Del 2
Krisehåndtering

4 Kritiske samfunnsfunksjoner og viktige samfunnsinteresser

4.1 Innledning

Kriser, katastrofer og andre uønskede hendelser vil ha uheldige konsekvenser for samfunnet og kan både true de funksjonene samfunnet er avhengig av for å kunne fungere, samt andre interesser og verdier som det for samfunnets del er maktpåliggende å beskytte. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps rapport «Samfunnets kritiske funksjoner» beskriver «de funksjonene som samfunnet ikke kan klare seg uten i syv døgn eller kortere uten at dette truer befolkningens sikkerhet og/eller trygghet».1 Disse samfunnsfunksjonene «ivaretar grunnleggende verdier» og kan derfor betraktes som «grunnpilarer for samfunnets robusthet».

I dette kapittelet gjengis i korte trekk sentrale deler av rapporten. Hensikten er å beskrive de funksjoner, interesser og verdier som må ivaretas ved en alvorlig krisesituasjon, som beskrevet i rapporten. Med utgangspunkt i befolkningens og samfunnets grunnleggende behov og hvordan disse påvirkes ved tilfeller av svikt i funksjoner, opereres det med tre overordnede kategorier av samfunnsfunksjoner (se figur 4.1).

Kilde: DSB, Samfunnets kritiske funksjoner (2016), figur 2: «Kategorier av samfunnsfunksjoner».

Disse tre kategoriene består igjen av 14 nærmere beskrevne kritiske samfunnsfunksjoner (se figur 4.2 på neste side), gruppert etter hvordan funksjonene bidrar til å ivareta befolkningens og samfunnets grunnleggende behov.

Kilde: DSB, Samfunnets kritiske funksjoner (2016), figur 1: «Oversikt over utledning av kritiske samfunnsfunksjoner».

Innenfor hver av disse 14 samfunnsfunksjonene er det gjennom nærmere definerte «kapabiliteter» beskrevet hvilken kritisk funksjonsevne samfunnet må kunne opprettholde til enhver tid. Disse beskrives i de følgende punktene. Kritisk funksjonsevne kan være knyttet til kontinuitet i tjenester eller leveranser når en virksomhet rammes av en uønsket hendelse. Det kan videre være knyttet til evnen til å opprettholde et akseptabelt sikkerhetsnivå i virksomheter som potensielt kan forårsake, eller utnyttes til å forårsake, skade på liv og helse, miljø eller tap av andre samfunnsverdier. Endelig kan kritisk funksjonsevne være knyttet til beredskap i betydningen evne til å iverksette forhåndsplanlagte aktiviteter når det oppstår en ekstraordinær situasjon.

I punkt 4.2 til 4.4 gis det en kort omtale av de kritiske samfunnsfunksjonene samt tilhørende definerte kapabiliteter (nødvendig funksjonsevne). Utvalgets vurderinger gis i punkt 4.5.

4.2 Styringsevne og suverenitet

Denne kategorien inneholder de grunnleggende rammebetingelsene for at andre samfunnsfunksjoner skal kunne ivaretas. Norske myndigheter må ha kontroll over norsk territorium for å kunne ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet, samt ha evne til å opprettholde normal styring og til å møte ekstraordinære situasjoner med nødvendige ressurser. Innenfor denne kategorien er det definert to kritiske samfunnsfunksjoner.

4.3 Befolkningens sikkerhet

Sikkerhet for befolkningen er knyttet til vern mot død, fysisk skade eller sykdom, tap av demokratiske rettigheter og personlig integritet, tap av eller skade på livsmiljøet, eiendom eller materielle verdier. Svikt i slike samfunnsfunksjoner vil ha direkte innvirkning på samfunnets evne til å ivareta befolkningens sikkerhet. Innenfor denne kategorien er det definert fem samfunnsfunksjoner.

4.4 Samfunnets funksjonalitet

De syv definerte funksjonene med kapabiliteter i denne kategorien omfatter ulike typer forsyninger og infrastrukturbaserte tjenester. Disse tjener befolkningen direkte og utgjør samtidig innsatsfaktorer for virksomheter som er ansvarlige for andre kritiske funksjoner og kapabiliteter for samfunnet for øvrig. Dermed kan svikt i funksjoner i denne kategorien forplante seg til andre deler av samfunnet. DSBs rapport beskriver hvordan eksempelvis «svikt i forsyningen av elektrisk energi, [vil] kunne gi følgeeffekter som bortfall av vann og avløp, finansielle tjenester, elektronisk kommunikasjon osv. og medføre betydelige utfordringer for helse- og omsorgssektoren og for sentral krisehåndtering». Alvorlig svikt i funksjoner i denne kategorien kan skape uro, bekymring og problemer i hverdagen med konsekvenser for folks trygghet og viktige samfunnsinteresser.

4.5 Viktige samfunnsinteresser

Som beskrevet i forrige punkt, vil alvorlig svikt i funksjoner til ivaretakelse av samfunnets funksjonalitet, kunne skape uro, bekymring og problemer i hverdagen med konsekvenser for folks trygghet. Her illustreres den tette forbindelsen mellom funksjoner på den ene siden og på den andre siden interessene som funksjonene skal ivareta. Ivaretakelsen av kritiske samfunnsfunksjoner hviler primært på et underliggende behov for å beskytte tungtveiende samfunnsinteresser. Viktige samfunnsinteresser er liv og helse, samfunnsstabilitet, demokratiske verdier, økonomi, naturverdier og kulturverdier. Man kan imidlertid ikke utelukke at det kan pekes på andre tungtveiende samfunnsinteresser som ikke kan kobles direkte til en eller flere samfunnsfunksjoner som skal ivareta disse.

4.6 Utvalgets vurderinger

De kritiske samfunnsfunksjonene og kapabilitetene beskrevet i dette kapittelet, utgjør etter utvalgets oppfatning et hensiktsmessig utgangspunkt for å vurdere hvilke funksjoner, interesser og verdier det for samfunnets del er maktpåliggende å ivareta når en alvorlig krisesituasjon oppstår. Til og med kortvarige bortfall – syv døgn eller kortere – av en eller flere av disse funksjonene vil kunne true befolkningens sikkerhet og/eller trygghet.

Funksjonene til ivaretakelse av befolkningens sikkerhet, jf. punkt 4.3, vil kunne bli satt på prøve i en krisesituasjon hvor det har inntruffet en eller flere alvorlige hendelser. Det kan gjelde politiets evne til å opprettholde ro og orden samt ivaretakelse av rettssikkerhet, det kan gjelde helsemyndighetenes evne til å gi nødvendige helsetjenester eller forurensningsmyndighetenes evne til å avverge eller begrense akutt forurensning. Disse funksjonene er også avhengige av at samfunnets grunnleggende funksjonalitet ivaretas, herunder forsyningssikkerhet, kommunikasjon, transport, finansielle tjenester mv., jf. punkt 4.4. Bortfall av slike funksjoner vil kunne ha store følgeeffekter på andre viktige samfunnsområder. Videre er beredskap og kriseledelse, jf. punkt 4.2, en sentral samfunnsfunksjon for denne utredningens del. Det er maktpåliggende at regjeringen og forvaltningen på alle nivåer er i stand til å håndtere ekstraordinære situasjoner hvor normale ressurser og normal organisering, ikke strekker til. Systemet for krisehåndtering beskrives nærmere i neste kapittel.

5 Beredskap og krisehåndtering

5.1 Innledning

I dette kapittelet gis det først en beskrivelse av hovedelementene i arbeidet med beredskap og krisehåndtering, herunder generelle prinsipper, sentrale aktører samt beredskapsplaner, jf. punkt. 5.2. Videre beskrives det sentrale systemet for krisehåndtering, jf. punkt 5.3. Utvalgets vurderinger gis i punkt 5.4.

5.2 Beredskap og krisehåndtering som del av samfunnssikkerhetsarbeidet

5.2.1 Samfunnssikkerhetskjeden

Samfunnssikkerhet dreier seg om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere uønskede hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger. Arbeidet med samfunnssikkerhet kan beskrives som en sammenhengende kjede, hvor bestanddelene er et godt kunnskapsgrunnlag; forebygging for å redusere muligheten for og konsekvensene av mulige hendelser; beredskap i form av planlagte og forberedte tiltak for å håndtere hendelser; håndtering av uønskede hendelser gjennom etablering av felles situasjonsforståelse, krisekommunikasjon, avbøtende tiltak, nødvendige kapasiteter og tildeling av ressurser; gradvis gjenoppretting til normaltilstand og dokumenterbar læring i etterkant. Dette skal igjen bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for å møte fremtidige hendelser:

Kilde: Meld. St. 10 (2016–2017) figur 3.1: «Samfunnssikkerhetskjeden».

Samfunnssikkerhet er sammensatt og håndteres av en rekke offentlige aktører på ulike forvaltningsnivåer. I tillegg har en del private virksomheter og frivillige organisasjoner også myndighetsdelegerte oppgaver og arbeidsområder for å understøtte samfunnssikkerhetsarbeidet. For denne utredningens formål er det først og fremst relevant å gå nærmere inn på beredskap for og håndtering av krisesituasjoner i fredstid. Beredskap legger grunnlaget og føringer for den praktiske krisehåndteringen. God krisehåndtering forutsetter derfor god beredskap og nødvendige fullmakter til de aktørene som står for håndteringen.

5.2.2 Grunnleggende prinsipper for beredskap og krisehåndtering

Ansvarsprinsippet innebærer at den myndighet som normalt har ansvar for et område, også har ansvaret for forebygging, beredskap og for iverksetting av nødvendige tiltak ved kriser på dette området. I lovgivningen kommer ansvarsprinsippet til uttrykk blant annet i helseberedskapsloven § 2-1 og næringsberedskapsloven § 5. En krise vil kunne gå på tvers av sektorer og involvere flere forvaltningsnivåer. Ansvarsprinsippet innebærer også ansvar for samordning overfor aktører med tilstøtende ansvarsområder, og statsrådenes konstitusjonelle ansvar står ikke i veien for hensiktsmessig samordning.2

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjonen man opererer med under kriser skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig. Ved større, komplekse kriser der normal organisering ikke er tilstrekkelig, står prinsippet imidlertid ikke i veien for å etablere en egen, forsterket kriseorganisasjon.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig organisatorisk og geografisk nivå. For visse typer av større og komplekse kriser kan det likevel tilsi krisehåndtering som i større grad involverer sentralt nivå.

Samvirkeprinsippet ble i 2012 lagt til som et fjerde prinsipp for krisehåndtering for å styrke samordning og samarbeid mellom sektorer og andre beredskapsaktører.3 Prinsippet innebærer at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med andre relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. Samvirke gjennom felles arenaer for samhandling er noe man må tilrettelegge for før en krise oppstår og behovet for godt samvirke er størst.

5.2.3 Viktige aktører

På sentralt nivå har Justis- og beredskapsdepartementet (JD) ansvaret for å samordne den sivile beredskapen. Etter delegasjon fra regjeringen har JD fastsatt nærmere krav til departementenes samfunnssikkerhetsarbeid gjennom Samfunnssikkerhetsinstruksen.4 Formålet er å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) understøtter JD i denne samordnings- og pådriverrollen gjennom å legge til rette for samarbeid mellom direktorater, samt være bindeledd mellom fylkesmennene og direktoratene/departementene.5 Departementenes faglige beredskapsansvar er i vid utstrekning delegert til underliggende fagmyndigheter.6

Fylkesmennene har ansvaret for å samordne den sivile beredskapen på regionalt nivå, og er bindeleddet mellom kommuner og mellom staten og kommunene. Fylkesmennene skal blant annet sørge for tilstrekkelig beredskap og krisehåndteringsevne gjennom sitt særskilte ansvar for å samordne, koordinere, veilede og gjennomføre tilsyn med kommunene i fylket, samt lede Fylkesberedskapsrådene.7 Fylkesmennene skal også utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse for hele fylket. Ved håndtering av kriser har fylkesmennene en koordineringsrolle i fylket.

