkalender. Publiseringen ledsages av nyhetssaker. Instituttet har vedtatt ulike kvalitetsdokumenter for statistikkalenderen og for selve utarbeidingen av statistikken, herunder retningslinjer for statistisk konfidensialitet.

Boks 3.3 Mandat for Statistikkrådet

  • 1. Statistikkrådet er et rådgivende organ for Statistisk sentralbyrå og andre produsenter av offisiell statistikk i Norge.

  • 2. Statistikkrådet skal:

    • a. Bidra til å samordne produksjon og formidling av offisiell statistikk.

    • b. Bidra til å etablere krav til offisiell statistikk med hensyn til uavhengighet, kvalitet (relevans og dekning, nøyaktighet, aktualitet og punktlighet, sammenliknbarhet og sammenheng, tilgjengelighet og dokumentasjon), konfidensialitet og (lavest mulig) rapporteringsbyrde.

    • c. Fremme samarbeidsformer som bidrar til å oppfylle disse kravene, og effektiv statistikkproduksjon.

    • d. Være et forum for erfaringsutveksling og kompetanseoppbygging og spre gode løsninger for datainnsamling, produksjon og formidling av statistikk, og for dataformidling til forskere. Dette kan blant annet gjøres ved seminarer og kurs.

    • e. Etter behov bidra til å samordne internasjonalt statistikksamarbeid.

  • 3. Statistikkrådet skal gi innspill til en årlig rapport om offisiell statistikk i Norge.

3.3 Nærmere om Statistisk sentralbyrå

Statistisk sentralbyrå er den sentrale myndighet for utarbeidelse, utvikling og formidling av offisiell statistikk og byråets viktigste oppgaver er gitt i gjeldende statistikklov § 3-1. I tillegg til å produsere statistikk, skal Statistisk sentralbyrå utnytte statistikken til analyse og forskning og utvikle statistiske metoder. De innhentede opplysningene skal stilles til rådighet for forskningsformål og offentlig planlegging. Statistisk sentralbyrå har også hovedansvaret for internasjonalt statistisk samarbeid.

3.3.1 Produksjon av offisiell statistikk

Statistisk sentralbyrås primære oppgave er å utarbeide offisiell statistikk. Byrået produserer statistikk som dekker de fleste samfunnsområder, herunder befolkning og levekår, kommunal, fylkeskommunal og statlig virksomhet, ressurser og miljø og økonomi. I 2017 utgjorde dette 331 forskjellige statistikker.4

Statistisk sentralbyrå henter inn opplysninger fra ulike kilder for å produsere statistikk. Statistikkloven § 2-2 gir hjemmel til å pålegge enhver å gi opplysninger til offisiell statistikk (opplysningsplikt). Denne hjemmelen er i loven lagt til Kongen, men er delegert til Finansdepartementet og videre til Statistisk sentralbyrå.

Hensynet bak bestemmelsen om opplysningsplikt er at frivillig innsamling ikke dekker behovet for opplysninger til statistisk bruk. Plikten kan bare brukes for å hente inn opplysninger som er nødvendige for utarbeidelse av offisiell statistikk, og den gjelder ikke dersom opplysningene er underlagt taushetsplikt gjennom lov. I praksis har opplysningsplikten vist seg som et effektivt virkemiddel, særlig for å sikre Statistisk sentralbyrå tilgang til opplysninger fra næringslivet.

For næringslivsundersøkelser pålegger Statistisk sentralbyrå oppgavegiverne elektronisk rapportering ved bruk av Altinn. I 2017 foregikk 97 prosent av all innrapportering til Statistisk sentralbyrå elektronisk, med en svarprosent på 96 prosent for undersøkelser med opplysningsplikt og 54 prosent for frivillige undersøkelser. Statistisk sentralbyrå innhenter også opplysninger fra privatpersoner basert på samtykke gjennom intervju- og spørreundersøkelser. Byrået innhenter store mengder opplysninger direkte fra administrative registre. Denne type datafangst er også dekket av bestemmelsen om opplysningsplikt.

Formidling av offisiell statistikk

Statistisk sentralbyrå beslutter selv når og hvordan statistikken skal publiseres. Tidspunkt for publisering er offentliggjort på forhånd. Endring av publiseringsdato skal bare skje unntaksvis, og avvik skal gjøres kjent. Statistikkene gjøres tilgjengelig for alle brukere samtidig.

Statistisk sentralbyrå benytter flere forskjellige formidlingskanaler. Nettstedet www.ssb.no er hovedkanalen for publisering. I 2017 var det 861 statistikkpubliseringer på ssb.no med tabeller, figurer, artikler og dokumentasjon. På ssb.no ligger også statistikkbanken, med rundt 6 000 tabeller med tidsserier. Statistikkbrukerne kan gjøre egne, tilpassede uttrekk, og byrået tilbyr API (Application Programming Interface) mot alle tabellene som ligger i statistikkbanken slik at brukerne kan integrere statistikken i egne systemer. Statistikk for kommunal virksomhet (KOSTRA) er gjort tilgjengelig i en egen applikasjon.

Statistisk sentralbyrå utarbeider og publiserer også artikler, analyser og rapporter som beskriver resultater og dokumenterer forhold ved statistikkene. I tillegg formidles norsk statistikk gjennom internasjonale databaser hos blant annet Eurostat og OECD. Statistisk sentralbyrå gir brukere veiledning om hvilken statistikk som finnes og hvordan den kan tolkes og forstås. Statistisk sentralbyrås informasjonstjeneste besvarer rundt 12 000 henvendelser i året.

Regler for offentliggjøring av statistikk

Statistikkloven § 2-6 setter rammer for Statistisk sentralbyrås offentliggjøring av statistikk. Statistisk sentralbyrå må ikke offentliggjøre opplysninger slik at de kan føres tilbake til identifiserbare personer eller foretak. Statistikklovens regler om offentliggjøring av statistikk suppleres av og bygger på internasjonale retningslinjer fra EU og FN.

Statistikk blir som hovedregel gjort tilgjengelig i form av summariske eller aggregerte størrelser. Statistisk sentralbyrå har etablert interne regler for å unngå at personer eller foretak skal kunne identifiseres ved publisering. For statistikk over juridiske enheter, herunder kommuner, publiseres likevel noe statistikk slik at enkelte enheter i gruppen kan identifiseres. Dette gjøres etter en helhetsvurdering basert på brukerbehov, hensynet til en hensiktsmessig oppbygning av statistikken og skadepotensialet.

Metodeutvikling

Hensikten med metodearbeidet er å sikre god kvalitet i Statistisk sentralbyrås produkter og prosesser, og bidra til effektiv statistikkproduksjon. Metodearbeidet i Statistisk sentralbyrå dekker hele produksjonsprosessen fra datainnsamling (trekking av utvalg eller data fra administrative registre), klargjøring av data (for eksempel metoder for editering) til analyse og formidling. Utviklingen i samfunnet, særlig som følge av økt digitalisering, og brukernes behov gjør at det stadig kreves nye metoder og ny teori for å produsere og formidle statistikk effektivt.

Statistisk sentralbyrå driver forskningsbasert utviklingsarbeid for å forbedre metoder og kvalitet i datainnsamling, produksjon og formidling av statistikk. Målet er å gjøre statistikkene mer pålitelige. Viktige forskningstemaer er effektiv gjennomføring og utvikling av utvalgsundersøkelser, samt utnyttelse av store datasett for å lage ny og bedre statistikk.

Kvalitet i statistikken innebærer at den er relevant, nøyaktig, aktuell, punktlig, tilgjengelig, sammenhengende og sammenlignbar. Avveining mellom disse faktorene står sentralt i kvalitetsarbeidet og bruk av statistiske metoder er nødvendig i denne sammenhengen.

3.3.2 Data til forskning og offentlig planlegging

Statistikkloven § 3-1d) angir at Statistisk sentralbyrå skal «gi opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål og for offentlig planlegging innenfor rammen av denne lovs § 2-5», som viser til at annen bruk av opplysninger enn til offisiell statistikk må være godkjent av Datatilsynet og ikke være til skade for rikets sikkerhet.

Datatilsynet har i to vedtak gitt Statistisk sentralbyrå nærmere retningslinjer for utleveringsadgangen. Opplysninger som utleveres til forskning kan være identifiserbare, men ikke mer enn nødvendig for forskningsformålet. Opplysninger som utleveres til statistisk bruk for offentlig planlegging skal som hovedregel anonymiseres, som er et strengere krav enn for forskning.

Tabell 3.2 er hentet fra Statistisk sentralbyrås årsrapport for 2017 og beskriver hovedtall for pågang, aktiviteter og priser for datatilgang til forskningsformål.

Data til forskning og offentlig planlegging er beskrevet i kapittel 9.3

Tabell 3.2 Data til forskning og offentlig planlegging

2015

2016

2017

Antall henvendelser til mikrodata@ssb.no

1 811

1 622

1 836

Antall ufullstendige søknader innkommet fra forskere

298

336

382

Antall leveranser (fakturaer)

148

184

192

Antall saker over 200 000 kroner

6

8

14

Gjennomsnittspris i kroner

42 900

49 600

52 700

Høyeste pris i kroner

661 000

630 000

450 000

Laveste pris i kroner

1 700

3 600

3 600

Antall saker under behandling pr 31.12. etter juridisk klarering

58

72

1041

1 Tallet for 2017 inkluderer 37 saker som følges opp mht. slettefrist i hht. nytt system. Disse har ikke tidligere vært med.

3.3.3 Internasjonalt arbeid

Statistisk sentralbyrå har hovedansvaret for internasjonalt statistisk samarbeid, jf. statistikkloven § 3-1e). Viktigst er Norges statistikksamarbeid med EU, som er regulert gjennom EØS-avtalen. Dette samarbeidet har blitt vesentlig utvidet siden inngåelsen av avtalen og har stor betydning for statistikkproduksjonen i Norge, se kapittel 4.

