NOU 2018: 9

Regnskapsførerloven— Forslag til ny lov om regnskapsførere

Til innholdsfortegnelse

1 Utredningens hovedinnhold

1.1 Kompetent regnskapsføring

Utvalget legger i utredningen frem forslag til ny regnskapsførerlov. Forslaget til ny lov viderefører i hovedsak innhold og omfang på reguleringen fra den gjeldende regnskapsførerloven og regnskapsførerforskriften.

Autorisasjonsordningen for regnskapsførere ble etablert i 1993 med vedtakelsen av lov om autorisasjon av regnskapsførere (regnskapsførerloven). Autorisasjonsordningen skal sikre brukerne av regnskapsførertjenester et betryggende faglig kvalitetsnivå hos regnskapsførere, og i tillegg arbeide frem en høyere faglig og yrkesetisk standard blant regnskapsførerne. Regnskapsførerloven skal sikre at de næringsdrivende, særlig i små og mellomstore foretak, har tilgang på kompetente samarbeidspartnere i utførelsen av sine regnskapsplikter etter bokføringsloven, regnskapsloven og skatte- og avgiftslovgivningen.

I samsvar med mandatet har Utvalget foretatt en gjennomgang av regnskapsførerlovgivningen for å vurdere behov for endringer i lys av utviklingen siden regnskapsførerloven av 1993. Utvalget har fortolket sitt mandat slik at det har ligget utenfor oppdraget å foreta en fornyet vurdering av behovet for autorisasjonsordningen.

Utvalget foreslår, i likhet med den gjeldende loven, en lov basert på minstekrav til yrkesutøvernes kvalifikasjoner og skikkethet. Virkeområdet videreføres i hovedsak uendret. Utvalget foreslår samtidig at reguleringen i større grad rettes inn mot regnskapsforetakene, som blant annet skal ha plikt til å utpeke en godkjent regnskapsfører som ansvarlig for hvert regnskapsoppdrag. Etter Utvalgets vurdering vil lovreglene dermed passe bedre til hvordan regnskapsførervirksomhet drives i praksis.

1.2 Godkjenning

Utvalget foreslår at tittelen «autorisert regnskapsfører» endres til «statsautorisert regnskapsfører». Statsautoriserte regnskapsførere som ønsker å drive regnkapsførervirksomhet i enkeltpersonforetak, må registrere seg i Foretaksregisteret. Disse enkeltpersonforetakene og regnskapsselskapene benevnes «regnskapsforetak» i lovforslaget.

Utvalget foreslår å oppheve det gjeldende kravet om at daglig leder i et regnskapsselskap må være autorisert regnskapsfører. I stedet innføres et krav om at en statsautorisert regnskapsfører skal ha ansvar for kvalitetsstyringen. Daglig leder må oppfylle de samme vilkårene om å være skikket som en statsautorisert regnskapsfører.

Utvalget foreslår at regnskapsførere som frivillig sier fra seg godkjenningen, skal få godkjenningen tilbake uten ny prøving av kravene til utdanning og praksis. De som søker om å få godkjenningen tilbake, må kun oppfylle vilkårene om skikkethet og etterutdanning.

Utvalget foreslår visse forenklinger i hva som skal registreres i Regnskapsførerregisteret. Målet er at alle opplysninger kan hentes inn i forbindelse med behandling av søknader om godkjenning eller fra andre registre.

1.3 Kvalifikasjoner

Kravene til utdanning og praksis skal sette en minstestandard som må oppfylles av alle autoriserte regnskapsførere for å sikre regnskapsføring som møter de krav som stilles i lovgivningen. Minstekravene til utdanning og praksis utformes med sikte på at små og mellomstore foretak med begrensede ressurser og muligheter til å vurdere regnskapsførerens kvalifikasjoner, skal sikres faglig kvalitet og yrkesetisk standard når de velger å overlate regnskapsføringen til ekstern regnskapsfører. Regnskapsføring for større foretak og foretak med kompliserte skatte- og avgiftsforhold mv, vil kreve kvalifikasjoner ut over minstekravene. Regnskapsforetakene pålegges derfor å sikre at de besitter nødvendig kompetanse for å utføre de oppdragene de påtar seg. Den oppdragsansvarlige regnskapsføreren har et selvstendig ansvar i så måte.