Politiet har etter politiloven § 27 ansvar for å iverksette og organisere redningsinnsats ved hendelser hvor liv eller helse er truet, og ingen annen myndighet er pålagt ansvaret, jf. også punkt 7.7. I ulykkes- og katastrofesituasjoner som ikke omfattes av den organiserte redningstjenesten (altså ikke fare for liv og helse), tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Politiet organiserer og koordinerer hjelpeinnsats inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet.

Kommunene har ansvaret for å samordne den sivile beredskapen på lokalt nivå. Kommunene utgjør det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen og har en lovpålagt beredskapsplikt. Kommunen skal ha beredskap for sine tjenester og beslutningsprosesser, og får i tillegg ofte ansvar for å håndtere konsekvenser av hendelsene for befolkningen etter at politiet har avsluttet sitt redningsarbeid på skadested. For øvrig håndterer kommunen også uønskede hendelser uten at liv og helse er truet.

Andre viktige aktører innenfor den sivile beredskapen er myndigheter innen kritiske samfunnsfunksjoner, som drikkevann, transport, energi, elektronisk kommunikasjon, helsetjenester og forsyninger av mat, legemidler og drivstoff, Sivilforsvaret, samt en rekke frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner.

5.2.4 Beredskapsplaner og totalforsvaret

Beredskapsplaner beskriver roller, ansvar, oppgaver, hjemler og tiltak ved håndtering av ulike hendelser, og er derfor en viktig forutsetning for god krisehåndtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Beredskapsplaner beskriver også andre aktører som virksomheten/sektoren er avhengig av, for å sikre at kontakt kan etableres raskt. Beredskapsplaner bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser. Regjeringen, departementene, fylkesmenn og kommunene, samt flere direktorater, regionale fagorganer og private aktører er pålagt å ha og utvikle beredskapsplaner.

Beredskapsplanene på sentralt nivå er ofte generelle og er utarbeidet for håndtere ulike typer av hendelser, eksempelvis naturkatastrofer, pandemi, sammenbrudd i infrastrukturer og viktige forsyningskjeder mv. Beredskapsplanene gir ledelsen og sikkerhets- og beredskapspersonell i departementene og fagdirektorater oversikt over og veiledning i hvordan kriser håndteres på sentralt nivå. Nasjonal helseberedskapsplan er for eksempel det overordnede rammeverket for helse- og omsorgssektorens forebygging og håndtering av alle typer kriser og katastrofer, med beskrivelse av lov- og plangrunnlag, aktørene, roller og ansvar, oppgaver og ressurser i forebygging og beredskap.8

Sektorovergripende kriser i fredstid forårsaket av alvorlige tilsiktede hendelser eller trusler om slike, samt kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon og væpnet konflikt eller trusler om dette, omfattes av Nasjonalt beredskapssystem (NBS), som igjen består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF).9 Systemet inkluderer planer for det enkelte departement og underliggende virksomheter.

Politiets beredskapssystem (PBS) er et omfattende planverk utformet i tråd med overordnede styringsdokumenter og lovverk, som forholder seg til både SBS og BFF i sin oppbygging. PBS omfatter også ikke-tilsiktede hendelser.

Beredskapsplanene må videre ses i sammenheng med totalforsvaret, blant annet beskrevet i FD og JDs veileder «Støtte og samarbeid». Mens totalforsvaret utviklet i etterkrigstiden primært omhandlet statssikkerhet, har konseptet i nyere tid gjennomgått en endring basert på dagens bredere samfunnssikkerhetsperspektiv. Totalforsvaret er ment å omfatte gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra uønskede hendelser i fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.

5.3 Sentral krisehåndtering

5.3.1 Krisehåndteringssystemet

Figuren illustrerer de fleste myndigheter med beredskapsansvar for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. Myndigheter med fagansvar er illustrert med grønt, mens myndigheter med samordningsansvar er illustrert med rødt. I dette systemet bidrar statlige foretak, private aktører og frivillige organisasjoner, både gjennom delegert myndighetsansvar og som aktive bidragsytere. Ulike beredskapsråd er angitt med blå ramme, mens mer operative beredskapsorganisasjoner er angitt med gul ramme.

5.3.2 Regjeringen

Regjeringen har det overordnede politiske ansvaret for beredskapen i Norge, herunder også håndteringen av kriser. Regjeringens faste, formelle møter er regjeringskonferanser og Kongen i statsråd, mens Regjeringens sikkerhetsutvalg innkalles ved behov.

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid, og vil som utgangspunkt også ha disse oppgavene i en krisesituasjon. Graden av involvering i den enkelte krise vil avhenge av krisens art og omfang. Statsministerens kontor (SMK) må planlegge for at statsministeren og regjeringen skal kunne utføre sine oppgaver også i krisesituasjoner,10 og for at SMK skal kunne utføre oppgaver for regjeringskonferanser, RSU og Kongen i statsråd.

Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) er det øverste organet for å diskutere sikkerhetsspørsmål. De faste medlemmene er normalt statsministeren, finansministeren og statsrådene fra Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. Andre fagstatsråder som blir berørt, inviteres også inn. Dersom statsministeren ønsker det, kan en sak bli behandlet i RSU i stedet for å bli behandlet i plenum i regjeringen, men i noen tilfeller kan det følge av Grunnloven, lovgivning eller beslutningsreglement at beslutninger skal treffes av Kongen i statsråd. Også andre relevante departementer og sektormyndigheter, fylkesmenn, kommuner eller private aktører kan bli innkalt til RSU. Utvalget er kjent med at det vil være mulig å innkalle RSU på under en time. Ved krisehåndtering kan RSU konsultere Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK),11 og etter det som er opplyst for utvalget kan det være aktuelt å avholde uformelle samtaler mellom RSU og de parlamentariske lederne på Stortinget.

5.3.3 Sentral samordning og krisehåndtering

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av kriser på departementsnivå. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet blir bestemt.12 Utpeking av et lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder.

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå. De fem faste medlemmene i kriserådet er regjeringsråden ved Statsministerens kontor, utenriksråden i Utenriksdepartementet, og departementsrådene i henholdsvis JD, Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Rådet kan ved behov utvides med alle de øvrige departementene, mens representanter for underliggende virksomheter og særskilte kompetansemiljøer deltar ved behov. Alle departementene kan ta initiativ til innkalling av Kriserådet. Møtene ledes av lederdepartementet. Dersom lederdepartement ikke er besluttet, ledes rådet av JD. Under askeskyhendelsen i 2010 deltok eksempelvis åtte departementer, SMK samt seks andre etater i kriserådet, med Samferdselsdepartementet som lederdepartement.13

Krisestøtteenheten (KSE) skal ved behov kunne yte støtte til lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering. KSE er sekretariat for Kriserådet og understøtter også JDs samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet. Ved ekstraordinære hendelser og kriser er Sivilt situasjonssenter (døgnbemannet) fast kontaktpunkt for informasjon til og fra JD.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) bistår JD og de andre departementenes koordinering ved blant annet større kriser og katastrofer i fredstid. Ved kriser innhenter og sammenstiller DSB informasjon fra fylkesmennene og involverte beredskapsmyndigheter, analyserer denne og rapporterer til JD, se nedenfor om situasjonsrapportering. Formålet er å skaffe en helhetlig situasjonsforståelse, for å legge til rette for nødvendige beslutninger, prioriteringer, avklare ansvar og roller samt inkludere relevante sektorer i håndteringen.

5.3.4 Beredskapsmyndighetene

Alle departementer har faglig beredskapsansvar for sivil beredskap innenfor sitt område. Ved krisehåndtering har beredskapsmyndighetene viktige oppgaver i å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner og gjøre nødvendige prioriteringer. Dersom myndighet er delegert til underliggende fagmyndigheter, har departementet fortsatt ansvar for å følge opp at alle beredskapsoppgaver ivaretas i løpende drift, ordinær virksomhetsstyring og regulering.

5.3.5 Situasjonsrapportering

Situasjonsrapportering til departementene iverksettes ved uønskede hendelser som kan medføre behov for krisehåndtering lokalt, regionalt og/eller nasjonalt. Situasjonsrapportering til departementene foregår gjennom henholdsvis en fagkanal og en samordningskanal.14 Et formål med dette er å sikre to veier for informasjon i rapporteringen, oppnå effektiv håndtering av hendelsen, etablere en felles situasjonsforståelse samt holde sentrale etater, departementer og regjering orientert med verifisert informasjon. Det er forventet at kommuner og fylkesmenn ved behov tar initiativ til rapportering på selvstendig grunnlag.

Rapportene på fagkanal inneholder sektorspesifikk informasjon om situasjonen og håndteringen innenfor fagdepartementenes sektoransvar. Situasjonsrapporter på samordningskanal skal gi en sektorovergripende oversikt over situasjonen, samt inneholde vurderinger av mulige samfunnsmessige konsekvenser av hendelsen på kort og lang sikt, samt informasjon om ressurssituasjonen i håndteringen lokalt, regionalt og nasjonalt. Lederdepartementet sammenstiller situasjonsrapporter fra egne underliggende etater samt rapporter fra andre departementer, og sender så den overordnede, sammenstilte situasjonsrapporten ut til relevante departementer og underliggende etater.

5.3.6 Særskilte kriseorganisasjoner

For visse typer av hendelser er det opprettet særskilte kriseorganisasjoner med beslutningsmyndighet og operative funksjoner, som i noen grad kan bryte med likhetsprinsippet ved å avvike fra ordinær organisering og ansvarsforhold. Ansvaret for atomberedskap er eksempelvis lagt til Kriseutvalget for atomberedskap,15 som består av representanter fra sentrale myndigheter med ansvar for og særskilte fullmakter til å iverksette konsekvensreduserende tiltak i en krise. Det har vært foreslått en lignende kriseorganisasjon for beredskap mot biologiske hendelser.16 For å håndtere ekstraordinære situasjoner med negative konsekvenser for energiforsyning mv., kan Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som beredskapsmyndighet pålegge Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), som består av landets nettselskap, kraftprodusenter og fjernvarmeselskap, oppgaver og plikter. Ved omfattende ulykker som kan medføre akutt forurensning og som krever medvirkning fra statlige myndigheter, kan Kongen oppnevne et «aksjonsutvalg» etter forurensningsloven § 45.17 Det finnes også en rekke andre samarbeids- og beredskapsorganer med rådgivende, koordinerende og/eller operative funksjoner innenfor totalforsvaret.18

5.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger beskrivelsen av beredskap og krisehåndtering i kapittel 5 til grunn for den videre utredningen. Utvalget bemerker at Norge har et etablert system for beredskap og krisehåndtering som tydeliggjør ansvar, myndighet, rollefordeling, informasjonsdeling, koordinering mv. En god sikkerhets- og beredskapskultur forutsetter kunnskap om eget og andre aktørers beredskapsansvar, krisehåndteringssystemet og evnen til å identifisere og reagere når ekstraordinære hendelser oppstår. Dette krever systematisk arbeid og samarbeid, samt gode rutiner for situasjonsrapportering som etablerer en felles og dekkende situasjonsforståelse for involverte aktører. Beredskapen blir ikke bedre enn det svakeste leddet, og den virksomheten som ikke er sitt ansvar bevisst, legger premissene for samfunnets evne til å møte nye, uventede og komplekse utfordringer. Utvalget har imidlertid ikke foretatt en nærmere evaluering av om alle involverte aktører er godt nok rustet til å møte fremtidige kriser innenfor sine ansvarsområder.