Internasjonalt utviklingsarbeid er ikke omtalt i statistikkloven, men har lange tradisjoner. Siden 1960-tallet har Statistisk sentralbyrå gitt bistand til statistikkutvikling i utviklingsland. Utviklingsarbeidet er i hovedsak organisert gjennom bredt og langsiktig institusjonssamarbeid med søsterorganisasjoner i utviklingsland. Formålet er å bidra til utvikling av bedre kapasitet for produksjon og bruk av offisiell statistikk i samarbeidslandene. Virksomheten er oppdragsfinansiert, hovedsakelig av Utenriksdepartementet og NORAD, og den er større enn i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, med unntak av Sverige, som også driver en omfattende statistikkbistand i regi av Statistiska centralbyrån.

Statistikkbistanden er konsentrert om land og fagområder som prioriteres av norske bistandsmyndigheter. Et prioritert fagområde er å dele norske erfaringer med bruk av registre i statistikkproduksjonen. Andre prioriterte områder er effektivisering av produksjonsprosesser, kvalitet i statistikken og formidling av statistikk og data.

3.3.4 Forskning og analyse

Statistisk sentralbyrå skal «utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning», jf. statistikkloven § 3-1 c.

Hovedtyngden av analysen og forskningen i Statistisk sentralbyrå er innrettet mot å utnytte statistikken i analyser av økonomiske og sosiale forhold, med hovedvekt på økonomisk atferd og økonomiske virkninger av blant annet politiske tiltak.

I 2016 ble det utført om lag 100 forskningsårsverk i Statistisk sentralbyrå, herav drøyt 80 årsverk i Forskningsavdelingen. Ansatte i avdelingen publiserte samme år 70 eksterne artikler og 56 arbeider i interne serier. Om lag halvparten av årsverkene utføres over statsoppdraget, mens de viktigste øvrige finansieringskildene er Norges forskningsråd og ulike departementer.

Forskningsområdene i Forskningsavdelingen omfatter energi- og miljøøkonomi, makroøkonomi, mikroøkonomi, offentlig økonomi og befolkningsmodeller og demografi og levekår. Virksomheten er nærmere beskrevet i kapittel 10.

3.3.5 Organisering

Statistisk sentralbyrå har pr. 1. januar 2018 853 ansatte, hvorav 533 med arbeidssted i Oslo og 320 i Kongsvinger. I tillegg har byrået 138 deltidsansatte intervjuere. Statistisk sentralbyrå har et budsjett for 2018 på 827 millioner kroner, herav 565 millioner kroner i grunnbevilgning. I tillegg er det budsjettert med 251 millioner kroner i oppdragsinntekter.

Statistisk sentralbyrå har tre statistikkavdelinger; personstatistikk, nasjonalregnskap og næringsstatistikk samt priser, finans- og utenriksstatistikk. Avdeling for digitalisering og fellesfunksjoner har ansvaret for IT, datainnsamling og metode. I tillegg er det en forskningsavdeling, en avdeling for kommunikasjon og brukerkontakt og en administrasjonsavdeling.

Tabell 3.3 Ansatte i avdelingene i Statistisk sentralbyrå

Avdeling i Statistisk sentralbyrå for:

Antall ansatte per 1.1 2018

Administrasjon

73

Priser, finans- og utenriksstatistikk

108

Person- og sosialstatistikk

165

Nasjonalregnskap og næringsstatistikk

189

Forskningsavdelingen

77

Kommunikasjon og brukerkontakt

59

Digitalisering og fellesfunksjoner

182

Drøyt halvparten av de ansatte arbeider i en av de tre statistikkavdelingene, se tabell 3.3. Se vedlegg 3.2 for en oversikt over seksjonene i de ulike avdelingene per 1. januar 2018.

Vedlegg 3.1: Offentlig statistikk

Statistikkområder i Statistikkrådets medlemsinstitusjoner utenom Statistisk sentralbyrå

Brønnøysundregistrene

  • Belastningsstatistikk

  • Registrerte foretak

  • Registrerte konkurser

  • Antall reservasjoner

Direktoratet for forvaltning og IKT

  • Innbyggernes oppfatninger og erfaringer med offentlige tjenester

  • Miljøstatistikk

  • Anskaffelsesstatistikk

Fiskeridirektoratet

  • Fiskefartøy, fiskere, fisketillatelser

  • Fangststatistikk

  • Lønnsomhet for fiskeflåten

  • Statistikk for akvakulturproduksjon

  • Lønnsomhet for akvakulturproduksjon

Folkehelseinstituttet

  • Dødsårsaker – Dødsårsaksregisteret

  • Fødsler – Medisinsk fødselsregister

  • Hjerte- og karsykdommer – Hjerte- og karregisteret

  • Svangerskapsavbrudd – Abortregisteret

  • Sykdomspulsen (baseres på KUHR-data)

  • Infeksjonssykdommer – MSIS (meldingssystem for smittsomme sykdommer)

  • Sykehusinfeksjoner – overvåkingssystem for antibiotikabruk og helsetjenesteassosierte infeksjoner (NOIS)

  • Resistensovervåking av virus (RAVN)

  • Vaksinasjoner – SYSVAK

  • Legemidler – Reseptregisteret

  • Grossistbasert legemiddelstatistikk – data fra legemiddelgrossister

  • Vannverk – oppbygging og kvalitet – Vannverksregisteret

  • Biobankregisteret

  • Bivirkning kosmetiske produkter

  • Indikatorer for ikke-smittsomme sykdommer i den nasjonale og globale NCD-strategien

  • Folkehelseprofiler for fylker, kommuner og bydeler

  • Folkehelserapport

  • Rusmidler i Norge

  • Sykdomsbyrde

Helsedirektoratet

  • Pasientstatistikk – Norsk pasientregister

  • Matforsyningsstatistikk

  • Matvareforbruk

  • Kosthold

  • Tobakksbruk

  • Fysisk aktivitet

  • Forgiftningsstatistikk

  • Spesialisthelsetjenesten

  • Fastlegestatistikk

  • Frikortstatistikk

  • Legemiddel og tannhelserefusjon

  • Rustiltak og klienter

  • Personell og kompetanseutvikling i helse- og omsorgssektoren

Husbanken

  • Bostøtte

  • Boligtilskudd til enkeltpersoner og utleieboliger

  • Boligsosialt kompetansetilskudd

  • Grunnlån til oppføring, utbedring og kjøp

  • Startlån

  • Investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger

  • Tilskudd til bolig-, by- og stedsutvikling

  • Lån til barnehager

  • Tilskudd til studentboliger

Kartverket

  • Arealstatistikk

  • Eiendom, bygning, adresse

  • Tinglysing av fast eiendom

Landbruksdirektoratet

  • Prisstatistikk landbruk

  • Produktmengdestatistikk (Landbruksprodukter)

  • Bestander (Antallsstatistikk)

  • Tilskudd og kvoter i landbruket

Miljødirektoratet

  • Utslipp til luft av klimagasser, langtransportgasser og miljøgifter (utslippsregnskapet)

  • Generering og behandling avfall (avfallsregnskapet)

  • Kommunalt avløp, utslipp og rensing

  • Støy (nasjonal støymodell)

  • Farlige stoffer

  • Tilgang til rekreasjonsareal og nærturterreng

  • Klimagass-statistikk for kommuner (under utvikling)

  • Beregning av utslipp og opptak av klimagasser fra skog og andre landarealer (under Kyotoprotokollen og FNs klimakonvensjon)

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

  • Ekomstatistikk

  • Poststatistikk

NAV

  • Registrerte arbeidsledige

  • Ordinære tiltaksdeltakere

  • Delvis ledige

  • Ledige stillinger

  • Forhåndsmeldte driftsinnskrenkninger

  • Utdanning og arbeidsmarkedet

  • Ytelser til arbeidssøkere

  • Overgang til arbeid og stønad

  • Sykefravær

  • Sykepenger

  • Nedsatt arbeidsevne

  • Arbeidsavklaringspenger

  • Uføreytelser

  • Diagnoser uføre

  • Grunnstønad

  • Hjelpestønad

  • Alderspensjon

  • Ytelser til gjenlevende

  • Avtalefestet pensjon

  • Krigspensjon

  • Supplerende stønad

  • Barnetrygd

  • Barnebidrag

  • Foreldrepenger

  • Engangsstønad

  • Stønad til enslige forsørgere

  • Kontantstøtte

  • Hjelpemidler

  • Utbetalinger fra NAV

  • Trygdemisbruk

  • Regnskap folketrygden

NIFU

  • FoU-ressurser totalt i Norge

  • FoU-ressurser for universitets- og høgskolesektoren

  • FoU-ressurser for helseforetakene

  • FoU-ressurser for instituttsektoren

  • FoU-bevilgninger over statsbudsjettet

  • Forskerpersonalregisteret

  • Doktorgradsregisteret.