Utvalget mener at den teknologiske utviklingen i regnskapssystemer mv. og utviklingen i næringslivet samlet sett stiller økte krav til regnskapsførers kvalifikasjoner. Utvalget vil likevel ikke øke lovens minstekrav til utdanningen. Kostnadene ved det kan bli store, og utvalget vurderer at en relevant utdanning på bachelornivå fortsatt vil gi et tilstrekkelig teoretisk grunnlag for å ta ansvar for regnskapsføringen i de fleste foretak. Det er likevel ønskelig å heve utdanningsnivået i bransjen. For å øke kvalifikasjonene i samsvar med kompetansebehovet, går Utvalget inn for å øke kravet til relevant praksis for søkere med bachelorgrad fra dagens to år til tre år. For søkere med mastergrad opprettholdes dagens krav til to års praksis. Utvalget mener at en slik differensiert løsning vil bidra til å imøtekomme kompetansebehovet.

Kravet til utdanning skal være en bachelor- eller mastergrad i økonomi og administrasjon eller regnskap og revisjon, eller annen lignende mastergrad. Det foreslås krav til et minste antall studiepoeng innenfor emner som underbygger yrkesutøvelsen. I dag er slike krav fastsatt i anbefalt plan for bachelor i økonomi og administrasjon – profilering regnskapsfører. Etter forslaget skal dette lovfestes. Vilkårene blir noe mer fleksible enn i planen. Utvalget foreslår å videreføre at kravene til utdanning og praksis for å få revisorgodkjenning skal gi grunnlag for godkjenning som regnskapsfører.

Utvalget foreslår en viss skjerping av vilkårene om å være skikket. Det foreslås en ny bestemmelse om at godkjenning ikke skal gis til personer som har utvist en atferd som gir grunn til å anta at vedkommende ikke kan utøve yrket på en forsvarlig måte. Samtidig presiseres forhold som det skal tas særlig hensyn til ved denne vurderingen.

Utvalget anser at etterutdanningen bør gi mulighet for spesialisering og fordypning samtidig som at alle regnskapsførere må oppdatere sin generelle kompetanse. De gjeldende kravene til timetall i enkeltfag virker begrensende. Det samme gjelder vektleggingen av etterutdanning i form av kurs med tradisjonell forelesning. Utvalget går derfor inn for mer fleksible krav til innholdet i og formen på etterutdanningen. Utvalget mener at det gjeldende minstekravet på 77 timer etterutdanning over tre år fortsatt er et passende nivå, men foreslår at timetallet rundes opp til 80 timer.

1.4 Organisering av virksomheten

Utvalget foreslår overordnede bestemmelser i loven om organisering av virksomheten i regnskapsforetak. Regnskapsforetaket skal ha tilgang på kapasitet og kompetanse slik at foretakets regnskapsoppdrag kan utføres i samsvar med kravene til oppdragsutførelsen. Det foreslås å lovfeste krav om forsvarlig kvalitetsstyring. I tillegg skal også enkeltpersonforetakene underlegges risikostyringsforskriften.

1.5 Regnskapsoppdrag og oppdragsutførelsen

Utvalget mener at det fortsatt er behov for et krav i loven om å utføre oppdraget i samsvar med god regnskapsføringsskikk. Utvalget har ikke fått indikasjoner på at denne løsningen ikke har fungert godt. Utvalget mener at regnskapsførerloven fortsatt i stor grad bør overlate detaljregulering av oppdragsutførelsen til god regnskapsføringsskikk.

For at regnskapsfører skal være i stand til å utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte, må regnskapsfører ta stilling til om den informasjonen og dokumentasjonen som danner grunnlaget for regnskapsføringen er av tilfredsstillende kvalitet. Utvalget anser at overordnede krav som skal ivareta dette bør fremgå av loven. Utvalget foreslår lovkrav om at regnskapsfører skal vurdere de interne rutinene hos oppdragsgiver som er sentrale for utføring av regnskapsoppdraget. Hvis regnskapsfører avdekker brudd på lovfastsatte regnskapsplikter, skal bruddene tas opp med oppdragsgiver. Vesentlige brudd skal tas opp skriftlig.