Det er Stortinget som gjennom sin budsjett- og lovgivningsmyndighet fastsetter rammene for regjeringens arbeid med beredskap og krisehåndtering. I en krisesituasjon vil det kunne oppstå spørsmål om hvorvidt de aktørene som har ansvar for krisehåndteringen, har tilstrekkelige hjemler til å gjennomføre nødvendige krisehåndteringstiltak, og videre om kommuner og andre aktører i en presset situasjon klarer å utføre sine lovpålagte oppgaver. Det er først i slike situasjoner hvor ordinær lovgivning ikke strekker til at det oppstår spørsmål om behov for ytterligere fullmakts- og suspensjonshjemler. Utredningen er konsentrert rundt slike hjemmelsspørsmål, herunder om det kan tenkes eksempler der de ordinære reguleringene ikke strekker til innenfor det etablerte krisehåndteringssystemet.

6 Krisescenarioer

6.1 Innledning

Etter mandatet skal behovet for ytterligere beredskapslovgivning «dokumenteres blant annet ved en gjennomgåelse av eksisterende beredskapslovgivning og gjennom beskrivelser av sentrale krisescenarier på ulike samfunnsområder». Det foretas en gjennomgang av beredskapshjemler i kapittel 7. I dette kapitlet beskrives eksempler på aktuelle krisescenarioer som kan oppstå i Norge. Som grunnlag for å vurdere behovet for ytterligere beredskapslovgivning, henger disse to kapitlene i stor grad sammen, og danner utgangspunkt for utvalgets videre vurderinger av en sektorovergripende forskriftshjemmel.

Beskrivelsen av krisescenarioer bygger i hovedsak på rapporter fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) samt i noen grad risiko- og trusselvurderinger fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten, se punkt 6.2 nedenfor. Utvalget legger til grunn at disse rapportene er naturlige kilder å se hen til ved beskrivelsen av sentrale krisescenarioer på ulike samfunnsområder. Ved beskrivelsen av askeskyhendelsen i 2010, jf. punkt 6.3.4, og hybride hendelser, jf. 6.3.7, har utvalget også sett hen til rapporter fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI).

Ettersom asylsituasjonen i 2015 er trukket frem både i begrunnelsen for oppnevnelsen av utvalget og omtalt i bakgrunnsdelen i utvalgets mandat, har utvalget videre foretatt en gjennomgang av asylsituasjonen, jf. punkt 6.4. Formålet har vært å undersøke om asylsituasjonen i 2015 avdekket akutte rettslige mangler som kan aktualisere og begrunne et behov for en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel, eller om de utfordringene som oppsto knyttet til håndtering av situasjonen primært kan tilskrives andre faktorer.

Utvalgets samlede vurderinger av krisescenarioene gis i punkt 6.5.

6.2 Analyser av krisescenarioer og risiko- og trusselvurderinger

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Etterretningstjenesten gir ut årlige risiko- og trusselvurderinger. Analysene gir oversikt over «ulike forhold som kan true norske interesser eller verdier som vi ønsker å beskytte», og favner «et bredt spekter av mulige hendelser, fra terror og etterretning mot norske interesser, til ulykker, sabotasje og alvorlige naturhendelser».19 Beskrivelsen av aktuelle krisescenarioer i punkt 6.3 bygger særlig på DSBs brede analyse av ulike krisescenarioer, samt på øvrige risiko- og trusselvurderinger ved beskrivelsen av tilsiktede hendelser.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Analyse av krisescenarioer 2019

DSB har siden 2011 gjort risikoanalyser av uønskede – utilsiktede og tilsiktede – hendelser som kan ramme det norske samfunnet, ut fra en bred «all hazards»-tilnærming.20 Samlerapporten Analyse av krisescenarioer 2019 tar for seg 25 krisescenarioer, herunder 21 ikke-tilsiktede og 4 tilsiktede hendelser, med hensyn til sannsynlighet og potensielle konsekvenser. Analysene har en lengre tidshorisont enn de årlige vurderingene fra de øvrige tre etatene. Rapporten omfatter ikke alle alvorlige uønskede hendelser som kan inntreffe i det norske samfunnet, og den «neste hendelsen kan være en vi ikke har sett eller analysert tidligere og kan derfor komme helt uventet».21

Felles for hendelsene er at:

• de har konsekvenser som rammer flere viktige samfunnsverdier;

• de kan få katastrofale konsekvenser og krever ekstraordinær myndighetsinnsats;

• konsekvensene og håndteringen av hendelsen går på tvers av sektorer og ansvarsområder og krever samvirke; og

• de kan inntreffe i morgen.

Rapporten analyserer ulike hendelsers konsekvenser for befolkningen med hensyn til fem samfunnsverdier: Liv og helse; natur og kultur; økonomi; samfunnsstabilitet; og demokratiske verdier og styringsevne. De fem samfunnsverdiene er igjen operasjonalisert i to konsekvenstyper hver, i alt 10. Figur 6.1 illustrerer konsekvensene av de 25 analyserte krisescenarioene med hensyn til disse 10 konsekvenstypene.

Kilde: DSB, Analyse av krisescenarioer 2019, figur 13: «Samlet konsekvens per scenario fordelt på konsekvenstyper per scenario».

Den samlede samfunnsrisikoen ved en hendelse er en funksjon av konsekvens og sannsynlighet. Scenarioene med høyest risiko er pandemi, legemiddelmangel og atomulykke, ettersom disse skårer høyt både på sannsynlighet og potensielle konsekvenser, se punkt 6.3.1–6.3.3. Sannsynligheten for tilsiktede hendelser – digitale angrep, terrorhandlinger eller skoleskyting – er ikke angitt i rapporten.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM): Risiko 2019

NSM er fagmyndighet for forebyggende nasjonal sikkerhet. NSM skal blant annet detektere, varsle og koordinere håndtering av alvorlige IKT-angrep. I rapporten Risiko 2019 vurderes risikoen for at samfunnet skal rammes av spionasje, sabotasje, terror og andre alvorlige handlinger. NSM erfarer blant annet «stadig mer avanserte og effektive nettverksoperasjoner rettet mot norske virksomheter», noe som «utgjør en betydelig risiko for viktige samfunnsfunksjoner».

Politiets sikkerhetstjeneste (PST): Trusselvurdering 2019

Hovedoppgaven til PST er å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet. Den årlige trusselvurderingen omhandler blant annet trusler fra statlige og ikke-statlige aktører. Trusselvurdering 2019 peker særlig på andre staters etterretningsvirksomhet overfor norske virksomheter, samt at den mest alvorlige terrortrusselen kommer fra ekstreme islamistiske grupper.

Etterretningstjenesten: Fokus 2019

En av Etterretningstjenestens hovedoppgaver er å varsle om ytre trusler mot Norge og prioriterte norske interesser. Etterretningstjenesten er underlagt forsvarssjefen, men arbeidet er ikke avgrenset til militære problemstillinger. Selv om etterretningstjenestens hovedsakelige virkeområde omhandler sikkerhets- og forsvarsmessige spørsmål som ligger utenfor rammene av mandatet, er trusselvurderinger knyttet til digitale angrep og hybride virkemidler likevel av relevans for denne utredningen. I rapporten Fokus 2019 fremheves «etterretningstrusselen» som «den mest pågående og omfattende sikkerhetsutfordringen mot Norge og norske interesser».

6.3 Eksempler på alvorlige uønskede hendelser

6.3.1 Pandemi

En pandemi er et sykdomsutbrudd som rammer svært mange mennesker og sprer seg over store deler av verden. DSB beskriver følgende hypotetiske pandemitilfelle i Norge:

«Et nytt influensavirus som smitter primært ved dråpesmitte, og med 1–2 dagers inkubasjonstid, oppdages i Thailand i midten av desember. Viruset spres raskt, og influensaepidemien når Norge i midten av januar. Pandemien når toppen etter seks uker og varer i fire måneder. Vaksine blir ikke tilgjengelig i Norge i løpet av influensaepidemien, og antiviralia har ikke effekt. Unge og arbeidsføre rammes særlig sterkt.»

Konsekvensene av scenarioet vurderes samlet sett som «svært store». Det anslås rundt 6000 dødsfall som direkte følge av pandemien samt 2000 dødsfall som følge av manglende behandling for andre sykdommer. Anslagsvis 35 000 til 40 000 må legges inn på sykehus, hvorav ca. 10 000 på intensivavdeling. Det pekes videre på svært store sosiale og psykologiske reaksjoner som følge av usikre og skremmende konsekvenser, vaksinemangel samt at svært mange rammes. Demokratiske institusjoner vil også kunne rammes som følge av stort sykdomsfrafall på Stortinget, i regjeringen og i departementene. Det anslås høye indirekte økonomiske tap som følge av sykefravær.

På bakgrunn av den historiske frekvensen for influensapandemier anslås det å være 75 pst. («høy») sannsynlighet for at en pandemi som beskrevet i scenariet vil inntreffe i Norge i løpet av en 100-årsperiode.

Usikkerheten knyttet til sannsynlighets- og konsekvensvurderingene er «moderat».

Kombinasjonen av høy sannsynlighet og store samfunnsmessige konsekvenser gjør pandemi til ett av scenarioene med høyest risiko for samfunnet, sammen med legemiddelmangel og atomulykke, se nedenfor.

6.3.2 Legemiddelmangel

Legemiddelmangel beskrives som et økende globalt problem. Produksjons- og forsyningslinjene til Norge er lange og uoversiktlige. Virkestoffene til legemidlene produseres i hovedsak i Asia, og Kina og India er de største eksportørene globalt. DSB beskriver hele logistikkjeden som «svært IKT-avhengig» og tilpasset «just-in-time»-prinsippet, noe som gjør systemet sårbart ved svikt i ett eller flere ledd. Det norske markedet er lite og lavt prioritert av de internasjonale legemiddelfirmaene. Egenproduksjonen i Norge er marginal, og det er et begrenset lager av kritiske legemidler hos grossistene. Legemiddelknapphet har tidligere blitt løst gjennom frivillige ordninger, men slike ordninger kan ifølge DSB «være utilstrekkelig ved mer alvorlige kriser». Ved eventuell leveringssvikt er det «ingen forhåndsdefinerte føringer» for fordeling og prioritering av legemidler mellom pasienter og pasientgrupper. Antall meldinger om leveringssvikt av legemidler i Norge er mangedoblet de siste årene. I 2017 registrerte Legemiddelverket 358 mangelsituasjoner, noe som er en dobling fra 2016.