NIBIO

  • Driftsgranskinger i jord- og skogbruk

  • Totalkalkylen for jordbruket

  • Jordregister

  • Markslagsstatistikk

  • Skogstatistikk

  • Arealstatistikk for utmark

  • Jordsmonnstatistikk

  • Annen statistikkproduksjon

    • Prisutvikling på ulike ledd i matvarekjeden

    • Spesialundersøkelser; statistikk for spesielle driftsformer og nisjeproduksjoner

    • Samdrifter, tilleggsnæring og skatteforhold

    • Matvareforbruksberegninger (Sosial – og helsedirektoratet)

Norsk kulturråd

  • Folke- og skolebibliotek

  • Fag- og forskningsbibliotek

  • Museer

  • Arkiver

NVE

  • Vassmagasinstatistikk – ukentlig

  • Hydrologisk månedsoversikt

  • Leverandørskifter

  • Statistikk over nettleie i regional- og distribusjonsnettet

  • Avbruddsstatistikk

NSD

  • Høgre utdanning

  • Kirkestatistikk

  • Pasientombud

  • Statsforvaltning

  • ISSP (International Social Survey

  • Programme)

  • ESS (European Social Survey)

  • Europaundersøkelser (Eurobarometer)

  • Skolevalg

Oljedirektoratet

  • Historisk produksjon av olje, gass, NGL og kondensat

  • Historisk utvikling i antall brønner boret

  • Reservetilvekst samt antall funn

  • Seismiske undersøkelser

  • Årlige utslipp fra petroleumsvirksomheten

  • Årlige tildelinger av utvinningstillatelser samt rettighetshavere på norsk sokkel

Politidirektoratet

  • Anmeldte lovbrudd

  • Påtaleavgjorte saker

  • Saker under arbeid/restanser

Skatteetaten

  • Skatteoppgjøret

Statens vegvesen

  • Kjøretøystatistikk

  • Førekortstatistikk

  • Trafikkindeks

  • Fartsindeks

  • Ferjestatistikk

Utdanningsdirektoratet

  • Barn og ressursbruk i barnehagen

  • Søkere til elev- og læreplasser i videregående opplæring Inntak av søkere til elevplass i videregående skole

  • Avgangskarakterer og grunnskolepoeng i grunnskolen

  • Karakterer i videregående skole

  • Resultater av nasjonale prøver

  • Søkere til og godkjenning av lærekontrakter

  • Nye lærekontrakter, løpende lærekontrakter, fag- og svenneprøver

  • Elever fordelt på fag i videregående opplæring

  • Gjennomføring i videregående opplæring

  • Elevtall og ressursbruk i grunnskolen

  • Statistikk om oppfølgingstjenesten

  • Brukerundersøkelser, blant annet elevundersøkelsene

Utlendingsdirektoratet (UDI)

  • Asylsøknader og vedtak

  • Beboere i asylmottak

  • Visum og oppholdstillatelser i Norge

  • Retur, utvisninger og bortvisninger

  • Innvilgede statsborgerskap

  • UDIs saksbehandlingstider

Vedlegg 3.2: Organisering av Statistisk sentralbyrå

Figur 3.1 

Figur 3.1

4 Europeisk statistikksamarbeid

4.1 Innledning

Det er tradisjon for internasjonalt samarbeid om statistikk tilbake til 1800-tallet. Utover på 1900-tallet ble ulike internasjonale organisasjoner som for eksempel FN, stadig viktigere. Det europeiske statistikksamarbeidet i regi av Eurostat står i en særstilling og skiller seg fra annet internasjonalt samarbeid ved at det er juridisk bindende. Dette innebærer at medlemslandene pålegges å produsere bestemte statistikker etter nærmere retningslinjer og krav. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i mesteparten av dette samarbeidet, og det legger stadig sterkere føringer på norske myndigheters statistikkproduksjon.

Formålet med det europeiske statistikksamarbeidet kan generelt beskrives som å fremskaffe relevant, sammenlignbar og pålitelig statistikk om økonomi og samfunn på europeisk, nasjonalt og regionalt nivå til bruk for beslutningstakere, forskere og allmenheten. Europeisk statistikk skal bidra til å underbygge utarbeidelsen, kontrollen og evalueringen av Den europeiske unions (EUs) politikk. EUs behov for europeisk statistikk er nedfelt i Lisboatraktatens artikkel 338, der det heter at:

Europaparlamentet og Rådet skal etter den ordinære regelverksprosessen vedta tiltak for å utarbeide statistikk der dette er nødvendig for at Unionen skal kunne utøve sin virksomhet[..]. Utarbeidelsen av unionsstatistikk skal sikre upartiskhet, pålitelighet, objektivitet, vitenskapelig uavhengighet, kostnadseffektivitet og fortrolig behandling av statistiske opplysninger; den skal ikke pålegge markedsdeltakerne uforholdsmessige byrder.

Europaparlaments- og rådsforordning om europeisk statistikk (EU) nr. 223/2009 («den europeiske statistikkloven») utgjør det generelle og overordnede rammeverk for utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk. Hovedmålene for samarbeidet vedtas av Europaparlamentet og Rådet i form av flerårige statistikkprogrammer og utdypes nærmere av Kommisjonen i årlige arbeidsprogrammer. Samarbeidet er blant annet formalisert i en rekke sektorspesifikke statistikkforordninger.

Artikkel 3 i den europeiske statistikkloven definerer statistikk som «kvantitative og kvalitative, aggregerte og representative opplysninger som beskriver et felles fenomen hos en undersøkt populasjon». For at statistikken skal regnes som europeisk statistikk, skal den være omfattet av EUs statistikkprogram. Statistikken skal være produsert av nasjonale statistikkmyndigheter og i tråd med Kvalitetsretningslinjer for europeisk statistikk.

I 2014–2015 ble det foretatt en gjennomgang av den delen av det norske statistikksystemet som inngår i det europeiske samarbeidet. Gjennomgangen og hovedkonklusjoner fra rapporten omtales avslutningsvis i kapittel 4.6.

4.2 Det europeiske statistikksystem

Det europeiske statistikksystem (ESS) er samarbeidet mellom EU-kommisjonen (ved Eurostat) og nasjonale statistikkbyråer samt andre nasjonale myndigheter som produserer europeisk statistikk. Dette partnerskapet har utviklet seg gradvis, og samarbeidet omfatter omtrent alle statistikkområder og alle aspekter ved statistikkproduksjon, statistikkutvikling og formidling av statistikk. ESS er definert i den europeiske statistikkloven artikkel 4 og omfatter de 28 EU-landene og de fire EFTA-landene.

Eurostat er et generaldirektorat i EU-kommisjonen og er EUs statistikkbyrå. Eurostats hovedrolle er å frembringe og formidle sammenlignbar statistisk informasjon på europeisk nivå. Det omfatter utvikling og harmonisering av begreper, metoder, strukturer og tekniske standarder. Eurostats viktigste brukere er Europakommisjonen og andre europeiske institusjoner samt nasjonale myndigheter, næringsliv og publikum.

Eurostat samler ikke inn data direkte fra oppgavegivere. Det gjør de nasjonale statistikkmyndighetene, som også kontrollerer og analyserer dataene før de oversendes til Eurostat. Eurostat sammenstiller dataene og sikrer at de er sammenlignbare gjennom harmoniserte metoder og standarder.

Statistikkbyråene i EU- og EFTA-landene står sentralt i ESS. Ifølge den europeiske statistikkloven er den nasjonale statistikkmyndigheten det organ som er ansvarlig for å samordne all virksomhet på nasjonalt plan med hensyn til utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk. Det nasjonale statistikkbyrået fungerer også som kontaktpunkt for Eurostat i statistikkspørsmål.

I de fleste land er det også andre nasjonale myndigheter enn det nasjonale statistikkbyrået som er ansvarlige for å utvikle, utarbeide og formidle europeisk statistikk («Other National Authorities» – ONA). Det kan for eksempel være departementer, direktorater, institutter, regionale statistiske kontor og sentralbanker, se kapittel 3 for en omtale av de norske ONA.

I tillegg til statistikkfaglige forpliktelser medfører statusen som ONA rettigheter til å delta i ESS-samarbeidet, herunder tilgang til møter og konferanser samt mulighet for å søke prosjektmidler i form av tilskudd fra EU.

ESS-komiteen har en sentral plass i styringen av ESS. Her møter direktørene for de nasjonale statistikkbyråene. I tillegg møter internasjonale organisasjoner som EFTA, Den europeiske sentralbanken, OECD og FN. Møtene ledes av generaldirektøren i Eurostat.

ESS-komiteen møtes tre ganger i året og gir råd om utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk. Det gjør komiteen gjennom forberedelse av arbeidsprogrammene for europeisk statistikk samt vedtak om implementerende rettsakter og samtykke til basisrettsakter før de oversendes til Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union. I tillegg konsulteres komitemedlemmene om delegerte rettsakter, og gir råd i strategisk viktige saker. Statistisk sentralbyrå deltar på linje med statistikkbyråene fra EU-medlemsland, unntatt i saker som avgjøres ved formell votering. I disse sakene blir EØS/EFTA-landene bedt om å avgi felles synpunkter, men har ikke stemmerett.

ESS bygger på en rekke rettsakter som beskriver arbeidsdelingen mellom de ulike aktørene, oppstiller kvalitetskrav til statistikken og definerer hvilke statistikker som skal utarbeides. Disse rettsaktene beskriver for eksempel hvilke data som skal samles inn, hvordan de skal klassifiseres, hyppighet av innsamlinger og krav til utvalgsstørrelse dersom det brukes utvalgsundersøkelser.

Rettsaktene gir Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union en rolle i å utforme statistikkproduksjonen. Det skjer delvis gjennom vedtak om arbeidsprogrammer og delvis gjennom vedtak om bestemte statistikker. Når disse rettsaktene vurderes å være EØS-relevante, får de virkning for norsk statistikkproduksjon.

4.3 EØS-avtalen

4.3.1 Statistikk i EØS-avtalen

Det følger av EØS-avtalens artikkel 76 at:

  • 1. Avtalepartene skal påse at det utarbeides og spres sammenhengende og sammenlignbare statistiske opplysninger, med sikte på å beskrive og overvåke alle relevante økonomiske, sosiale og miljømessige sider ved Det europeiske økonomiske samarbeidsområde.

  • 2. For dette formål skal avtalepartene utvikle og benytte harmoniserte metoder, definisjoner og klassifikasjoner samt felles programmer og fremgangsmåter for å organisere det statistiske arbeid på passende administrative nivåer og ta hensyn til behovet for konfidensiell behandling av statistiske data.

  • 3. Vedlegg XXI inneholder særlige bestemmelser om statistikk.

  • 4. Protokoll 30 inneholder særlige bestemmelser om organiseringen av samarbeidet på statistikkområdet.

Det ble gjort en vurdering av forholdet mellom den norske statistikkloven og EØS-avtalens bestemmelser om statistikk i forbindelse med samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen i 1992.5 Det ble da konkludert med at avtaleverket ikke var i motstrid til statistikkloven, og at det dermed ikke var behov for en endring av denne eller de tilhørende forskriftene. Det ble understreket at EØS-avtalen forplikter Statistisk sentralbyrå til å bygge ut eller legge om statistikker på en rekke områder.