Det tydeliggjøres i lovforslaget at plikten til å utpeke en statsautorisert regnskapsfører som ansvarlig for hvert regnskapsoppdrag, ligger hos regnskapsforetaket. Den som utpekes må ha nødvendig kompetanse og kapasitet til å utføre oppdraget. Den oppdragsansvarlige skal sørge for at kravene til oppdragsutførelsen mv. blir overholdt. Det foreslås at en annen statsautorisert regnskapsfører enn innehaveren kan utpekes som oppdragsansvarlig i et enkeltpersonforetak.

Etter Utvalgets oppfatning er det viktig at det er tydelig for regnskapsføreren og oppdragsgiveren hvilke lovregulerte oppgaver som regnskapsføreren har påtatt seg å utføre for oppdragsgiveren. Dette avgjøres av oppdragsavtalen. Utvalget foreslår derfor å videreføre at et regnskapsforetak skal opprette skriftlig oppdragsavtale med oppdragsgiveren for hvert regnskapsoppdrag, som spesifiserer de lovregulerte oppgavene som skal utføres. Det foreslås å forenkle begrepsbruken ved at oppdrag som gjelder regnskapsføring kalles «regnskapsoppdrag».

Utvalget foreslår at regnskapsforetakene skal oppbevare sin oppdragsdokumentasjon i fem år etter regnskapsårets slutt. Det gjeldende kravet om ti års oppbevaringstid for deler av dokumentasjonen, foreslås opphevet. Etter Utvalgets syn bør regnskapsførers oppbevaringsplikt tilsvare oppdragsgivernes plikt til å oppbevare sitt regnskapsmateriale.

1.6 Reaksjoner

Systemet med godkjenning av regnskapsførere og regnskapsselskaper forutsetter at autorisasjonen kan kalles tilbake hvis forutsetningene for å ha ansvar for oppdrag om regnskapsføring ikke lenger er til stede. Utvalget foreslår å videreføre Finanstilsynets myndighet etter gjeldende regnskapsførerlov til å kalle tilbake og suspendere godkjenningen til autoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper med enkelte tilpasninger.

De mest alvorlige lovbruddene som begås av regnskapsførere, dreier seg om forsettlig medvirkning til å unndra skatt og avgift og manipulering av regnskapsinformasjon. Slike lovbrudd dekkes av straffebestemmelser i straffeloven, jf. blant annet bestemmelsene om regnskapsovertredelse, skattesvik og bedrageri. Flere av straffebestemmelsene rammer også uaktsom overtredelse. Etter Utvalgets syn bør slike overtredelser fortsatt forfølges strafferettslig. Adgangen til å kalle tilbake godkjenningen, vurderes som et godt og tilstrekkelig virkemiddel for å sikre at regnskapsførerne opptrer i samsvar med kravene i regnskapsførerloven. Forutsetningen om at målet ikke kan nås med andre virkemidler, er etter Utvalgets syn ikke til stede for å innføre en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i regnskapsførerloven.

Utvalget mener at straff for overtredelse av regnskapsførerloven som ikke samtidig er brudd på straffeloven som nevnt, bør forbeholdes de sentrale pliktene om oppdragsutførelsen. Videre bør det, på samme måte som i dag, kunne reageres med straff mot den som driver regnskapsføring uten godkjenning etter loven. Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig grunn til at andre overtredelser av loven skal kunne forfølges strafferettslig.

1.7 Konsekvenser

Utvalget vurderer at forslaget til ny regnskapsførerlov samlet sett vil ha begrensede økonomiske konsekvenser og ikke medføre vesentlig endret ressursbruk blant regnskapsførere, oppdragsgivere, Finanstilsynet eller andre offentlige myndigheter. Lovforslaget vil gi enkelte besparelser. Det vises til den nærmere redegjørelsen i kapittel 10.