DSB beskriver hvordan legemiddelmangel kan oppstå gjennom følgende hypotetiske scenario:

«På et anlegg i Asia som produserer virkestoffer til antibiotika, oppstår det en eksplosjonsartet brann. Eierne varsler ikke om driftsforstyrrelsene, og hendelsen fanges ikke opp før mangel på antibiotika oppstår flere uker senere. Samtidig får en av de største produsentene av insulin til Europa produksjonsproblemer fordi anlegget blir forurenset av bakterier og må stenge en periode. Etter kort tid stopper leveransene av insulin og noen typer antibiotika til apotekene i hele Europa. Mangelen fører til hamstring, og apotekene i Norge tømmes for legemidlene i løpet av få dager.»

De samfunnsmessige konsekvensene av et slikt scenario vurderes samlet sett som «store», og da særlig som følge av antallet dødsfall og alvorlig syke, samt sosiale og psykologiske reaksjoner. Mangel på insulin og visse typer antibiotika i tre uker vil anslagsvis føre til 2500 dødsfall, mens anslagsvis 8000 personer vil oppleve forverret sykdomstilstand. Mangelen på livsviktige medisiner vil også kunne skape stor uro, frykt og mistillit til myndighetene.

Sannsynligheten for at scenarioet vil inntreffe i løpet av en 100-årsperiode, vurderes til 75 pst. («høy»). Sannsynligheten for alvorlige mangelsituasjoner knyttet til andre typer legemidler, vurderes som «svært høy» i et 100-årsperpektiv (over 90 pst.).

Kombinasjonen av høy sannsynlighet og store samfunnsmessige konsekvenser gjør legemiddelmangel til ett av scenarioene med høyest anslått risiko for samfunnet.

6.3.3 Atomulykke

Atomulykker kan inntreffe ved ulike typer atomanlegg, deriblant anlegg for behandling av reaktorbrensel og radioaktivt avfall. Radioaktive utslipp etter en alvorlig atomulykke kan fraktes til Norge via luftstrømmer og påvirke folkehelse, natur og miljø. Norge er omgitt av land hvor det foregår ulike former for nukleær aktivitet. DSB beskriver et hypotetisk scenario med svikt ved gjenvinningsanlegget Sellafield i England, og hvor utslipp av «høyaktivt avfall transporteres mot Norge med luftstrømmene, og nedfallet over Norge, spesielt på Vestlandet, er høyere enn etter Tsjernobyl-ulykken».

De samfunnsmessige konsekvensene av et slikt scenario vurderes som «svært store». Blant de alvorligste konsekvensene er flere hundre omkomne som følge av fremskyndet død, samt flere tusen syke. Videre vil natur, miljø og næringsmiddelproduksjon rammes hardt, og det blir nødvendig med nedslakting av dyr, destruering av melk mv. Nedfallet spres til et område på over 3000 km² med en nedbrytningstid på flere tiår. Kriseutvalget for atomberedskap har for øvrig vide fullmakter til å iverksette tiltak i akuttfasen, jf. punkt 5.3.6, eksempelvis akutt evakuering.

Sannsynligheten for Sellafield-scenarioet vurderes til 2 pst. i løpet av 100 år («svært lav»). Sannsynligheten for at det inntreffer en ulykke ved et lignende anlegg, med utslipp som rammer Norge, vurderes til 65 pst. i løpet av 100 år («middels»).

Usikkerheten knyttet til sannsynlighets- og konsekvensvurderingene vurderes som «moderat».

Kombinasjonen av middels sannsynlighet og store samfunnsmessige konsekvenser gjør atomulykke til ett av scenarioene med høyest anslått risiko for samfunnet.

6.3.4 Vulkanutbrudd på Island

Et vulkanutbrudd fører med seg forskjellige typer utslipp som utgjør en fare for mennesker og miljø. Ved store utbrudd vil enorme mengder giftige gasser og partikler bli kastet opp i stratosfæren og spres over store områder med vind og nedbør. Den største direkte helsefaren i Norge er knyttet til luftforurensning og konsentrasjonen av svoveldioksid. Stengte luftrom og forstyrrelser i flytrafikk medfører økt sårbarhet i kritiske samfunnsfunksjoner dersom andre uønskede hendelser skulle inntreffe samtidig. DSB vurderer de samlede konsekvensene for Norge av et langvarig vulkanutbrudd på Island som «middels».

Sannsynligheten for at et slikt hypotetisk scenario inntreffer i løpet av 100 år, anslås å være 40 pst. («middels»). Den samlede usikkerheten knyttet til kunnskapsgrunnlag og konsekvensene av et stort og langvarig vulkanutbrudd, vurderes imidlertid som «stor», og avhenger av utslippsmengde, varighet, vær- og vindforhold, følgehendelser som svikt i kraftforsyning, telenett og medisinsk utstyr som følge av flyforbud og svikt i leveransene av kritiske reservekomponenter.

I april 2010 ble europeisk luftfart rammet av utbruddet fra vulkanen Eyjafjallajökull på Island, og over Norge ble hele luftrommet stengt 15. april. Restriksjonene skapte utfordringer i helse-Norge, og særlig i Nord-Norge der man i stor grad er avhengig av luftambulanser. Askeskykrisen fikk store økonomiske konsekvenser, men det var ingen liv som gikk tapt grunnet mangel på luftambulanser.

Regjeringen vedtok å utløse helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser i 14 dager.22 Ifølge statsrådsforedraget var det en «ekstraordinær situasjon» som kunne få «konsekvenser for liv og helse» for intensivpasienter, og særlig i «spredtbygde områder langs kysten og i våre nordligste fylker».23

En evalueringsrapport fra Forsvarets Forskningsinstitutt fant at krisen var «preget av usikkerhet», ettersom «ingen hadde sett for seg at et vulkanutbrudd kunne sette alle fly i Norge og store deler av Europa på bakken i lengre tid».24 «Kompleksiteten i krisen» ble illustrert ved at åtte departementer, SMK samt seks etater deltok i møtene i regjeringens kriseråd. De sentrale myndighetenes krisehåndtering fremstod «enhetlig, godt fundert» og med «godt koordinert» informasjon. I andre periode av askeskykrisen var det flom og rasfare i deler av Finnmark som førte til at flere veier var stengt. Rapporten peker på at det er «usikkert» hvordan askeskykrisen hadde blitt håndtert «om det hadde skjedd en større krise samtidig som askeskykrisen».

6.3.5 Jordskjelv i by

Norge har den høyeste jordskjelvaktiviteten på det europeiske fastlandet nord for Alpene, men de fleste skjelv er knapt merkbare. DSBs rapport tar for seg et hypotetisk scenario hvor et jordskjelv med en magnitude på 6,5 inntreffer på «Øygarden-forkastningen», som strekker seg parallelt med kysten utenfor Bergen:

«Jordskjelvet inntreffer uten forvarsel og skaper store rystelser i Bergen kommune med ca. 280 000 innbyggere. I byen er det ulike bygningsstrukturer, både historiske og moderne, som eksponeres for sterke rystelser. Også veinettet og annen infrastruktur som strømforsyning og drikkevannsforsyning utsettes for rystelsene. Hele Bergen kommune rammes og et stort antall samtidige skadesteder vil være spredd rundt i kommunen.»

De samfunnsmessige konsekvensene av hovedskjelvet vurderes samlet sett som «svært store». Følgehendelser vil i første rekke omfatte skred og steinsprang, delvis svikt i kraftforsyningen, ustabile ekomtjenester og delvis forstyrrelser i drikkevannsforsyningen. Det anslås at i overkant av 300 vil omkomme som følge av sammenraste bygninger og skred/steinsprang eller ulykker, mens omtrent 500 vil bli alvorlig skadet som direkte følge av skjelvet og utsatt medisinsk behandling. Videre vil mange fredede kulturminner gå tapt, mens kostnadene til gjenoppbygging, reparasjon og erstatning anslås til minst 35 milliarder kroner.

Hendelsen vil utfordre samfunnets beredskapsressurser i «svært stor grad». Konsekvensvurderingen er imidlertid sensitiv for samtidige hendelser som storm, flom, strømbrudd eller store ulykker, som i så fall vil gjøre krisehåndteringen «vesentlig mer komplisert». Samlet sett vurderes usikkerheten knyttet til analyseresultatene som «stor».

Sannsynligheten for at det beskrevne scenarioet inntreffer i løpet av 100 år, vurderes til 3 prosent («svært lav»), mens sannsynligheten for at et jordskjelv med lignende konsekvenser skjer et sted i Norge i løpet av 100 år, vurderes til 10 prosent («lav»).

6.3.6 Terrorhandlinger

DSB beskriver følgende hypotetiske scenario med terrorangrep i Oslo:

«En selvmordsbomber detonerer 10 kg sprengstoff i et inngangsparti til Stortinget. Tre terrorister åpner deretter ild med håndvåpen og kaster granater. Ti minutter senere stormer fire terrorister et større hotell i sentrum og kaster granater og skyter med håndvåpen. Gjester og ansatte, til sammen 300 personer, tas som gisler. Om kvelden detonerer en bombe på 5 kg i en søppelkasse på et stort kjøpesenter i byen, og to terrorister åpner ild mot publikum. Terrorister holder deler av hotellet med gisler natten igjennom og utløser bombebelter neste morgen.»

De samfunnsmessige konsekvensene vurderes som «store». DSBs rapport analyserer ikke sannsynligheten for at tilsiktede hendelser som terror skal inntreffe. Ifølge PSTs trusselvurdering kommer den «mest alvorlige terrortrusselen i 2019» fra «ekstreme islamistiske grupper». Det vurderes som «mulig» at ekstreme islamister vil forsøke å utføre terrorangrep her i landet. Terrorangrep fra norske høyreekstreme vurderes som «lite sannsynlig», mens terrorangrep fra norske venstreekstreme vurderes som «svært lite sannsynlig».

6.3.7 Hybride hendelser

6.3.7.1 Generelt

Det konvensjonelle skillet mellom krig og fred er blitt mer utydelig, og håndteringen av såkalte hybride hendelser, trusler og virkemidler er blitt en sentral del av arbeidet med samfunnssikkerhet og totalforsvaret.

Med hybride trusler og virkemidler menes «statlige eller ikke-statlige aktørers trussel om, eller bruk av, en kombinasjon av politiske, militære og økonomiske maktmidler, samt informasjon og sivile virkemidler for å utbytte sårbarheter, skape uro og oppnå mål», se St.meld. 10 (2016–2017), jf. Innst. 326 S (2016–2017).25 Bruken av hybride virkemidler «utfordrer skillet mellom fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt», og det kan være «krevende å fastslå om en trusselsituasjon er av sivil eller militær karakter».

DSB beskriver hybride hendelser som synkronisert bruk av ulike virkemidler av makt skreddersydd for å ramme sårbarheter over et stort spekter av samfunnsfunksjoner for å oppnå synergieffekter, designet for å ramme en nasjons sårbarheter.

NSM ser – «gjennom samarbeidet med E-tjenesten og PST» – at «truslene Norge står overfor og trusselaktørenes interesser er dynamiske og rettet mot et bredt spekter av sektorer og virksomheter».26 Man ser blant annet en vedvarende etterretningstrussel samt avanserte og målrettede nettverksoperasjoner mot både private og offentlige virksomheter.

Sverre Diesen har i en FFI-rapport anvendt begrepet hybridkrig for angrep «fra en annen stat der irregulære virkemidler dominerer over regulære», med visse nærmere presiseringer.27 Denne betegnelsen utelukker ikke at den aktuelle staten benytter en ikke-statlig aktør som stedfortreder, og denne aktøren behøver ikke nødvendigvis selv vite at den blir utnyttet av en fremmed stat. Virkemidler kan videre være både fysiske (mindre aksjoner utført av enkeltpersoner eller mindre grupper) og ikke-fysiske (typisk cyber- og påvirkningsoperasjoner). Situasjonen kan også variere ut fra i hvilken grad det er mulig å fastslå «om det faktisk pågår et angrep eller ei» og «hvem som i så fall står bak det», med stor betydning for hvilke eventuelle mottiltak som kan settes inn.