EØS-avtalen er dynamisk i den forstand at nye EU-regler som er EØS-relevante, skal gjøres gjeldende for hele EØS gjennom implementering i avtalen. Siden EØS-avtalen trådte i kraft, har det blitt utviklet og innført detaljert statistikkregelverk for nye områder som miljø og energi, forskning og utvikling, demografi, levekår og utdanning, i tillegg til at man har videreutviklet den økonomiske statistikken som følge av økte statistikkbehov knyttet til den økonomiske og monetære union. Statistikkregelverket omfatter i hovedsak forordninger som regulerer produksjon, kvalitet og rapportering av ulike statistikker.

Antallet rettsakter i vedlegg XXI Statistikk har økt fra 26 ved inngåelse av avtalen til drøyt 300 i 2018. Ifølge Europautredningen er vedlegg XXI Statistikk det fjerde mest omfattende område i EØS-avtalen målt ved antall rettsakter.6

Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 at rettsakter som er inntatt i vedlegg til EØS-avtalen, skal gjennomføres som norsk rett. Forordningene i EØS-avtalen vedlegg XXI er gjennomført i norsk rett ved forskrift om europeisk statistikk av 20.6.2008 hjemlet i den norske statistikkloven.

4.3.2 EØS-relevant statistikk

Det som avgjør om en statistikkrettsakt blir tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XXI, er hvorvidt rettsaktens innhold defineres som EØS-relevant. Enkelte politikkområder som den økonomiske og monetære union, EUs handelspolitikk, den felles landbrukspolitikken, den felles fiskeripolitikken og EUs tollunion omfattes ikke av avtalen. Det er ikke til hinder for at Norge samarbeider med EU om statistikk på disse områdene, men det skjer i utgangspunktet på frivillig grunnlag.

Vurderingen av EØS-relevansen av rettsaktene på statistikkområdet er i stor grad sammenfallende med rammene for EØS-avtalen for øvrig, men med noen unntak. Både EU og EFTA har gjensidig interesse av for eksempel sammenlignbar fiskeristatistikk, og statistikkrettsaktene for fiske- og oppdrettsstatistikk er tatt inn i EØS-avtalen. De fleste rettsaktene innenfor landbruksstatistikk er også inkludert, eksempelvis regelverk om landbrukstellingen, landbruksregnskap, avlingsstatistikk og statistikk over melkeproduksjon.

EUs omfattende regelverk om statistikk over handel mellom EU-land, Intrastat, er ikke med i EØS-avtalen, mens statistikkregelverket for handel med tredjeland, Extrastat, er med. Betydelige forpliktelser om statistikkrapportering i forbindelse med den økonomiske og monetære union er ikke omfattet av EØS-avtalen, som for eksempel statistikk knyttet til offentlige underskudd og gjeld.

Mer enn ¾ av EUs statistikkprogram er ansett som EØS-relevant. De fleste av Statistisk sentralbyrås statistikkområder er etter hvert regulert av EU-rettsakter inntatt i EØS-avtalen, og over halvparten av Statistisk sentralbyrås statistikkpubliseringer er omfattet av dette regelverket.

4.4 Den europeiske statistikkloven

Europaparlaments- og rådsforordning nr. 223 om europeisk statistikk fra 2009, som gjerne omtales som «den europeiske statistikkloven», er et generelt og overordnet rammeverk som gjelder utvikling, utarbeidelse og formidling av europeisk statistikk. Forordningen er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XXI og gjennomført i norsk rett i forskrift til statistikkloven.

Noe av bakgrunnen for at den europeiske statistikkloven var et ønske om å forbedre styringen av det europeiske statistikksystemet (ESS) samt å klargjøre de ulike aktørenes roller. I forordet til forordningen trekkes behovet for å styrke tilliten til europeisk statistikk frem.

Den europeiske statistikkloven er inndelt i seks kapitler. I kapittel I «Allmenne bestemmelser» defineres sentrale begreper og prinsipper for europeisk statistikk, som faglig uavhengighet, upartiskhet, objektivitet, pålitelighet, fortrolig behandling av statistiske data og kostnadseffektivitet.

I kapittel II «Statistikkstyring» defineres ESS og de ulike partene som inngår i samarbeidet. Det gis ulike administrative bestemmelser om Eurostat og ESS-komiteen. Her defineres også hvilke kvalitetskriterier som skal anvendes for å sikre at europeisk statistikk holder høy kvalitet, som relevans, nøyaktighet, aktualitet, punktlighet, tilgjengelighet og klarhet, sammenlignbarhet og sammenheng.

Kapittel III «Utarbeidelse av europeisk statistikk» regulerer prosessene for beslutninger om og gjennomføring av de ulike statistiske programmene, mens kapittel IV «Formidling» viser til de statistiske prinsippene om vern av fortrolige data, likebehandling og upartiskhet.

I kapittel V «Vern av fortrolige data» fremkommer prinsippet om at statistiske data utelukkende skal benyttes for statistiske formål, med mindre den som har avgitt opplysningene utvetydig har samtykket til at de brukes for andre formål. Myndighetene i ESS pålegges å treffe alle nødvendige rettslige, tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre vern av data. Her gis også prinsippet om forskeres tilgang til indirekte identifiserbare data til bruk for vitenskapelige formål. Dersom forskere ønsker tilgang til data fra Eurostat, kreves det godkjenning fra det nasjonale statistikkbyrået som har stilt dataene til rådighet.

Den europeiske statistikkloven er blitt endret ved europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 2015/759. Disse endringene er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, i påvente av en ny norsk statistikklov. Formålet med endringene var å

  • styrke prinsippet om nasjonale statistikkbyråers faglige og organisatoriske uavhengighet

  • tydeliggjøre de nasjonale statistikkbyråenes koordinerende rolle i de nasjonale statistikksystemene ved å gi disse et overordnet ansvar for landets totale bidrag til europeisk statistikk

  • styrke implementeringen av Retningslinjer for europeisk statistikk (se nedenfor) og dermed sikre ensartede standarder for blant annet statistikkens uavhengighet og kvalitet

Den faglige uavhengigheten styrkes gjennom innføring av særskilte garantier til ledere av nasjonale statistikkbyråer og ledere med ansvar for statistikk i andre nasjonale myndigheter. Lederen av det nasjonale statistikkbyrået skal være eneansvarlig for å treffe beslutninger om blant annet prosesser, statistiske metoder, standarder og publiseringstidspunkter. Lederen skal ha myndighet til å treffe beslutninger om alle spørsmål som gjelder den interne forvaltningen av byrået, vedkommende skal handle uavhengig og hverken be om eller motta instrukser fra regjering eller noen annen instans. Lederen er ansvarlig for budsjettgjennomføring i byrået og skal ha rett til å påpeke budsjettmessige forhold offentlig.

Samtidig som det nasjonale statistikkbyråets leder gis omfattende fullmakter, stilles det krav til prosessene for ansettelse og avskjedigelse av vedkommende. Dette gjelder også for andre nasjonale ledere med ansvar for europeisk statistikk i den grad det er relevant. Prosessen for rekruttering må være åpen og basert utelukkende på kvalifikasjonsprinsippet. I forordningen fremheves det at diskrimineringsforbudet skal overholdes. Det slås fast at nasjonale avskjedigelses- og omplasseringsgrunner ikke må bringe den faglige uavhengigheten i fare. Føringer fra det europeiske regelverket for Statistisk sentralbyrås faglige uavhengighet er nærmere drøftet i kapittel 11.

Det nasjonale statistikkbyråets koordineringsansvar er presisert ved at det slås fast at byrået skal være ansvarlig for å samordne statistikkarbeidet til alle nasjonale myndigheter som har ansvar for europeisk statistikk. For å fremme implementeringen av Retningslinjer for europeisk statistikk, skal statistikkbyrået vurdere å utarbeide tilpassede nasjonale kvalitetsretningslinjer med utgangspunkt i eller tilsvarende retningslinjene.

Et ytterligere tiltak er ny artikkel 11 om at Kommisjonen og det enkelte medlemsland er forpliktet til å fremskaffe et politisk tilsagn om å videreføre og forbedre etterlevelsen av Retningslinjene for europeisk statistikk. Medlemslandenes etterlevelse overvåkes av Kommisjonen på grunnlag av årsrapporter fra landene.

4.5 Retningslinjer for europeisk statistikk

Retningslinjer for europeisk statistikk (European Statistics Code of Practice) består av 16 overordnede prinsipper inndelt i tre grupper:

  • Institusjonelle rammer for statistikkproduksjonen; herunder krav om faglig uavhengighet, samordning og samarbeid, mandat for datainnsamling, tilstrekkelige ressurser, kvalitetsbevissthet, statistisk konfidensialitet, upartiskhet og objektivitet.

  • Statistiske produksjonsprosesser; herunder krav om gode metoder, egnede statistiske prosedyrer, rimelige krav til oppgavegivere og kostnadseffektivitet.

  • Statistikkprodukter; herunder relevans, nøyaktighet, pålitelighet, aktualitet, sammenlignbarhet og lik tilgjengelighet for brukerne.

Det overordnede formålet med de europeiske statistiske prinsippene og kvalitetskriteriene er å sikre statistikkens kvalitet slik at allmennheten kan ha tillit til statistikken. Retningslinjer for europeisk statistikk er vedtatt av ESS-komiteen, men er ikke juridisk bindende. Den europeiske statistikkloven viser imidlertid til at slike retningslinjer skal legges til grunn for all europeisk statistikk. Retningslinjene skal være dynamiske og om nødvendig revideres og ajourføres av ESS-komiteen.