1.8 Om Utvalget

1.8.1 Oppnevning

Revisor- og regnskapsførerlovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 2. oktober 2015, og fikk slik sammensetning:

Leder

  • Professor Johan Giertsen (Bergen)

Medlemmer

  • Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Oslo)

  • Daglig leder Hege Skogland Mokleiv (Haugesund)

  • Leder fag Hanne Opsahl (Lier)

  • Seksjonssjef Monica Sivertsen (Oslo)

  • Statsautorisert revisor Unn Helen Aarvold (Oslo)

  • Avdelingsdirektør Alexander Behringer (Bærum)

  • Administrerende direktør Per Hanstad (Oslo)

  • Statsautorisert revisor Geir-Atle Monsen (Oslo)

  • Statsautorisert revisor Odd Kristian Stavaas (Trondheim)

  • Fagsjef Iman Winkelman (Lørenskog)

Utvalgets medlem Monsen fratrådte i mars 2016, og ble erstattet av statsautorisert revisor Morten Bamle (Oslo).

Medlemmet Behringer fratrådte i oktober 2016. Avdelingsdirektør Marianne Irgens (Bærum) ble oppnevnt i hans sted.

Utvalgets sekretærer i utredningen av regnskapsførerloven har vært fagsjef Espen Knudsen (Revisorforeningen) og fagansvarlig regnskap Jan Terje Kaaby (Regnskap Norge).

1.8.2 Mandat

Revisor- og regnskapsførerlovutvalget fikk følgende mandat til å utrede regnskapsførerloven:

«Sett i lys av utviklingen i profesjonstjenestene på revisor- og regnskapsførerområdet siden ikrafttredelsen av hhv. revisorloven og lov 18. juni 1993 nr. 109 om autorisasjon av regnskapsførere (regnskapsførerloven), er det grunn til å foreta en overordnet vurdering av forholdet mellom de to profesjonene, samt en gjennomgang av regnskapsførerlovgivningen for å vurdere behov for endringer i lys av utviklingen siden regnskapsførerloven av 1993.

[…]

Både revisorloven og regnskapsførerloven har som formål å sikre kvaliteten i foretakenes finansielle rapportering. Konsesjons, tilsyns- og sanksjonsregler er i stor grad de samme for begge bransjer. Flere revisjonsselskaper er i dag også tilbydere av regnskapsførertjenester. Utvalget skal foreta en overordnet vurdering av forholdet mellom de to profesjonene, der deres roller, funksjon og grensesnitt klargjøres. På bakgrunn av utvalgets vurderinger skal utvalget foreta en helhetlig gjennomgang av regnskapsførerloven med sikte på å vurdere behov for samordning av regler i revisor- og regnskapsførerloven, og skal videre vurdere om det er hensiktsmessig å integrere de to lovene i én felles lov. Utvalget skal foreslå lovregler som reflekterer utvalgets vurderinger.»

Utvalget fikk også i mandat å foreta en bred og helhetlig gjennomgang av det norske revisjons- og revisorregelverket og komme med forslag til ny lov om revisjon og revisorer. Utvalget fremmet forslag om ny revisorlov i NOU 2017: 15.1

Utvalgets vurdering av forholdet mellom revisor- og regnskapsførerprofesjonen er gjort i NOU 2017: 15 kapittel 3. Utvalget gikk her inn for å opprettholde dagens løsning med egne lover for henholdsvis regnskapsførere og revisorer.

1.8.3 Utvalgets arbeid

Utvalget startet arbeidet med utredningen av regnskapsførerloven i september 2017. Utvalget har hatt seks møter i denne delen av utredningen.

På møtet i november 2017 inviterte Utvalget ledere i tre regnskapsselskaper til å komme med sine perspektiver på bransjen, sentrale utviklingstrekk og regnskapsførerlovgivningen – Peer Veiby i ECIT AS, Andreas Vik i BDO Regnskap og Laila Nortvedt i Vingman AS.

Fotnoter

1.

Hele mandatet er gjengitt i NOU 2017: 15 punkt 1.5.

Til dokumentets forside