6.3.7.2 Hybride angrep

Forsvar mot hybride angrep vil ifølge Diesens FFI-rapport «i større grad være et spørsmål om total samfunnsberedskap enn om militær beredskap i tradisjonell forstand».28 Rapporten peker på noen av «de viktigste utfordringene» myndighetene vil kunne bli stilt overfor:

• påvirkning av offentlig opinion gjennom nyhetsmanipulering og andre informasjonsoperasjoner i stor skala;

• anstiftelse av opptøyer og annen uro under utnyttelse av sosialt og økonomisk marginaliserte grupper;

• cyberoperasjoner uten identifiserbare bakmenn rettet mot offentlig tjenesteyting og infrastruktur, primært for å svekke befolkningens tillit til at myndighetene evner å beskytte samfunnet, men uten at tjenesteavbruddene nødvendigvis truer samfunns- og statssikkerheten i seg selv;

• skreddersydde bakteriologiske eller kjemiske angrep rettet mot politiske nøkkelgrupperinger i kritiske øyeblikk for å vanskeliggjøre eller forsinke politiske beslutninger;

• attentater og andre voldelige aksjoner rettet mot enkeltpersoner og virksomheter i den hensikt å gi troverdighet til angriperens narrativ;

• vilkårlige bombeaksjoner eller andre voldshandlinger for å drepe eller skade et stort antall tilfeldige personer, i den hensikt å skape tvil om myndighetenes evne til å beskytte befolkningen og kontrollere situasjonen;

• politisk utnyttelse av områder med omdømmerisiko for Norge overfor det internasjonale samfunn.

Blant de tiltakene rapporten peker på, er et nasjonalt hovedkvarter hvor alle berørte beredskapsorganer er representert, og som kan «orkestrere hele spekteret av militære, polisiære, informasjonsmessige, økonomiske, diplomatiske og andre tiltak i en fortløpende ledelse».29 Dette vil igjen kreve «vidtgående fullmakter med hensyn til inngripen i det sivile samfunn, fullmakter som i sin karakter minner om» beredskapsloven av 1950, for øvrig omtalt i punkt 8.4.

Hvordan et fremtidig hybridangrep på Norge konkret kan gjøres i praksis, er analysert i en egen rapport som er sikkerhetsgradert.30

6.3.7.3 Særlig om digitale angrep og trusler mot IKT-sikkerhet

Norge omtales som et av de mest digitaliserte landene i verden. Ulike former for utnyttelse av digitale sårbarheter og digitale angrep er en særlig aktuell utfordring, eventuelt også som ledd i et hybrid angrep, jf. forrige punkt.

Etterretningstjenesten peker i sin rapport på at statlige aktører har gjennomført en rekke informasjons- og påvirkningsaktiviteter de siste årene, «hjulpet fram av en informasjonsteknologisk utvikling som kan gjøre det svært krevende å skille mellom ordinær kommunikasjonsvirksomhet og koordinert påvirkningsaktivitet». Rapporten peker videre på at flere land opplever at digital infrastruktur blir kompromittert og utnyttet i operasjoner. Det er også observert flere tilfeller der digital sabotasje er testet i operasjoner mot europeiske land. Konsekvensene av denne typen angrep kan spenne fra mindre forstyrrelser til sammenbrudd av samfunnsviktige tjenester. Etterretningstjenesten legger til grunn at det vil være en høy terskel for å gjennomføre «dyptgripende, digital sabotasje», ettersom en slik operasjon «kan oppfattes som en krigshandling».

Som beskrevet i punkt 6.3.7.1, kan det imidlertid være utfordrende å avdekke hva og hvem som i praksis står bak slike hendelser. Ifølge Etterretningstjenesten har også tilgangen til avansert skadelig programvare blitt enklere tilgjengelig både for statlige og ikke-statlige aktører.

DSB analyserer to hypotetiske scenarioer med digitale angrep mot henholdsvis finansiell infrastruktur og ekom-infrastruktur.

I førstnevnte scenario skjer det et «omfattende cyberangrep» som rammer alle betalingsterminaler og minibanker i landet. Samtidig skjer det et «koordinert og massivt tjenestenektangrep på norske nettbanker». Angrepet har en «kompleksitet som gjør at det må stå en aktør med store ressurser bak», enten en stat eller annen ressurssterk utenlandsk aktør. Hendelsen som er beskrevet kan inngå i et «større angrep der også andre virkemidler tas i bruk». Samfunnskonsekvensene vurderes samlet sett som «moderate». Det er særlig de sosiale og psykologiske reaksjonene, påkjenninger i dagliglivet, samt indirekte økonomiske tap som vil være mest alvorlige.

Enda mer alvorlig er det hypotetiske scenarioet hvor ekom-infrastrukturen angripes:

«Et logisk angrep rettet mot sentrale noder i Telenors transportnett ødelegger både fysiske komponenter og viktig programvare. All kommersiell elektronisk kommunikasjon lammes. Dette gjelder også radio- og tv-sendinger (med unntak av sendinger fra utlandet via satellitt). Svikten rammer virksomheter i mange ulike sektorer. Bak angrepet står en statlig aktør med store ressurser både med hensyn til etterretning og nettbasert sabotasjevirksomhet.»

Per i dag er det ikke alternativer til Telenors landsdekkende kjernenett. Samlet sett vurderes konsekvensene av ekom-bortfallet med følgehendelser som «svært store», og de mest alvorlige følgene som nevnes er:

1. Håndteringen av krisen på politisk og administrativt nivå blir vanskelig med reduserte muligheter for kommunikasjon og koordinering.

2. Bortfall av radio, tv og internett medfører at viktige informasjonskanaler til publikum blir borte.

3. Redningsinnsats blir vanskelig når telefoni faller ut og alarmsentralene og Nødnett har svært redusert funksjonalitet.

4. Jernbane- og flytrafikken vil stoppe opp. Problemer også for trafikk på vei og sjø.

5. Svikt i betalingstjenester fører til store utfordringer for næringslivet og befolkningen.

Digitalt sårbarhetsutvalg (NOU 2015: 13) pekte blant annet på behovet for å redusere «kritikaliteten av Telenors kjerneinfrastruktur»:

«Telenors kjerneinfrastruktur inngår som en komponent i nær sagt alle digitale verdikjeder. Et utfall i denne får derfor alvorlige og samtidige konsekvenser på de aller fleste samfunnsområder, og for alle de kritiske samfunnsfunksjonene som er omtalt i denne rapporten. Telenors kjerneinfrastruktur er godt utbygd, den er profesjonelt operert, og den har historisk sett meget høy stabilitet. Likevel vil den kunne settes ut av spill ved menneskelige feil, rutinesvikt, sabotasje, terror eller utro tjenere.»31

6.4 Særlig om asylsituasjonen i 2015

6.4.1 Innledning

I 2015 mottok Norge 31145 asylsøknader, det høyeste antallet i løpet av ett år noensinne, og nesten en tredobling sammenlignet med 2014.32 Den sterke veksten i antall ankomster sommeren og høsten 2015 representerte en ny og uventet situasjon.

Migrantene valgte flere ulike inngangssteder til Norge. Vurdert i forhold til tilgjengelige ressurser var belastningen størst øst i Finnmark ved grensepasseringsstedet Storskog og i Sør-Varanger kommune. Utvalget har av denne grunn sett nærmere på situasjonen ved Storskog og i Sør-Varanger, se punkt 6.4.2.

Storskog er Norges eneste grensepasseringssted mot Russland, og her går også en yttergrense for Schengen-området. Mens normale ankomsttall over Storskog tidligere hadde vært på 0–10 asylsøkere per år, ble det i perioden fra august til og med november registrert om lag 5450 asylsøkere. Sør-Varanger, som ble transittkommune for asylsøkerne, har til sammenligning om lag 10 000 innbyggere.

I etterkant av Tsjernobyl-ulykken i 1986 ble det utarbeidet beredskapsplaner for en potensiell strøm av russiske migranter over Storskog i forbindelse med en mulig atomulykke. Scenariet ble aldri en realitet, men beredskapsplanene kom til anvendelse under krigene på Balkan, da det på slutten av 1990-tallet kom 950 kosovoalbanere med luftbro til midlertidig transittmottak i Fjellhallen i Kirkenes.33 Høsten 2015 ble de samme planene anvendt på ny da en stor og heterogen gruppe migranter kom over Storskog. Sør-Varanger kommune etablerte et provisorisk transittmottak i Fjellhallen 24. september, mens et nytt Ankomstsenter Finnmark med kapasitet til 600 mennesker ble åpnet 11. november i en tidligere militærforlegning. Asyltilstrømmingen fra Russland opphørte i slutten av november som følge av at Norge innførte grensekontroll, hurtigbehandling og retur av asylsøkere som etter utlendingsloven hadde hatt opphold i Russland.34

Den høye tilstrømmingen av asylsøkere i 2015 skapte en rekke utfordringer lokalt både med hensyn til mottak og registrering, smittekontroll, innkvartering, helse-, sosial- og velferdstjenester mv. Det foreligger imidlertid ingen samlet evaluering eller kartlegging av norske myndigheters håndtering av situasjonen.35 Utvalget har verken hatt mulighet til eller ambisjoner om selv å gjøre noen fullstendig evaluering, noe som innebærer at både kildetilfanget og omfanget av den følgende gjennomgangen i noen grad er begrenset. Utvalget har hatt samtaler om asylsituasjonen med involverte aktører hos Øst-Finnmark politidistrikt, Sør-Varanger kommune, lokalt helsepersonell, Fylkesmannen i Finnmark, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Politidirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, jf. oversikten i punkt 1.4. Videre har utvalget sett på saksdokumenter samt særlig involverte aktørers egne erfaringsskriv og evalueringsrapporter utarbeidet i etterkant.36

Utvalget har i tillegg sett på de regelverkstiltakene som ble fremmet og/eller gjennomført underveis og i etterkant av asylsituasjonen, se punkt 6.4.3. Videre har utvalget sett på alternative krisescenarioer både i et lokalt og nasjonalt perspektiv, se punkt 6.4.4.

Formålet med gjennomgangen i dette delkapitlet har – i tråd med utvalgets mandat – i hovedsak vært avgrenset til å undersøke om asylsituasjonen i 2015 avdekket akutte rettslige mangler som kan aktualisere og begrunne et behov for en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel, eller om de utfordringene som oppsto knyttet til håndtering av situasjonen primært kan tilskrives andre faktorer.

6.4.2 Utvalgets gjennomgang av asylsituasjonen ved Storskog

Øst-Finnmark politidistrikt varslet allerede 9. september Politidirektoratet om at man hadde «store problemer med å håndtere den økte strømmen av asylsøkere», men opplevde ikke å bli tatt på alvor fra sentralt hold. Den 8. oktober gikk det ut nytt varsel om at situasjonen hadde «endret seg dramatisk», og det ble bedt «om tilbakemelding på at overordnet nivå har forstått alvoret i situasjonen som beskrives». Øst-Finnmark politidistrikt påtok seg en nasjonal oppgave over lang tid uten å være dimensjonert for dette.