Europeisk statistikk skal utvikles, utarbeides og formidles på en faglig uavhengig måte, uten noen form for press fra myndigheter, politiske grupperinger eller private aktører. Uavhengigheten skal være hjemlet i lov. Lederne for statistikkprodusentene har ansvaret for at statistikken er uavhengig, noe som fordrer at de utnevnes utelukkende basert på faglig kompetanse i en transparent prosess. En eventuell fratredelse må ikke svekke faglig eller vitenskapelig uavhengighet og må bare skje av årsaker angitt i det rettslige rammeverket. Statistikkprogrammer og evalueringer av dem skal offentliggjøres. Statistikkpubliseringer skal være klart atskilt fra politikkrelaterte publiseringer eller politiske ytringer.

Statistikken skal være upartisk, objektiv og pålitelig. Kravet til upartiskhet innebærer blant annet at alle brukere skal behandles likt, de skal ha samtidig tilgang til statistikken, og publiseringstidspunktet skal være annonsert på forhånd. Dersom det i konkrete tilfeller foreligger grunner for at enkelte brukere skal gis tilgang til statistikk før publisering, skal dette gjøres offentlig kjent.

Kravet til objektivitet betyr at statistikkfaglige standarder skal følges, og at statistikkbrukere og oppgavegivere skal ha innsyn i rutiner og praksis. Det skal brukes vitenskapelige kriterier ved valg av kilder, metoder og fremgangsmåter.

Data som innhentes for statistiske formål, enten fra oppgavegivere direkte eller indirekte fra offentlige registre eller andre kilder, skal behandles fortrolig og underlegges strenge bruksrestriksjoner og taushetsplikt. Som hovedregel innebærer dette et forbud mot bruk av data til ikke-statistiske formål og krav om anonymitet ved publisering. Det skal sikre at informasjon ikke kan tilbakeføres til en bestemt, identifiserbar oppgavegiver. Bruk av opplysninger for administrative, rettslige eller skattemessige kontrollformål overfor foretak eller personer, er ikke tillatt.

Det foreligger også et overordnet statistisk prinsipp om kostnadseffektivitet. Kostnadene ved statistikkproduksjonen skal stå i et rimelig forhold til verdien av resultatene. Ressursene skal utnyttes på best mulig måte, og byrden for oppgavegivere skal begrenses. Prinsippet om at næringslivet kun bør rapportere opplysninger til det offentlige én gang, er gjort gjeldene ved at statistikkopplysninger så langt som mulig skal hentes direkte fra tilgjengelige registre eller andre datakilder.

4.6 Europeisk gjennomgang av det norske statistikksystem

4.6.1 Bakgrunn, formål og gjennomføring

Etterlevelse av Retningslinjene for europeisk statistikk er basert på en selvregulerende mekanisme, ved at det enkelte lands nasjonale statistikkbyrå sørger for at retningslinjene gjøres kjent i og utenfor organisasjonen, samt påser at disse ligger til grunn for produksjon av statistikken. For å vurdere om retningslinjene er fulgt, foretas kvalitetsgjennomganger («peer reviews») av eksperter fra andre EU- eller EFTA-land.

I 2014 og 2015 ble det gjennomført gjennomganger av alle statistikksystemene i EU- og EFTA-landene. I tillegg ble statistikkbyråenes koordineringsrolle og samarbeidet i ESS kartlagt. All europeisk statistikk skulle dekkes, og dermed ble også andre norske produsenter av europeisk statistikk (ONA) tatt med i evalueringen.

Gjennomgangen av det norske statistikksystemet ble foretatt av et ekspertpanel med tre uavhengige medlemmer samt en observatør fra Eurostat.

4.6.2 Konklusjoner og anbefalinger

Hovedkonklusjonen i rapporten for Norge var at «Generally, the Peer Review team considers that Statistics Norway has a high level of compliance with the Code of Practice».7 Den faglige uavhengigheten, likebehandling av brukere ved publisering, sikring av konfidensialitet, bruk av standardiserte løsninger og kvalitetsbevissthet ble fremhevet. Statistisk sentralbyrås aktive deltakelse i ESS gjennom møtedeltagelse og prosjektsamarbeid ble trukket frem som viktig. Også samarbeidet med Norsk senter for forskningsdata om formidling av mikrodata og Statistisk sentralbyrås internasjonale samarbeid ble vurdert positivt. EDAG-samarbeidet og registersamarbeidet om kvalitet ble ansett som innovative løsninger i et europeisk perspektiv. Imidlertid ble uklarhet rundt prisfastsettelse for og utlevering av mikrodata påpekt som en svakhet.8

Rapporten anbefalte fem forbedringstiltak.

  1. Begrepet «offisiell statistikk» bør klargjøres. Statistikklovens definisjon av offisiell statistikk i § 1-2 (2) som sier at «Offisiell statistikk er statistikk som gjøres tilgjengelig for allmennheten av Statistisk sentralbyrå eller annet statlig organ», er mangelfull. Begrepet er for vidt definert ved at det ikke henvises til kvalitetskrav. Et lovfestet krav om offisiell statistikk må oppfylle Retningslinjer for europeisk statistikk eller tilsvarende, noe som vil bidra til å styrke den offisielle statistikkens posisjon. I vurderingen blir det lagt vekt på at også andre statistikkproduserende myndigheter har gitt uttrykk for at de ville kunne dra nytte av en klarere definisjon av begrepet offisiell statistikk, herunder at det også er ønskelig at andre enn Statistisk sentralbyrå gis en lovmessig forankring som statistikkprodusent i det nasjonale statistikksystemet.

  2. Statistisk sentralbyrås styres status og ansvar bør klargjøres. Basert på retningslinjenes krav til nasjonale statistikkbyråers faglige uavhengighet, fastslås at det er behov for en lovmessig klargjøring av styrets rolle og forholdet mellom styret og Finansdepartementet og administrerende direktør. Det påpekes at det fremstår som uklart hvorvidt styret utgjør en integrert del av Statistisk sentralbyrås faglige uavhengige virksomhet eller ikke, og at dette bør komme tydeligere frem.

  3. Ansvaret til Statistisk sentralbyrås administrerende direktør bør presiseres. Administrerende direktørs ansvar er uklart og vagt definert i lov og forskrift, og det er behov for å klargjøre dette for å bringe norsk rett i samsvar med retningslinjenes bestemmelser om faglig uavhengighet og hvilke fullmakter som skal tilligge lederne for de nasjonale statistikkbyråene. Det påpekes en ubalanse i regelverket ved at direktørens oppgaver er forskriftsregulert mens styrets oppgaver er regulert direkte i loven.

  4. Statistisk sentralbyrås koordinerende rolle og ansvar bør styrkes. Samordningsansvaret, slik det er definert i statistikkregelverket, gjelder i all hovedsak samordning knyttet til statistiske kilder, og statistikkloven er mangelfull når det gjelder Statistisk sentralbyrås ansvar for å koordinere og følge opp andre nasjonale statistikkprodusenters etterlevelse av Retningslinjer for europeisk statistikk.

  5. Statistikkrådets etablering, sammensetning og mandat bør lovfestes. Statistikkrådet påpekes som et mulig virkemiddel for å styrke Statistisk sentralbyrås koordinerende rolle, og som et bidrag til å forbedre offisiell statistikk blant annet gjennom styrket koordinering av krav til faglig uavhengighet, kvalitet, konfidensialitet og rapporteringsbyrde. Statistikkrådets mandat og sammensetning er ikke nevnt i statistikkloven, noe som kan være til hinder for at Statistikkrådet skal kunne fungere etter intensjonene. Det anbefales derfor at Statistikkrådets mandat, oppgaver og sammensetning forankres i regelverket, og da fortrinnsvis i statistikkloven. Rådets oppbygning bør gjennomgås, blant annet med tanke på behovet for en oppsplitting i underutvalg med spesielle ansvarsområder og kompetanse. Avslutningsvis vises det til at det ikke foreligger en visjon for hele det norske statistikksystemet, og at det ikke er klart hvilken institusjon eller hvilke organ som eventuelt skulle ta ansvaret for en slik visjon. Det legges til grunn at Statistisk sentralbyrå vil kunne ta et slikt ansvar, men at det vil forutsette utstrakt samarbeid med relevante miljøer.

I tillegg til de fem ovenstående anbefalingene angående statistikkloven, var det 19 andre anbefalinger om forbedringer. Statistisk sentralbyrå burde blant annet ha en tydeligere rolle i samordningen av det norske statistikksystemet. De øvrige anbefalingene omfattet kvalitetsarbeid, formidling, utlevering av mikrodata og interne forhold i Statistisk sentralbyrå, herunder vertikal og horisontal informasjon og involvering av ansatte.

I etterkant av gjennomgangen laget Statistisk sentralbyrå en tiltaksplan som svarte på anbefalingene. Tidsrammen for tiltaksplanen er fire år, og byrået rapporterer årlig til Eurostat om fremdriften i tiltakene frem mot 2019.

5 Styringen av Statistisk sentralbyrå

5.1 Innledning

Statistisk sentralbyrå er et forvaltningsorgan administrativt underlagt Finansdepartementet. Det innebærer at Finansdepartementet har ansvaret for den løpende styringen av etaten, og at finansministeren er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for Statistisk sentralbyrås virksomhet. Etatsstyringen foregår innenfor de rammene som trekkes opp i økonomiregelverket for staten.9

Statistikkloven med forskrifter angir oppgaver, fullmakter og plikter for Statistisk sentralbyrå. I tillegg gis bestemmelser om ledelsen av Statistisk sentralbyrå. Føringer gis også gjennom det europeiske statistikkregelverket, jf. kapittel 4. Når disse rammene er gitt, skjer den strategiske styringen gjennom Stortingets årlige budsjettvedtak og Finansdepartementets etatsstyring. Den strategiske styringen setter en retning for den operative styringen som Statistisk sentralbyrå selv står for.

Statistikkloven slår fast at Statistisk sentralbyrå skal ha et styre, og etatsstyringen involverer dermed departementet, styret og administrerende direktør. Loven fordeler kompetanse mellom styret og administrerende direktør, mens oppgavene er utdypet gjennom forskrift og instruks.