Politidirektoratets (POD) rapport karakteriserer den utilstrekkelige oppfølgingen av politidistriktets varsel 9. september som «ett av de mest sentrale punktene i hele asylkrisen». Den løpende håndteringen i POD frem til det neste varselet 8. oktober tyder på at «situasjonsforståelsen avvek fra det inntrykket [Øst-Finnmark] politidistrikt selv hadde og forsøkte å formidle». PODs manglende erkjennelse av at det lokalt forelå en krisesituasjon, pekes ut som «hovedforklaringen» på manglende samvirke. Planverket i politiet var «ikke tilrettelagt for masseankomster generelt», og man hadde ikke ett felles dokument å forholde seg til. Dersom det «på nytt skulle komme asylsøkere over Storskog grensepasseringssted» vil norsk politi og utlendingsforvaltning» ifølge rapporten «være bedre forberedt».

Politiets utlendingsenhet (PU) peker i sin rapport på «underkommunisering» av politidistriktets behov og ressursutfordringer som en forklaring på ulik situasjonsforståelse mellom POD, PU og politidistriktet tidlig på høsten 2015. Heller ikke PU vurderte situasjonen ved Storskog som en krise. Ifølge Instruks for stab i Politiets utlendingsenhet skal stab settes blant annet «ved ekstraordinære ankomster, alvorlige uønskede hendelser, kriser og/eller ekstraordinære eller mulige ekstraordinære hendelser». PUs ledelse vurderte imidlertid at det ikke var hensiktsmessig å sette stab, blant annet fordi det fremsto som en «økning av ordinære arbeidsoppgaver» og det var usikkerhet knyttet til «når det høye antallet søkere ville avta».

Sør-Varanger kommune gikk i kriseberedskap 11. september og innledet forhandlinger med Utlendingsdirektoratet (UDI) om etablering av transittmottak for asylsøkere. Under tidspress ble det inngått avtale med UDI om etablering av transittmottak for om lag 150–200 asylsøkere i Fjellhallen, hvor botiden skulle være 1–4 dager, med den hensikt at asylsøkerne raskt etter ankomst skulle sendes videre til andre mottakskommuner. Det midlertidige asylmottaket åpnet 24. september. Kapasiteten i Fjellhallen ble raskt overskredet, og man tok i bruk en rekke andre overnattingssteder i kommunen. Det var store utfordringer med registrering av asylsøkerne allerede fra starten av krisen, og mye av registreringen ble foretatt manuelt på et system utviklet av kommunen. I ettertid ledet dette til rettslig tvist med UDI om utgiftsdekning.37 Kommunens ordfører uttrykte ved flere anledninger at kommunen savnet UDIs tilstedeværelse og at den opplevde at UDI ikke tok tilstrekkelig ansvar for og kontroll med situasjonen. Kommunen opplevde at den i liten grad ble involvert da UDI etablerte Ankomstsenter Finnmark i en tidligere militærforlegning (Vestleiren) den 11. november med det private selskapet «Hero» som driftsoperatør.

Det lokale helsevesenet fikk betydelige utfordringer både med hensyn til grunnleggende helsetjenester i transittfasen, samt smittevern og lovpålagt tuberkulosekontroll- og oppfølging i samarbeid med spesialisthelsetjenesten (Finnmarkssykehuset).38 Det var utilstrekkelig tilgang på ressurser og kvalifisert personell, hvilket krevde omstilling, utstrakt bruk av overtid og samarbeid med Sivilforsvaret, Røde Kors, frivillige mv. for å håndtere situasjonen og samtidig opprettholde vanlig drift ved Kirkenes sykehus – et av landets minste sykehus. Det velfungerende samarbeidet både lokalt og regionalt, samt evne til improvisasjon trekkes frem som viktige årsaker til at man klarte å håndtere situasjonen. Samarbeidet med UDI ble imidlertid ansett som utfordrende. Det lokale helsevesenet savnet en fast kontaktperson i UDI. Etter tre ukers drift i Fjellhallen og med stadig økende mengde asylsøkere ble det kritisk mangel på mottaksplasser i Sør-Varanger. Med bistand fra politiet besluttet UDI da å sende et stort antall asylsøkere videre til nye mottakskommuner. Som følge av stort press på det etablerte mottaksapparatet oppstod det situasjoner med manglende registrering og/eller tilgang til UDIs systemer. Dette gjorde at helsevesenet mistet oversikten over hvem som hadde gjennomført tuberkuloseundersøkelse. I alt 1286 asylsøkere forlot Sør-Varanger kommune før man fikk gjennomført tuberkulosekontroll, og det oppsto mye ekstraarbeid for å kartlegge hvor disse befant seg. I slutten av november 2015 hadde kommunens helsetjeneste fått en stor mengde prøvesvar, hvorav noen var positive, som ikke kunne videresendes fordi man ikke visste hvor de aktuelle asylsøkerne befant seg.

Utlendingsdirektoratet (UDI) benyttet ikke «krise» som begrep ved håndteringen av situasjonen, og tok ifølge egen evalueringsrapport ikke grep raskt nok da ankomsttallene over Storskog begynte å øke. Før Ankomstsenter Finnmark ble opprettet opplevde flere at det rådet til dels kaotiske forhold med å håndtere det store antallet søkere, og at politiet og kommunen presset på for å få asylsøkerne videresendt ut av Kirkenes selv om det fremdeles ikke var tilstrekkelig antall mottaksplasser å oppdrive i andre kommuner. Det man opplevde som samarbeidsproblemer med Sør-Varanger kommune medførte behov for permanent tilstedeværelse fra UDI. UDI peker på at håndteringen må ses i lys av at UDIs budsjett og kapasitet var tilpasset et ankomstnivå på 11 000 på landsbasis, og at det på grunn av budsjettprosessene tok tid før UDI fikk tilført økte ressurser.39 Det pekes videre på at det tok for lang tid før JD innså alvoret i og omfanget av situasjonen. Mangelen på skriftlige økonomifullmakter fra JD medførte også en del usikkerhet i UDI med hensyn til om man kunne iverksette nødvendige tiltak. UDIs overordnede beredskapsplan var ferdigstilt, men ikke de avdelingsvise planene som omhandlet de mest sentrale oppgavene. Planene tok heller ikke høyde for en så «voldsom og langvarig krise». Planene forutså andre utfordringer enn dem som kom, og var ikke i tilstrekkelig grad utarbeidet i samarbeid med tilstøtende etater, som politiet og helsemyndighetene. Det var også usikkerhet i UDI om hva DSB kunne bidra med, da UDI ikke var kjent med DSBs nasjonale koordineringsrolle. Mange i UDI var heller ikke godt nok kjent med fylkesmannsembetets koordinerende funksjon.

I Fylkesmannen i Finnmarks risiko- og sårbarhetsanalyser var massetilstrømning av asylsøkere ikke blant de analyserte scenarioene. Fylkesmannen opplevde at asylsituasjonen «utfordret embetets håndteringsevne og medførte knallharde prioriteringer for enkeltavdelinger». Dersom hendelsen hadde vært «mer intensiv», ville den vært «svært vanskelig» å håndtere. Fylkesmannen hevet beredskapsnivået den 8. oktober. Opprettelsen av en liaisonfunksjon i Kirkenes, samt koordinerende fjernmøter med DSB og UDI fremheves som gode tiltak. Fylkesmannen opplevde imidlertid en «manglende forståelse for geografiske og ressursmessige utfordringer i Finnmark» hos sentrale aktører, og at disse ikke erkjente «alvoret i situasjonen». Dialogen med UDI fremsto til tider som den mest utfordrende, og flere kommuner har gitt uttrykk for at de tidvis følte seg «fullstendig tilsidesatt» blant annet som følge av manglende informasjon om plassering av asylsøkere. Under en befaring avdekket Fylkesmannen svært utilfredsstillende forhold ved det nyopprettede Ankomstsenter Finnmark i Vestleiren.40

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har per instruks ansvar for å bistå Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og øvrige departementer ved blant annet «håndtering av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side».41 Det var imidlertid ulike syn innad i og utenfor DSB på hvordan instruksen skulle tolkes, noe som bidro til at DSB var avventende og ikke tok en tydeligere rolle tidligere. DSB så imidlertid tidlig på høsten behov for å bedre koordineringen av myndighetenes håndtering av asylsituasjonen. I slutten av september startet DSB arbeidet med å skaffe et utvidet mandat fra JD for å iverksette sektorovergripende koordinering mellom berørte direktorater og mellom direktoratene og fylkesmennene. Den 13. oktober ba JD DSB om å iverksette nødvendig støtte til UDI for å sikre effektiv oppdragsløsning i en situasjon som ble beskrevet som ekstraordinær. Dagen etter gikk DSB i rød beredskap og det ble satt full krisestab. Den 20. november ga JD DSB i oppdrag å ta et utvidet koordineringsansvar i asylsituasjonen. Dette skjedde om lag fem uker etter at DSB gikk i rød beredskap, og omtrent to uker etter at ankomstene til Norge var på sitt høyeste. En generell observasjon i DSBs evalueringsrapport er at de involverte myndighetene oppfattet situasjonen «svært ulikt». Det pekes videre på at UDI var kriseeier i denne hendelsen, men hadde liten kompetanse på krisehåndtering og koordinering. I neste hendelse kan det være en annen del av forvaltningen som er kriseeier, men som heller ikke har krisehåndteringskompetanse.

6.4.3 Gjennomførte eller foreslåtte regelverkstiltak

Asyltilstrømmingen til Norge i 2015 dannet bakteppe for flere lovendringer og forslag til lovendringer, både underveis og i etterkant. I det følgende gis det en oversikt over gjennomførte eller foreslåtte regelverkstiltak.

Plan- og bygningsloven og midlertidig unntaksforskrift

Plan- og bygningsloven gjelder generelt og har ingen særskilte fullmakts- og unntaksbestemmelser med sikte på akutte eller ekstraordinære situasjoner. Heller ikke i tilgrensende regelverk eller lovgivningen for øvrig er det unntaks- eller fullmaktshjemler til å fravike plan- og bygningsloven.

Den 27. november 2015 vedtok regjeringen – «som et helt akutt tiltak» – en midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven42 for asylmottak og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Forskriften gir departementet fullmakt til å gjøre unntak fra blant annet søknadsplikt for bruksendring, nabovarsel ved søknad om dispensasjon samt flere byggtekniske krav, se også punkt 7.15. Utvalget er kjent med at bakgrunnen var at man så et akutt behov for å skaffe innkvarteringsplasser til asylsøkerne, samt en vurdering av at det ikke var tid til å vente på eventuelle endringer i plan- og bygningsloven.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) fremmet 18. desember 2015 – uten forutgående høring – forslag til en midlertidig fullmaktsbestemmelse i plan- og bygningsloven.43 KMD omtalte hasteforskriften nevnt over som «et lite effektivt verktøy ettersom det er svært begrenset med midlertidige tiltak det er mulig å gjøre unntak fra». Det var etter KMDs syn et «klart behov for en fullmaktsbestemmelse» i plan- og bygningsloven, hvor Kongen ved kriser, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner skulle kunne bemyndige KMD til å fatte beslutning om konkrete, midlertidige tiltak, uavhengig av planer og bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Fullmakten ville også hjemle unntak fra enkelte bestemmelser i grannelova. Den konkrete bakgrunnen for forslaget var den store økningen i antallet asylsøkere høsten 2015, og for øvrig ble lignende hjemler vedtatt i Sverige og Danmark, se punkt 10.2.2 og 10.3.2. Fullmakten var imidlertid foreslått generelt utformet for å kunne anvendes også ved andre kriser, katastrofer eller ekstraordinære situasjoner av nasjonal karakter, der behovet for akutt innkvartering gjør seg gjeldende.