Statistisk sentralbyrå har både en grunnbevilgning og en omfattende oppdragsvirksomhet. Denne er omtalt i forarbeidene til dagens lov, men er ikke regulert i loven. Oppdragsvirksomheten er i hovedsak rettet mot sentralforvaltningen. Det innebærer i praksis at den strategiske styringen til departementet suppleres gjennom forvaltningens kontrakter med Statistisk sentralbyrå. Disse finansierer bestemte oppgaver.

5.2 Rammene for styring

5.2.1 Allmenne rammer for styring av statlige virksomheter

Alle statlige virksomheter hører inn under et departement.10 Dette departementet har et overordnet ansvar for at virksomheten iverksetter politiske vedtak, og at ressursene brukes effektivt og i tråd med føringene fra statsbudsjettet og Stortingets budsjettbehandling.

Mål- og resultatstyringen er det grunnleggende styringsprinsippet for statlige virksomheter, og innebærer at departementet fastsetter mål og resultatkrav som virksomheten skal nå innenfor rammen av disponible ressurser og de forutsetninger som er gitt av overordnet myndighet. Virksomhetene har stor frihet til å velge hvordan målene realiseres. Mål- og resultatstyringen er basert på en forventning om at effektiviteten øker når det nivået som kjenner utfordringene best, får frihet til å bestemme hvordan målene skal nås. Samtidig er mål- og resultatstyring et system for kontroll og læring med krav til å dokumentere og rapportere resultater. Mål- og resultatstyringen er ment å bidra både til åpenhet og legitimitet i statlig styring.

Det skilles gjerne mellom konstituerende, strategisk og operativ styring av statlige virksomheter.11 Med konstituerende styring forstås fastlegging av formål, samfunnsoppdrag og verdigrunnlag, avgrensing av virkeområde, fastlegging av rettslige rammebetingelser, etablering av grunnleggende organiseringsprinsipper og av hvordan styringen skal foregå.

For Statistisk sentralbyrå skjer den konstituerende styringen gjennom statistikkloven med forskrifter. I tillegg gir det europeiske statistikkregelverket føringer, både når det gjelder oppgaver og faglig uavhengighet (jf. omtale i kapittel 4). Disse føringene er i hovedsak sammenfallende med føringene i statistikkloven.

Det andre nivået er den strategiske styringen. Den ligger mellom den konstituerende og den operative og retter seg primært mot de strukturelle betingelsene for den operative styringen. Den strategiske styringen har gjennomgående en lengre tidshorisont enn den operative. I alminnelighet vil den strategiske styringen komme til uttrykk gjennom styringsdialogen mellom departement og etaten, og skal blant annet sikre at Stortingets budsjettvedtak følges opp.

Den operative styringen skjer i virksomheten.

5.2.2 Føringer i gjeldende statistikklov

Oppgaver

Statistisk sentralbyrås oppgaver er beskrevet på overordnet nivå i statistikkloven, både i form av en liste over oppgaver i loven § 3-1 og gjennom at oppgaver er lagt til Statistisk sentralbyrå i andre paragrafer.

§ 3-1 Statistisk Sentralbyrås oppgaver
Statistisk Sentralbyrå er det sentrale organ for utarbeiding og spredning av offisiell statistikk og har hovedansvaret for at denne lovs formål etter § 1-1 blir oppfylt. I denne sammenheng skal Statistisk Sentralbyrå:
  • a) Kartlegge og prioritere behov for offisiell statistikk,

  • b) Samordne omfattende statistikk som blir utarbeidet av forvaltningsorganer,

  • c) Utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning,

  • d) Gi opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål og for offentlig planlegging innenfor rammen av denne lovs § 2-5,

  • e) Ha hovedansvaret for internasjonalt statistisk samarbeid.

Vektleggingen av de ulike oppgavene og det konkrete innholdet kan justeres gjennom budsjettvedtak og i den løpende etatsstyringen, men de kan ikke avvikles, med mindre det gjøres et nytt lovvedtak.

I tillegg er noen oppgaver lagt til Statistisk sentralbyrå gjennom delegering. Særlig viktig er det at beslutning om å utarbeide offisiell statistikk etter § 2-1 er delegert fra Kongen til byrået. Det innebærer at byrået selv beslutter hvilken statistikk som produseres med midlene i den årlige budsjettbevilgningen. Delegeringen innebærer i praksis en utvidelse av ansvaret for å kartlegge og prioritere behovet for statistikk i § 3-1 a).

Når beslutning om å produsere offisiell statistikk er fattet, gir loven fullmakt til å innhente opplysninger. Gjennom delegeringen etter § 2-1 får dermed Statistisk sentralbyrå en vidtrekkende fullmakt til å pålegge myndigheter, foretak og privatpersoner opplysningsplikt.

Samtidig setter statistikkloven enkelte grenser for Statistisk sentralbyrås virksomhet. Det gjelder blant annet for deling og utlevering av data, og hva opplysninger hentet inn med hjemmel i statistikkloven kan brukes til. Disse grensene kan ikke flyttes gjennom etatsstyringen.

Faglig uavhengighet

Statistikkloven § 4-1 sier at Statistisk sentralbyrå er en faglig uavhengig institusjon. Det betyr at Finansdepartementet ikke kan instruere Statistisk sentralbyrå i faglige spørsmål, for eksempel om valg av statistiske metoder, tidspunkt for offentliggjøring av statistikk eller hvilke kilder som skal benyttes. Instruksjonsretten er dermed avskåret i faglige spørsmål.

Vedtak om opprettelse eller nedleggelse av enkeltstatistikker som finansieres innenfor det ordinære budsjettet er delegert til Statistisk sentralbyrå. Dette har noen ganger blitt forstått som en del av den faglige uavhengigheten, selv om det formelt sett ikke er forankret i § 4-1. Finansdepartementet blir normalt bare orientert om slike vedtak. Statistisk sentralbyrås statistikkvedtak må kunne gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme. Dersom et vedtak skaper behov for særlige budsjettbevilgninger, vil det måtte behandles i den ordinære budsjettprosessen.

Det fremkommer av forarbeidene til dagens lov at også analyse- og forskningsvirksomheten er omfattet av den faglige uavhengigheten. Analyse- og forskningsvirksomheten har vært styrt på overordnet nivå gjennom budsjettvedtak og tildelingsbrev, som omtalt i kapittel 10. Den har dessuten hatt et stort innslag av oppdragsfinansiering, med til dels detaljerte føringer i kontraktene.

I en kunnskapsorganisasjon som Statistisk sentralbyrå vil det i mange tilfeller være vanskelig å etablere et klart skille mellom faglige og administrative spørsmål. Store satsinger eller omlegginger vil ha både faglige og administrative sider. Når det gis overordnede føringer gjennom budsjettvedtaket fra Stortinget, eller det gis føringer i styringsmøter og i dialog om strategiske satsinger, vil det kunne berøre faglige spørsmål. Siden skillet mellom faglige og administrative spørsmål ikke alltid er helt skarpt, vil det ofte være et skjønnsspørsmål om en bestemt sak omfattes av den faglige uavhengigheten.

Organisering

Statistikkloven sier at Statistisk sentralbyrå skal ledes av et styre og en administrerende direktør, og den angir arbeids- og kompetansefordeling mellom styre og direktør. Ifølge loven skal styret behandle og fastsette Statistisk sentralbyrås langtidsprogram, budsjettforslag og årlig arbeidsprogram etter forslag fra administrerende direktør. I tillegg skal styret føre alminnelig tilsyn med virksomheten. Loven inneholder en forskriftshjemmel som gir Kongen fullmakt til å gi forskrift om styrets og direktørens oppgaver.

Styrets sammensetning har endret seg over tid, i tråd med endrede behov og prioriteringer. Mens det tidligere ble lagt vekt på å gi administrerende direktør faglige råd i statistikkproduksjonen, har tilsynsoppgaver og administrative vurderinger blitt en stadig viktigere del av styrets arbeid og utgjør nå hoveddelen av arbeidet.

Departementet oppdaterte instruksen til Statistisk sentralbyrå i 2014 og instruksen til styret i 2015, jf. boks 5.1. Disse instruksene operasjonaliserer oppgavene og tydeliggjør ansvarsdelingen.

Styret oppnevnes av Finansdepartementet. Det gir departementet mulighet til å endre sammensetningen, for å sikre at styret har riktig kunnskap og erfaringsbakgrunn til å ivareta de behovene departementet mener er viktige. Sammen med muligheten til å revidere instrukser, har det gitt departementet rom for å justere arbeidsdelingen mellom styre og direktør over tid.

Loven inneholder ikke bestemmelser om oppnevning av administrerende direktør. Det fremgikk imidlertid av forarbeidene at oppnevning burde følge reglene i Statistisk sentralbyrås personalreglement, som innebar at direktøren skulle oppnevnes av Kongen i statsråd.

Denne ordningen er videreført. Oppnevningen skjer etter forslag fra finansministeren for åremålsperioder på seks år. Det er mulighet for én gjenoppnevning. Direktøren er toppleder i staten, men stillingen er ikke et embete.

5.3 Styringsdialogen

Budsjettvedtak og føringer

Stortingets årlige budsjettvedtak er grunnlaget for Statistisk sentralbyrås virksomhet gjennom året. Vedtaket bygger på forslag i regjeringens budsjettproposisjon. Det gir overordnede retningslinjer for virksomheten i året som kommer og midler til å utføre oppdraget. Det er også gjennom budsjettvedtaket Statistisk sentralbyrå gis fullmakt til å utføre oppdrag mot betaling, og det gis et anslag på omfanget av denne oppdragsvirksomheten. Byrået gir innspill til Finansdepartementet i løpet av budsjettprosessen og bidrar til utarbeidelsen av budsjettforslaget til Stortinget.

Budsjettproposisjonen gir også Stortinget anledning til å vurdere gjennomføringen av oppdraget. Når proposisjonen legges frem i oktober, inneholder den rapport fra virksomheten i foregående budsjettår.

Departementet følger opp og operasjonaliserer Stortingets budsjettvedtak gjennom årlige tildelingsbrev. Tildelingsbrevet inneholder faglige og administrative føringer samt departementets styringsmål for budsjettåret. Det stilles også krav til styring og kontroll, og gis økonomiske og administrative fullmakter.