I forbindelse med stortingsbehandlingen ble det fra kommunal- og forvaltningskomiteen 3. mars 2016 spilt inn forslag – utarbeidet av KS – om hvorvidt beslutningskompetansen i første rekke burde ligge hos kommunene og ikke departementet. I et svarbrev 11. mars 2016 frarådet daværende kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner en slik løsning:

«Det som ble tydelig under flyktningsituasjonen, var at plan- og bygningsloven ikke gir de nødvendige verktøyene for å kunne håndtere nasjonale akuttsituasjoner på en tilstrekkelig og effektiv måte. (…) I en akutt situasjon kan vi ikke risikere at lokale interesser settes foran viktige samfunnsmessige interesser. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende når det er snakk om tiltak som kommunen kan vurdere som lite ønskelig i sin kommune. (…) Mange kommuner håndterte flyktningsituasjonen i fjor på en god måte. Samtidig så vi også eksempler på kommuner som ikke håndterte situasjonen like godt, noe som til tider skapte betydelige utfordringer for staten. Det er altså et spenn i den kommunale håndteringen som skaper usikkerhet. (…) Dersom beslutningsmyndigheten ved kriser, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner legges til kommunene, vil dette avvike fra den ansvarsfordelingen som i dag følger av annen lovgivning hvor staten er gitt beslutningskompetanse ved nasjonale akuttsituasjoner.»44

Forslaget om en midlertidig fullmaktsbestemmelse fikk ikke tilstrekkelig tilslutning i Stortinget. Stortinget vedtok imidlertid komitéflertallets forslag om å anmode regjeringen om å komme med «forslag til lovendringer som ved en nasjonal flyktningkrise gir kommunene myndighet til å fravike plan- og bygningsloven og grannelova».45 Anmodningsvedtaket er tatt inn i utvalgets mandat og omtales nærmere i punkt 11.5.2.

Utlendingsloven46

Underveis og i etterkant av asylsituasjonen ble det fremmet og gjennomført flere innstramninger på utlendingsfeltet.47

Den 13. november 2015 fremmet regjeringen hasteforslag – uten forutgående høring – om å blant annet endre vilkårene i utlendingsloven § 32 bokstav d for å kunne returnere asylsøkere på grensen uten realitetsbehandling.48 Endringene innebar at det ikke lenger var et vilkår for retur at «utlendingen vil få en søknad om beskyttelse behandlet». Med endringen var det et tilstrekkelig vilkår for retur at søkeren har kommet til Norge etter å «ha hatt opphold» i en stat eller et område hvor utlendingen «ikke var forfulgt». En praktisk følge var blant annet at Russland da ble ansett som et trygt tredjeland for retur. Samtidig ble § 90 femte ledd endret slik at man ved returtilfeller etter § 32 d kunne sette en kortere utreisefrist eller ingen frist i det hele tatt. Endringene ble vedtatt i Stortinget ved førstegangsbehandling 16. november, andregangsbehandling 19. november og sanksjonert i statsråd 20. november, altså om lag en uke etter at lovforslaget ble fremmet. Stortingets lovvedtak innebar imidlertid at innstrammingene skulle oppheves 1. januar 2018, og det ble videre fattet anmodningsvedtak om at «regjeringen på grunn av den korte tidsfristen og mangelen på høring» skulle komme tilbake til Stortinget med en evaluering av lovendringene i løpet av to år som skulle gi rom for en høring.49 De fleste innstrammingene, herunder de ovenfor nevnte, ble imidlertid gjort permanente i 2017.50

I 2016 fikk regjeringen også hjemmel til å iverksette en særskilt krisemekanisme med bortvisning på nordisk grense ved ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere. Det ble også gjort innstramninger i visumfriheten i krisesituasjoner med ekstraordinært høye ankomster. Disse hjemlene omtales nærmere i punkt 7.9.

Opplæringsloven51

Det ble også gjort en endring i opplæringsloven § 2-1 andre ledd om retten til grunnskoleopplæring. Den dagjeldende bestemmelsen ga rett til grunnskoleopplæring «når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader». Med endringen ble det tilføyd at retten til grunnskoleopplæring «skal oppfyllast så raskt som mogleg og seinast innan éin månad».52 I proposisjonen viste Kunnskapsdepartementet til at det dagjeldende regelverket medførte at barn som kommer til Norge i praksis ville ha rett til opplæring dagen etter ankomst, noe det var «urealistisk å forvente» at kommunene alltid skal klare å oppfylle. Asylstrømmen i 2015 gjorde det «særleg tydeleg at regelverket ikkje er formålstenleg, og at det heller ikkje er fleksibelt nok når asyltilstrøyminga aukar mykje».53

Kunnskapsdepartementet sendte også ut høringsforslag om en dispensasjonshjemmel som ville gi kommunene midlertidig dispensasjon fra opplæringslovens bestemmelser om grunnskoleopplæring i inntil tre måneder i ekstraordinære situasjoner.54 Formålet var å gjøre regelverket mer fleksibelt i møte med plutselige og uventede økninger i asyltilstrømmingen. Et hovedpoeng var at selv om det på det daværende tidspunktet «ikke [var] behov for å dispensere», burde det i lovverket «tas høyde for at det i fremtiden kan oppstå ekstraordinære situasjoner som utløser et slikt behov».55 Som følge av nedgangen i antall asylsøkere etter gjennomførte høringsrunder, ble det imidlertid ikke fremmet forslag til slik dispensasjonshjemmel.

6.4.4 Alternative krisescenarioer

DSB fikk den 12. november 2015 i oppdrag av JD å «utarbeide handlingsalternativer gjennom planer og tiltak for hvordan stigende antall ankomster skal håndteres», der «nødløsninger bør defineres og ulike krisescenarioer utarbeides». DSBs rapport analyserer to hypotetiske krisescenarioer: 1) Plutselig masseankomst med 1000 asylsøkere over Storskog hver dag første uke i mars 2016; og 2) jevn økning av asylsøkere fra 40 000 ved starten av 2016 til 200 000 asylsøkere i Norge per desember samme år.56 I datagrunnlaget til rapporten inngår også to lignende krisescenarier utarbeidet av UDI.57

• 1) Scenarioanalysene med plutselige masseankomster beskriver blant annet sprengt mottaks- og overnattingskapasitet; ressurs- og personellmangel i flere ledd; mangelfull registrering av asylsøkerne; manglende oversikt; mangelfull helsetjeneste, herunder vaksinering og tuberkuloseundersøkelser; lokal knapphet på mat, medisiner og forpleiningsutstyr; behov for nødløsninger med hensyn til innkvartering; frostskader og nedkjøling; særlige utfordringer knyttet til enslige mindreårige asylsøkere; illegale grensepasseringer med og uten hjelp av private; dødsfall blant returnerte asylsøkere på russisk side som følge av manglende hjelp og dermed stans i returer; misnøye i befolkningen både med norske myndigheters håndtering og Russlands opptreden. Først når tilstrømmingen er nede på 100–200 per dag, virker det etablerte mottaksapparatet igjen.

• 2) Scenarioanalysene med hhv. 120 000 (UDI) og 200 000 (DSB) asylsøkere i Norge på samme tid beskriver situasjoner som ikke kunne blitt håndtert innenfor gjeldende mottakssystem, selv med utstrakt bruk av midlertidige løsninger. I UDIs rapport konkluderes det med at man ville måttet ty til «rene nødløsninger for store grupper». For øvrig omtales konsekvensene i DSBs og UDIs scenarioer som «i hovedsak» de samme, dog litt mer omfattende i DSBs scenario. Myndighetene ville måttet prioritere hvem som skulle få tilbud om innkvartering. Registrering av de nyankomne ville være svært begrenset, og det samme gjelder helse- og smitteundersøkelser. Skulle Norge mislykkes i å forhandle frem returavtaler, ville det blitt mange krevende prosesser med tvangsretur. Skulle et større antall asylsøkere forsvinne før registrering eller asylintervju, ville politiet ikke hatt ressurser til å spore dem opp. De flere titalls tusen enslige mindreårige asylsøkerne i scenarioene, hvorav mange under 15 år, ville ikke kunne gis verken ordinært tilbud eller krisetilbud med godkjente unntak fra kvalitetskrav. Analysene beskriver en situasjon som fort kan nærme seg bristepunktet, med uholdbare, langvarige tilværelser på asylmottakene og sterk misnøye i deler av befolkningen for øvrig, oppblomstring av ekstreme høyremiljøer, voldelige sammenstøt, samt brannstifting og sabotasje mot asylmottak.

DSBs rapport anbefaler en rekke ulike tiltak knyttet til planlegging, forebygging og håndtering av ett eller begge typer av krisescenarier, deriblant å gjennomgå aktuelle lover og regelverk for øvrig med tanke på å definere unntak og særskilte bestemmelser som raskt kan innføres i en krisesituasjon (registrering, retur, bruksendring av lokaler, rekvirering, anskaffelser, byggesaksbehandling, brannforskrifter mv.).

Krisescenarioer supplerer prognosene som ligger til grunn for dimensjoneringen av mottaksapparatet, og synliggjør hva som skjer hvis prognosene slår feil. Krisescenarioene illustrerer at asylsituasjonen i 2015 både lokalt og nasjonalt kunne vært mer omfattende og med potensielt langt større konsekvenser enn den fikk.

6.4.5 Utvalgets vurderinger av asylsituasjonen i 2015

Basert på dokumenter og evalueringsrapporter utvalget har hatt tilgang til, samt samtaler med og innspill fra en rekke involverte aktører, er det utvalgets oppfatning at asylsituasjonen i 2015 ved Storskog og i Sør-Varanger på mange områder kunne vært bedre håndtert. Utvalgets inntrykk er at håndteringsutfordringene høsten 2015 i første rekke skyldtes ulik situasjonsforståelse hos ulike aktører, mangelfull dialog mellom aktørene, mangelfull koordinering av krisehåndteringen på sentralt hold og mangelfull forståelse sentralt for behovet for tilførsel av ekstra ressurser til kommunale myndigheter og politidistriktet.

Etter utvalgets oppfatning er asyltilstrømmingen i 2015 en påminnelse om hvor viktig det er å ha en godt utviklet beredskap før en krise inntreffer, samt betydningen av at det tidlig etableres en felles situasjonsforståelse både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Felles situasjonsforståelse innebærer ikke at en lokalt definert krise også må forstås som en krise på samtlige forvaltningsnivåer. God krisehåndtering forutsetter likevel at alle involverte aktører har klart for seg hva som er situasjonen på lokalt nivå og faren for eskalering, med betydning for hvordan og hvor raskt situasjonen håndteres. Det fremstår klart at de ressurs- og kapasitetsproblemene man hadde på lokalt nivå høsten 2015, kunne og burde blitt avhjulpet raskere fra nasjonalt hold. Utvalgets inntrykk er at asylsituasjonen avfødte en rekke lærings- og forbedringspunkter både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå som gjør at man i dag kan være bedre rustet dersom en lignende situasjon skulle oppstå i fremtiden. En felles evaluering av myndighetenes håndtering ville imidlertid gjort det mulig å ta lærdom av situasjonen og danne et bedre kunnskapsgrunnlag for å møte fremtidige hendelser, jf. samfunnssikkerhetskjeden beskrevet i punkt 5.2.1.