Mens Stortinget behandler budsjettforslaget, utarbeider departementet et foreløpig tildelingsbrev som Statistisk sentralbyrå bes gi innspill til. Endelig tildelingsbrev oversendes etter at Stortinget har fattet sitt vedtak.

Styringsdialogen

Styringsdialogen er en samlebetegnelse for dokumenter, rapporter og møter mellom departement og underliggende virksomhet. Den strategiske styringen av Statistisk sentralbyrå foregår gjennom styringsdialogen.

Økonomiregelverket stiller en del krav til styringsdialogen mellom departementet og virksomheten. I praksis tar dialogen form av en rekke standardiserte møter og dokumenter som utveksles gjennom budsjettåret. Et minimum av møter og dokumenter følger av økonomiregelverket, og inkluderer blant annet årsrapport og annen rapportering, regnskap og tildelingsbrev. Styringsdialogen skal dokumenteres, slik at det er enighet om hvilke styringssignaler som gis, og slik at dialogen kan ettergås av Riksrevisjonen.

Boks 5.1 Instrukser for Statistisk sentralbyrå

Bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 1.3 pålegger departementet «…å sørge for at det foreligger instrukser som beskriver myndighet og ansvar mellom departementet og virksomheten, herunder de innbyrdes forhold mellom departementet, eventuelt styre og virksomhetslederen». Finansdepartementet har utarbeidet en hovedinstruks til virksomheten og administrerende direktør og en egen instruks til Statistisk sentralbyrås styre.

Hovedinstruksen til Statistisk sentralbyrå fordeler ansvaret for oppfølging av de oppgaver som følger av økonomiregelverket mellom direktøren, styret og Finansdepartementet. I tillegg stilles det krav til Statistisk sentralbyrås virksomhetsstyring, internkontroll og krav om rapportering til departementet. Det stilles også enkelte krav om rapportering som grunnlag for departementets oppfølging av byrået. Blant annet skal departementet varsles om større avvik eller saker som vil kunne få stor oppmerksomhet i media, samt om alle saker som tas opp av Riksrevisjonen.

Styrets instruks er mer konkret og omhandler styrets praktiske oppgaver. Instruksen operasjonaliserer styrets oppgaver etter statistikkloven og tydeliggjør ansvarsdelingen mellom administrerende direktør og styret når det gjelder øvrige oppgaver. Det gjelder særlig oppgaver knyttet til regnskap og rapportering, eller det som i loven er beskrevet som «å føre ordinært tilsyn med virksomheten».

Styrets instruks skiller mellom styringsoppgaver og kontrolloppgaver.

Styringsoppgaver omfatter blant annet behandling og fastsettelse av strategier, virksomhetsplaner og innspill til statsbudsjettet. Administrerende direktør utarbeider forslag som fastsettes i styret. Styret skal gi råd om den faglige utviklingen av virksomheten, herunder rammer for utviklingen av offisiell statistikk og analyse og forskning. Styret skal også fastsette retningslinjer for omfanget og innretningen av den oppdragsfinansierte virksomheten.

Kongen i statsråd ansetter administrerende direktør. Styret har likevel en rolle i denne prosessen, idet instruksen inviterer styret til å gi overordnede synspunkter om krav til ny direktør før stillingen lyses ut.

Kontrolloppgavene inkluderer ansvar for å påse at Statistisk sentralbyrå har betryggende internkontroll, at det gjennomføres risikovurderinger, og at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, stortingsvedtak og andre styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor rammene av tildelte ressurser. Styret kan fastsette krav om rapportering eller ta initiativ til evalueringer dersom det anses nødvendig for å utføre kontrolloppgavene. Styret skal behandle saker som innebærer vesentlige endringer i organisering, og skal særlig og på selvstendig grunnlag vurdere fremdrift, leveranser, kostnader og risiko i slike prosesser.

Styreinstruksen inneholder retningslinjer for styrets arbeidsform. Her fremgår det at styreprotokoll uten opphold skal oversendes Finansdepartementet og Riksrevisjonen til orientering. Det fremgår også at styret sammen med administrasjonen skal gi innspill til det årlige tildelingsbrevet.

Ved siden av møtene fastsatt i økonomiregelverket, er det løpende dialog mellom departementet og etaten, og det avholdes fagmøter ved behov. For at departementet skal kunne gi gode og målrettede styringssignaler som kan operasjonaliseres i virksomheten, må det kjenne virksomheten godt og holde løpende kontakt. Departementet følger opp viktige prosjekter og satsinger, utarbeider forslag og strategier sammen med virksomheten og avklarer praktiske spørsmål. Dersom det i disse møtene kommer opp saker som tilsier at departementet har behov for å styre virksomheten, skal styringssignalene formidles skriftlig i etterkant.

Styrets rolle

Deler av den dokumentasjonen som Statistisk sentralbyrå sender til Finansdepartementet, fastsettes av styret. Det gjelder langtidsprogram, budsjettforslag og årlig arbeidsprogram.

Ifølge instruksene skal også årsregnskap og risikovurderinger fremlegges for styret før de oversendes departementet. Styrets behandling av slike dokumenter bidrar til ytterligere kvalitetssikring av de forslag og rapporter departementet mottar. Det medfører samtidig noe dobbeltrapportering.

Styret for Statistisk sentralbyrå møtes normalt 5–6 ganger i året, hvorav ett møte er et styreseminar. Viktige saker som arbeidsplan og strategi behandles gjerne på flere påfølgende møter. Styret vil ofte kunne treffe vedtak om omprioriteringer innen virksomhetsplaner eller i satsingsforslag, samt endringer i årsrapporter eller andre brev til departementet. I enkelte tilfeller gir styret direktøren og styreleder fullmakt til sammen å finne en løsning eller sluttføre et dokument.

Det meste av styringsdialogen foregår direkte mellom administrasjonen i Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet, og i liten grad direkte mellom styret og departementet. Styret har normalt ikke deltatt på styringsmøtene. Det har vanligvis vært møter mellom administrasjonen og departementet i forbindelse med årsrapport og halvårsrapport, kommende års budsjett, tildelingsbrev og strategi. Styret har normalt bare deltatt på møtet om strategi, samt i første del av møtet om kommende års budsjett. Styrets vurderinger gjøres i hovedsak kjent for departementet indirekte, gjennom at referat fra styremøtene oversendes departementet.

I situasjoner der det skulle oppstå en alvorlig uenighet mellom Statistisk sentralbyrås styre og ledelse, eller styret mener at Statistisk sentralbyrå ikke løser sitt oppdrag på en god nok måte, kan styret varsle Finansdepartementet på eget initiativ.

Departementet kan også involvere styret direkte, men det har ikke vært vanlig. Et tilfelle skjedde høsten 2017, da departementet ba styret oppnevne en fungerende direktør for Statistisk sentralbyrå. Funksjonsperioden var fra tidligere administrerende direktør hadde fratrådt og frem til departementet hadde konstituert en midlertidig administrerende direktør.

5.4 Statistisk sentralbyrås oppdragsvirksomhet

Finansierings- og styringskanaler

Statistisk sentralbyrås virksomhet finansieres i hovedsak gjennom en grunnbevilgning over statsbudsjettets kapittel 1620 – Statistisk sentralbyrå. I tillegg finansieres noe av virksomheten gjennom inntekter fra salg av tjenester. Omfanget av oppdragsinntekter har økt over tid og utgjorde nesten en tredjedel av Statistisk sentralbyrås inntekter i 2016.

Statistisk sentralbyrås adgang til å drive oppdragsvirksomhet, er omtalt i forarbeidene til statistikkloven. Adgangen gis formelt av Stortinget i form av en fullmakt i de årlige budsjettvedtakene. I budsjettvedtaket fremgår det at inntektene fra brukerfinansierte oppdrag skal dekke utgiftene, og det budsjetteres med et anslått omfang for oppdragsvirksomheten. I tillegg får Statistisk sentralbyrå fullmakt til å påta seg ytterligere oppdrag, og til å øke utgiftene tilsvarende oppdragsinntektene.

Statsbudsjettet følger ettårsprinsippet, det vil si at budsjettet følger kalenderåret. Stortingets vedtak gir likevel Statistisk sentralbyrå adgang til å overføre eventuelle ubrukte oppdragsinntekter fra ett år til det neste. Det er derimot ikke adgang til å forskuttere neste års inntekter. I og med at inntektene kun skal dekke utgiftene, vil det heller ikke være adgang til å akkumulere overskudd fra oppdragsvirksomheten.

Finansdepartementets bruk av styringskanalene

Finansdepartementet er etatsstyrer for Statistisk sentralbyrå og har ansvaret for grunnbevilgningen og føringene som følger med denne. I tillegg kjøper departementet oppdrag hos Statistisk sentralbyrå, på linje med andre departementer og brukere. Oppdragene inkluderer både løpende kontrakter, som modellkontraktene, jf. boks 5.2, og ad hoc-kontrakter for tabell- og utredningsoppdrag. I 2017 beløp modellkontraktene seg til om lag 8 millioner kroner, mens andre oppdrag beløp seg til om lag 3 millioner kroner.

Dette innebærer at Finansdepartementet har to ulike kanaler for styring av byrået. I tildelingsbrevet er departementet overordnet og kan instruere, mens i oppdragene er partene likeverdige, og det er kontraktsfrihet. Disse to styringskanalene vil i noen grad overlappe. Det kan i praksis kunne være vanskelig å avgjøre om byrået reelt sett har mulighet til å avvise en kontrakt med Finansdepartementet, fordi departementet kan pålegge oppgaver gjennom tildelingsbrevet.