Det er videre utvalgets oppfatning at asylsituasjonen i 2015 i begrenset utstrekning avdekket behov for endringer i lovgivningen. Behovet for raskt å gjennomføre regelendringer høsten 2015, var etter utvalgets oppfatning ikke bare et resultat av selve asyltilstrømmingen, men må også dels tilskrives den sene oppfølgingen fra nasjonale myndigheter og problemene med håndteringen av tilstrømmingen. Behovet for rask innkvartering av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere ble i første rekke møtt gjennom en midlertidig unntaksforskrift til plan- og bygningsloven. Stortinget stemte imidlertid ned forslaget til en mer vidtgående, generell fullmaktshjemmel til kongen i plan- og bygningsloven. Foranlediget av asyltilstrømningen ble det også gjennomført innstramninger på asylfeltet, med flere endringer i utlendingslovgivningen, samt en justering i opplæringsloven som gir kommunene mer tid til å tilrettelegge for opplæringstilbud.

Det er videre utvalgets vurdering at nødvendige unntakshjemler som kunne ta høyde for massemigrasjon fortrinnsvis kunne og burde vært del av den helhetlige beredskapen på området. Utvalget har ikke dermed tatt stilling til hvorvidt de vide fullmaktene til KMD foreslått i Prop. 43 L (2015–2016) ville være den mest hensiktsmessige måten å regulere slike situasjoner på. I denne forbindelse kan det for øvrig vises til kritikken av forslaget, samt den alternative tilnærmingen med kommunal beslutningsmyndighet skissert i anmodningsvedtaket 10. mai 2016 nr. 646, jf. punkt 6.4.3 og 11.5.2.

Ser man forbi asylsituasjonen som manifesterte seg i 2015, beskriver de alternative krisescenariene utarbeidet av DSB og UDI imidlertid langt mer omfattende og alvorlige situasjoner som trolig ville krevd langt mer drastiske tiltak, vanskeligere prioriteringer og utilfredsstillende nødløsninger på kort sikt. Hadde asylsituasjonen i 2015 eskalert til et slikt omfang krisescenariene beskriver, ville det kunne blitt behov for på kort sikt å fravike lovgivning og iverksette uhjemlede krisetiltak i langt større utstrekning. Enda mer alvorlig kunne situasjonen blitt dersom det samtidig skulle inntreffe en eller flere andre – utilsiktede eller tilsiktede – uønskede hendelser av et visst omfang, eksempelvis naturkatastrofer med bortfall av infrastruktur, større smitteutbrudd og/eller terrorhandlinger.

Massemigrasjon er ikke analysert som et eget scenario i DSBs analyse av krisescenarioer 2019, men innledningsvis i rapporten påpekes det hvordan «migrasjonskrisen i 2015» viste «med all tydelighet at ulikheten i livsvilkår mellom Vest-Europa og afrikanske og asiatiske land bærer i seg et potensial for betydelige folkeforflytninger med derav følgende politisk og sosial uro».58 Utvalget vil generelt anbefale at man – på dette feltet som på andre felter – fortløpende vurderer hvordan de rettslige rammebetingelser skal inngå i beredskapen og hvorvidt gjeldende regelverk tar tilstrekkelig høyde for de utfordringer og behov som ut fra scenarioanalyser kan tenkes å oppstå i ekstraordinære situasjoner.

6.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil understreke at kriser, katastrofer og andre uønskede hendelser kan få store og alvorlige konsekvenser for samfunnet. I kapittel 4 beskrev utvalget hvordan bortfall av en eller flere kritiske samfunnsfunksjoner i en periode på bare syv døgn eller kortere, kan ha store konsekvenser for styring og kriseledelse, og for befolkningens og samfunnets grunnleggende behov, trygghet og sikkerhet.

I DSB-rapporten «Analyse av krisescenarioer 2019» vurderes konsekvensene av uønskede hendelser ut fra fem samfunnsverdier: liv og helse; natur og kultur; økonomi; samfunnsstabilitet; og demokratiske verdier og styringsevne. Med utgangspunkt i rapporter fra DSB, PST, NSM, Etterretningstjenesten og FFI har utvalget oppsummert ulike alvorlige hendelser og konsekvensene av disse.

Felles for krisehendelsene er at de kan få potensielt store konsekvenser for samfunnet og at de krever ekstraordinær myndighetsinnsats på tvers av sektorer og ansvarsområder. De mest alvorlige, kjente hendelsene for samfunnets del vurderes i rapportene å være pandemi, legemiddelmangel og atomulykker. Kombinasjoner av hendelser er i liten grad analysert i scenarioanalyser og risikovurderinger. Dersom man ser for seg at én eller flere alvorlige hendelser inntreffer samtidig, vil konsekvensene kunne bli langt mer omfattende. Detaljerte og sammenfallende scenarioer er i noen grad sikkerhetsgradert, og utvalget har ikke sett nærmere på slik sikkerhetsgradert informasjon ved beskrivelsene i dette kapittelet. I stedet har utvalget vurdert dette med utgangspunkt i den informasjonen som er offentlig tilgjengelig. Utvalget har likevel valgt ikke å gi for detaljerte beskrivelser av egne krisescenarioer, blant annet av hensyn til faren for at aktører som ønsker å kriselamme landet, kan dra nytte av dette.

Med utgangspunkt i de ulike kriserapportene har utvalget derfor vurdert det slik at det ved alvorlige kriser blant annet kan oppstå store koordineringsutfordringer og mangel på personell, utstyr, mat og drikkevann, med påfølgende fare for kaotiske tilstander. Slike ringvirkninger kan enten ha opphav i den samme hendelsen eller i flere hendelser. Utvalget ser for seg at en hendelse som for eksempel har sitt utspring i en terrorhandling eller en ulykke som medfører forgiftning av drikkevannet til en storby, ikke bare vil lede til vannmangel, men også til omfattende dødsfall og masseevakueringer, i tillegg til akutte helseutfordringer med behandling av et stort antall syke. Inntreffer hendelsen på vinterstid, vil den kunne ha et svært omfattende skadepotensial.

Krisene blir også raskt svært omfattende dersom smittsomme og dødelige sykdommer spres hurtig i befolkningen, eller det blir nødvendig med masseevakueringer som følge av naturkatastrofer, atomulykker eller lignende som vil føre til høy dødelighet blant sårbare personer i befolkningen. Settes i tillegg kommunikasjonen under press, eksempelvis som følge av forstyrrelser av GPS-signaler eller ødelagte flyplasser, øker skadepotensialet betydelig. Man kan også tenke seg ødelagte drikkevannskilder eller stans i strømforsyninger til deler av landet. I kombinasjon med en mulig atomulykke på Kola-halvøya, med påfølgende masseinnvandring til Finnmark, kan man se for seg situasjoner hvor myndighetene står i fare for å miste kontrollen over enkelte områder. Dette vil igjen kunne lede til plyndring og alvorlig voldskriminalitet på utsatte steder. Det kan også tenkes scenarioer hvor større ulykker inntreffer ett sted i landet, og hvor noen utnytter momentet til å utføre terroraksjoner andre steder i landet.

Selv om Norge har vært forskånet fra ekstraordinære krisesituasjoner av et slikt vidtrekkende omfang, er det utvalgets vurdering at globalisering, klimaendringer, en tilspisset verdensorden og et sammensatt trusselbilde gjør at Norge er mer utsatt enn tidligere for alvorlige ulykker, terror, naturkatastrofer og ulike former for hybride hendelser. Norge er i tillegg sårbart, både fordi samfunnet er åpent, fordi det er store geografiske avstander, og fordi vi tidvis lever under svært røffe værforhold.

Særlig har framveksten av hybride virkemidler skapt nye utfordringer som også berører det tradisjonelle skillet mellom krig og fred, og hvor myndighetene vil kunne bruke lang tid på eller være ute av stand til å identifisere årsaken til og/eller hvilke aktører som står bak de inntrufne hendelser. For eksempel kan målrettede digitale angrep mot kritisk infrastruktur, enten fra fremmede stater eller kriminelle organisasjoner, få vidtrekkende, alvorlige følger for samfunnet. Myndighetene vil samtidig kunne være i en situasjon hvor man ikke ønsker eller har grunnlag for å utløse fullmakter som er forbeholdt krig og sikkerhetspolitisk konflikt, jf. punkt 8.3–8.5 nedenfor, men hvor det likevel er behov for å iverksette tiltak som man ikke har hjemmel for.

Gjennomgangen i neste kapittel vil vise at myndighetene allerede har en rekke fullmakter og materielle hjemler som kommer til anvendelse i ulike krisesituasjoner. Basert på krisescenarioene beskrevet i dette kapittelet, er det like fullt utvalgets vurdering at det trolig vil kunne oppstå alvorlige hendelser som man per nå ikke har sett for seg, eventuelt at det oppstår kombinasjoner og variasjoner av kjente hendelser. Hybride hendelser, så vel som flere av de øvrige scenarioene, er beheftet med en betydelig grad av usikkerhet. Både sannsynligheten for og konsekvensene av de ulike hendelsene vil variere. Denne usikkerheten begrenser muligheten samfunnet har til å ta høyde for, planlegge og utvikle beredskap mot alvorlige hendelser i framtiden. Som det påpekes i DSBs rapport:

«Ekstreme hendelser medfører alltid ekstreme utfordringer for de som skal håndtere dem. Til tross for inngående analyser av risiko og sårbarhet vil det alltid være grunnleggende usikkert hva som vil skje i framtiden. Vi kommer til å bli overrasket igjen.»59

Samlet sett er det derfor utvalgets konklusjon at man ved ulike krisescenarioer vil kunne se et klart behov for en fullmakt som gjør at myndighetene raskt og effektivt kan iverksette nødvendige, og potensielt inngripende, tiltak for å redusere et stort og alvorlig skadeomfang. Den nærmere vurderingen av en sektorovergripende fullmaktshjemmel kommer utvalget tilbake til i kapittel 11.

Når det gjelder asylsituasjonen i 2015, er det imidlertid utvalgets oppfatning at denne hendelsen ikke kan begrunne en slik fullmakt. Utvalgets inntrykk er at håndteringsutfordringene høsten 2015 i første rekke skyldtes ulik situasjonsforståelse hos de ulike aktørene, mangelfull dialog mellom aktørene, mangelfull koordinering av krisehåndteringen på sentralt hold, og mangelfull forståelse sentralt for behovet for tilførsel av ekstra ressurser til kommunale myndigheter og politidistriktet. Det er utvalgets oppfatning at situasjonen samlet sett kunne vært håndtert raskere og mer effektivt, og at det i liten grad er grunnlag for å karakterisere asylsituasjonen som en så alvorlig hendelse at det påkaller en sektorovergripende fullmaktshjemmel. Dersom situasjonen hadde eskalert til et slikt omfang som beskrevet i DSBs og UDIs alternative krisescenarioer, jf. punkt 6.4.4, ville det imidlertid kunne stilt seg annerledes. Enda mer alvorlig kunne situasjonen blitt dersom det samtidig hadde inntruffet én eller flere andre uønskede hendelser av et visst omfang, eksempelvis naturkatastrofer med bortfall av kritiske samfunnsfunksjoner, større smitteutbrudd og/eller terrorhandlinger.