Omfanget av oppdragsvirksomheten

Statistisk sentralbyrås oppdragsvirksomhet kan grovt sett deles i seks kategorier; statistikkoppdrag, herunder utvikling av ny statistikk, drift av løpende statistikk og tabelloppdrag basert på eksisterende statistikk, dataleveranser, datafangst, databehandleroppdrag, forskning og analyse og bistandsvirksomhet. Statistisk sentralbyrå hadde en større gjennomgang av oppdragsvirksomheten i 2012, og tabell 5.1 bygger på denne. Den relative fordelingen vurderes å være lite endret siden da; inntekter fra bistandsarbeid utgjør en noe mindre andel i dag, mens tilgang til data har økt.

Statistikkoppdrag har ulike former. Nesten en femtedel av oppdragsinntektene er knyttet til drift av løpende statistikk. Det kan dreie seg om statistikk som er av særlig interesse for en eller flere brukere, eller det kan være statistikk som ligger innenfor et departements ansvarsområde. Det kan imidlertid også være statistikker av allmenn interesse; blant annet er noe av den europeiske statistikken finansiert med oppdragsinntekter.

Tabell 5.1 Oppdragsinntekter Statistisk sentralbyrå – fordeling 2010

Oppdragets art

Andel (prosent)

Utvikling av ny statistikk

9

Drift av løpende statistikk

18

Tabelloppdrag

4

Tilgang til data

2

Datafangst

5

Databehandleroppgaver

6

Forskning og analyse

32

Bistandsarbeid

19

Annet

5

Sum

100

Statistisk sentralbyrå påtar seg enkeltoppdrag for brukere som ønsker spesialtilpassede tabeller av eksisterende statistikk eller krysstabeller mellom ulike statistikker.

I tillegg påtar Statistisk sentralbyrå seg oppdrag for utvikling av ny statistikk. Når en ny statistikk utvikles på oppdrag fra et departement, inngås det en avtale for utvikling og eventuelt også for drift av statistikken. Det innebærer at dersom det er ønske om at statistikken skal bli løpende, vil oppdragsgiver belastes også etter utviklingsfasen. I noen tilfeller har dette skjedd gjennom en rammeoverføring, det vil si at midlene har blitt tatt inn i Statistisk sentralbyrås grunnbevilgning.

Når slike avtaler inngås, understrekes byråets faglige uavhengighet, og det settes rammer for oppdragsgiver mulighet til å instruere om utførelsen av oppdraget. Oppdragsgiver gis ingen særstilling når det gjelder tilgang til statistikken, som publiseres i henhold til byråets ordinære regler for offentliggjøring.

Statistisk sentralbyrå tilrettelegger og gir tilgang til data for forskning og offentlig forvaltning på oppdrag, se kapittel 9.3. Omfanget av slike oppdrag har økt de siste årene, og byrået utfører nå 200–250 slike oppdrag årlig. Inntektene har ligget rundt 12 millioner kroner årlig.

Statistisk sentralbyrå påtar seg også oppdrag knyttet til datafangst og utvalgstrekking. Disse oppdragene gjøres vanligvis i tilknytning til datainnhenting for statistikkformål.

Statistisk sentralbyrå har avtaler om å behandle data på vegne av en eller flere andre offentlige etater. Disse avtalene er gjerne knyttet til statistikkproduksjon, ved at byrået også utarbeider og publiserer statistikk på grunnlag av disse dataene. Slike avtaler er nærmere omtalt i kapittel 9.5.

Noe over halvparten av analyse- og forskningsvirksomheten til Statistisk sentralbyrå har vært oppdragsfinansiert de siste årene, og denne virksomheten har utgjort om lag en tredjedel av de samlede oppdragsinntektene. En del av disse oppdragene er midler fra Norges Forskningsråd. I tillegg kommer oppdrag fra sentralforvaltningen i forbindelse med større utredninger og modellavtaler med Finansdepartementet (se boks 5.2). Kunnskapsdepartementets standardavtale for forsknings- og utredningsoppdrag benyttes i utgangspunktet for slike oppdrag, men med noen tilpasninger angående publisering, likebehandling og bruk av referansegrupper. Blant annet legges det til grunn at slike oppdrag utføres innenfor rammene av statistikkloven, og Statistisk sentralbyrå får eiendomsrett til grunnlagsmaterialet.

Statistisk sentralbyrås bistandsarbeid rettet mot utviklingsland er i hovedsak finansiert gjennom oppdragsinntekter, i hovedsak fra Utenriksdepartementet og NORAD. De siste årene har inntekter fra slike oppdrag ligget rundt 20 millioner kroner.

Statistisk sentralbyrås oppdragsgivere er i hovedsak fra offentlig sektor, først og fremst staten. For 2014 og 2015 sendte Statistisk sentralbyrå fakturaer til vel 1 100 ulike kunder. De 50 største kundene sto for 90 prosent av oppdragenes verdi, og nær sagt alle disse er departementer eller direktorater, Norges Forskningsråd og forskningsinstitusjoner. Private kunder utgjør vanligvis under 10 prosent av samlede oppdragsinntekter.

Boks 5.2 Statistisk sentralbyrås modellavtaler med Finansdepartementet

Statistisk sentralbyrå utvikler og drifter en rekke modeller på oppdrag fra Finansdepartementet. Oppdragene er styrt gjennom en overordnet rammeavtale og årlige kontrakter. Rammeavtalen skisserer en del overordnede prinsipper, herunder hvilke områder det skal leveres modeller, krav om forskning knyttet til modellene, økonomiske forhold samt opphavs- og eierskap til modellene. For tidsrommet 2018–2021 er det inngått rammeavtale om å levere modeller på følgende områder:

  • Analyser av den makroøkonomiske utviklingen på kort og mellomlang sikt

  • Analyser av skatte- og avgiftsforslag

  • Langsiktige analyser av offentlige finanser

  • Analyser av klima og skatt

  • Analyser av sysselsetting og trygd

For hvert av disse områdene inngås det egne, årlige modellkontrakter som spesifiserer innholdet i leveransen. For 2018 er det inngått seks modellkontrakter. I en av kontraktene bidrar også Arbeids- og sosialdepartementet med oppdragsmidler.

Modellkontraktene spesifiserer oppdrag knyttet til blant annet løpende oppdatering, videreutvikling og forskning, samt dokumentasjon, tallgrunnlag, beregninger og analyser. Det skal også lages gjennomføringsrapporter etter avtaleåret.

Samlet bidrar modellkontraktene for 2018 med 8 millioner kroner. I modellkontraktene er det lagt inn en forutsetning om at Statistisk sentralbyrå også skal benytte midler fra grunnbevilgningen til de samme modellene tilsvarende beløpet i kontraktene. Medregnet denne finansieringen tilsvarer ressursinnsatsen på modellene om lag 16 millioner kroner.

Begrunnelse for oppdragsvirksomheten

Det er flere grunner til at deler av Statistisk sentralbyrås virksomhet er oppdragsfinansiert. I forarbeidene til dagens statistikklov ble det særlig lagt vekt på at oppdragsvirksomheten kan hjelpe Statistisk sentralbyrå til å fange opp signaler om statistikkbehov eller behov for generell analyse fra departementer, andre offentlige virksomheter og fra private. Det ble også påpekt at noen oppgaver ikke hører inn under Statistisk sentralbyrås ordinære virksomhet, og disse finansieres derfor særskilt. Det gjelder blant annet bistandsvirksomheten.

Noen oppgaver er særlig egnet for brukerfinansiering. Det gjelder oppgaver som er nyttige først og fremst for den som bestiller oppdraget, slik som tilgang til data til forskere. Her kan brukerbetaling være med på å sikre at virksomheten får riktig omfang og kvalitet.

I noen grad må oppdragsfinansiering fra departementene ses på som en styringsmekanisme på siden av den ordinære etatsstyringen. I stedet for at bevilgningene gis over statsbudsjettet, og styringssignalene følger den ordinære budsjettprosessen, slik at Statistisk sentralbyrå selv kan prioritere hva det skal produsere for midlene, blir midlene gitt som oppdragsinntekter knyttet til bestemte statistikker eller analyser.

Forarbeidene peker på utfordringer med oppdragsvirksomheten, og det understrekes at omfanget ikke må bli for stort. Et stort innslag av oppdragsfinansiering kan føre til at statistikken vris mot sektorer med høy betalingsevne, noe som kan innebære at viktig, allment etterspurt statistikk nedprioriteres til fordel for særinteressestatistikk. Oppdragsinntekter gir også risiko, da løpende inntekter finansierer faste utgifter. Statistisk sentralbyrås styre har utarbeidet retningslinjer for oppdragsvirksomheten, hvor det understrekes at den må understøtte, og ikke utfordre, kjernevirksomheten.

Fotnoter

1.

Begrepet «offisiell statistikk» drøftes i kapittel 6.

2.

Jf. Årsrapport for Statistisk sentralbyrå 2017.

3.

Blant annet NAV, Skattedirektoratet, Kartverket og Brønnøysundregistrene som er viktige dataleverandører til Statistisk sentralbyrå.

4.

Jf. Årsrapport for Statistisk sentralbyrå 2017

5.

St.prp. nr. 100 (1991–92).

6.

NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU, s112.

7.

Rockmann, Ulrike, Rimantas Juozas Vaicenavičius og József Kárpáti, Peer review report on compliance with the code of practice and the coordination role of the national statistical institute – Norway, Eurostat 2015.

8.

NAV, Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå har samordnet rapporteringen av arbeidstakeres ansettelses- og inntektsforhold mv. Arbeidsgivere og andre opplysningspliktige rapporterer samlet til alle tre etater i a-meldingen. Samarbeidsprosjektet EDAG (Elektronisk Dialog med ArbeidsGiver) har ansvar for å utvikle løsninger og innføre den nye ordningen.

9.

«Økonomiregelverket» er en fellesbetegnelse for økonomireglementet, som er fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003, og Bestemmelser om økonomistyring i staten som fastsettes av Finansdepartementet. Bestemmelsene ble senest endret 5. november 2015.

10.

Stortingets kontrollorganer, herunder Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, hører ikke under noe departement, men sorterer direkte under Stortinget.

11.

Tormod Hermansen, En bedre styrt stat?, Fagbokforlaget 2015.

Til dokumentets forside